劉婧玥，吳維旭

（1.深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院管理學(xué)院，廣東深圳 518055；2.清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100084）

促進(jìn)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展，是增強(qiáng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)中國(guó)從“制造大國(guó)”邁向“制造強(qiáng)國(guó)”，并確保經(jīng)濟(jì)安全的重要途徑。2020 年，習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40 周年慶祝大會(huì)上指出，要圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈、圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈［1］。當(dāng)前中國(guó)正面臨世界百年未有之大變局和百年未遇大疫情雙重沖擊，產(chǎn)業(yè)鏈創(chuàng)新鏈安全面臨挑戰(zhàn)，特別是近年來(lái)華為、中興的遭遇暴露出中國(guó)在關(guān)鍵環(huán)節(jié)、核心技術(shù)被“卡脖子”風(fēng)險(xiǎn)。因此各地政府產(chǎn)業(yè)政策如何從過(guò)去的追求最大化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿?dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合，實(shí)現(xiàn)科技自立自強(qiáng)，成為新時(shí)期重大問(wèn)題［2］。一方面，在過(guò)去產(chǎn)業(yè)政策中，地方政府主要圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)配置創(chuàng)新資源，結(jié)果卻是投入了大量的創(chuàng)新資源但最終難以實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化，出現(xiàn)了科技和產(chǎn)業(yè)“兩張皮”現(xiàn)象。另一方面，長(zhǎng)期以來(lái)地方政府產(chǎn)業(yè)政策主要通過(guò)“選產(chǎn)業(yè)”“選技術(shù)”“選企業(yè)”的方式，聚焦于通過(guò)引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備從而刺激中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這導(dǎo)致創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展對(duì)西方國(guó)家依存度較高，容易被“卡脖子”［3］。由此，新時(shí)期地方政府如何通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展，成為當(dāng)下緊迫需要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和重要研究課題。

近幾年學(xué)術(shù)界對(duì)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈研究關(guān)注度不斷提升，已經(jīng)取得了比較豐富的理論成果。然而，已有研究仍有三方面缺陷。第一，當(dāng)前研究的對(duì)象很多是針對(duì)某一個(gè)行業(yè)或某一個(gè)組織，指出該行業(yè)或組織促進(jìn)兩鏈融合的問(wèn)題與經(jīng)驗(yàn)，但囿于研究對(duì)象代表性限制，理論可推廣性不足，不足以支撐政府全面施策。第二，在不限于個(gè)案歸納的研究中，已有研究要么關(guān)注中國(guó)國(guó)情現(xiàn)實(shí)約束，如人才和基礎(chǔ)研究約束等，要么關(guān)注創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈本身規(guī)律，但少有研究將兩方面結(jié)合起來(lái)，研究政府如何主動(dòng)通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用規(guī)律突破現(xiàn)實(shí)約束。然而，發(fā)揮中國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)和舉國(guó)體制優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)“超車”和科技自立自強(qiáng)，是兩鏈融合的題中應(yīng)有之義。第三，在關(guān)于政府如何施策的研究中，關(guān)注中央政府“條條”、創(chuàng)新政策或科技政策的研究占絕大多數(shù)，但關(guān)注地方政府“塊塊”、產(chǎn)業(yè)政策的相關(guān)研究很少。實(shí)際上，地方政府對(duì)多個(gè)行業(yè)、眾多環(huán)節(jié)和主體的兩鏈融合發(fā)展有重要影響，所以從地方政府產(chǎn)業(yè)政策角度深入研究?jī)涉溔诤系穆窂胶蜋C(jī)制具有獨(dú)特和重要意義。

總之，因?yàn)楫?dāng)前研究尚未從產(chǎn)業(yè)政策視角構(gòu)建兩鏈融合的分析框架，造成當(dāng)前研究的系統(tǒng)性和研究結(jié)論的一般性不是特別充足，同時(shí)也比較缺乏政策針對(duì)性和可操作性。所以，本研究著眼于新時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)兩鏈融合發(fā)展的客觀要求，構(gòu)建創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展路徑與機(jī)制的理論框架，并以深圳市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為例進(jìn)行實(shí)證研究。

1 相關(guān)研究述評(píng)

首先，當(dāng)前研究的對(duì)象多是針對(duì)某一個(gè)行業(yè)或某一個(gè)組織，深度較深但廣度不足。現(xiàn)有研究已經(jīng)積累了多個(gè)行業(yè)和多種組織促進(jìn)兩鏈融合的現(xiàn)狀、問(wèn)題與經(jīng)驗(yàn)，如果單獨(dú)看每個(gè)研究，尚缺乏一般性理論，但如果將這些研究綜合起來(lái)加以抽象，有助于構(gòu)建一般性理論框架。從已有研究中可以綜合抽象出兩鏈融合發(fā)展的3 條路徑，分別是：圍繞創(chuàng)新鏈部署產(chǎn)業(yè)鏈、圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈、搭建兩鏈融合創(chuàng)新平臺(tái)。第一條路徑，圍繞創(chuàng)新鏈部署產(chǎn)業(yè)鏈，指從創(chuàng)新發(fā)明到技術(shù)發(fā)展并最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。具體實(shí)現(xiàn)有多種形式，但都要求創(chuàng)新主體研發(fā)實(shí)力雄厚，具備成果產(chǎn)業(yè)化的高質(zhì)量研究［4］。第二條路徑，圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈，指先有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，然后再通過(guò)嵌入新技術(shù)、新方法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈攀升。這是推動(dòng)中國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)的重要途徑，因?yàn)橹袊?guó)過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是通過(guò)跟隨模式，引進(jìn)國(guó)外技術(shù)建立產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，但是大部分產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵技術(shù)受制于人［5］。第三條路徑，搭建兩鏈融合創(chuàng)新平臺(tái)，執(zhí)政產(chǎn)學(xué)研共建的各類創(chuàng)新平臺(tái)。具體形式包括制造業(yè)創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院［6］、新型研究機(jī)構(gòu)、專業(yè)協(xié)會(huì)組織平臺(tái)［7］、企業(yè)研究院、大科學(xué)工程［8］、新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新基地［9］、戰(zhàn)略技術(shù)聯(lián)盟等。如孔祥年［6］認(rèn)為產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院通過(guò)改革機(jī)構(gòu)管理機(jī)制、項(xiàng)目遴選機(jī)制、技術(shù)共享機(jī)制及利益分配機(jī)制，集成創(chuàng)新資源要素，成為專注于研究共性技術(shù)與關(guān)鍵技術(shù)的重要平臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)兩鏈融合的加速器。總之，從已有研究積累中總結(jié)出3 條路徑，還需要進(jìn)一步研究不同融合路徑之間的區(qū)別和聯(lián)系，以便提供一般性理論框架。

