● 劉 青 危兆賓*/文

近年來(lái)，我國(guó)罪錯(cuò)未成年人保護(hù)處分制度作用發(fā)揮不明顯， 嚴(yán)重影響了對(duì)未成年人罪錯(cuò)行為的防控和處置。如何構(gòu)建制度化和系統(tǒng)化的未成年人保護(hù)處分制度，已成為推進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化進(jìn)程中各地關(guān)注的重要課題。本文基于對(duì)H市的調(diào)研，對(duì)社會(huì)協(xié)同治理視域下如何構(gòu)建罪錯(cuò)未成年人保護(hù)處分制度作粗淺探討。

一、罪錯(cuò)未成年人保護(hù)處分的內(nèi)涵界定

關(guān)于保護(hù)處分，存在如下看法：一是認(rèn)為保護(hù)處分是為保證罪錯(cuò)未成年人健康成長(zhǎng)而提供的具有強(qiáng)制性的教育與福利措施；［1］參見丁敏：《國(guó)際視野下的保護(hù)處分概念——兼與相近概念的界分》，《河南警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第2期。二是認(rèn)為保護(hù)處分是一種教育性措施，是在少年罪錯(cuò)處遇中具有替代刑罰性質(zhì)的措施；［2］參見姚建龍：《犯罪后的第三種法律后果：保護(hù)處分》，《法學(xué)論壇》2006年第1期。三是認(rèn)為保護(hù)處分是對(duì)于罪錯(cuò)未成年人，由公安司法機(jī)關(guān)和相關(guān)職能部門、社會(huì)組織等依法進(jìn)行社會(huì)化幫教和必要的強(qiáng)制性矯治。［3］參見宋英輝、尹泠然：《為未成年人構(gòu)筑保護(hù)處分體系》，《檢察日?qǐng)?bào)》2017年9月7日。上述表述內(nèi)涵實(shí)為一致，即都是通過非刑罰處罰措施來(lái)達(dá)到對(duì)罪錯(cuò)未成年人教育保護(hù)的目的。據(jù)此，筆者認(rèn)為，保護(hù)處分的主要內(nèi)涵包括：一是通過保護(hù)處分，矯正罪錯(cuò)未成年人的缺陷人格，回歸正常人格，達(dá)到教育保護(hù)和懲戒預(yù)防目的；二是保護(hù)處分對(duì)象包括實(shí)施輕微不良行為的未成年人、違警觸法未成年人和涉罪未成年人；三是保護(hù)處分措施包括學(xué)校法治教育、訓(xùn)誡和責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教等一般保護(hù)處分措施和專門學(xué)校教育矯治、治安處罰等特殊保護(hù)處分措施。

二、H市罪錯(cuò)未成年人保護(hù)處分的實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）H市未成年人的罪錯(cuò)行為概況

1.未成年人罪錯(cuò)行為呈現(xiàn)高增長(zhǎng)化、男性為主、低齡化態(tài)勢(shì)。2017年1月至2020年3月，H市不承擔(dān)刑事責(zé)任的罪錯(cuò)未成年人共計(jì)617人：2017年69件76人、2018年146件174人、2019年257件315人，件數(shù)逐年同比增長(zhǎng)分別為111.59%、76.03%，人數(shù)逐年同比增長(zhǎng)分別為81.03%、128.95%，呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)。其中，男性577人，占比高達(dá)93.52%。2019年1月至2020年3月，全市起訴未成年人犯罪598人，其中20人因未滿14周歲未被追究刑事責(zé)任，93人因未滿16周歲未被追究刑事責(zé)任，占比為18.90%，低齡化趨勢(shì)日趨明顯。［4］參見劉青：《低齡未成年人罪錯(cuò)行為非刑事處遇措施存在的問題與對(duì)策》，《消費(fèi)導(dǎo)刊》2020年第17期。

2.實(shí)施的罪錯(cuò)行為集中度高，以盜竊行為居多。H市涉罪未成年人涉嫌盜竊犯罪的共491人，占比達(dá)79.58%。廣東省2016—2020連續(xù)5年未成年人犯罪類型中占比最多的也是盜竊犯罪，達(dá)25.6%，實(shí)施諸如搶奪、搶劫、故意傷害等其他罪錯(cuò)行為的占比較少。

3.罪錯(cuò)未成年人低學(xué)歷或輟學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重。學(xué)歷在初中及以下的占大多數(shù)，中途輟學(xué)的比較普遍。如近年H市罪錯(cuò)未成年人中輟學(xué)的有84人，在校學(xué)生僅31人，低學(xué)歷或輟學(xué)未成年人的罪錯(cuò)行為越來(lái)越顯現(xiàn)。

4.實(shí)施涉罪行為反復(fù)化問題突出。罪錯(cuò)未成年人再次涉罪比例逐年增加。2017年1月至2020年3月，H市B縣罪錯(cuò)未成年人共計(jì)121人。其中，再次涉罪的11人，占比達(dá)9.1%。

