張少杰 徐程 蔣海宏

1.麗水市交警支隊 浙江省麗水市 323020 2.浙江警察學(xué)院 交通管理工程系 浙江省杭州市 310053

1 機動車報廢難現(xiàn)狀

機動車注銷業(yè)務(wù)是車駕管業(yè)務(wù)的重要組成部分，亦是交管部門源頭管理的重要內(nèi)容。我國已多年穩(wěn)居全球汽車第一大國，2021 年6 月全國機動車保有量已達(dá)3.84 億，與此同時報廢車數(shù)量也十分龐大，根據(jù)國際平均報廢率推算，全國報廢機車數(shù)量達(dá)到1000 萬輛。但機動車正規(guī)報廢注銷情況卻十分堪憂，2019 年，汽車?yán)碚搱髲U數(shù)量910萬輛，實際報廢注銷數(shù)量195 萬輛，只占理論報廢車輛的21.4% 左右；與汽車保有量相比，2019 年全國汽車回收率僅為0.75%，遠(yuǎn)低于歐美等國3% 至5% 的汽車報廢回收率。

麗水市重點車輛源頭治理工作啟動后，兩客一危一貨一面等重點車輛“三個率”有了明顯提高，蓮都大隊轄區(qū)面包車報廢率從年初的35% 上升到目前的97%，其余重點車輛報廢率幾乎實現(xiàn)了100%。但由于各種原因所致，目前機動車整體報廢注銷比例仍然較低，截止目前麗水全市機動車報廢率為28.51%，其中近40 萬輛達(dá)到報廢標(biāo)準(zhǔn)摩托車的報廢率僅有21.83%，小型轎車報廢率為58.02%，輕型普通貨車報廢率為60.60%。

2 機動車報廢難引發(fā)的問題

2.1 安全隱患多發(fā)，威脅公眾安全

一是非正規(guī)渠道報廢處置。受國際資源影響今年螺紋鋼最高價格已突破6000 元/ 噸，廢品回收市場鋼鐵回收價格最高達(dá)2000 元/噸，一輛報廢帕薩特可獲得2500元收益，巨大的收益反差加之簡單粗暴的處理模式，導(dǎo)致許多車主特別是農(nóng)村地區(qū)法治觀念淡薄人群趨之若鶩。大量的非正常報廢最終導(dǎo)致部分車況仍然尚可車輛稍加改裝流入不法市場，行駛于偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)。

二是車輛轉(zhuǎn)讓非法處置。2013 年出臺的《機動車強制報廢標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》已取消私家車報廢年限，新規(guī)對二手車交易市場有一定的促進(jìn)作用，同時因二手車與報廢車價格差異，部分年限較長車輛會多次修理后流入二手市場。為達(dá)到低成本與檢測通關(guān)的雙重目的，存在二手車商采取“臨時加強、竄改里程表”等不當(dāng)手段蒙混過關(guān)情形，這向機動車檢測提出更高要求。

三是報廢車輛非法行駛。面對車輛保險及年檢成本，農(nóng)村地區(qū)部分安全理念淺薄人群報著僥幸心理，駕駛脫保脫檢甚至本該報廢車輛繼續(xù)行駛。此類問題在摩托車板塊尤其明顯，蓮都大隊2021 年1-10 月立案交通事故涉及的31 輛摩托車中，涉及未年檢或無保險的有15 輛（占比48.4%），達(dá)到強制報廢或涉嫌套牌車輛10 輛（占比32.3%），類似種種因未進(jìn)行規(guī)范回收報廢的車輛存于市場、道路，無異于交通安全的定時炸彈。