其次，已有研究要么關(guān)注中國(guó)國(guó)情現(xiàn)實(shí)約束，要么關(guān)注創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈本身規(guī)律，但較少研究政府如何利用規(guī)律突破現(xiàn)實(shí)約束?，F(xiàn)實(shí)約束方面，已有研究囊括了新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)［10］，發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新平臺(tái)、創(chuàng)新資金、專利水平、研發(fā)人才對(duì)兩鏈融合發(fā)展具有重要影響［11］。兩鏈本身規(guī)律方面，林淼等［12］從技術(shù)發(fā)展共性特征角度，構(gòu)建了國(guó)內(nèi)外普適的分析框架，提出實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合有3 個(gè)典型模式，并認(rèn)為戰(zhàn)略技術(shù)聯(lián)盟是實(shí)現(xiàn)兩鏈融合發(fā)展重要組織形式，但也同時(shí)認(rèn)為中國(guó)由于存在政府干預(yù)較大問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)政策如何作用于戰(zhàn)略技術(shù)聯(lián)盟有待研究。另外，部分學(xué)者運(yùn)用DEA-HR-LCV 三步法［13］、進(jìn)化博弈等方法度量創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合程度［14］，提出影響兩鏈融合的主要原因。總之，已有研究對(duì)于政府如利用科技發(fā)展規(guī)律推動(dòng)兩鏈融合發(fā)展研究有待完善。

最后，在關(guān)于政府施策的研究中，關(guān)注中央政府“條條”、創(chuàng)新政策或科技政策的研究占絕大多數(shù)，包括產(chǎn)學(xué)研政合作、科技成果轉(zhuǎn)化、基礎(chǔ)研究與共性技術(shù)研發(fā)等方面研究，發(fā)現(xiàn)如產(chǎn)學(xué)研目標(biāo)差異性［15］、共性技術(shù)［16］、基礎(chǔ)研究能力［17］、資金人才等創(chuàng)新資源是影響兩鏈融合的重要因素［17］。然而，在兩鏈融合發(fā)展新時(shí)期，創(chuàng)新已經(jīng)不只是科技領(lǐng)域或個(gè)別 “條條”的工作內(nèi)容，而是各級(jí)政府“塊塊”的政策重點(diǎn)，但這方面產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)研究很少［18］。個(gè)別前沿研究已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注地方政府產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)兩鏈融合，例如基于地方實(shí)踐提出“鏈長(zhǎng)制”是促進(jìn)兩鏈融合的重要產(chǎn)業(yè)政策抓手，基于兩鏈融合的空間屬性提出政府要優(yōu)化整合區(qū)內(nèi)創(chuàng)新資源，從而解決區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工不明確［19］、區(qū)域協(xié)同發(fā)展不足［20］、創(chuàng)新資金分配條塊分割問(wèn)題［21］。

總之，近幾年學(xué)術(shù)界對(duì)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合已經(jīng)有較為豐富研究，為研究從產(chǎn)業(yè)政策角度構(gòu)建系統(tǒng)分析框架奠定了研究基礎(chǔ)。本文基于文獻(xiàn)和調(diào)研，構(gòu)建創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合路徑、機(jī)制兩大維度的理論框架，并據(jù)此展開(kāi)實(shí)證研究，以期推進(jìn)該領(lǐng)域研究，為政策實(shí)踐提供思路。

2 產(chǎn)業(yè)政策視角下融合發(fā)展路徑及機(jī)制框架

2.1 融合路徑

創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展路徑，主要是指創(chuàng)新鏈向產(chǎn)業(yè)鏈延伸和演化，創(chuàng)新成果最終實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)化的方式和途徑。綜述已有文獻(xiàn)及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合主要包括3 種途徑。

2.1.1 融合路徑1：創(chuàng)新鏈端向產(chǎn)業(yè)鏈延伸

路徑1 是從創(chuàng)新發(fā)明，到技術(shù)發(fā)展，并最終實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程，即先有技術(shù)再有產(chǎn)業(yè)鏈。先有技術(shù)再有產(chǎn)業(yè)方式典型模式代表是發(fā)達(dá)國(guó)家及其跨國(guó)公司產(chǎn)業(yè)演化路徑，其通過(guò)擁有的自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)或核心技術(shù)，進(jìn)而衍化出自主可控產(chǎn)業(yè)鏈［12］，見(jiàn)圖1。其演進(jìn)的基本思路是從供給端出發(fā)，要求技術(shù)供給者對(duì)市場(chǎng)有較強(qiáng)的判斷和分析能力。圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，強(qiáng)調(diào)科技的創(chuàng)新引領(lǐng)作用，通過(guò)“基礎(chǔ)研究+技術(shù)攻關(guān)+成果產(chǎn)業(yè)化”的路徑推動(dòng)前瞻性產(chǎn)業(yè)鏈布局，發(fā)掘技術(shù)發(fā)明等高質(zhì)量科技成果向產(chǎn)業(yè)場(chǎng)景應(yīng)用，從而開(kāi)辟產(chǎn)業(yè)發(fā)展新方向，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

圖1 創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合路徑1

先有技術(shù)再有產(chǎn)業(yè)方式典型模式代表包括：（1）擁有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)或核心技術(shù)，并衍化出自主可控產(chǎn)業(yè)鏈；（2）中國(guó)科研院所轉(zhuǎn)制改革；（3）發(fā)達(dá)國(guó)家及其跨國(guó)公司產(chǎn)業(yè)演化路徑。在該路徑中，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)聚焦基礎(chǔ)研究及產(chǎn)業(yè)鏈中的關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)，是創(chuàng)新鏈布局的重點(diǎn)。

2.1.2 融合路徑2：產(chǎn)業(yè)鏈端向創(chuàng)新鏈延伸

路徑2 是先有產(chǎn)業(yè)，再進(jìn)行技術(shù)模仿和學(xué)習(xí)，最后在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和技術(shù)上開(kāi)展自主創(chuàng)新，并由此嵌入新技術(shù)，從而開(kāi)拓新產(chǎn)業(yè)模式，即先有產(chǎn)業(yè)再有技術(shù)。先有產(chǎn)業(yè)再有技術(shù)方式的典型代表模式是發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)演化路徑，即先引進(jìn)技術(shù)建立國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈，再通過(guò)對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，實(shí)現(xiàn)從全球價(jià)值鏈中低端向中高端的攀升［12］，見(jiàn)圖2。發(fā)展中國(guó)家早期技術(shù)發(fā)展，大多都出現(xiàn)了這種模式，如深圳市很多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最早就是從“三來(lái)一補(bǔ)”開(kāi)始，從國(guó)外引進(jìn)技術(shù)，但是關(guān)鍵技術(shù)和核心技術(shù)不在中國(guó)。隨著技術(shù)模仿和學(xué)習(xí)加深，部分企業(yè)開(kāi)始對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和技術(shù)開(kāi)展自主研發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵性突破，逐漸向全球價(jià)值鏈的高端環(huán)節(jié)邁進(jìn)。例如，華為在采用高通芯片的同時(shí)，成立海思公司，自主研發(fā)中國(guó)芯片，成功實(shí)現(xiàn)了在產(chǎn)業(yè)鏈上布局創(chuàng)新鏈。由此，通過(guò)梳理產(chǎn)業(yè)鏈中薄弱環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)布局創(chuàng)新鏈，通過(guò)破解產(chǎn)業(yè)鏈中重大技術(shù)難題，如共性技術(shù)、卡脖子技術(shù)等，降低產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)鍵環(huán)節(jié)對(duì)外依存度，通過(guò)自主創(chuàng)新方式，助力產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值。圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，就是要針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中的薄弱環(huán)節(jié)開(kāi)展技術(shù)攻關(guān)，通過(guò)嵌入新技術(shù)、新方法等，實(shí)現(xiàn)鏈攀升。

