張晶嬋 楊慶庭 鄭敏 楊盼 楊慧 趙偉

一、引言

近年來，通過向山東省比較有代表性的山東省博物館、山東省文化館、山東美術館三個省級場館以及濟南市美術館、青島市美術館、東營市美術館等九個市級場館和兩個民營場館發(fā)送調查問卷以及對相關人員進行訪談，了解當前公益性公共文化場館預算績效評價的現(xiàn)狀。工欲善其事，必先利其器，科學化的績效指標是預算績效評價順利進行的關鍵所在。由于企業(yè)開展績效管理的時間較早，各類方法經(jīng)過市場的檢驗，已形成較為成熟的體系。為了提高公共部門的績效評價水平，可以借鑒企業(yè)較為成功的經(jīng)驗，取其精華，結合公益性公共文化場館的特點形成適用的績效評價模式。

二、公益性公共文化場館預算績效評價問題

1.評價指標不科學

當前，財政部門高度重視項目預算績效，已采取各種措施建立相對合理的指標體系，但從指標設置來看，仍存在問題個別，具體如下：

一是指標設置脫離績效目標，故意弱化指標考核力度

績效指標的設置應根據(jù)績效目標細化和量化，但是尚有單位為了完成年度績效考核評價，在指標設置時故意矮化、弱化指標，比如使用較低的正項指標和較高的反向指標，若使用這些相對容易完成的指標來衡量項目績效，那么就喪失了考核評價的力量，讓績效評價流于形式，違背了績效考核評價的初衷。

二是指標設置邏輯性欠佳，未形成項目全過程監(jiān)控

為了衡量項目整體運轉成果，在指標設置上應從項目全生命周期考慮。結果性指標固然重要，它是衡量項目績效的重要尺碼，但項目管理是直接影響項目結果的關鍵因素，同樣應得到重視，產(chǎn)出結果不理想應從過程環(huán)節(jié)入手，因此，過程指標不可忽視。

三是指標設置連續(xù)性不足，年度指標設計差異性大

有許多因單位職能設置的常規(guī)性項目，這些連續(xù)實施的項目，在指標設置時除體現(xiàn)本年度工作特色外，應與上下年度銜接，具備可比性。若同一個項目的指標存在較大差異，一是容易讓人對指標產(chǎn)生疑慮，二是降低對項目結果的認可度。

2.評價方法不全面

在財政部門的重視及積極推動下，目前的績效評價已經(jīng)形成了全過程的常態(tài)機制。評價方法上，以單位申報項目時的績效目標申報表為依據(jù)，將項目結束時對應完成指標值進行比對，根據(jù)不同指標的賦分進行打分，對未完成指標由單位進行原因說明，形成績效評價工作總結，對于得分不理想的項目由主管部門下達整改建議，由項目實施單位提出進一步改進措施。這樣的評價方法對于千差萬別的運轉類和特定目標類項目來說過于單一。

首先，未考慮作為評判依據(jù)的績效目標值是否合理；然后，項目實施單位既是運動員又是裁判員，對自身完成的指標難以以絕對客觀的角度衡量，影響評價的真實性；最后，單位需評價的項目量遠遠大于財政部門組織第三方測評的項目量。雖然受制于人力、財力等因素，財政部門無法對全部單位的全部項目開展第三方評價，這需要單位主動聯(lián)合第三方開展測評。根據(jù)調查，在14家公益性共文化場館中只有2家自主聘請第三方展開測評。說明大部分單位過度依賴上級部門的檢查，這樣容易造成項目管理漏洞，形成監(jiān)督空白。

3.評價結果難應用

評價結果不僅是最為直觀的反饋，也是發(fā)揮績效評價價值判斷功能的直接依據(jù)。多數(shù)情況下，財政部門組織績效評估，將績效評價結果反饋實施單位，實施單位根據(jù)評價結果改進工作方式?？冃гu價與預算掛鉤，以績效為導向是貫徹落實預算績效管理的重要措施。對于全額撥款的公益性公共文化場館，財政資金可以解決其生存發(fā)展問題。如同企業(yè)的激勵計劃，所有的評價考核指標最終都應與財務指標掛鉤，只有這樣，才能使員工獲得成就感和不斷努力工作的動力，才能為單位帶來具體的成效。因此，要加強評價結果應用，對于績效評價不達標的項目予以縮減資金規(guī)模，同時，對于達標且社會效益較好的項目加大支持，以此提高預算管理水平和資金使用效能。

