侯 苗，楊 星，張馨元，鞠 艷，張?chǎng)┤~，巫 旺

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收體系探討

侯 苗，楊 星*，張馨元，鞠 艷，張?chǎng)┤~，巫 旺

（江蘇省水利科學(xué)研究院，南京 210017）

探索我國(guó)自2016年在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)的農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)上海、浙江、江蘇等農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作開(kāi)展較好的地區(qū)，對(duì)比分析其上位政策符合性和異同點(diǎn)。從驗(yàn)收組織和驗(yàn)收指標(biāo)兩方面，在剖析國(guó)家改革要點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)三地改革驗(yàn)收組織、驗(yàn)收指標(biāo)體系的完整性和差異性進(jìn)行系統(tǒng)的對(duì)比分析，同時(shí)，對(duì)國(guó)家驗(yàn)收流程和標(biāo)準(zhǔn)的制定提供建議。三地驗(yàn)收指標(biāo)均覆蓋到了全部的國(guó)家改革要點(diǎn)，體系完整，但各地驗(yàn)收指標(biāo)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)存在較大的差異。建議盡快構(gòu)建一套簡(jiǎn)單易行的國(guó)家級(jí)驗(yàn)收評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，應(yīng)根據(jù)改革區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，分區(qū)域制定驗(yàn)收指標(biāo)的量化考核要求。

農(nóng)業(yè)水價(jià)改革；驗(yàn)收辦法；驗(yàn)收指標(biāo)；指標(biāo)體系

0 引言

農(nóng)業(yè)用水短缺、供需矛盾突出是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要問(wèn)題[1-2]。究其原因，除了自然地理因素外，財(cái)政補(bǔ)貼不足、水費(fèi)收取不到位、水價(jià)難以達(dá)到工程運(yùn)行維護(hù)成本，導(dǎo)致農(nóng)田水利工程、特別是末級(jí)渠系工程的運(yùn)行管護(hù)不到位，工程破損、效益不能完全發(fā)揮、跑冒滴漏問(wèn)題普遍存在，再加上大水漫灌等粗放用水，進(jìn)一步制約了農(nóng)業(yè)水資源的高效利用，導(dǎo)致全國(guó)灌溉水利用系數(shù)（2019年為0.559）遠(yuǎn)低于0.7～0.8的世界先進(jìn)水平[3-7]。挖掘農(nóng)業(yè)節(jié)水潛力，提升農(nóng)業(yè)用水管理效率和工程管護(hù)水平，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展之路亟待解決的核心問(wèn)題[8-10]。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革應(yīng)運(yùn)而生，并于2016年在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展推進(jìn)。該項(xiàng)改革作為我國(guó)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總體部署的一部分，以水價(jià)為杠桿，計(jì)劃用10 a左右時(shí)間，通過(guò)建立健全4項(xiàng)機(jī)制（水價(jià)形成、工程建管、補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)、用水管理），達(dá)到“促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水”和“提升工程管護(hù)水平、保障工程良性運(yùn)行”的目標(biāo)[11]。

2021年是我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展推進(jìn)的第6年，也是10年改革計(jì)劃的中期之年。基礎(chǔ)條件較好的區(qū)域，例如上海、浙江、江蘇已經(jīng)基本完成改革任務(wù)，其中，江蘇和浙江率先全國(guó)完成了省內(nèi)改革驗(yàn)收。改革過(guò)程中，樹(shù)立了諸多典型經(jīng)驗(yàn)，例如江蘇阜寧的“八個(gè)到位”改革模式，即“協(xié)會(huì)運(yùn)行到位、計(jì)量設(shè)施安裝到位、水權(quán)明確到位、水價(jià)核定到位、協(xié)商定價(jià)到位、水費(fèi)收繳到位、長(zhǎng)效管護(hù)到位、專(zhuān)業(yè)維修到位”；浙江的“八個(gè)一”村級(jí)改革模式，即“一個(gè)用水組織、一本產(chǎn)權(quán)證書(shū)、一筆管護(hù)經(jīng)費(fèi)、一套規(guī)章制度、一冊(cè)管護(hù)臺(tái)賬、一條節(jié)水杠子、一種計(jì)量方式、一把鋤頭放水”。在全國(guó)形成了“試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面、重點(diǎn)區(qū)域率先開(kāi)展、好的省份率先完成”的改革引領(lǐng)效應(yīng)。但回顧中期改革成效，基礎(chǔ)條件相對(duì)較差的區(qū)域仍然步履維艱，面臨著嚴(yán)峻的改革困境，資金和人員不足、機(jī)制建設(shè)不到位是關(guān)鍵。