2.2 侵占公共資源，影響市容形象。隨著機動車保有量的飛速增長，存量泊位愈發(fā)不足，且因公眾車輛報廢意識不強，相當(dāng)數(shù)量的僵尸車停放于公共泊位，且在今年的面包車源頭治理工作中，筆者發(fā)現(xiàn)相當(dāng)數(shù)量報廢車被當(dāng)成倉庫停放于街頭路邊，一方面擠占公共資源，另一方面破舊不堪的車容影響城市形象。僵尸車亦是城市管理中的棘手問題，交通法規(guī)中雖然對駕駛報廢車上路有著嚴(yán)格禁止，但未報廢車輛的所有權(quán)仍是車主，即便是執(zhí)法局會定期清零道路上的僵尸車，但也得提供免費拖車及妥當(dāng)?shù)谋９茇?zé)任，且在實際操作環(huán)節(jié)矛盾重重，成為城市治理的一大難題。

2.3 多重利益環(huán)扣，誘發(fā)不當(dāng)手段。為強化交通安全源頭管理，提高機動車報廢注銷率，公安交管部門也打出組合拳，例如“駕駛證免分學(xué)習(xí)需要在名下無脫檢及未報廢車輛方可進(jìn)行、名下有重點車輛未報廢車主限制新車上牌、限號地區(qū)車輛注銷后可騰空購車指標(biāo)”。這些管理手段的推出使公眾對車輛正規(guī)報廢有了新的認(rèn)知，提高了機動車注銷比例。同時，受其利益因素影響，滋生出種種逃避手段甚至不法行為。因車輛與駕駛證關(guān)聯(lián)管理，現(xiàn)車輛掛靠現(xiàn)象十分普遍，加大了交通源頭管理難度。其次，車輛管理措施對出臺之前就已將車輛私自處理的車主同樣制約，這就促使車主“另辟蹊徑”，許多限號地區(qū)車主為了獲取車輛指標(biāo)、大車駕駛員為了獲得免分學(xué)習(xí)，不惜以數(shù)千元乃至上萬價格找黃牛辦理所謂的“無車報廢”，導(dǎo)致在利益的驅(qū)動下形成非法產(chǎn)業(yè)鏈，致使規(guī)章秩序被摧毀破壞、國家干部被圍獵腐蝕。

3 機動車報廢難原因分析

3.1 報廢注銷意識不強

一是車主缺乏規(guī)則意識。機動車使用過程中的注冊和注銷代表“車輛壽命”的始與終，注冊手續(xù)直接影響車輛正常使用因此被重視，而注銷手續(xù)代表車輛的結(jié)束，雖然《機動車登記規(guī)定》中對機動車注銷手續(xù)進(jìn)行定義規(guī)范，但由于其與汽車使用的關(guān)聯(lián)性不強，最終導(dǎo)致車輛使用中出現(xiàn)“虎頭蛇尾”現(xiàn)象。

二是正規(guī)注銷普及度過低。汽車銷售行業(yè)的風(fēng)生水起促使汽車服務(wù)水平不斷提高，機動車的注冊、保養(yǎng)、檢驗在利益蛋糕之下都存在完備的服務(wù)鏈條，而汽車注銷行業(yè)在國企的行業(yè)壟斷下沒有得到良好的競爭與發(fā)展，導(dǎo)致宣傳普及力度過低。蓮都區(qū)唯一車輛回收企業(yè)位于南城石牛路廠區(qū)內(nèi)，且門牌為“麗水市可再生資源回收公司”，在宣傳不到位情況下難以將其與車輛報廢注銷聯(lián)系在一起，許多車主甚至壓根不知還有機動車注銷這事，致使在思想源頭上就使車輛非正常報廢成為必然。