4.評價意識待提高

績效評價是一個系統(tǒng)的工程，需要單位一把手主抓。項目實施主要在業(yè)務部門，其最了解項目執(zhí)行過程中有無偏差，各項產(chǎn)出指標和效益指標應由業(yè)務部門完成。業(yè)務部門是績效管理的重點部門?？蓪嶋H情況多數(shù)是，財務部門由于承擔了上報績效目標表、績效評價報告等相關工作，績效評價成為了一個部門的職責。業(yè)務部門認為績效管理是在配合財務部工作，雖然參與其中，但是并沒有把它當做是自身重點工作在抓。在調查中發(fā)現(xiàn)財務部門與其他業(yè)務部門的協(xié)調是普遍反映預算績效評價工作順利進行的一大難點。

認識上的偏差，造成業(yè)務部門工作主動性不強、準確率不高。在設置績效指標值時，沒有客觀分析項目的預期效果，致使指標值不能正確反映項目的效益；在填寫項目成效時，沒有結合項目特點和實際情況，只是泛泛而談或夸大奇談，阻礙了上級領導及時發(fā)現(xiàn)項目問題；在分析目標值與實際值差異時，避重就輕，沒有從根本找到偏差原因；在運用績效評價結果時，輕視績效評價作用，對于合理建議不能有效采納?？冃Ч芾碚w水平的上升，必然要求業(yè)務部門同財務部門一起，將績效評價做實做透，當作自身發(fā)展的重要動力。

三、公益性公共文化場館預算績效評價問題成因

1.指標設置不規(guī)范

一是指標及指標值自下而上設置

目前的考核指標和指標值由項目執(zhí)行單位自主設定。在調查的14家公益性公共文化場館中領導層參與指標制定的僅有6家，占比42%。大部分單位是由負責實施的業(yè)務部門申報。在確認指標和指標值時，通常會從現(xiàn)實資源出發(fā)，先考慮該項指標完成性的難易度以及若不能保質保量完成時造成的后果。脫離單位整體戰(zhàn)略目標，以托底的思維，保守的策略自下而上設計的指標和指標值就會造成弱化指標考核力度的問題。

二是指標設計重結果輕過程

在結果性指標的指引下，可以很快判斷出該項目的成績，但是是否達到產(chǎn)出目標值的項目就毫無瑕疵，沒有達到目標值的項目就全盤否定？重結果輕過程的思維邏輯造成指標設計上忽略過程指標。對于項目執(zhí)行單位，在年中績效追蹤評價中，業(yè)務部門無從下手，浪費了及時調整項目偏差的機會。對于評價方，無法全面了解項目整體性，做出的判斷存在有失公允的可能性。對于主管機關，不能掌握項目全貌，不能及時給出精準的指導意見。

三是指標及指標值參考標準不統(tǒng)一

連續(xù)性項目指標卻不連續(xù)的原因為項目執(zhí)行單位在設置時沒有參考統(tǒng)一的標準?？冃е笜嗽O置的標準可以是歷史數(shù)據(jù)、也可以是行業(yè)標準又或是單位的發(fā)展目標。采用歷史數(shù)據(jù)時應剔除環(huán)境變化、政策變動等不可控因素；采用外部標準時應利用“他山之石，可以攻玉”的思路，用標桿促進自身進步；采用單位內部標準時，應避免過于矮化和超高標準，合理的指標是要通過努力達到的指標，太易完成和不切實際都不是合格的指標。

2.自主考評未建立

當前出現(xiàn)的項目單位既是運動員又是裁判員的現(xiàn)象是由于目前單位的自評多是業(yè)務部門的自我打分，站在部門自身完成角度而非項目實施角度的打分，出發(fā)點就偏離了項目績效目標，在這個過程中，業(yè)務部門打分人員可能會竭盡所能將實際完成值向預期目標值靠攏，想要得到一個理想的分數(shù)，因此項目評價的準確度和客觀性需要進一步提高。財政部門鼓勵各單位積極開展績效自評，自評是自主考評，自主考評不等于簡單的自我打分，它是一種由項目實施單位自主發(fā)起的，將業(yè)務部門的自我評定與第三方評定相結合的方式。業(yè)務部門的自我評定等級必須經(jīng)單位領導班子審議，項目取得的成績與不足需要單位領導在管理層面進一步確認，同時，只有加入第三方的驗證，自我打分的有效性才能更好地判斷?？冃гu價應參考內部控制的風險評估制度，由專業(yè)第三方在實地調查、聽取業(yè)務部門工作匯報、搜集相關證明材料等環(huán)節(jié)后做出準確衡量，形成項目績效評價報告。單位在財政部門組織之前利用單位自身資源聯(lián)系專業(yè)第三方開展績效評價，一方面可以對項目問題早發(fā)現(xiàn)早改進，一方面財政部門組織時可以參考之前評價結果，節(jié)省政府人力、財力?；鶎訂挝贿M行績效評價應健全自主考評制度，提升績效評價準確性。