作為改革成效的檢驗(yàn)手段，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收是全面考核改革工作是否符合改革要求、落實(shí)改革任務(wù)的重要環(huán)節(jié)，對(duì)發(fā)揮改革成效、總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)和鞏固改革成果具有十分重要的意義。但由于各地自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況存在顯著差異，截至目前，中央政府仍然沒(méi)有牽頭制定統(tǒng)一的驗(yàn)收流程和標(biāo)準(zhǔn)，各地已出臺(tái)的改革驗(yàn)收辦法，特別是江蘇、浙江、上海三地，其驗(yàn)收評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立之初，在全國(guó)無(wú)可參考案例，僅能依據(jù)中央部委系列改革文件探索建立，由于各地理解不同，必然存在一定的差異，而這種差異性，會(huì)影響到國(guó)家在三地改革驗(yàn)收的尺度。目前，這類(lèi)驗(yàn)收辦法對(duì)比分析成果缺失。本文重點(diǎn)從驗(yàn)收工作組織和驗(yàn)收指標(biāo)體系2方面，對(duì)照國(guó)家改革要求，對(duì)三地改革驗(yàn)收辦法進(jìn)行對(duì)比分析，分析成果用于對(duì)國(guó)家部委改革驗(yàn)收工作的開(kāi)展提供建議，也為其他改革地區(qū)驗(yàn)收辦法的制定提供參考。

1 國(guó)家改革工作要點(diǎn)分解

2004年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)水價(jià)改革促進(jìn)節(jié)約用水保護(hù)水資源的通知》（國(guó)辦發(fā)［2004］36號(hào)），提出了要實(shí)施水價(jià)改革；2012年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家農(nóng)業(yè)節(jié)水綱要（2012—2020年）》（國(guó)辦發(fā)［2012］55號(hào)），指出國(guó)家發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)的重要環(huán)節(jié)就是實(shí)行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革；2014年，國(guó)家選取80個(gè)改革試點(diǎn)縣，開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作經(jīng)驗(yàn)探索；2016年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)［2016］2號(hào)），提出了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革目標(biāo)，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革由此在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)。隨后，國(guó)家每年都會(huì)發(fā)布農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革重要政策文件，指導(dǎo)各地改革工作（圖1）。

圖1 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革主要的政策文件及改革要點(diǎn)

參考圖1將國(guó)家改革要點(diǎn)進(jìn)行分解，用于后續(xù)檢驗(yàn)三地改革驗(yàn)收指標(biāo)體系的完整性。分解后的國(guó)家改革要點(diǎn)包括6個(gè)一級(jí)要點(diǎn)和24個(gè)二級(jí)要點(diǎn)（每個(gè)一級(jí)要點(diǎn)下含4個(gè)二級(jí)要點(diǎn)），分別是：

1）完善改革保障措施A（落實(shí)地方政府責(zé)任A1、加強(qiáng)改革督促檢查A2、建立資金分配掛鉤激勵(lì)機(jī)制A3、營(yíng)造良好改革氛圍A4）。

2）建立農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制B（分級(jí)制定農(nóng)業(yè)水價(jià)B1、探索實(shí)行分類(lèi)水價(jià)B2、逐步推行分檔水價(jià)B3、達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本B4）。

3）完善工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制C（完善供水計(jì)量設(shè)施C1、提升工程運(yùn)行效率C2、落實(shí)工程管護(hù)責(zé)任C3、多元籌措建管資金C4）。

4）建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制D（建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制D1、建立節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制D2、落實(shí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金來(lái)源D3、加強(qiáng)資金績(jī)效管理D4）。

5）強(qiáng)化用水管理機(jī)制E（建立農(nóng)業(yè)水權(quán)制度E1、加強(qiáng)用水需求管理E2、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收E3、提升農(nóng)業(yè)用水效率E4）。

6）改革驗(yàn)收基本標(biāo)準(zhǔn)F（完備工程管護(hù)機(jī)制F1、健全水價(jià)形成機(jī)制F2、實(shí)行用水管理機(jī)制F3、建立用水獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制F4）。