圖2 創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合路徑2

先有產(chǎn)業(yè)再有技術(shù)方式的典型代表模式是：（1）從全球價(jià)值鏈中低端向中高端攀升的環(huán)節(jié)布局創(chuàng)新鏈；（2）傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)革新與發(fā)展；（3）發(fā)展中國(guó)家產(chǎn)業(yè)演化路徑［12］。在該路徑中，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，就是要針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中的薄弱環(huán)節(jié)開(kāi)展技術(shù)攻關(guān)，通過(guò)嵌入新技術(shù)、新方法等，實(shí)現(xiàn)鏈攀升。

2.1.3 融合路徑3：搭建推動(dòng)融合各類載體

路徑3 是構(gòu)建創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈溝通“橋梁”，實(shí)現(xiàn)技術(shù)供給和技術(shù)需求匹配。通過(guò)搭建雙方“橋梁”，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源的互動(dòng)互通，最終實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展，即主要通過(guò)搭建創(chuàng)新資源聚集平臺(tái)、協(xié)作推動(dòng)平臺(tái)型組織等形式，推動(dòng)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合，見(jiàn)圖3。創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展離不開(kāi)“政產(chǎn)學(xué)研”的共同參與，但政府如何參與以及政府參與程度，一直是產(chǎn)業(yè)政策關(guān)注的重點(diǎn)。從最早的大學(xué)產(chǎn)業(yè)園區(qū)到新型研究機(jī)構(gòu)、戰(zhàn)略技術(shù)聯(lián)盟等，推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研合作的組織形式不斷革新，各類創(chuàng)新載體在組織模式、運(yùn)營(yíng)模式、融資模式等方面都進(jìn)行了一系列的改革，新時(shí)代背景下產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)在于引導(dǎo)各類主體自發(fā)參與科研活動(dòng)，并建立合作科研的市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制，從而形成從基礎(chǔ)研究到成果轉(zhuǎn)化的創(chuàng)新生態(tài)。

圖3 創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合路徑3

搭建創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展平臺(tái)的典型代表模式包括成立戰(zhàn)略技術(shù)聯(lián)盟、新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新基地、培育龍頭企業(yè)、建設(shè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院或產(chǎn)業(yè)學(xué)院、新型研究機(jī)構(gòu)等［6］。在該路徑中，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)注重搭建多主體參與、政府引導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)相結(jié)合的新型組織形式。

2.2 融合機(jī)制

結(jié)合調(diào)研情況及梳理相關(guān)文獻(xiàn)，本文總結(jié)提煉通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展主要涉及4 個(gè)機(jī)制，分別是宏觀層面的創(chuàng)新資源分配機(jī)制、中觀層面的創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制、微觀層面的產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制及創(chuàng)新資源共享機(jī)制。宏觀層面的創(chuàng)新資源分配機(jī)制，是政府頂層制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)，它決定了創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略和方向；中觀層面的創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制，是多主體實(shí)現(xiàn)合作研發(fā)的重要載體，通過(guò)項(xiàng)目合作最終實(shí)現(xiàn)成果產(chǎn)業(yè)化；微觀層面則涉及到參與合作研發(fā)的各類創(chuàng)新主體及技術(shù)資源共享等，這就與產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制和創(chuàng)新資源共享機(jī)制密切相關(guān)?？傊? 個(gè)機(jī)制之間既相互聯(lián)系，又相互區(qū)別，見(jiàn)圖4。

圖4 創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合機(jī)制

新發(fā)展格局下，兩鏈融合機(jī)制與政府職能轉(zhuǎn)型關(guān)系值得深入探討。過(guò)去，地方政府通過(guò)主導(dǎo)科技資源分配、粗放管理科技項(xiàng)目、支配產(chǎn)學(xué)研合作、忽視共性技術(shù)等影響中國(guó)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈布局和發(fā)展，使得中國(guó)發(fā)展長(zhǎng)期面臨科技和創(chuàng)新出現(xiàn)“兩張皮”、關(guān)鍵技術(shù)受制于人、科技成果轉(zhuǎn)化不高等困境，當(dāng)前關(guān)鍵任務(wù)是應(yīng)對(duì)全球價(jià)值鏈重構(gòu)下新形態(tài)的全球競(jìng)爭(zhēng)，由此中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策在創(chuàng)新資源分配、創(chuàng)新項(xiàng)目管理、產(chǎn)學(xué)研合作、創(chuàng)新資源共享這4 個(gè)層面，都應(yīng)該從功能和形態(tài)上開(kāi)展新的探索和實(shí)踐。

2.2.1 創(chuàng)新資源配置機(jī)制

創(chuàng)新資源分配機(jī)制，主要是指創(chuàng)新的信息、資金、人才、技術(shù)等，由誰(shuí)分配及如何分配。從創(chuàng)新資源分配機(jī)制角度，主要涉及科技政策體系、人才資源分配政策、創(chuàng)新資金分配政策3 個(gè)主要環(huán)節(jié)。創(chuàng)新資源分配影響科研機(jī)構(gòu)研發(fā)方向、企業(yè)研發(fā)投入、地區(qū)人才結(jié)構(gòu)等多方面，同時(shí)對(duì)支持創(chuàng)新活動(dòng)的資金鏈、人才鏈、教育鏈都有著重要影響［18］。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)存在的創(chuàng)新資源配置存在重復(fù)、分散，產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)等支持不足夠的問(wèn)題，總結(jié)已有文獻(xiàn)及創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，主要原因包括3 個(gè)層面：一是頂層科技政策體系不夠精準(zhǔn)。過(guò)去產(chǎn)業(yè)政策主要聚焦經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，地方政府主要按照先規(guī)劃，再定項(xiàng)目，最后給配套政策的邏輯，分配創(chuàng)新資源，大部分地區(qū)對(duì)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)缺乏前瞻性、精準(zhǔn)性的專項(xiàng)扶持政策，對(duì)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展方向、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展路徑不夠明確，使得創(chuàng)新資源配置容易不出現(xiàn)重復(fù)、分散問(wèn)題，難以形成政策合力。二是政策執(zhí)行協(xié)同機(jī)制不完善。人才和資金是推動(dòng)“兩鏈”融合的重要保障，然而現(xiàn)階段出現(xiàn)了人才培養(yǎng)與地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不匹配、產(chǎn)教融合不緊密、資金支持缺乏分階段分批計(jì)劃等一系列問(wèn)題，人才鏈、教育鏈、資金鏈難以支持兩鏈融合發(fā)展。當(dāng)前，中國(guó)為解決各鏈條不匹配問(wèn)題，在產(chǎn)業(yè)政策上也有新的探索，各地紛紛開(kāi)展實(shí)施“鏈長(zhǎng)制”，政府作為“鏈長(zhǎng)”統(tǒng)籌各類創(chuàng)新資源，并從直接干預(yù)轉(zhuǎn)為有限干預(yù)，推動(dòng)政府職能從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變［3］。三是政策動(dòng)態(tài)調(diào)整手段不健全。產(chǎn)業(yè)鏈中的關(guān)鍵技術(shù)隨著市場(chǎng)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)格局變化不斷調(diào)整，及時(shí)準(zhǔn)確地識(shí)別產(chǎn)業(yè)鏈中關(guān)鍵技術(shù)并制定相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)創(chuàng)新資源布局，對(duì)于推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展十分重要。工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)是識(shí)別產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵技術(shù)手段之一，但目前中國(guó)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)處于起步期，由于存在大企業(yè)和外資企業(yè)難以上云等問(wèn)題，使得有關(guān)部門難以實(shí)現(xiàn)對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，政策調(diào)整缺乏有效工具。由此，推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合必須明確宏觀頂層制度，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，從而推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展。