3.激勵作用尚未發(fā)揮

近些年，我們更多地關注績效的約束作用，將責任意識已經(jīng)貫穿項目始終。約束與激勵都是績效評價的重要作用，二者相輔相成。從調查結果看，公共文化場館在績效完成上成績良好，但是項目資金并沒有變化，績效評價的激勵作用并沒有發(fā)揮出來。由績效評價結果直接引起的激勵作用不可忽視。對于財政部門來說，績效評價可以幫助財政部門了解財政資金使用情況，從而對單位資金進行合理分配，可以從不合格項目中減掉的部分資金用于支持優(yōu)秀項目，提高財政資金使用效率。對被評價單位來說，公益性公共文化場館的績效評價結果與預算資金脫鉤導致評價結果難以真正應用，久而久之，會挫傷單位開展績效評價的主觀能動性，將績效評價僅僅作為財政管理的形式看待。對實施項目的工作人員來說，如企業(yè)管理的中的績效評估手段一樣，績效評估能夠使企業(yè)通過多種方式方法獎勵員工，從而提高員工工作的能動性和積極性。良好的預算績效評價激勵作用不僅可以提高工作人員的成就感，還可以提高工作人員的工作業(yè)績?？傊钭饔每梢允沟脝挝活A算管理進入一個良性循環(huán)，促進單位整體發(fā)展目標的實現(xiàn)。

4.領導重視角度偏差

一是某些領導只看重績效評價的結果，重視的是項目的完成度。只要項目順利完成產(chǎn)出指標，就算完成任務，忽視了績效評價的其他方面。這也導致了績效評價成為了一個過場，無法從中真正發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。二是關于績效評價的實施，某些領導認為這單純是財務部門的事情，僅對財務部門下達工作任務，若出現(xiàn)評價不及時或評價得分低等不利因素，會首先對財務部門問責?？蓪嶋H情況多是財務部門雖是牽頭部門，但是需要業(yè)務部門的多方配合，由于財務部門和業(yè)務部門同級，有時出現(xiàn)難以協(xié)調的局面，績效評價涉及到單位整體發(fā)展，需要單位領導在單位層面進行統(tǒng)籌安排?？冃гu價的工作方式不是領導層對財務部門的一對一管理，而是領導層對財務部門、業(yè)務部門的一對多管理。只有從上到下的指導分配工作，才能提高最終的執(zhí)行力。

四、借鑒企業(yè)績效考核評價經(jīng)驗——平衡計分卡

1.平衡計分卡在公益性公共文化場館施行的可行性

平衡計分卡通過財務、顧客、企業(yè)內部流程和學習與成長四個維度點明了企業(yè)能取得財務指標的原因，更全面、更精準地對企業(yè)績效進行衡量，雖是最早在企業(yè)應用并得到發(fā)展，但并不是只有企業(yè)可以應用。早在1996年，美國就將該方法引入政府領域，隨后世界上經(jīng)濟較發(fā)達的部分國家也將其成功運用在非營利組織和政府機構。在我國，公益性公共文化場館是事業(yè)單位，能否使用平衡計分卡進行績效評價主要考慮該方法所包含的四個維度是否能與之契合。

首先，財務維度。企業(yè)的財務維度主要指凈資產(chǎn)收益率、經(jīng)濟增加值、資產(chǎn)負債率、資本周轉率等財務指標，是可以通過報表當中的數(shù)據(jù)準確計算出來的。公益性公共文化場館是由政府撥款管理的事業(yè)單位，遵從的是政府會計制度，每年需要填報決算報告和綜合財務報告，雖不像企業(yè)以利潤為追求點，但可以通過預算執(zhí)行率、年末資金結轉結余率、收入支出預決算差異率、財政應返還額度變動率等財務指標進行該維度的反饋。

其次，顧客維度。企業(yè)的顧客是指產(chǎn)品的銷售對象，所以企業(yè)格外重視顧客的分析調研。根據(jù)新公共管理理論，政府是一個服務機構，要向企業(yè)看重顧客那般對待公民，要將公眾看做顧客，只有這樣才能提供更加符合顧客需求的服務。公益性公共文化場館直面大眾，在政府文化惠民政策的指引下，每天都向社會大眾免費開放，社會大眾就是公共文化場館的顧客，可以在這個角度開展績效評價研究。