2 三地改革驗(yàn)收指標(biāo)體系的完整性

2019年12月，江蘇率先全國(guó)出臺(tái)了驗(yàn)收辦法[12]，浙江、上海緊隨其后[13-14]。三地改革驗(yàn)收辦法中，均建立了各自的驗(yàn)收指標(biāo)體系。例如，浙江的體系包括驗(yàn)收組織推進(jìn)情況、4項(xiàng)機(jī)制建立運(yùn)行情況、“八個(gè)一”村級(jí)改革完成情況、改革成效等4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，以及32個(gè)二級(jí)指標(biāo)。逐一將這32個(gè)二級(jí)指標(biāo)及其驗(yàn)收要求與國(guó)家改革要點(diǎn)（A～F）進(jìn)行對(duì)照，可檢驗(yàn)該體系的完整性，其他兩地類(lèi)似。檢驗(yàn)結(jié)果如表1所示（“1”代表對(duì)應(yīng)該項(xiàng)改革要點(diǎn)存在對(duì)應(yīng)的驗(yàn)收指標(biāo)）：三地均明確了改革驗(yàn)收流程，驗(yàn)收要求也與國(guó)家改革要點(diǎn)契合，三地的驗(yàn)收指標(biāo)體系完整。

表1 三地改革驗(yàn)收指標(biāo)與國(guó)家改革要點(diǎn)對(duì)應(yīng)情況

注 “1”代表滿足；“2”代表不明確；“3”代表缺失。

3 三地改革驗(yàn)收組織的異同

三地的改革驗(yàn)收組織存在共同點(diǎn)：①驗(yàn)收辦法制定思路一致，為采用量化項(xiàng)目驗(yàn)收指標(biāo)、對(duì)各項(xiàng)驗(yàn)收指標(biāo)進(jìn)行具體賦分的思路：結(jié)構(gòu)均為驗(yàn)收辦法+驗(yàn)收賦分表，其中驗(yàn)收辦法包括驗(yàn)收目的、驗(yàn)收依據(jù)、驗(yàn)收條件、驗(yàn)收組織、驗(yàn)收流程、驗(yàn)收評(píng)定、驗(yàn)收相關(guān)責(zé)任和附則等內(nèi)容，驗(yàn)收賦分表均對(duì)照改革任務(wù)一一對(duì)應(yīng)；②驗(yàn)收工作組織原則一致：均為自下而上、分級(jí)組織、分批實(shí)施；③驗(yàn)收工作組成立單位一致：均由同級(jí)水利、發(fā)展改革、財(cái)政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等4部門(mén)聯(lián)合組織成立；④驗(yàn)收重點(diǎn)內(nèi)容一致：對(duì)照國(guó)家改革要點(diǎn)，均包括了組織領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)建、4項(xiàng)機(jī)制建設(shè)、改革成效（例如提升農(nóng)業(yè)用水效率等）重點(diǎn)內(nèi)容的驗(yàn)收；⑤三地的驗(yàn)收流程也大體一致（圖2），只是各階段的稱(chēng)謂不同。

三地的改革驗(yàn)收組織差異僅體現(xiàn)在一些驗(yàn)收細(xì)節(jié)上，以江蘇、浙江二省為例，包括：①市級(jí)驗(yàn)收結(jié)論審定主體不同，江蘇是市級(jí)驗(yàn)收工作組給出所轄縣（市、區(qū)）的驗(yàn)收結(jié)論，浙江則是由市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)市驗(yàn)收工作組的驗(yàn)收意見(jiàn)，審定縣（市、區(qū)）改革是否合格；②是否開(kāi)展灌區(qū)專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收，江蘇未開(kāi)展灌區(qū)專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收，而浙江由市級(jí)開(kāi)展了灌區(qū)專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收；③省級(jí)驗(yàn)收形式不同，江蘇委托第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行市、縣級(jí)改革驗(yàn)收復(fù)核后，省級(jí)驗(yàn)收工作組在第三方機(jī)構(gòu)復(fù)核基礎(chǔ)上進(jìn)行全省抽驗(yàn)檢查，而浙江則是政府機(jī)構(gòu)或委托第三方同步開(kāi)展省級(jí)復(fù)審工作。

圖2 三地改革驗(yàn)收組織和流程對(duì)比圖

4 三地驗(yàn)收指標(biāo)體系的對(duì)比分析

4.1 總體差異性評(píng)價(jià)