2.2.2 創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制

創(chuàng)新項(xiàng)目是產(chǎn)學(xué)研實(shí)現(xiàn)合作及創(chuàng)新資源得以落實(shí)的重要載體。創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制主要是指對(duì)各類創(chuàng)新支持項(xiàng)目管理的方式方法。從創(chuàng)新項(xiàng)目管理流程來(lái)看，主要包括前期項(xiàng)目遴選機(jī)制、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)制、項(xiàng)目評(píng)估評(píng)價(jià)機(jī)制等多個(gè)環(huán)節(jié)。大力推動(dòng)創(chuàng)新項(xiàng)目成果產(chǎn)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合的重要方式，如何有效管理創(chuàng)新項(xiàng)目，提高政府資助項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化、產(chǎn)業(yè)化的能力，是亟待解決問(wèn)題。目前在創(chuàng)新項(xiàng)目管理上，存在的問(wèn)題包括：一是項(xiàng)目遴選企業(yè)專家參與不充分。產(chǎn)業(yè)政策長(zhǎng)期以來(lái)主要通過(guò)“指令”“決定”等方式管理創(chuàng)新項(xiàng)目，這就使得科研項(xiàng)目遴選主體依然是政府主導(dǎo)，企業(yè)參與度低，項(xiàng)目市場(chǎng)導(dǎo)向弱。目前產(chǎn)業(yè)政策下，項(xiàng)目遴選方式主要有兩種，方式一是政府選定研究方向后企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)等投標(biāo)，方式二是對(duì)國(guó)家、?。▍^(qū)、市）、市對(duì)遴選創(chuàng)新項(xiàng)目配套扶持。項(xiàng)目遴選政府處室、科室自由裁量權(quán)相對(duì)較大，主要通過(guò)“發(fā)指南，廣撒網(wǎng)，等申報(bào)”的單一路徑開(kāi)展項(xiàng)目遴選，行業(yè)專家參與不夠，企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)大多數(shù)只能被動(dòng)接受選題。二是項(xiàng)目監(jiān)督管理評(píng)估評(píng)價(jià)不到位。項(xiàng)目的評(píng)審缺乏專業(yè)項(xiàng)目評(píng)審制度，缺乏專業(yè)評(píng)審委員會(huì)，特別是對(duì)項(xiàng)目成果的技術(shù)先進(jìn)性、技術(shù)成熟度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)量等缺乏評(píng)估評(píng)議，項(xiàng)目評(píng)估注重短期經(jīng)濟(jì)效益考核，最終導(dǎo)致難以發(fā)現(xiàn)和支持真正有潛力的研究成果產(chǎn)業(yè)化，大部分政府投資的項(xiàng)目成果最終都擱置。由此推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合必須改革創(chuàng)新項(xiàng)目管理機(jī)制，加強(qiáng)創(chuàng)新研發(fā)的市場(chǎng)化導(dǎo)向，解決長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)創(chuàng)新項(xiàng)目管理存在的參與主體單一、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估弱、成果難以產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題。

2.2.3 產(chǎn)學(xué)研的合作機(jī)制

產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制主要是指搭建企業(yè)、高校、研究機(jī)構(gòu)等多主體參與創(chuàng)新研發(fā)模式。產(chǎn)學(xué)研協(xié)同合作機(jī)制主要包括產(chǎn)學(xué)研合作動(dòng)力、產(chǎn)學(xué)研合作模式、產(chǎn)學(xué)研合作成果轉(zhuǎn)化等主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研合作有助于加強(qiáng)科技與產(chǎn)業(yè)的聯(lián)系，推動(dòng)成果產(chǎn)業(yè)化。首先，從產(chǎn)學(xué)研合作動(dòng)力來(lái)講，長(zhǎng)期以來(lái)由于高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)在研發(fā)目標(biāo)上不一致，使得科研經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“兩張皮”問(wèn)題，雖然國(guó)家推行了一系列科研績(jī)效管理體制改革，但是很多政策缺乏細(xì)化指導(dǎo)方案，難以落地。其次，從產(chǎn)學(xué)研合作模式上來(lái)說(shuō)，組織形式具有多樣性，包括建設(shè)戰(zhàn)略技術(shù)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、新型研究機(jī)構(gòu)、各類園區(qū)、孵化器、加速器等，但創(chuàng)新平臺(tái)、創(chuàng)新載體等運(yùn)營(yíng)和管理以單一主體為主，缺乏多主體參與，距離成熟的多方投資、社會(huì)參與治理的PPP 模式還有較大差距，推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合作用有限。創(chuàng)新平臺(tái)往往只聚焦創(chuàng)新鏈上的某一個(gè)環(huán)節(jié)，缺乏從技術(shù)甄別到產(chǎn)品開(kāi)發(fā)全過(guò)程的參與，特別是主要集中在基礎(chǔ)研究到應(yīng)用研究開(kāi)發(fā)，一旦商品需要成果轉(zhuǎn)化，就缺乏相應(yīng)平臺(tái)支持，使得很多技術(shù)最終被擱置在實(shí)驗(yàn)室。國(guó)際上，美國(guó)早期采取“管道模式”也存在類似問(wèn)題，即政府提供出其研究支持，但在商業(yè)化過(guò)程中發(fā)揮作用有限［22］。為改革技術(shù)和產(chǎn)業(yè)脫節(jié)的現(xiàn)狀，自2012 年美國(guó)啟動(dòng)了國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，擬建立一批制造業(yè)創(chuàng)新中心，通過(guò)政府牽引、企業(yè)主導(dǎo)、高校和科研機(jī)構(gòu)支持，充分整合各種創(chuàng)新資源，形成了一個(gè)“產(chǎn)學(xué)研政”合作共贏的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。在運(yùn)營(yíng)模式上，主要采取公私合作、商業(yè)化運(yùn)營(yíng)；在融資方式上，初期由政府和會(huì)員共同出資，逐漸過(guò)渡到自我發(fā)展，創(chuàng)新中心專注于從技術(shù)甄別、籌集研發(fā)提案、招標(biāo)遴選到最終技術(shù)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)化的全過(guò)程，推動(dòng)美國(guó)先進(jìn)制造技術(shù)從基礎(chǔ)研究到最終實(shí)現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化。最后，從成果轉(zhuǎn)化過(guò)程來(lái)說(shuō)，缺乏專業(yè)成果轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)支持。從概念驗(yàn)證到小試中試等，都缺乏相應(yīng)支持計(jì)劃，單單依靠高校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等很難開(kāi)展成果轉(zhuǎn)化。由此，推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展必須深化產(chǎn)學(xué)研合作，構(gòu)建產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新體系，從而解決當(dāng)前產(chǎn)學(xué)研合作存在的科技和產(chǎn)業(yè)不匹配、成果轉(zhuǎn)化機(jī)制不健全等問(wèn)題。