再次，內部流程維度。企業(yè)的內部流程是指各部門之間的協(xié)同和配合，以及每個部門自身的規(guī)范。公益性公共文化場館與企業(yè)相同的是自身也存在多個業(yè)務部室，根據(jù)職責的分工，每個業(yè)務部室都承擔著不同的工作任務。它們的管理模式可能與企業(yè)不同，但是各業(yè)務部室的工作也同樣影響著單位整體的績效。同樣，是值得評價的重要環(huán)節(jié)。

最后，學習與成長維度。不管是企業(yè)員工還是公共文化場館的工作人員，每個人在職業(yè)規(guī)劃上都應不斷學習，任何單位都需要給職員創(chuàng)造成長的空間。因此該維度適用于所有期待員工進步，可為單位創(chuàng)造更大價值的單位。公共文化場館的發(fā)展離不開人才隊伍的建設，更應看重學習與成長維度的評價成績。

綜上所述，平衡計分卡在公共文化場館完全可以得到應用，是政府組織績效評價的有效方法之一。

2.平衡計分卡在公益性公共文化場館施行的特殊性

雖然平衡計分卡可以在公益性公共文化場館得到應用，但是不能生搬硬套，必須根據(jù)公共文化場館自身特點來進行相應的改進。在改進過程中，要特別注意公益性公共文化場館自身的特質。

一是公共文化服務的特殊性。公共文化服務與一般商品不同，它不僅不可用數(shù)量準確計量，而且不能用投入產(chǎn)出比如同企業(yè)般進行成本的測算，非排他性和非競爭性明顯。因此，當使用平衡計分卡設置指標時，必須考慮公共文化服務的特殊性。

二是場館公益性質的特殊性。政府投資建設的公共文化場館具有典型的公益屬性，不以盈利為目的，是為滿足大眾文化需求而存在的文化機構，它利用政府資源為社會提供富有正能量的文化產(chǎn)品和服務，是政府進行社會管理的延伸，擔負著政府部分文化職能。報表上的財務數(shù)據(jù)不能像反映企業(yè)經(jīng)營狀況那般反映公共文化場館的工作業(yè)績，因此，在使用平衡計分卡進行績效評價時，考慮財務指標的同時非財務指標同樣占有舉足輕重的地位。

三是單位管理體制的特殊性。公益性公共文化場館一般是事業(yè)單位，本身不具有人事管理權，單位職工是由上級主管機關和人事主管機關進行管理，執(zhí)行嚴格的工資標準，因此，不能像企業(yè)那般使用激勵政策。對于有突出工作成績的人員，公益性公共文化場館要根據(jù)單位特性，實施合理的、規(guī)范的獎勵措施，這是設計適合公益性公共文化場館平衡計分卡時必須要注意的問題。

五、公益性公共文化場館運用平衡計分卡進行預算績效評價

1.平衡計分卡下的指標設計

公益性公共文化場館由國家財政支撐，其財務維度的指標設計應以適合財政資金的衡量為主，由于資金的指標是可以明確量化的，因此，可用以下指標進行測算：反映財政資金使用進度的預算執(zhí)行率、財政撥款結轉和結余率；反映預算編制準確性的財政撥款收入/支出預決算差異率、人員/公用經(jīng)費預決算差異率；反映重要財務事項的政府采購完成率；反映資產(chǎn)狀況的資產(chǎn)負債率等。這些數(shù)據(jù)都可在單位年度決算報告和綜合財務報告中找到，是經(jīng)得住檢驗的真實客觀數(shù)據(jù)。

公益性公共文化場館服務于公眾，其顧客維度的指標設計應以適合不同年齡、不同學歷、不同工作的廣大人民群眾為主。公眾應是績效評價中重要的一環(huán)，政府需要從公眾的反映中得到公益性公共文化場館最急需解決的問題，從而更精確的指導公益性公共文化場館改進工作。要想真切得到公眾的意見反饋，就要引入公眾參與機制，了解公眾的感受，集思廣益，促進公益性公共文化場館在免費開放執(zhí)行過程中及時糾正偏差，進行動態(tài)調整。

由于公共服務難以量化，其在短時期內反映并不明顯，因此，在設計該維度指標之前，先要弄清影響廣大群眾對公益公共文化場館公共服務需求和滿意度的因素，如下圖1：

從圖1可以看出影響因素分為內外兩方面，因此，在指標設計時，我們要基于以上影響因素進行設置。可用以下指標進行測算：場館獨立程度、場館設施完整度、場館衛(wèi)生整潔度、場館消防安防齊全度、各標識牌指示牌的明顯度、場館活動滿意度、場館活動參與度、場館宣傳知名度等。