從分值、驗(yàn)收結(jié)論、合格分?jǐn)?shù)線、驗(yàn)收一級(jí)指標(biāo)及分值、驗(yàn)收二級(jí)指標(biāo)數(shù)量、是否存在一票否決項(xiàng)等6個(gè)方面，對(duì)三地驗(yàn)收指標(biāo)體系的總體差異性進(jìn)行評(píng)價(jià)，結(jié)果如表2所示：

1）分值情況：江蘇總分103分，其中加分項(xiàng)3分；浙江總分為105分，其中加分項(xiàng)5分，另外，灌區(qū)專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收總分100分，無(wú)加分項(xiàng)；上?？偡譃?00分，無(wú)加分項(xiàng).

2）驗(yàn)收結(jié)論：三地驗(yàn)收結(jié)論均為“合格”與“不合格”。

3）驗(yàn)收合格分?jǐn)?shù)線：江蘇和浙江灌區(qū)專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收合格分?jǐn)?shù)線均為“90分（含）以上”，浙江的縣（市、區(qū)）驗(yàn)收合格分?jǐn)?shù)線為“85分（含）以上”，上海在驗(yàn)收管理辦法中沒(méi)有明確及格分?jǐn)?shù)線，而是由各級(jí)驗(yàn)收責(zé)任主體根據(jù)綜合驗(yàn)收情況確定。

4）驗(yàn)收一級(jí)指標(biāo)及分值：三地驗(yàn)收的一級(jí)指標(biāo)均涵蓋了改革組織領(lǐng)導(dǎo)、4項(xiàng)機(jī)制建設(shè)等大類(lèi)，但指標(biāo)稱(chēng)謂不同，指標(biāo)分值權(quán)重也不一樣。

5）驗(yàn)收二級(jí)指標(biāo)數(shù)量：江蘇29項(xiàng)、浙江的縣（市、區(qū)）32項(xiàng)、浙江的灌區(qū)專(zhuān)項(xiàng)驗(yàn)收12項(xiàng)、上海（市對(duì)區(qū)）23項(xiàng)、上海（區(qū)對(duì)鎮(zhèn)）27項(xiàng)。

6）一票否決項(xiàng)：江蘇和上海均有一票否決項(xiàng)，例如江蘇的①改革區(qū)域未覆蓋全部改革范圍，②農(nóng)業(yè)用水價(jià)格未達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本，③市縣未安排農(nóng)業(yè)水價(jià)改革資金；上海的①農(nóng)業(yè)水價(jià)改革后水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，②農(nóng)業(yè)水價(jià)形成過(guò)程無(wú)協(xié)商，③農(nóng)田水利工程管護(hù)責(zé)任未落實(shí)。

表2 三地驗(yàn)收指標(biāo)總體差異性

4.2 指標(biāo)分值權(quán)重差異性評(píng)價(jià)

以三地二級(jí)指標(biāo)為對(duì)象，對(duì)照國(guó)家改革要點(diǎn)，從完善改革保障措施A、建立農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制B、完善工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制C、建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制D、強(qiáng)化用水管理機(jī)制E等5個(gè)方面，對(duì)比分析三地改革驗(yàn)收指標(biāo)體系分值的權(quán)重偏向。因?yàn)橐恍┲笜?biāo)存在對(duì)應(yīng)多項(xiàng)國(guó)家改革要點(diǎn)的情況，例如江蘇驗(yàn)收辦法中“出臺(tái)水價(jià)核定辦法”指標(biāo)，對(duì)應(yīng)了國(guó)家改革要點(diǎn)B1、B2和B3；浙江辦法中“建立獎(jiǎng)補(bǔ)長(zhǎng)效機(jī)制”指標(biāo)對(duì)應(yīng)了國(guó)家改革要點(diǎn)D1和D2，在難以區(qū)分指標(biāo)偏向的情況下，本項(xiàng)研究將其分值進(jìn)行平均拆分，例如“出臺(tái)水價(jià)核定辦法”為3分，對(duì)應(yīng)國(guó)家改革要點(diǎn)B1、B2和B3各為1分；“建立獎(jiǎng)補(bǔ)長(zhǎng)效機(jī)制”為2分，對(duì)應(yīng)國(guó)家改革要點(diǎn)D1和D2也各為1分。另外，本次對(duì)比不考慮各地加分項(xiàng)，有關(guān)加分項(xiàng)的對(duì)比分析見(jiàn)4.3節(jié)。