2.2.4 創(chuàng)新資源共享機(jī)制

創(chuàng)新資源共享機(jī)制，主要是指對(duì)共性技術(shù)、基礎(chǔ)性研究的支持及創(chuàng)新設(shè)備等共享的制度。創(chuàng)新資源共享機(jī)制主要包括創(chuàng)新資源共享動(dòng)力、創(chuàng)新資源共享方式等內(nèi)容，創(chuàng)新資源共享對(duì)推動(dòng)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究等共性技術(shù)發(fā)展，以及構(gòu)建大中小企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)有著重要影響［16］。從創(chuàng)新資源共享動(dòng)力來(lái)說(shuō)，由于共性技術(shù)、基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、設(shè)備共享等具有典型公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，使得創(chuàng)新資源共享存在供給不足及中小企業(yè)參與門檻高問(wèn)題。一方面，對(duì)于共性技術(shù)、“卡脖子”技術(shù)的識(shí)別和甄別，以企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)自發(fā)為主，缺乏專業(yè)共性技術(shù)研究機(jī)構(gòu)對(duì)該領(lǐng)域的長(zhǎng)期關(guān)注，由此對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中的共性技術(shù)缺乏動(dòng)態(tài)科學(xué)監(jiān)測(cè)，技術(shù)預(yù)見(jiàn)不到位。迄今，理論界對(duì)共性技術(shù)識(shí)別研究較少，主要認(rèn)為共性技術(shù)只能在技術(shù)演化中不斷出現(xiàn)，很難預(yù)先識(shí)別。盡管理論研究對(duì)共性技術(shù)識(shí)別研究還不成熟，但在過(guò)去政策實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家主要通過(guò)采取技術(shù)預(yù)見(jiàn)和技術(shù)預(yù)測(cè)方式嘗試識(shí)別共性技術(shù)，英國(guó)是最早采用技術(shù)預(yù)見(jiàn)方法的國(guó)家之一，1993 年通過(guò)成立技術(shù)預(yù)見(jiàn)項(xiàng)目小組，指導(dǎo)英國(guó)政府將有限資金用于共性技術(shù)甄別［16］。另一方面，中小企業(yè)參與門檻高。現(xiàn)階段各類創(chuàng)新平臺(tái)、創(chuàng)新載體對(duì)中小企業(yè)吸納有限，中小企業(yè)難以參與技術(shù)研發(fā)。從創(chuàng)新資源共享方式來(lái)說(shuō)，組織形式包括建設(shè)共性技術(shù)專業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新資源共享平臺(tái)等，但總體而言各類公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)仍不足夠，存在儀器設(shè)備閑置及中小企業(yè)使用困難的現(xiàn)象。由此，推動(dòng)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展需要加強(qiáng)布局一批關(guān)鍵共性技術(shù)研究，根據(jù)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，在共享基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵共性技術(shù)、工藝開(kāi)發(fā)能力、量產(chǎn)制造能力和制度支撐能力等方面補(bǔ)全短板，解決當(dāng)前共性技術(shù)研發(fā)不足夠、中小企業(yè)參與研發(fā)困難等問(wèn)題。

2.3 融合框架

綜述以上分析，本文從產(chǎn)業(yè)政策視角構(gòu)建了創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合路徑及機(jī)制分析框架。首先根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)自身規(guī)律，產(chǎn)業(yè)政策要結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，在3 類融合路徑中選擇合適路徑，其次不論何種產(chǎn)業(yè)都有4種融合機(jī)制作為工作抓手，見(jiàn)圖5。

圖5 產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐下創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展框架

3 兩鏈融合發(fā)展框架應(yīng)用：以深圳市為例

為了應(yīng)用框架，本研究選擇將深圳市戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為分析對(duì)象，理論如下：

第一，從融合基礎(chǔ)的角度來(lái)說(shuō)，深圳市在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)具備了創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展的基礎(chǔ)。一方面，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)鏈基本形成，本地配套率高。2020 年，深圳市全年戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值合計(jì)10 272.72 億元，比上年增長(zhǎng)3.1%，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重37.1%。另一方面，產(chǎn)業(yè)鏈中的企業(yè)創(chuàng)新能力強(qiáng)，是深圳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最重要的主體。第二，從融合需求的角度來(lái)說(shuō)，深圳市戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍然受制于人，有較強(qiáng)的產(chǎn)學(xué)研在地轉(zhuǎn)化訴求。雖然深圳市在部分戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)實(shí)力雄厚，但是大部分企業(yè)主要集中在下游加工組裝環(huán)節(jié)、中低端制造環(huán)節(jié)，在上游關(guān)鍵材料、核心零部件、核心技術(shù)設(shè)備等方面仍然受制于人。第三，選擇深圳市作為分析對(duì)象，具有典型樣本代表性。深圳市在中國(guó)創(chuàng)新改革中一直走在前列，通過(guò)分析深圳市兩鏈融合典型做法、存在問(wèn)題，對(duì)全國(guó)其他省區(qū)市實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展具有重要借鑒價(jià)值。

由此，基于上文構(gòu)建的理論框架，本文結(jié)合深圳市實(shí)際情況，重點(diǎn)分析深圳市創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展的路徑與機(jī)制主要做法及存在問(wèn)題。

3.1 融合路徑

3.1.1 圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈

深圳已經(jīng)形成圍繞產(chǎn)業(yè)鏈布局創(chuàng)新鏈的融合發(fā)展路徑，即路徑2。產(chǎn)業(yè)政策作用體現(xiàn)在：一是支持企業(yè)內(nèi)部設(shè)立研發(fā)機(jī)構(gòu)，突出企業(yè)創(chuàng)新引領(lǐng)作用，圍繞企業(yè)布局創(chuàng)新資源。2021 年，深圳出臺(tái)了《科技計(jì)劃管理改革方案》，明確提出支持企業(yè)建設(shè)重點(diǎn)企業(yè)研究院。截至2021 年，深圳市建設(shè)包括重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、工程中心、工程實(shí)驗(yàn)室、企業(yè)技術(shù)中心、公共服務(wù)平臺(tái)等各類創(chuàng)新載體共計(jì)2 613 家，其中約72%由企業(yè)建立，見(jiàn)圖6；二是產(chǎn)業(yè)政策圍繞產(chǎn)業(yè)鏈中的關(guān)鍵技術(shù)和“卡脖子”技術(shù)等，布局創(chuàng)新資源。一方面，建設(shè)綜合性國(guó)家科學(xué)中心，重點(diǎn)圍繞信息、材料、生命科學(xué)等領(lǐng)域，布局前沿交叉研究平臺(tái)、高水平研究型大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)等一批重大科技創(chuàng)新平臺(tái)。從2017 年開(kāi)始實(shí)施“十大行動(dòng)計(jì)劃”，包括建設(shè)十大諾貝爾獎(jiǎng)科學(xué)家實(shí)驗(yàn)室、設(shè)立十大基礎(chǔ)研究機(jī)構(gòu)等，支持深圳市基礎(chǔ)研究提升，攻克關(guān)鍵技術(shù)。另一方面，在資金、人才政策上予以傾斜，以支持關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)研發(fā)。2020 年制定《深圳市技術(shù)攻關(guān)專項(xiàng)管理辦法》，結(jié)合深圳產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，重點(diǎn)資助事關(guān)產(chǎn)業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、自主創(chuàng)新能力的核心技術(shù)、關(guān)鍵零部件和重大裝備。