3.2 報廢注銷的思維定式

一是車管業(yè)務(wù)嚴(yán)苛產(chǎn)生抵抗心理?！稒C動車登記規(guī)定》第二十八條：“屬于本條第一款第（二）項和第（三）項規(guī)定情形之一的，機動車所有人申請注銷登記前，應(yīng)當(dāng)將涉及該車的道路交通安全違法行為和交通事故處理完畢”。但該條的前提是“機動車因故不在我國境內(nèi)使用的、因質(zhì)量問題退車的”。而實際中也確有城市車管曾實行過要將車內(nèi)違章全部處理完畢才可進(jìn)行注銷，車主考慮沒價值的車還需更多成本才可完成注銷，致使車輛正規(guī)注銷恐懼心理增強。在今年的面包車“三率”攻堅工作中，幾乎有50% 以上車主認(rèn)為要違章處理后才可注銷，因而不去注銷，提高了車輛正規(guī)注銷心理門檻。

二是官方宣傳力度不足。目前宣傳工作在交管部門地位逐步提高，但涉及車駕管業(yè)務(wù)內(nèi)容相對較少，涉及車輛報廢注銷宣傳更是屈指可數(shù)。目前公眾對車輛正規(guī)報廢認(rèn)知相對不足，即便是對已實行多年的機動車檢驗新政策亦是一知半解，其主要原因即官方信息普及度不高和社會宣傳度不夠所致?，F(xiàn)全國絕大部分城市并未設(shè)置“違章處理完畢”條件，且車輛報廢僅需跑一次，但由于注銷業(yè)務(wù)辦理數(shù)量較少，管理服務(wù)的提高并未迅速消除公眾對于報廢注銷的抗拒心理。

3.3 正規(guī)注銷收益偏低

在市場經(jīng)濟中，充分競爭條件會使價格趨向于邊際成本，而競爭越少越容易引發(fā)價格壟斷，短時間看這樣的壟斷有利于公司盈利，但長期看來，會影響整體行業(yè)的發(fā)展，最終影響企業(yè)本身。以車輛回收公司為例，地域壟斷保證了該地區(qū)客源的上門，但其在壟斷后的不思進(jìn)取、價格壓制最終導(dǎo)致生意流失，致使報廢車輛流向非正規(guī)報廢。目前，麗水市可再生資源回收公司回收一輛摩托車價格僅60 元，小型面包車的價格每輛僅320 元，再扣除部分拖車費，車主最終所剩無幾，還需配合辦理注銷手續(xù)，收益淡薄且手續(xù)復(fù)雜讓許多車主望而卻步。在地域壟斷之下，雖然產(chǎn)品利潤增加，但數(shù)量減少，最終不僅公司總收益減少，也拉低了車輛報廢注銷比例。

3.4 報廢行業(yè)的監(jiān)管不強

在2019 年公布的《報廢機動車回收管理辦法》中規(guī)定，“我國對報廢汽車回收行業(yè)實行特種行業(yè)管理，對報廢汽車回收企業(yè)實行資格認(rèn)定制度。未經(jīng)資質(zhì)認(rèn)定，任何單位或者個人不得從事報廢機動車回收活動”。未取得報廢汽車回收企業(yè)資格認(rèn)定，擅自從事報廢汽車回收活動的，由負(fù)責(zé)報廢機動車回收管理的部門沒收違法所得，并進(jìn)行處罰。頂層設(shè)計已對車輛回收報廢的規(guī)范提出了明確要求，然而在現(xiàn)實中依然存在行業(yè)監(jiān)管不到位情況，麗水市近3 年未處理過一起違規(guī)回收報廢汽車案件，導(dǎo)致違規(guī)回收車輛猖獗，各種違規(guī)回收報廢車小廣告鋪天蓋地，不少機動車受其影響“誤入歧途”。