對(duì)比結(jié)果如表3—表7及圖3所示：①按照A～E的順序，江蘇的分值占比分別為28%、15%、29%、12.5%、15.5%，浙江的為18.5%、7%、44%、8.5%、22%，上海的為50%、13%、15%、9%、13%；②三地指標(biāo)分值權(quán)重結(jié)構(gòu)均有側(cè)重，浙江偏向于完善工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制，上海更偏向于完善改革保障措施，江蘇采用的是折中方案，既強(qiáng)調(diào)了政治引領(lǐng)的保駕護(hù)航，又強(qiáng)調(diào)了改革任務(wù)的落實(shí)落地，因此其同時(shí)偏向于完善改革保障措施和完善工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制；③按第二節(jié)的分析，對(duì)比國(guó)家改革要點(diǎn)，三地的驗(yàn)收指標(biāo)體系完整，但是國(guó)家改革要點(diǎn)并無(wú)輕重之分，因此三地指標(biāo)分值權(quán)重雖然存在較大差異，關(guān)鍵還是要看各自的驗(yàn)收指標(biāo)體系是否能起到檢驗(yàn)“促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水”和“提升工程管護(hù)水平、保障工程良性運(yùn)行”改革目標(biāo)的作用。

圖3 三地驗(yàn)收指標(biāo)（不含加分項(xiàng)）分值占比

表3 三地完善改革保障措施（A）對(duì)照

表4 三地建立農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制（B）對(duì)照

表5 三地完善工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制（C）對(duì)照

表6 三地建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制（D）對(duì)照

表7 三地強(qiáng)化用水管理機(jī)制（E）對(duì)照

4.3 加分項(xiàng)指標(biāo)的差異

對(duì)比有加分項(xiàng)的江蘇和浙江，江蘇加分項(xiàng)有3項(xiàng)，分別為“典型經(jīng)驗(yàn)”、“機(jī)制創(chuàng)新”和“水權(quán)交易”，各1分，共3分，其考核標(biāo)準(zhǔn)分別是“省級(jí)以上轉(zhuǎn)發(fā)、刊發(fā)或交流經(jīng)驗(yàn)做法”、“改革機(jī)制創(chuàng)新”、“對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水已實(shí)施了水權(quán)交易”。浙江加分項(xiàng)只有1項(xiàng)，共5分，為“示范創(chuàng)新”，其考核標(biāo)準(zhǔn)包括：①省級(jí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范縣，得1分，②改革經(jīng)驗(yàn)在省級(jí)以上刊發(fā)或交流，省級(jí)得0.5分，省級(jí)以上得1分，③農(nóng)民用水合作組織在工商、民政部門(mén)登記的，得1分，④已頒發(fā)農(nóng)田水利工程所有證的，得1分，⑤縣域計(jì)量設(shè)施全覆蓋（含“以電折水”方式）、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水全面計(jì)量的，或建立“縣級(jí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革信息管理系統(tǒng)”的，得1分。

兩地都注重試點(diǎn)先行、以點(diǎn)帶面的做法，因此將典型經(jīng)驗(yàn)、示范縣之類(lèi)的納入到加分項(xiàng)里。江蘇省政府偏重于改革機(jī)制的創(chuàng)新，改革初期即出現(xiàn)了南京江寧區(qū)的“水票”制度，方便了農(nóng)業(yè)用水的管理。同時(shí)，積極探索水權(quán)交易，力求把節(jié)水效益轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)效益，例如，江蘇常州溧陽(yáng)市水利局編制了《溧陽(yáng)市水權(quán)交易實(shí)施方案》，并于2021年，促成了常州市1 500萬(wàn)m3灌區(qū)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水的水權(quán)交易，是常州市首例，也是省內(nèi)迄今為止水量最大的一筆水權(quán)交易。此外，江蘇將浙江的其他加分標(biāo)準(zhǔn)，例如農(nóng)民用水合作組織的規(guī)范化、工程產(chǎn)權(quán)明晰、計(jì)量設(shè)施全覆蓋等，納入到了非加分考核項(xiàng)里，合計(jì)6分，但其未對(duì)“縣級(jí)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革信息管理系統(tǒng)”做具體考核要求。

