●高 旭 信俊汝

政府投資基金是由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關產(chǎn)業(yè)和領域發(fā)展的資金。利用財政資金杠桿作用，政府投資基金在創(chuàng)新財政資金使用、引導新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展、撬動社會資本投入方面發(fā)揮了重要作用，但也存在政策目標重復、 資金閑置和碎片化、基金投資偏離政策目標等問題。

通過開展政府投資基金績效評價，覆蓋募投管退的全流程，對基金與地區(qū)整體規(guī)劃的匹配性、 財政資金的安全性、財政資金的使用效率、基金預期政策目標的實現(xiàn)程度、基金運行管理的規(guī)范性等進行多維度考察，分析財政資金投入和最終政策目標及其實現(xiàn)情況之間的關系， 進一步剖析基金在決策設立、資源配置和日常管理等方面存在的問題， 進一步優(yōu)化下一階段的投資策略，提高政府投資的效率和效益，從而更好地發(fā)揮基金在支持重點領域和薄弱環(huán)節(jié)中所起到的引導作用。就目前總體情況來看，不同部門和各地方的績效評價在范圍、重點、評價指標及其標準等方面未形成統(tǒng)一的認識，評價操作手勢不一致的問題較為突出。下文以Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設引導基金績效評價為例，重點介紹政府投資基金績效評價思路和評價路徑，分享評價指標體系框架及績效分析維度，以期為政府投資基金績效評價工作的開展提供參考。

一、基金概述

（一）基金設立背景

為探索和創(chuàng)新城鄉(xiāng)金融制度改革，2017 年Z 地區(qū)利用省財政廳的30000萬元貸款，引導社會資本出資20000 萬元設立了城鄉(xiāng)一體化建設引導基金（以下簡稱“母基金”）。該引導基金按照“政府引導、市場運作、科學管理、防范風險”的原則，由市場化的基金管理人Y公司負責運營，并采用“母、子基金”運作方式， 引導社會資本參與， 分別于2017 年 8 月和 2018 年 1 月設立了 G城鄉(xiāng)一體化建設發(fā)展基金合伙企業(yè)（以下簡稱“G 子基金”）和 W 城鄉(xiāng)一體化投資基金合伙企業(yè)（以下簡稱“W 子基金”）。

（二）基金出資情況

母基金存續(xù)期4 年，實際到位資金50100 萬元， 各方出資在 2017 年 6 月陸續(xù)到位，各方具體出資情況見表1。

表1 母基金出資情況表

母基金分別出資26000 萬元和24000 萬元，引導社會資本參與設立了G 子基金和W 子基金， 子基金規(guī)模分別為130100 萬元和120100 萬元。截至2021 年底， 母基金已注銷，G 子基金和W 子基金分別在2020 年和 2021 年返還了出資額。 母基金存續(xù)期內(nèi)，收益及分配情況如圖1 所示。

圖1 母基金收益及分配情況圖

（三）基金組織、管理及流程

為進一步強化對Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設引導基金的管理，Z 地區(qū)設立了城鄉(xiāng)一體化建設引導基金管理委員會和投資決策委員會， 負責確定城鄉(xiāng)一體化建設引導基金的投資方向、 投資原則等重大事項，母基金受前述機構的管理。根據(jù)合伙協(xié)議約定， 子基金的最高投資決策機構是投資決策委員會， 其存續(xù)期內(nèi)， 所有與項目投資相關的事務、 與子基金經(jīng)營管理以及被投資項目有關的重大事項， 均由投資決策委員會作出批準決議后方可實施?；鸸芾砣素撠熑粘９芾砉ぷ?，具體包括跟蹤管理、投資退出、收益分配、財產(chǎn)清償?shù)?，應每半年向全體合伙人匯報事務執(zhí)行情況及合伙企業(yè)的經(jīng)營狀況和財務狀況。被投資項目層面，分別由被投資公司根據(jù)內(nèi)部管理要求負責具體項目管理實施。

（四）基金運作情況

1、基金投資方向。 《Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設引導基金管理辦法》 中明確城鄉(xiāng)一體化建設引導基金具體投資方向包括： 支持促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局及發(fā)展規(guī)劃一體化的建設項目， 支持農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設、城鄉(xiāng)公共服務均等化建設項目，支持推進集體經(jīng)濟發(fā)展的建設項目，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設項目，省、市確定的美麗鄉(xiāng)村及其他經(jīng)投資決策委員會同意的項目。