（二）H市罪錯(cuò)未成年人保護(hù)處分的現(xiàn)狀

H市采取的保護(hù)處分措施主要有：一是經(jīng)政法委協(xié)調(diào)，由檢察部門牽頭，聯(lián)合公安、司法、教育等部門組建聯(lián)席議事機(jī)構(gòu)，打造保護(hù)處分共同體。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街基層政府重構(gòu)“綜合網(wǎng)格”，探索保護(hù)處分基層治理共治模式。三是檢察部門引入社工服務(wù)，積極參與訊問、附條件不起訴聽證及跟蹤幫教工作等。四是設(shè)立青少年法律援助工作站，積極推行“一村（居）一法律顧問”，就近提供法律幫助。五是積極推行“一村（居）一警”制度，截至2020年，H市1283個(gè)村（居）共配置駐村（居）警力2273名，形成警民利益共同體來(lái)加強(qiáng)保護(hù)處分。六是通過積極推行“法治進(jìn)校園”巡講活動(dòng)、選派檢察官為法治副校長(zhǎng)等措施，加強(qiáng)法律教育保護(hù)。

（三）H市罪錯(cuò)未成年人保護(hù)處分面臨的現(xiàn)實(shí)困境

雖然H市積極推行了保護(hù)處分措施，但實(shí)際成效并不顯著，面臨如下現(xiàn)實(shí)困境。

1.保護(hù)處分制度體系尚不健全。一是保護(hù)處分的理念、主要制度和具體程序安排都較為缺失。二是信息共建共享機(jī)制尚未建立健全。三是保護(hù)處分體系尚未建立健全，各方開展保護(hù)處分缺乏積極性。［5］參見胡旭宇：《保護(hù)處分制度探索研究——以 M區(qū)罪錯(cuò)少年違法情況為例》，《青少年犯罪問題》2018年第5期。

2.保護(hù)處分責(zé)任主體責(zé)任機(jī)制不完善。由于缺乏完善的責(zé)任考核機(jī)制，保護(hù)處分責(zé)任主體職責(zé)不清，權(quán)限不明，流于形式，甚至出現(xiàn)履職缺位。如在需責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教時(shí)，往往因缺乏有效的監(jiān)督，保護(hù)處分無(wú)法落到實(shí)處，罪錯(cuò)未成年人放任自流，甚或做出更加惡劣的行為。

3.保護(hù)處分內(nèi)容尚不具體?，F(xiàn)有法律法規(guī)比較籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)，在具體實(shí)施時(shí)難以有效適用。如外地戶籍罪錯(cuò)未成年人在本地如何獲得保護(hù)處分，應(yīng)該怎樣對(duì)其進(jìn)行保護(hù)處分，目前規(guī)定都未涉及。

4.保護(hù)處分措施績(jī)效尚顯不足。一是專門學(xué)校教育矯治供給不足，專門學(xué)校數(shù)量少難以滿足現(xiàn)實(shí)需求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前廣東省專門學(xué)校僅有6所，而H市至今尚未設(shè)立專門學(xué)校。二是司法訓(xùn)誡形同虛設(shè)，訓(xùn)誡的警示作用和懲戒效果并不明顯。三是拘留等治安處罰措施適用率不高。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年H市A區(qū)公安機(jī)關(guān)對(duì)罪錯(cuò)未成年人作出治安拘留決定的共250人次，但實(shí)際執(zhí)行的很少，共2人次，占比為1 %。

5.保護(hù)處分程序尚不完善。一是一般性保護(hù)處分措施沒有嚴(yán)格程序安排。如訓(xùn)誡怎么進(jìn)行，責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教由誰(shuí)作出、怎么實(shí)施等，這些都沒有程序安排，隨意性較大。二是特殊性保護(hù)處分措施缺乏司法化程序，適用條件和程序缺乏操作性，執(zhí)行、考核配套機(jī)制欠缺，容易造成保護(hù)處分不公等問題。［6］上海市閔行區(qū)人民檢察院課題組：《罪錯(cuò)未成年人保護(hù)處分實(shí)務(wù)研究——以上海市M區(qū)為樣本》，《上海公安學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第1期。

6.保護(hù)處分合力尚未形成。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，H市的聯(lián)席議事機(jī)制并未真正運(yùn)行，各部門之間的職責(zé)劃分尚不夠清晰，各部門各行其是，多方主體參與的合力無(wú)法聚合。信息收集、整理及互通共享也未構(gòu)建相應(yīng)平臺(tái)，跟蹤幫教因信息不對(duì)稱無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)。

三、罪錯(cuò)未成年人保護(hù)處分制度的建構(gòu)路徑

基于實(shí)踐考察，非社會(huì)治理層面多是從“如何管束”罪錯(cuò)未成年人的視角切入，以傳統(tǒng)“要么強(qiáng)化懲罰、要么放任自流”路徑展開，將保護(hù)處分理解為在確?！安怀鍪隆鼻疤嵯麻_展非刑罰處遇活動(dòng)，其最大的局限性是忽視了社會(huì)共同體多方參與對(duì)罪錯(cuò)未成年人保護(hù)處分的優(yōu)勢(shì)和作用。應(yīng)基于“社會(huì)治理現(xiàn)代化”的視角和“多元參與保護(hù)處分”的路徑，從保護(hù)處分類型化、司法化、程序化、社會(huì)化、智慧化等五個(gè)維度著力推進(jìn)罪錯(cuò)未成年人保護(hù)處分制度構(gòu)建。