4.4 典型地區(qū)驗(yàn)收得分情況分析

改革驗(yàn)收工作是改革工作中的重要環(huán)節(jié)，是改革成效的檢驗(yàn)石。三地基本完成了改革任務(wù)和省級(jí)驗(yàn)收工作，以江蘇為例，表8為江蘇蘇中、蘇北、蘇南3個(gè)片區(qū)省級(jí)驗(yàn)收得分情況，其分值范圍分別為93.7～97.0、92.9～97.8、92.8～97.2分，平均分分別為95.9、95.6分和95.3分，雖然縣區(qū)之間存在一定差異，但整體改革成效均衡。通過(guò)分析，常規(guī)扣分點(diǎn)主要是改革臺(tái)賬資料不齊全、部分計(jì)量設(shè)施未及時(shí)啟用、部分地區(qū)水費(fèi)收繳率未達(dá)95%等。賦分情況是江蘇改革成效的總體反映，經(jīng)過(guò)5 a的改革，其農(nóng)業(yè)用水價(jià)格管理趨于規(guī)范，工程管護(hù)能力有效提升，農(nóng)業(yè)節(jié)水成效顯著，全省農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)由2016年的0.605提升到2020年的0.616。

表8 江蘇省級(jí)驗(yàn)收得分情況

5 國(guó)家改革驗(yàn)收的幾點(diǎn)建議

通過(guò)對(duì)國(guó)家改革要點(diǎn)的剖析，以及對(duì)三地驗(yàn)收指標(biāo)體系的對(duì)比分析，結(jié)合當(dāng)前各省的改革難點(diǎn)和改革進(jìn)展差距，對(duì)國(guó)家改革驗(yàn)收工作提出以下幾點(diǎn)建議：

1）指標(biāo)分值權(quán)重結(jié)構(gòu)不同，必然會(huì)導(dǎo)致各省在接受?chē)?guó)家級(jí)驗(yàn)收時(shí)，發(fā)生驗(yàn)收指標(biāo)尺度差異性的問(wèn)題，建議國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部4部委緊密協(xié)助，緊扣國(guó)家改革要點(diǎn)，盡快制定出臺(tái)一個(gè)以“促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水”和“提升工程管護(hù)水平、保障工程良性運(yùn)行”為目標(biāo)的、較為統(tǒng)一的、簡(jiǎn)單便于操作的國(guó)家級(jí)驗(yàn)收評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

2）各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，具體量化考核指標(biāo)必然有所差異，例如江蘇在一些指標(biāo)上制定嚴(yán)格，其中“明晰工程產(chǎn)權(quán)”指標(biāo)要求工程產(chǎn)權(quán)明晰比低于90%不得分，“水費(fèi)收取到位”指標(biāo)要求改革實(shí)施區(qū)域水費(fèi)實(shí)收率低于85%不得分，這是和地區(qū)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和農(nóng)田水利發(fā)展水平相匹配的，而這些量化考核指標(biāo)是否能被其他水利發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)借鑒，依然是個(gè)疑問(wèn)。另外，豐水地區(qū)是否可側(cè)重工程管護(hù)的改革目標(biāo)，枯水地區(qū)是否可側(cè)重農(nóng)業(yè)節(jié)水的改革目標(biāo)，建議出臺(tái)的國(guó)家級(jí)驗(yàn)收評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在一些量化指標(biāo)上根據(jù)地區(qū)差異化對(duì)待。

3）農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期、系統(tǒng)、復(fù)雜的工作，體制機(jī)制是基石，國(guó)家在改革驗(yàn)收過(guò)程中，應(yīng)首先重點(diǎn)考察各改革省份“農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制以及用水管理機(jī)制”等4項(xiàng)機(jī)制的建立健全情況，其發(fā)揮的作用和成效可作為重點(diǎn)賦分項(xiàng)。同時(shí)，在下達(dá)大中型灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、重點(diǎn)中型灌區(qū)節(jié)水改造、新增千億斤糧食田間工程、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、高效節(jié)水灌溉等政府涉農(nóng)項(xiàng)目時(shí)，可將農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施方案作為項(xiàng)目的重要立項(xiàng)依據(jù)。