2、子基金運作情況。 G 子基金規(guī)模為130100萬元，根據(jù)子基金合伙協(xié)議約定，分別向G 地區(qū)國有企業(yè)A 公司下屬的三家專門從事市政工程建設的A1、A2 和A3 公司增資，未明確具體投資項目，投資期為3 年，年固定回報率為6.75%，到期股權由A 公司回購。 經(jīng)核查，資金投資三家公司后均用于償還以前年度項目貸款， 且無法區(qū)分用于各項目的資金額。 G 子基金股權結構圖詳見圖2。

圖2 G 子基金股權結構圖

W 子基金規(guī)模為120100 萬元，按合伙協(xié)議約定，W 子基金向W 區(qū)國有企業(yè)E 公司的子公司E1 公司增資18000 萬元，同時委托一家信托公司以信托貸款方式發(fā)放貸款102000 萬元， 期限為36 個月，固定利率8.5%，到期股權由母公司E 公司回購，貸款在投資期內(nèi)償還。合伙協(xié)議約定投資資金主要用于本地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園及城鄉(xiāng)一體化綜合整治項目， 因資金投入企業(yè)后未進行項目化管理，無法判斷資金具體使用方向。W 子基金股權結構圖如圖3 所示。

圖3 W 子基金股權結構圖

3、子基金退出情況。 運營期內(nèi)，G 子基金共獲得收益25878.96 萬元，年均收益率為6.75%；其收益按合伙協(xié)議約定分配至出資人， 其中母基金獲得收益3750.725 萬元，年均收益率為4.81%。W 子基金共獲得收益25851.09 萬元， 年均收益率為7.23%； 其收益按合伙協(xié)議約定分配至出資人，其中母基金獲得收益3246.65 萬元， 年均收益率為4.54%。

（五）總體績效目標

本引導基金設立的總目標為通過創(chuàng)新政府資金扶持方式，發(fā)揮財政資金放大效應，引導民間資金進入Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設領域，降低基層城鄉(xiāng)一體化建設項目的融資成本，深化Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革， 推進地區(qū)功能性城鎮(zhèn)盡快完成就地城鎮(zhèn)化， 進而實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的相互融合、協(xié)調(diào)共生。

二、評價工作情況

（一）評價思路

1、評價目的。 本次Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設引導基金績效評價，擬通過了解基金設立目的、定位及母子基金運營情況和投資項目基本情況， 反映以下內(nèi)容：首先，分析引導基金設立依據(jù)的充分性和程序規(guī)范性，以及設立目標的明確性和合理性；其次，分析引導基金募資、投資、運營管理、退出等環(huán)節(jié)的規(guī)范性；再次，了解基金設立目標的達成度及該引導基金投資項目取得的效益等；最后，分析政府出資引導基金參與城鄉(xiāng)一體化建設的優(yōu)缺點及與直接由財政資金全額投入效益發(fā)揮方面的差異等內(nèi)容， 從而幫助選擇城鄉(xiāng)一體化建設項目的最優(yōu)資金投入方式。

通過上述分析為Z 地區(qū)日益增多的政府投資基金規(guī)范化管理提供相關完善建議， 也為提升同類引導基金服務城鄉(xiāng)一體化建設的質(zhì)效提供有價值的經(jīng)驗和做法。此外，Z 地區(qū)首次對政府投資基金開展綜合性績效評價， 通過此次對政府投資基金全過程的績效評價工作， 為未來此類基金績效評價提供良好的思路和方法借鑒， 進而擴大財政預算績效管理的覆蓋面。

2、總體評價思路。 該基金通過母子基金方式運作， 兩次放大財政資金效用， 吸引社會資本參與，最終投資到兩地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化建設項目中?；诖颂攸c，在評價思路上，產(chǎn)出和效果方面應考慮“母基金-子基金-項目”三個層次。 評價組在研究國家、省、Z 地區(qū)政府引導基金相關管理制度的基礎上，查閱了與該引導基金設立、資金募集、投資、 投后管理、 收益分配及清算等方面相關的協(xié)議、會議紀要、決議等資料。 考慮到引導基金設立時有明確的政策目標， 因此績效評價按政策評價基本思路開展，從“基金設立、基金過程管理、基金績效和可持續(xù)影響力”四個維度考察。具體評價思路如下：