圖6 1996—2021 年深圳市各類創(chuàng)新載體數(shù)量統(tǒng)計(jì)

3.1.2 搭建各類創(chuàng)新平臺(tái)促進(jìn)兩鏈融合

深圳市探索搭建各類產(chǎn)學(xué)研合作平臺(tái)，即通過(guò)路徑3 促進(jìn)兩鏈融合發(fā)展。體現(xiàn)在，深圳市圍繞龍頭企業(yè)建成了一批新型研究機(jī)構(gòu)，從而有效對(duì)接企業(yè)研發(fā)需求，積極開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研合作。新型研究機(jī)構(gòu)這一產(chǎn)學(xué)研緊密結(jié)合的組織模式在深圳誕生比較早，并開(kāi)展了一系列實(shí)踐探索。比如，香港中文大學(xué)（深圳）、深圳市大數(shù)據(jù)研究院與華為共同創(chuàng)辦未來(lái)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)優(yōu)化創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)驗(yàn)室”），為了促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，實(shí)驗(yàn)室建立了樓上樓下綜合體的研發(fā)模式，華為工程師長(zhǎng)期入駐實(shí)驗(yàn)室，由華為負(fù)責(zé)研發(fā)資金投入，科研機(jī)構(gòu)主要參與研發(fā)，通過(guò)研發(fā)人員和華為員工在一幢樓里辦公的方式，加速產(chǎn)品測(cè)試和研發(fā)。同時(shí)在人才培養(yǎng)中，實(shí)驗(yàn)室也和華為開(kāi)展訂單式人才培養(yǎng)，學(xué)生就業(yè)選擇包括直接到華為就業(yè)或讀博繼續(xù)在實(shí)驗(yàn)室聯(lián)合培養(yǎng)等多種選擇，既能有效解決學(xué)生就業(yè)，也提升了產(chǎn)學(xué)研合作。

3.2 共性特征：融合機(jī)制

為了促進(jìn)兩鏈融合發(fā)展，深圳市產(chǎn)業(yè)政策圍繞頂層科技體系、科技成果轉(zhuǎn)化、資源共享等多個(gè)層面開(kāi)展了一系列體制機(jī)制改革。一是整合科技項(xiàng)目資源，出臺(tái)重點(diǎn)技術(shù)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)扶持政策。針對(duì)原科技管理體系設(shè)置類別不清晰、對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)支持力度不足夠等問(wèn)題，2020 年深圳市改革原“八大專項(xiàng)35個(gè)計(jì)劃”，將科技項(xiàng)目資源整合為“五大專項(xiàng)26 個(gè)類別”，并新設(shè)主動(dòng)布局類技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目，集中力量解決關(guān)鍵技術(shù)及“卡脖子”技術(shù)問(wèn)題。二是為推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化，提出“四大工程”“15 項(xiàng)計(jì)劃”，從源頭、過(guò)程、服務(wù)、體制4 個(gè)方面支持深圳市成果產(chǎn)業(yè)化。如探索實(shí)施“創(chuàng)造工程”，建立多渠道、多層次、多方式基礎(chǔ)研究投入機(jī)制，實(shí)施 “鏈長(zhǎng)制”“懸賞制”等，支持“從0 到1”的原始創(chuàng)新。三是建設(shè)儀器設(shè)備的共享平臺(tái)。為了解決科研設(shè)施部門化、個(gè)人化等資源浪費(fèi)、重復(fù)購(gòu)買等情況，深圳市出臺(tái)大型科學(xué)儀器設(shè)備相關(guān)管理辦法，建立儀器共享平臺(tái)。

雖然深圳市在推動(dòng)兩鏈融合體制機(jī)制中開(kāi)展了一系列實(shí)踐探索，但也存在一些問(wèn)題。

3.2.1 政策設(shè)計(jì)系統(tǒng)性不高

頂層政策設(shè)計(jì)影響創(chuàng)新資源分配，政府雖然投入大量資金，但科技成果轉(zhuǎn)化率卻一直不高，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈融合發(fā)展。主要表現(xiàn)為：一是政策制定指導(dǎo)機(jī)制不精細(xì)。深圳市2019、2021 年分別出臺(tái)“技術(shù)攻關(guān)重點(diǎn)項(xiàng)目”“集成電路專項(xiàng)資助計(jì)劃”等一批產(chǎn)業(yè)或技術(shù)專項(xiàng)扶持政策，但不足的是關(guān)鍵技術(shù)識(shí)別主體較為單一。根據(jù)《深圳市技術(shù)攻關(guān)專項(xiàng)管理辦法》中規(guī)定，市科技行政主管部門負(fù)責(zé)開(kāi)展技術(shù)研判，而企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)參與有限，由此關(guān)鍵技術(shù)的識(shí)別缺乏一定權(quán)威性、科學(xué)性。同時(shí)，各區(qū)對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的支持則主要以配套性扶持為主，產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)扶持政策較少，對(duì)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈薄弱缺乏靶向性扶持政策。二是政策動(dòng)態(tài)調(diào)試手段不充分。一方面，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵技術(shù)監(jiān)測(cè)不足夠，缺乏動(dòng)態(tài)長(zhǎng)期評(píng)估機(jī)制和專業(yè)機(jī)構(gòu)支持，難以精準(zhǔn)布局創(chuàng)新鏈?，F(xiàn)階段，對(duì)關(guān)鍵技術(shù)等識(shí)別主要通過(guò)政府委托第三方單位開(kāi)展短期調(diào)研的方式。比如，南山區(qū)對(duì)于集成電路產(chǎn)業(yè)、軟件產(chǎn)業(yè)中產(chǎn)業(yè)鏈上下游情況及研發(fā)方向等調(diào)研，分別委托愛(ài)集微資訊（廈門）有限公司、深圳市軟件行業(yè)協(xié)會(huì)等開(kāi)展為期1 個(gè)月～2個(gè)月調(diào)研。雖然通過(guò)這種短期項(xiàng)目委托的方式，可以對(duì)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈情況有一定掌握，但是產(chǎn)業(yè)鏈監(jiān)控以及關(guān)鍵技術(shù)的甄別往往需要專業(yè)機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期追蹤，這種短期項(xiàng)目研究，難以真實(shí)辨別和鑒定行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)穩(wěn)定且長(zhǎng)期的深入研究。