4）資金是保障改革成效的基礎(chǔ)。以江蘇為例，開(kāi)展改革的5 a來(lái)，除了國(guó)家下達(dá)的改革資金，省、市、縣各級(jí)共配套落實(shí)改革資金9.2億元，在2020年，省級(jí)財(cái)政資金普遍壓減的情況下，省級(jí)補(bǔ)助資金不減反增，這是江蘇順利推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作、走在全國(guó)改革前列的關(guān)鍵和保障[15]。但是對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為落后的地區(qū)，支撐改革的財(cái)政負(fù)擔(dān)巨大，如何在不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的前提下提升農(nóng)業(yè)水價(jià)，如何協(xié)調(diào)中央資金和地方資金配套，如何持續(xù)有效落實(shí)落后地區(qū)改革資金，依然是改革的巨大難題。因此，在涉及資金的國(guó)家驗(yàn)收考核中，需要根據(jù)地區(qū)差異分析和對(duì)待。

5）通過(guò)改革政策符合性分析，三地驗(yàn)收辦法契合國(guó)家改革要點(diǎn)，但因?yàn)楦鞯仳?yàn)收側(cè)重點(diǎn)有一定的不同，導(dǎo)致驗(yàn)收指標(biāo)分值權(quán)重存在差異，另外，即便是同樣的驗(yàn)收內(nèi)容，各地的賦分尺度也難以統(tǒng)一，因此驗(yàn)收得分情況各省必然不一樣，僅靠分值大小不能直接說(shuō)明各省的改革差距，重點(diǎn)還是要看其出臺(tái)的驗(yàn)收辦法是否覆蓋國(guó)家改革要點(diǎn)；同時(shí)，國(guó)家4部委開(kāi)展省級(jí)改革驗(yàn)收時(shí)，可遵循國(guó)家改革要點(diǎn)對(duì)應(yīng)的改革任務(wù)完成即合格的基本條件，區(qū)別對(duì)待改革區(qū)域驗(yàn)收辦法和驗(yàn)收考評(píng)情況，才能更有效的推動(dòng)國(guó)家整體改革工作按既定的時(shí)間和路線有序推進(jìn)。

6）此外，改革完成的省份，后續(xù)如何鞏固改革成果，依然面臨巨大的挑戰(zhàn)，這也是國(guó)家在后續(xù)考核驗(yàn)收中需要注意的。堅(jiān)持全國(guó)改革一盤(pán)棋，落后地區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，一方面要加大培訓(xùn)學(xué)習(xí)的力度，另一方面，應(yīng)加強(qiáng)灌區(qū)配套升級(jí)改造、千億斤糧食工程、農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)改造等國(guó)家農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的支撐力度，以促進(jìn)其改革的有效推進(jìn)，并建議對(duì)其驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，特別是在一些量化考核上，應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)區(qū)別對(duì)待。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制和最嚴(yán)格水資源管理制度考核時(shí)，建議國(guó)家相關(guān)部委出臺(tái)明確的考核標(biāo)準(zhǔn)。

6 結(jié)論

對(duì)比分析6個(gè)一級(jí)、24個(gè)二級(jí)國(guó)家農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革要點(diǎn)，江蘇、浙江、上海三地驗(yàn)收指標(biāo)均覆蓋到了全部的改革要求，驗(yàn)收體系完整；三地改革驗(yàn)收組織總體相似，包括驗(yàn)收辦法行文結(jié)構(gòu)、工作組織原則、驗(yàn)收工作組架構(gòu)、驗(yàn)收重點(diǎn)內(nèi)容、驗(yàn)收流程等；三地驗(yàn)收指標(biāo)分值權(quán)重結(jié)構(gòu)大不同，浙江偏向完善工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制，上海偏向于完善改革保障措施，江蘇同時(shí)偏向于上述2項(xiàng)機(jī)制；江浙兩地均將典型經(jīng)驗(yàn)、示范縣之類(lèi)的納入到了加分項(xiàng)里，但其他加分項(xiàng)存在明顯的偏好。