3.5 車輛注銷約束不強

目前對機動車報廢注銷的管理制約處于兩難之境，一是法律政策落實的不確定性。其一：道交法中明確規(guī)定“應(yīng)當(dāng)報廢的機動車必須及時辦理注銷登記”，但《民法典》規(guī)定“私人對其合法的收入、房屋、生活用品、生產(chǎn)工具、原材料等不動產(chǎn)和動產(chǎn)享有所有權(quán)”，其中生活用品包括交通工具，而若要求強制報廢，則“所有權(quán)”無法保障。其二：交管部門對含“違法未處理、逾期未檢驗、強制報廢”等異常狀態(tài)車輛及其所有人的車駕管業(yè)務(wù)進(jìn)行限制措施的爭議性。為消除車輛源頭隱患，強化車輛管理力度，各地交管部門相繼采取各類管理方式。如：“違法未處理狀態(tài)車輛暫緩審驗、名下有報廢車輛未辦理注銷登記的限制新車上牌、名下有重點車輛報廢未注銷的暫緩車主駕駛證審驗業(yè)務(wù)”等。對執(zhí)法者而言“法不允許即不可為”，在相關(guān)法律法規(guī)中并未作出相關(guān)行政許可，致使以安全為目的的管理方式被推上“不依法行政”的爭議中。

二是車主不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險規(guī)避。前文所述，因各地對機動車管理業(yè)務(wù)的加強，誘發(fā)較多車輛掛靠行為。今年4 月初蓮都大隊457 輛未報廢面包車中有15 位車主年齡在80 歲以上（占比3.3%），超過100 輛是掛靠在無駕駛證親友名下，這是強化機動車管理手段的后發(fā)問題。目前交管部門對報廢車輛的約束僅停留在車輛及車主本身，在其將車輛掛靠給老人或無駕照者后該約束自然無法奏效，進(jìn)而車主處理報廢車輛隨意。

三是信息登記準(zhǔn)確性不強。由于車輛掛靠或聯(lián)系方式變換等緣故，車輛登記電話與實際不符情況異常普遍。據(jù)統(tǒng)計，在今年蓮都大隊457 輛待清理的未報廢面包車中，聯(lián)系方式與登記號碼不符的有368 輛（占比80.5%），導(dǎo)致定向宣傳難以直接到人，重點車輛源頭管理工作開展不順。

4 相關(guān)對策建議

4.1 統(tǒng)籌布局，構(gòu)建車輛回收科學(xué)生態(tài)系統(tǒng)

以科學(xué)發(fā)展、統(tǒng)攬全局的高度從安全、發(fā)展、環(huán)保、經(jīng)濟等多維度系統(tǒng)性謀劃報廢車輛回收科學(xué)生態(tài)。一是改革流通秩序。2020 年9 月施行的《報廢機動車回收管理辦法實施細(xì)則》中表明國家鼓勵報廢機動車回收拆解行業(yè)市場化，允許適度融入市場經(jīng)濟，但必須通過省級商務(wù)主管部門的資質(zhì)認(rèn)證。目的是減輕資本壟斷，鼓勵報廢回收行業(yè)向?qū)I(yè)化、集約化發(fā)展，推動完善報廢機動車回收利用體系，提高回收利用效率和服務(wù)水平。促進(jìn)機動車報廢行業(yè)市場化發(fā)展，民營資本的進(jìn)入將推動報廢回收行業(yè)向更高層次發(fā)展。其次，應(yīng)上調(diào)回收企業(yè)區(qū)域數(shù)量限定，目前國家商務(wù)部對城市的車輛回收報廢公司有嚴(yán)格的數(shù)量限定，比如麗水這樣的小城市市區(qū)僅有一家回收報廢公司，沒有競爭就形成壟斷，有了壟斷就忽略進(jìn)步。因此適度上調(diào)城市報廢企業(yè)數(shù)量，一定程度上實現(xiàn)報廢行業(yè)的市場化競爭極具發(fā)展意義。