第一， 考察引導基金設立的必要性及運營保障措施的健全性。通過對基金主管部門、基金監(jiān)管部門及基金管理人等相關部門的訪談調(diào)研， 梳理基金設立程序和相關機構的具體工作職責。其中，基金設立環(huán)節(jié)重點考察基金設立的必要性、 設立程序的規(guī)范性以及基金目標的合理性。

第二，考察引導基金過程管理的規(guī)范性。過程管理通過查閱基金管理辦法、合伙協(xié)議等資料，從募資、投資、投后管理以及退出環(huán)節(jié)分別考察各環(huán)節(jié)相關制度健全性以及制度執(zhí)行有效性， 考察確?；鹨?guī)范安全運營的風險監(jiān)控機制、 信息報送機制和信用約束機制的建立及執(zhí)行情況， 以及母子基金管理團隊配置情況和募集資金使用的規(guī)范性。 同時，圍繞基金設立的政策依據(jù)，考察基金實際運作過程和收益分配是否做到了公益性和盈利性的有效平衡， 收益分配方式和標準是否符合市政府專題會議紀要精神， 是否直接降低了基層項目的融資成本等。

第三，考察引導基金運營的績效情況。 基金運營績效方面，與一般績效評價項目類似，主要考察母子基金的產(chǎn)出和效果。 產(chǎn)出方面根據(jù)資金投向設置對應的數(shù)量、質(zhì)量和時效指標，具體包括母基金參股子基金層面以及子基金投資具體項目兩個層面；效果方面則從設立基金的目標出發(fā)，設置反映基金引導作用效果發(fā)揮的指標和具體投資項目績效的指標， 同時兼顧引導基金對促進城鄉(xiāng)一體化建設試點工作任務的促進作用。

第四，考察引導基金運作的可持續(xù)影響情況。一是該引導基金是Z 地區(qū)第一個由政府出資實施的針對城鄉(xiāng)一體化項目的引導基金， 此種模式若可持續(xù)， 則可以為未來進一步緩解城鄉(xiāng)一體化建設過程中的資金不足問題提供良好的借鑒， 對應地從政策符合度、融資成本降低、與基層對接機制形成等方面考察其可持續(xù)性； 二是政府投資基金信用體系建設是規(guī)范該領域的重要手段， 需要考察該基金及其管理人員是否納入國家相關部門要求的信用信息平臺等。 此外，因引導基金子基金投資基層的項目均為民生項目，屬于當?shù)刎斦摀秶?，故信息共享方面還考察了此類項目是否存在重復投資的情況，從而避免資金的重復投入，使有限的資金發(fā)揮應有的效益。

3、評價內(nèi)容及指標體系設計。 本次評價對象為由Z 地區(qū)財政局和社會資本共同出資設立的Z地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設引導基金及參股的子基金及子基金投資的具體項目， 在評價開展的時點上母子基金已基本完成退出清算工作， 故評價期涵蓋了基金管理的全生命周期。 基于上述評價思路，評價指標設計方面， 借鑒政策評價思路， 從基金設立、基金實施管理、基金運營績效和可持續(xù)影響力四個維度進行，同時根據(jù)基金運營管理的特點，細化各部分的評價指標， 評價指標體系框架如圖4所示。

圖4 Z 地區(qū)城鄉(xiāng)一體化及社會引導基金績效評價指標框架

（二）評價實施

雖然與一般的投資基金具有一定差異性，但政府投資基金在運作上執(zhí)行的是市場化、專業(yè)性的基金管理。 因此，在評價過程中，應當熟悉基金管理領域的專業(yè)知識。 基于此，評價組學習和研究了大量的基金運營管理專業(yè)資料和相關監(jiān)管機構出臺的管理文件，明確了當前政府投資基金的監(jiān)管規(guī)范要求。 如規(guī)定政府出資引導基金不得從事明股實債等變相增加政府債務的行為；政府引導基金社會資本來源有硬性約束， 不允許銀行、信托資金多層嵌套再投資子基金，等等。 基于上述了解，梳理了政府投資基金運營管理重點考察內(nèi)容，并完成了評價工作方案的制訂。 通過數(shù)據(jù)填報、滿意度問卷調(diào)查、訪談、座談和實地勘察等，全面收集指標評分、報告撰寫所需資料，并經(jīng)分析處理形成評價報告，以全面反映引導基金利益相關方對該引導基金運營管理及效果方面的意見和建議等。