圖1 公益性公共文化場館公共服務需求和滿意度影響因素

公益性公共文化場館所提供的各種公共文化產(chǎn)品和服務的優(yōu)劣，離不開場館內部管理，因此其內部流程維度的指標設計應以場館職能為導引，圍繞各部門的工作進行設置。首先是制度方面，良好的管理制度是工作順利展開的保障；其次是人員方面，合理的、充足的人員配備有利于工作執(zhí)行；然后是工作職責方面，清晰的工作職責可以避免出現(xiàn)部門責任推諉的情況；最后是業(yè)務輸出方面，在此環(huán)節(jié)，工作成果是可以量化的。因此，內部管理維度可用以下指標進行測算：業(yè)務制度完整度、財務制度完整度、工作流程流暢度、工作職責清晰度、人員配備合理度、人員數(shù)量充沛度、業(yè)務活動相關數(shù)量目標等。

公益性公共文化場館的學習與成長維度的指標設計應以提高本館職工綜合素質為主，主要考慮可通過哪些手段達到培養(yǎng)職工學習能力，提升業(yè)務素養(yǎng)的目的，比如定期舉辦培訓、組織學術研究活動、開展學習小組、聘請專家講座等等，只有職工自身有足夠的成長空間，才能繼續(xù)在本單位發(fā)揮能力。因此，學習與成長維度可用以下指標進行測算：培訓數(shù)量、學習活動數(shù)量、學術成果數(shù)量、職工離職率、職工滿意度等。

2.平衡計分卡下的考核方法

首先，確定確定得分權重。平衡計分卡考核應依舊遵循現(xiàn)在財政部門執(zhí)行的打分的方式，在打分之前，首先要將得分權重進行分配。可以利用德爾菲法。通過邀請該領域的專家學者，對指標進行權重設置，再將結果反饋給專家，經(jīng)過多次循環(huán)往復，取得一個較為科學的權重。

其次，確定指標計分方法。確定指標體系得分的定量法一般常用的是功效系數(shù)法或綜合指數(shù)法。不論使用哪種方法，為了保證績效評價應用的連貫性，指標計分方法一經(jīng)確認，在短時期內不得隨意變更，主管部門應在聽取各基層單位建議的基礎上，統(tǒng)一確定方法，在系統(tǒng)內貫徹執(zhí)行。

最后，確定評價考核周期。文化類項目不像工程類項目有明確的起止時間，也不像維修類項目能取得立竿見影的效果，更不像購置類項目可以用數(shù)量直接衡量，因此在確定公益性公共文化場館評價考核周期時，周期間隔不宜過短，不然文化活動所展現(xiàn)的影響得不到發(fā)揮?？紤]到專項經(jīng)費一般在3月下達，目前財政部門選擇10月左右進行年中績效評價，在次年年初進行上年全年的績效評價是十分合理的。既可以在年中對項目進行及時測評，也可以總結全年工作。

3.平衡計分卡下的組織評價

平衡計分卡法的指標與單位發(fā)展目標息息相關，涉及維度較多，在組織評價過程中需要單位領導層的大力支持。公益性公共文化場館是政府管理的文化機構，在一般的組織評價程序基礎上，要增加事前績效評估、年中績效追蹤和評價結果等環(huán)節(jié)，具體如下圖2所示：

圖2 公益性公共文化場館績效評價組織流程圖

在事前績效評估環(huán)節(jié)，聘請專家仔細論證項目的各個方面。全面的事前績效評估不僅是對項目本身負責，更是對財政工作的支持，有利于減少資源浪費，有利于貫徹事前、事中、事后全方位的績效管理財政政策。

在預算制定績效目標環(huán)節(jié)，場館應從平衡計分卡的四個維度，緊緊圍繞各自場館的職能和發(fā)展目標，結合上年決算和當年預算，把工作任務從領導層開始自上而下層層分解至各業(yè)務部門?？冃繕艘唤?jīng)確認不應隨意調整，但當外部環(huán)境發(fā)生重大變化，嚴重影響績效目標的實施時可以通過規(guī)定的程序進行調整。

綜上所述，不以盈利為目的公益性公共文化場館沒有利潤指標、不用考慮股權資本、債務資本，最適合使用不僅僅以財務指標為主的平衡計分卡法，該方法有利于構建多維度的、相互平衡的指標體系；并且使單位整個組織行動協(xié)調一致。公益性公共文化場館應在吸收借鑒企業(yè)績效評價方法基礎上，提高績效評價質量，以人民為中心，進一步打造富有特色的文化品牌，搶占文化宣傳領域制高點，保障人民文化權益，維護國家文化安全。