3.2.2 項(xiàng)目管理科學(xué)性不足

長(zhǎng)期以來(lái)創(chuàng)新項(xiàng)目管理存在的參與主體單一、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估弱、成果難以產(chǎn)業(yè)化問(wèn)題，大力推動(dòng)創(chuàng)新項(xiàng)目成果產(chǎn)業(yè)化是實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈融合的重要方式。一是項(xiàng)目實(shí)施方式協(xié)同創(chuàng)新不足夠。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前深圳市產(chǎn)學(xué)研合作項(xiàng)目研發(fā)主要由企業(yè)提出需求，企業(yè)和高校、科研院所雙方簽訂橫向合同，以技術(shù)服務(wù)為主，當(dāng)項(xiàng)目成果進(jìn)入轉(zhuǎn)化階段以后，政府、高校、科研機(jī)構(gòu)參與較少，科技成果難以產(chǎn)業(yè)化。二是項(xiàng)目監(jiān)督管理評(píng)估評(píng)價(jià)不到位。對(duì)項(xiàng)目成果的管理缺乏跟蹤反饋，這就使得項(xiàng)目難以跨越“死亡之谷”，最終出現(xiàn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈割裂。通過(guò)訪談市內(nèi)“專精特新”企業(yè)了解到，現(xiàn)階段對(duì)科研項(xiàng)目成果的考核普遍存在項(xiàng)目考核周期短，且主要以企業(yè)盈利等為驗(yàn)收評(píng)價(jià)指標(biāo)，在這種情況下，企業(yè)在短期內(nèi)很難開(kāi)展突破性技術(shù)創(chuàng)新，降低企業(yè)開(kāi)展技術(shù)攻關(guān)研發(fā)的意愿。

3.2.3 產(chǎn)學(xué)研合作機(jī)制不暢

科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)的脫節(jié)，讓深圳不少領(lǐng)先的尖端科研成果只能緊鎖抽屜之中，難以走出科技成果轉(zhuǎn)化的“死亡之谷”。一是 “四唯”破而未立，成果轉(zhuǎn)化動(dòng)力不足。目前深圳市部分高校、科研機(jī)構(gòu)對(duì)教師、科研人員的考核仍然主要圍繞完成項(xiàng)目、發(fā)表論文、申報(bào)專利等，科技成果轉(zhuǎn)化并沒(méi)有與職稱、績(jī)效評(píng)估掛鉤，這就容易導(dǎo)致科技成果和企業(yè)需求不匹配。企業(yè)更看重項(xiàng)目成果能否落地，而高校、科研機(jī)構(gòu)更注重理論創(chuàng)新性，兩者研發(fā)方向和動(dòng)力不同，即出現(xiàn)科技和產(chǎn)業(yè)兩張皮現(xiàn)象。二是技術(shù)需求溝通存在障礙。技術(shù)需求是引導(dǎo)研發(fā)的重要依據(jù)，是創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈融合重要方式。然而調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)在提供研發(fā)需求方面，存在“講不清”“不想講”“講不著”3 個(gè)方面問(wèn)題?！爸v不清”是指在很多企業(yè)由于自身發(fā)展局限性，無(wú)法清晰表述要引進(jìn)何種技術(shù)，研發(fā)缺乏前瞻性布局；“不想講”是指少數(shù)能清晰表述技術(shù)需求的企業(yè)，由于技術(shù)保密的原因，不愿意輕易透露研發(fā)需求。“講不著”是指部分中小企業(yè)有技術(shù)需求，但缺少表達(dá)技術(shù)需求的途徑。比如，深圳市韶音科技有限公司希望通過(guò)姿態(tài)融合算法的方式解決傳感器中抗磁干擾能力等問(wèn)題，但是一直難以尋找到合適研發(fā)伙伴，聯(lián)系高校、科研機(jī)構(gòu)等主要通過(guò)偶然性、隨機(jī)性的機(jī)會(huì)，溝通技術(shù)需求的缺乏途徑和渠道。三是科技成果孵化支持不足。政府支持聚焦項(xiàng)目研究階段，對(duì)科技成果孵化階段支持不足夠，缺乏專業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)、專業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移人才。比如，深圳市大數(shù)據(jù)研究院在成果孵化階段，缺乏風(fēng)險(xiǎn)投資、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金支持，缺乏專業(yè)孵化機(jī)構(gòu)、技術(shù)轉(zhuǎn)移人才專業(yè)指導(dǎo)。由于大多數(shù)教師自身不具備孵化企業(yè)能力、缺乏成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)轉(zhuǎn)移相關(guān)專業(yè)知識(shí)，在這種情況下，都需要自己去尋找孵化團(tuán)隊(duì)，困難和風(fēng)險(xiǎn)較大，減弱了成果轉(zhuǎn)化動(dòng)力。

3.2.4 創(chuàng)新資源共享不夠

當(dāng)前創(chuàng)新研發(fā)面臨共性技術(shù)研發(fā)不足夠、中小企業(yè)參與研發(fā)困難等問(wèn)題。為此，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新資源共享對(duì)推動(dòng)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究等共性技術(shù)發(fā)展，以及構(gòu)建大中小企業(yè)協(xié)同創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)有著重要影響。一是共性技術(shù)專業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)缺失。缺乏重量級(jí)創(chuàng)新平臺(tái)，共性技術(shù)專業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)缺失。共性技術(shù)具有公共產(chǎn)品，而“卡脖子”技術(shù)則更涉及國(guó)家安全，需要長(zhǎng)期大量投入和支持，然而目前深圳市缺乏相應(yīng)專業(yè)研發(fā)團(tuán)隊(duì)和機(jī)構(gòu)的支持。截止到2019 年，深圳市共計(jì)建立約40 家省級(jí)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，但是這些新型研發(fā)機(jī)構(gòu)對(duì)市內(nèi)共性技術(shù)、“卡脖子”技術(shù)關(guān)注度不足夠、創(chuàng)新資源比較分散，技術(shù)預(yù)見(jiàn)能力不足夠，尚未形成關(guān)注共性技術(shù)、“卡脖子”技術(shù)的全球一流核心團(tuán)隊(duì)和重量級(jí)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，中小企業(yè)享受共性技術(shù)擴(kuò)散的門檻還比較高，雖然在重大裝備、重大生產(chǎn)工藝上獲得了一些突破性進(jìn)展，但是中小企業(yè)在其中的參與度始終很低，特別是對(duì)“專精特新”中小企業(yè)的重視和扶持不夠。二是公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)仍不足夠。截至2021 年5 月，深圳科技創(chuàng)新資源共享平臺(tái)入網(wǎng)單位414 家，入庫(kù)大型科研設(shè)備約10 533 臺(tái)，其中高校入網(wǎng)設(shè)備數(shù)為3 766 臺(tái)，占平臺(tái)設(shè)備總數(shù)35.8%，2020 年，高校設(shè)備對(duì)內(nèi)共享機(jī)時(shí)數(shù)為222.24 萬(wàn)小時(shí)，對(duì)外僅為15.87 萬(wàn)小時(shí)，設(shè)備對(duì)外共享率只有7%，高?？蒲性O(shè)備對(duì)外開(kāi)放和使用效率較低，相對(duì)封閉的科研設(shè)備使用方式易產(chǎn)生科技創(chuàng)新“孤島現(xiàn)象”，不利于高校與企業(yè)進(jìn)行技術(shù)溝通交流，阻礙科研成果轉(zhuǎn)化落地。如訪談了解到生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)重大區(qū)別在于它對(duì)實(shí)驗(yàn)設(shè)備依賴度高，每個(gè)細(xì)分領(lǐng)域設(shè)備具有多樣性，設(shè)備價(jià)格高，大部分設(shè)備由醫(yī)院掌握，受到國(guó)有資產(chǎn)管理等方面原因，難以與中小微企業(yè)共享創(chuàng)新資源，由此，中小微企業(yè)使用大型設(shè)備較難。