考慮省級(jí)驗(yàn)收辦法的差異性可能會(huì)影響到后續(xù)的國(guó)家改革驗(yàn)收，在三地驗(yàn)收指標(biāo)異同分析成果的基礎(chǔ)上，建議國(guó)家相關(guān)部委盡快構(gòu)建一套簡(jiǎn)單易行的國(guó)家級(jí)驗(yàn)收評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，應(yīng)根據(jù)改革區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平，分區(qū)域制定驗(yàn)收指標(biāo)的量化考核要求，特別是在部分改革資金落實(shí)困難、人員機(jī)制不足的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、欠發(fā)達(dá)區(qū)域；改革先行省份，在完成國(guó)家級(jí)驗(yàn)收之后，從鞏固改革成果方面，可分改革的不同發(fā)展階段，制定不同的量化考核指標(biāo)；在將改革成效納入糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制和最嚴(yán)格水資源管理制度考核時(shí)，也建議有明確的標(biāo)準(zhǔn)。

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[12] 江蘇省人民政府. 關(guān)于印發(fā)《江蘇省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作驗(yàn)收辦法》的通知[Z]. 2019-12-03.

Jiangsu Provincial People’s Government. Notice on printing and distributing the acceptance inspection method for integrated agricultural water pricing reform in Jiangsu Province[Z]. 2019-12-03.

[13] 浙江省人民政府. 關(guān)于印發(fā)《浙江省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作驗(yàn)收辦法》的通知[Z]. 2020-05-19.

People’s Government of Zhejiang Province. Notice on printing and distributing the acceptance inspection method for integrated agricultural water pricing reform in Zhejiang Province[Z]. 2020-05-19.

[14] 上海市人民政府. 關(guān)于印發(fā)《上海市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作驗(yàn)收管理辦法》的通知[Z]. 2020-06-10.

Shanghai Municipal People’s Government. Notice on printing and distributing the acceptance inspection and administration method for integrated agricultural water pricing reform in Shanghai Municipality[Z]. 2020-06-10.

[15] 江蘇省人民政府. 關(guān)于報(bào)送江蘇省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作完成情況的報(bào)告[Z]. 2020-12-28.

Jiangsu Provincial People’s Government. The completion report of integrated agricultural water pricing reform in Jiangsu Province[Z]. 2020-12-28.

Appreciation of the Integrated Agricultural Water Pricing Reform in China

HOU Miao, YANG Xing*, ZHANG Xinyuan, JU Yan, ZHANG Wenye, WU Wang

(Jiangsu Hydraulic Research Institute, Nanjing 210017, China)

【Objective】A nationwide integrated agricultural water pricing reform (NIAWPR) was launched across China in 2016, and this paper is to evaluate national acceptance inspection (NAI) of the NIAWPR.【Method】The evaluation was based on studies of several developed provincial regions in southern China including Shanghai, Zhejiang and Jiangsu, to make a comparative analysis of the compliance of these areas' reform tasks and provincial acceptance inspection (PAI) methods compared with the national policies. It is helpful to the reference of national ministries and commissions in mechanism construction. This paper systematically analyzes the key points of NIAWPR and the integrity and differences in the PAI methods in the three areas from the two aspects of the PAI organization and PAI indexes, and at the same time, provides suggestions for the formulation of NAI. 【Result】The PAI index systems of the three areas is completely covering all the key points of NIAWPR. There are great differences in the structure of the PAI indexes. 【Conclusion】It is suggested that a set of simple and feasible NAI standards should be established as soon as possible. Meanwhile, quantitative requirements of NAI indexes should be formulated according to the levels of economic and social development in different regions.

integratedagriculture water pricing reform; acceptance method; acceptance indexes; indexes system

侯苗, 楊星, 張馨元, 等. 農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革驗(yàn)收體系探討[J]. 灌溉排水學(xué)報(bào), 2022, 41(8): 139-146.

HOU Miao, YANG Xing, ZHANG Xinyuan, et al. Appreciation of the Integrated Agricultural Water Pricing Reform in China[J]. Journal of Irrigation and Drainage, 2022, 41(8): 139-146.

2021-11-18

江蘇省水利科技項(xiàng)目（2019043）；江蘇省科技廳自主立項(xiàng)科研項(xiàng)目（BM2018028）

侯苗（1994-），女。工程師，碩士，主要從事農(nóng)田水利工程、水土保持方面的研究。E-mail: 624946344@qq.com

楊星（1978-），男。教授級(jí)高級(jí)工程師，博士，主要從事農(nóng)田水利、水資源與水環(huán)境、港口、海岸及近海工程等方面的研究。E-mail: ydaxue@163.com

1672 - 3317（2022）08 - 0139 - 08

TV93；S27

A

10.13522/j.cnki.ggps.2021568

責(zé)任編輯：白芳芳