（三）績效分析

在評價指標體系的基礎上，評價組在開展綜合績效分析時，主要對應評價思路，從引導基金和被投資項目兩個層面展開分析。 基金層面，重點分析引導基金模式相較于傳統(tǒng)財政投入方式的優(yōu)越性， 即回答為什么要采用引導基金的方式；同時分析目前運營模式下，社會資本預期收益實現(xiàn)情況，以反映該種模式的可持續(xù)性。 投資項目層面，分析引導基金資金投資項目管理及具體實施效果，以反映城鄉(xiāng)一體化建設引導基金設立目標的實現(xiàn)情況。

1、基金運營情況。 一是與傳統(tǒng)財政投入方式相比，通過考察財政資金撬動作用、引導基金引導作用發(fā)揮情況，反映引導基金投資方式相較于財政直接投入的優(yōu)勢。 該引導基金通過母子基金方式運作， 以財政出資30000 萬元撬動220000萬元社會資本投資到市場失靈和發(fā)展不足的城鄉(xiāng)一體化建設領域，體現(xiàn)了較好的撬動和引導作用；同時，基金投資資金一次性到達被投資單位，被投資企業(yè)在資金使用上有較大的主導權，提高了相關項目的推進效率。

二是與原有貸款方式相比， 重點將引導基金模式下被投資企業(yè)融資成本與被投資企業(yè)同期、同類型、相同金額銀行貸款的借款成本進行對比，分析傳統(tǒng)貸款方式和引導基金投資方式下融資效率和使用管理要求的差異， 以反映引導基金投資方式的優(yōu)勢。 通過融資成本對比，發(fā)現(xiàn)引導基金方式獲取資金的成本遠低于銀行貸款的成本。

三是引導基金運作方式可持續(xù)性，重點將基金出資人在其清算完成后獲得收益分配的情況與合伙協(xié)議約定收益進行對比，以判斷預期收益分配的合理性和實現(xiàn)度，也可反映該引導基金運作模式的可持續(xù)性。 該引導基金清算完成后，母子基金社會資本出資方均實現(xiàn)了合伙協(xié)議約定的收益率，均達到了預期收益。

2、被投資項目情況。被投資項目績效分析重點關注資金與項目的對應情況以及對應實施項目預期效果的實現(xiàn)度。該引導基金投資環(huán)節(jié)未明確具體項目和資金使用要求，實施環(huán)節(jié)無法確定資金使用方向和使用進度。 據(jù)調(diào)研，G 子基金投資資金主要用于償還以前年度項目貸款。 W 子基金投資于Z地區(qū)農(nóng)業(yè)示范園及城鄉(xiāng)一體化綜合整治項目，因資金投入企業(yè)后未進行項目化管理，無法判斷資金具體使用方向。 就整個項目推進情況看，完成了部分區(qū)域農(nóng)戶拆遷、土地流轉(zhuǎn)及平整工作，保障了農(nóng)田的配套基礎設施建設。 經(jīng)后續(xù)投資開發(fā)，已于2020年被評選為X 地區(qū)省級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，2021 年成功入選國家農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范園區(qū)。

（四）評價結論

從基金整體情況看，Z 地區(qū)通過設立城鄉(xiāng)一體化建設引導基金創(chuàng)新了該領域的投資方式，撬動了社會資本參與其中，采用專業(yè)化和市場化的運作方式，提升了引導基金的整體募資能力、運行效率和管理水平，實現(xiàn)了“降低基層項目融資成本”的目標。但其作為Z 地區(qū)探索城鄉(xiāng)一體化建設金融改革的試點和探索，運營過程中還存在有待完善的方面。