二是布局產(chǎn)業(yè)生態(tài)。根據(jù)新政策方向，報廢汽車回收行業(yè)的千億市場被激活打開，這是具有相當(dāng)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)集群。但放開車輛回收企業(yè)大門僅僅是產(chǎn)業(yè)集群的最前端，應(yīng)加速謀劃布局產(chǎn)業(yè)中端市場。據(jù)了解，報廢汽車從回收到拆解處理需經(jīng)過固體廢棄物處理、危險廢棄物處理等較多環(huán)節(jié)，但目前國內(nèi)有資質(zhì)的危險廢棄物處理企業(yè)數(shù)量較少，使得車輛報廢環(huán)節(jié)成本較高，且隨著新能源產(chǎn)業(yè)的強勢崛起，優(yōu)化升級危害物處理產(chǎn)業(yè)已迫在眉睫。因此，應(yīng)以城市群或交通網(wǎng)為考量構(gòu)建資源整合再造、五大總成鑒定評估、廢棄污料凈化處置等子產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，做到資源“就近再生”、污物“就近消化”，降低產(chǎn)業(yè)鏈條間隙消耗成本，降低回收企業(yè)成本，以提高車主報廢收益，最終保障報廢車輛回收得以順暢有序進(jìn)行。

4.2 頂層設(shè)計，完善車輛管理規(guī)章制度體系

一是完善大數(shù)據(jù)監(jiān)管體系?？蓞⒄照憬〗衲晖瞥龅碾妱幼孕熊嚒罢闫反a”管理方式，對機動車五大總成特別是新能源汽車的車輛電池進(jìn)行唯一性賦碼登記并與車輛號牌形成信息聯(lián)動，防止私自拆卸更換、隨意拼裝，促使管理人加強車輛保管意識，進(jìn)一步確保報廢車輛的完整性，降低污染廢物被隨意處置的可能性。

二是建立適當(dāng)?shù)念A(yù)防機制。實施消費者預(yù)付費制，日本的《汽車循環(huán)法案》中規(guī)定，車輛生產(chǎn)商為報廢回收的責(zé)任主體，消費者提前向第三方支付150 美元左右的回收處理費用，當(dāng)生產(chǎn)商完成車輛回收后可獲得該費用。我國亦可參照該方法落實車輛回收預(yù)付費制，可在車輛登記上牌時根據(jù)國際鐵價、車重、車輛電池情況預(yù)付一筆押金，或在每期車輛保險或檢驗時按照一定系數(shù)分?jǐn)?shù)年預(yù)付押金，待車輛完成注銷手續(xù)時押金退回。以支付一定“押金”方式，從經(jīng)濟角度反向激勵車主進(jìn)行正規(guī)報廢，防止車主隨意處置車輛。

三是適度的約束懲戒措施。所謂“不以規(guī)矩，無以成方圓”，規(guī)矩中的令行禁止需要配合一定的激勵與懲戒措施方能長期奏效。機動車正規(guī)報廢注銷與道路安全及資源再生利用有著緊密聯(lián)系，雖然在道交法里有著規(guī)范引導(dǎo)，但卻缺乏法定的約束懲戒條款。因此建議從國家或全省層面制定機動車注銷登記方面的工作辦法，聯(lián)合檢察院等相關(guān)單位出具相關(guān)司法解釋，助力車管行政單位敢于放手干、大膽干、大聲說，從成文規(guī)章方面引導(dǎo)車輛報廢正規(guī)化發(fā)展。其次，提升機動車聯(lián)系方式準(zhǔn)確度，建議考慮機動車注冊登記時增設(shè)備用聯(lián)系方式，機動車審驗時通過“短信驗證碼”等形式進(jìn)行聯(lián)系方式認(rèn)證，確保信息通達(dá)度。