4 “兩鏈”融合發(fā)展對(duì)策建議

總而言之，通過(guò)應(yīng)用“兩鏈”融合發(fā)展框架，分析了深圳市在融合路徑上個(gè)性特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析影響“兩鏈”融合發(fā)展背后深層次共性機(jī)制問(wèn)題。研究發(fā)現(xiàn)，在新時(shí)代發(fā)展格局下，傳統(tǒng)的寬范圍、靠引進(jìn)、重增長(zhǎng)的選擇性產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)不再有效，在新一輪產(chǎn)業(yè)革命和變革的窗口，中國(guó)必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策思維，從“選產(chǎn)業(yè)”“選技術(shù)”“選企業(yè)”向圍繞創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)提前布局規(guī)劃，加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)、實(shí)施科研項(xiàng)目供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同發(fā)展、構(gòu)建開(kāi)放共享創(chuàng)新資源轉(zhuǎn)變，政策手段要從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向更多地采用市場(chǎng)化的工具。

4.1 強(qiáng)化科研制度體系的頂層設(shè)計(jì)

一是構(gòu)建圍繞關(guān)鍵技術(shù)政策體系。充分發(fā)揮龍頭企業(yè)對(duì)技術(shù)研發(fā)方向、研發(fā)線路選擇等導(dǎo)向作用，聚焦產(chǎn)業(yè)鏈的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，精準(zhǔn)布局實(shí)施一批重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)攻關(guān)項(xiàng)目和政策，推動(dòng)創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的精準(zhǔn)對(duì)接。探索建立“需求方出題、科技界答題”新機(jī)制，通過(guò)“一技一策”突破關(guān)鍵技術(shù)。同時(shí)，圍繞關(guān)鍵技術(shù)精準(zhǔn)布局創(chuàng)新鏈。二是建立動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)關(guān)鍵技術(shù)機(jī)制。利用工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)賦能產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)發(fā)展，定期對(duì)產(chǎn)業(yè)開(kāi)展“精準(zhǔn)畫像”，對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈的技術(shù)路線圖譜、產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)進(jìn)行長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)跟蹤，健全數(shù)字化強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈機(jī)制。

4.2 實(shí)施科研項(xiàng)目供給側(cè)管理改革

一是項(xiàng)目實(shí)施鼓勵(lì)多方參與。支持企業(yè)聯(lián)合高等院校、科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)各項(xiàng)科研項(xiàng)目，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)作為項(xiàng)目牽頭者，強(qiáng)化中小科技型企業(yè)與龍頭企業(yè)研發(fā)合作，并且由高等院校、科研機(jī)構(gòu)提供科研支撐。二是項(xiàng)目管理覆蓋全部流程。成立重大重點(diǎn)項(xiàng)目管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)，設(shè)立項(xiàng)目專員全流程跟進(jìn)專題項(xiàng)目的組織實(shí)施，構(gòu)建覆蓋項(xiàng)目指南編制與發(fā)布、項(xiàng)目申報(bào)、評(píng)審立項(xiàng)、結(jié)題驗(yàn)收、成果評(píng)估評(píng)價(jià)等多個(gè)環(huán)節(jié)的全流程項(xiàng)目管理體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目的精準(zhǔn)高質(zhì)量管理。

4.3 推動(dòng)政產(chǎn)學(xué)研的協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展

一是，科技成果轉(zhuǎn)化聚焦真需求真成果。一方面，要加快推動(dòng)高校、科研機(jī)構(gòu)加快落實(shí)以質(zhì)量、績(jī)效、貢獻(xiàn)為核心的多維科研評(píng)價(jià)體系。另一方面，打通科技供需信息的“腸梗阻”。在線上，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，開(kāi)展科技成果信息深度挖掘和匹配；在線下，開(kāi)展企業(yè)走訪等多種形式，引導(dǎo)企業(yè)自主提交需求。二是打造專業(yè)的孵化機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍。未來(lái)的孵化器更聚焦于某一個(gè)技術(shù)領(lǐng)域或者產(chǎn)業(yè)的，圍繞戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)建設(shè)一批有針對(duì)性、專業(yè)能力強(qiáng)的孵化器、加速器，引進(jìn)和培育專業(yè)化管理人員和團(tuán)隊(duì)，構(gòu)建技術(shù)轉(zhuǎn)移、技術(shù)轉(zhuǎn)化專業(yè)人才團(tuán)隊(duì)。三是制定分級(jí)分類創(chuàng)新載體評(píng)價(jià)機(jī)制。學(xué)習(xí)借鑒美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新中心做法，探索依據(jù)創(chuàng)新載體發(fā)展不同發(fā)展階段，設(shè)立分級(jí)分類評(píng)估指標(biāo)。

4.4 構(gòu)建創(chuàng)新資源的開(kāi)放共享機(jī)制

一是建立共性技術(shù)專業(yè)研發(fā)機(jī)構(gòu)。美國(guó)從2017年開(kāi)始，通過(guò)PPP 的模式建設(shè)了14 個(gè)制造業(yè)創(chuàng)新中心，旨在解決產(chǎn)業(yè)鏈中的共性技術(shù)。英國(guó)政府設(shè)立技術(shù)預(yù)見(jiàn)項(xiàng)目，并成立技術(shù)預(yù)見(jiàn)指導(dǎo)小組，將有限的政府科研經(jīng)費(fèi)更有針對(duì)性地投入到關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)之中。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可以采取PPP 模式建設(shè)專業(yè)共性技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)，由技術(shù)專家、政府官員、企業(yè)家代表、學(xué)者等共同組成的專業(yè)委員會(huì)，作為最高決策機(jī)構(gòu)，圍繞不同產(chǎn)業(yè)鏈，定期系統(tǒng)識(shí)別共性技術(shù)、卡脖子技術(shù)，列出產(chǎn)業(yè)鏈中重點(diǎn)項(xiàng)目清單。同時(shí)，共性技術(shù)的大規(guī)模商業(yè)化開(kāi)發(fā)與推廣應(yīng)用離不開(kāi)廣大中小企業(yè)，討論制訂政府領(lǐng)投、企業(yè)參與、專業(yè)運(yùn)作的共性技術(shù)研發(fā)平臺(tái)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和使用權(quán)分享制度，保障中小企業(yè)能夠以便捷、合法的方式獲得共性技術(shù)并加以應(yīng)用。二是推進(jìn)科研基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)放共享。鼓勵(lì)事業(yè)單位、科研機(jī)構(gòu)等開(kāi)放實(shí)驗(yàn)室作為公共服務(wù)平臺(tái)。加快建立事業(yè)單位、科研機(jī)構(gòu)共享儀器管理及考評(píng)機(jī)制，提高大型儀器共享率。