（一）著力推行保護(hù)處分類型化

其一，針對(duì)輕微不良行為未成年人，主要采取學(xué)校法治教育、參加校內(nèi)服務(wù)、行為矯治等保護(hù)處分措施。這些措施既可單獨(dú)適用，也可疊加適用。其二，針對(duì)違警觸法未成年人，主要適用假日生活輔導(dǎo)、社區(qū)矯正、責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教等保護(hù)處分措施。其中，應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)護(hù)人的管教責(zé)任，建立管教補(bǔ)充協(xié)助機(jī)制。其三，針對(duì)涉罪未成年人，主要適用訓(xùn)誡、專門學(xué)校教育矯治、強(qiáng)制社區(qū)服務(wù)等保護(hù)處分措施。上述措施應(yīng)設(shè)置不同的適用準(zhǔn)入條件和程序，并安排相互轉(zhuǎn)換機(jī)制，使之能有效銜接落實(shí)。

（二）深入推動(dòng)保護(hù)處分司法化

保護(hù)處分應(yīng)避免行政化，構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)為甄別保護(hù)主體的新司法化保護(hù)處分決定制度：其一，建立健全保護(hù)處分司法化制度。通過制定出臺(tái)具體規(guī)則，將司法化落到實(shí)處。其二，建構(gòu)一體化的司法化體系。對(duì)強(qiáng)制性保護(hù)處分設(shè)置司法審查機(jī)制，安排權(quán)利救濟(jì)途徑，通過公安、檢察等相關(guān)部門一體化辦案，降低強(qiáng)制性保護(hù)處分的任意性。其三，加強(qiáng)配套的軟硬件建設(shè)。加大經(jīng)費(fèi)投入，為保護(hù)處分司法化提供強(qiáng)有力的人力物力支撐。其四，建立健全司法化考核機(jī)制。分類構(gòu)建司法化考核指標(biāo)，加強(qiáng)相關(guān)責(zé)任主體參與保護(hù)處分司法化工作的考核權(quán)重，提升保護(hù)處分司法化績(jī)效。

（三）優(yōu)化加強(qiáng)保護(hù)處分程序化

對(duì)不同類型的保護(hù)處分應(yīng)設(shè)置各有特色的程序。其一，訓(xùn)誡應(yīng)強(qiáng)化儀式化警示。完善訓(xùn)誡場(chǎng)所選擇，嚴(yán)格規(guī)范訓(xùn)誡流程，通過程序化強(qiáng)化訓(xùn)誡的震懾力。其二，責(zé)令監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教應(yīng)借助司法化審查模式。統(tǒng)一由檢察機(jī)關(guān)未檢部門進(jìn)行審查，并按照年齡界限和罪錯(cuò)程度決定嚴(yán)加管教的具體程序要求。其三，專門學(xué)校教育矯治要注重程序的正當(dāng)性、規(guī)范性。檢察機(jī)關(guān)設(shè)置專門的調(diào)查員，對(duì)罪錯(cuò)未成年人的行為危害后果及原因、監(jiān)護(hù)教養(yǎng)情況等展開全面調(diào)查，并制作社會(huì)調(diào)查報(bào)告，為保護(hù)處分決定的作出和實(shí)施提供參考。同時(shí)，應(yīng)設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)程序，賦予其申辯權(quán)、申訴權(quán)和隱私受保護(hù)權(quán)等，并加強(qiáng)跟蹤幫教。

（四）大力推進(jìn)保護(hù)處分社會(huì)化

其一，充分發(fā)揮聯(lián)席議事機(jī)構(gòu)會(huì)商機(jī)制作用，推進(jìn)打造公檢法司等通力協(xié)作的保護(hù)處分共同體，強(qiáng)化一體化保護(hù)處分。其二，完善政府、社區(qū)、學(xué)校、家庭多方配合的社會(huì)預(yù)防機(jī)制，形成聯(lián)動(dòng)，有效地進(jìn)行社會(huì)協(xié)同治理。其三，通過網(wǎng)格化+信息化，進(jìn)一步開展“網(wǎng)格共商共治”，構(gòu)建保護(hù)處分基層治理共治模式，加大政府購(gòu)買司法社會(huì)工作服務(wù)，拓展保護(hù)處分的社會(huì)化路徑。其四，推行保護(hù)處分券，改革罪錯(cuò)未成年人流入地與流出地政府經(jīng)費(fèi)投入方式，支持、激勵(lì)社會(huì)力量投入開辦假日生活輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)、社區(qū)矯治機(jī)構(gòu)、專門學(xué)校等，加強(qiáng)社會(huì)化保護(hù)處分。

（五）加快推進(jìn)保護(hù)處分智慧化