四是對已發(fā)過錯的合理補救?！胺ú凰菁凹韧笔且豁椈驹瓌t，不可否認(rèn)，以往政府部門對車輛報廢注銷重視程度相對目前較輕，機動車特別是摩托車不規(guī)范報廢數(shù)量較多，在車輛已被不當(dāng)處理后正常程序無法進(jìn)行正規(guī)注銷。而《機動車登記規(guī)定》中表明，“機動車滅失的”應(yīng)當(dāng)向登記地車管所申請注銷登記，但由于這里的“滅失”定義非常寬泛，如管理或?qū)徍瞬簧饕装l(fā)生被不法分子投機鉆空現(xiàn)象。因此，目前除部分重點車輛涉及滅失后注銷登記外，該業(yè)務(wù)基本不公開辦理。但根據(jù)目前的車管方式，這些已發(fā)生的過錯行為亦會列入車駕管限制名單，如此其一會導(dǎo)致車主破罐子破摔，在往后的車輛報廢中選擇不正規(guī)途徑；其二會滋生（如假報警、錢權(quán)交易等）非法交易手段，擾亂社會穩(wěn)定、降低政府公信力。因此，本文建議進(jìn)一步規(guī)范、公開“滅失車輛注銷業(yè)務(wù)”，為已進(jìn)行非正規(guī)報廢車主在適當(dāng)?shù)膽吞幋胧┲筇峁┖侠硌a救窗口。

4.3 多方聯(lián)同，增強車輛報廢注銷宣傳引導(dǎo)

一是進(jìn)行報廢政策多方公布。在官方平臺將最新的機動車報廢注銷涉及的管理辦法、流程與要求、激勵與約束進(jìn)行公布。聯(lián)合社會媒體對車輛正規(guī)報廢的重要性、利于弊、方式方法進(jìn)行電視采訪播放，利用網(wǎng)絡(luò)媒體介質(zhì)發(fā)布車輛報廢注銷相關(guān)訊息，正面消除公眾對車輛報廢領(lǐng)域的認(rèn)知盲區(qū)、思想疑慮。

二是借力農(nóng)村綜治網(wǎng)格宣傳。麗水蓮都區(qū)目前有村社綜治網(wǎng)格員867 名，做到了村社全覆蓋，由當(dāng)?shù)卣ㄎ?fù)責(zé)管理，網(wǎng)格員常居村內(nèi)，群眾工作易于開展。因此，可聯(lián)合當(dāng)?shù)卣ㄎ⒁欢ǖ莫剳蜋C制，借力網(wǎng)格員力量對村內(nèi)報廢車?yán)吓f車車主進(jìn)行正向監(jiān)督與宣傳指引。

三是疑似報廢車主定向宣傳。利用交管科技平臺，給連續(xù)2 個周期未參加檢驗和車輛登記15 年以上車主定向發(fā)送車輛報廢引導(dǎo)訊息，做到正規(guī)報廢提前警示。

4.4 多跨協(xié)作，提高車輛報廢注銷服務(wù)水平

一是鼓勵報廢企業(yè)提升服務(wù)。在未進(jìn)行正規(guī)報廢車主中，相當(dāng)比例是嫌報廢過程麻煩。根據(jù)《報廢機動車回收管理辦法》中規(guī)定，車主將車輛及所需材料提交給報廢企業(yè)后，可由該企業(yè)到車輛管理所進(jìn)行注銷登記。因此，鼓勵企業(yè)增設(shè)相關(guān)服務(wù)網(wǎng)點，選址市區(qū)人流較大區(qū)域設(shè)立報廢網(wǎng)點、聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心超市設(shè)立車輛報廢咨詢點。其一可增加曝光率，在增加咨詢數(shù)量的同時側(cè)面強化了宣傳；其二可提高群眾辦事便捷性，在茶余飯后、街角遛彎時就可辦理手續(xù)。其次，鼓勵企業(yè)增設(shè)車輛報廢配套服務(wù)，如免費上門拖車、主動送回注銷回執(zhí)等，進(jìn)一步方便群眾，強化正規(guī)報廢理念。

二是考慮落實警企協(xié)同辦公。若車輛報廢業(yè)務(wù)較大，為方便群眾、加快報廢流程，可考慮在車管業(yè)務(wù)大廳增設(shè)車輛報廢窗口。這樣其一可以為正規(guī)報廢公司正名，為群眾提供規(guī)范服務(wù)；其二方便信息傳輸與材料提交，做到車輛報廢最多跑一次。