綜合來看， 主要存在以下三個方面的問題：一是引導基金針對具體投資領域和項目未設置明確目標，運營過程中管理機制不健全，主管部門缺乏管理抓手參與實質(zhì)性環(huán)節(jié)；二是通過降低政府出資人的收益率讓渡收益來實現(xiàn)“降低融資成本”的目標，但母基金的社會資本出資方成為所有出資人中獲得收益最高的一方，且子基金投資時造成了部分資金沉淀，增加了實際融資成本；三是基金管理人信息報送機制執(zhí)行不到位。

從上述問題分析，不難發(fā)現(xiàn)，基金管理因為參與方較多、管理鏈條較長、各方利益訴求不同等，使得基金管理面臨諸多風險， 需要加強全過程監(jiān)管。評價組分別從引導基金目標管理、 管理機制健全、讓利方式、投資方式及基金管理人方面提出了具體建議， 同時結合全面實施預算績效管理的要求，對健全政府投資基金全過程預算績效管理機制也提出了相關建議。

三、案例實施經(jīng)驗及問題總結

本案例呈現(xiàn)的是覆蓋基金全生命周期的績效評價，評價對象包含了財政出資及其撬動的社會資本，且其運營模式和投資管理要求受引導基金設立時間節(jié)點的影響，具有一定特殊性。就本案例而言，其主要經(jīng)驗和不足如下。

（一）案例實施經(jīng)驗

一是相關政策文件及要求了解充分，政府引導基金績效評價重點明確。本案例評價對象為政府投資基金，且該基金設計方式復雜，不同于一般的專項資金等財政支出政策，在評價重點及分析維度上需要突出政府引導目標和基金管理的要求等。為全面了解政府投資基金的相關知識，評價組收集了各類與政府投資基金相關的政策文件，了解我國政府投資基金項目發(fā)展歷程、組織形式、各個階段出現(xiàn)的主要問題、監(jiān)管要求變化情況以及目前各地區(qū)出臺的針對政府投資基金的管理要求和績效評價要求。同時，通過向?qū)I(yè)的基金管理人學習，了解基金管理方面的專業(yè)知識和監(jiān)管要求等?；趯φ顿Y基金相關知識的精準掌握， 明確評價目標及思路， 準確定位其設立及運營管理過程中存在的問題，并提出有針對性的建議。

二是評價思路清晰， 評價指標設置主次分明。在確定評價思路時，根據(jù)相關文件指引，明確了評價對象為財政出資額及撬動的所有社會資金。在此基礎上，根據(jù)引導基金管理要求及運營方式，同時考慮到本次評價涵蓋了募資、投資、投后管理、退出等整個引導基金全過程，因此在基金運營管理層面設計指標時，抓住重點和關鍵，設計了包括投入管理、運營管理等方面的關鍵指標。此外，考慮到政府投資基金的特殊性，設計了相關保障措施指標。 在效果方面，分別從引導基金和被投資項目對地區(qū)城鄉(xiāng)一體化建設的貢獻度方面設計了指標，做到了層次清晰和主次分明。

（二）案例實施的局限性

首先，受引導基金組織管理方式和評價時點的影響，在整個評價實施過程中，僅有基金管理人配合開展相關工作， 被投資企業(yè)因為基金已清算、投資額已償還等情況未能有效配合評價組了解投資資金的使用情況。其次，引導基金管理體系復雜，評價過程中各部門間的溝通協(xié)調(diào)難度較大， 致使整個調(diào)研過程推進較為緩慢、 相關資料數(shù)據(jù)收集不夠全面。 此外，對該引導基金設立時“降低基層項目融資成本”這一重要目標實現(xiàn)情況分析方面，由于缺乏同時期、同類型、相同融資額項目的有效信息，無法與這類通過銀行貸款、發(fā)債等項目的融資方式、融資成本進行對比，僅與被投資公司幾乎同時期不同信托貸款額的成本進行了對比， 標桿值依據(jù)充分性待進一步提升。

四、政府投資基金績效評價框架的進一步探索

2020 年2 月，財政部出臺了《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7 號）， 明確提出實施政府投資基金全過程績效管理。 但目前對政府投資基金開展績效評價僅為原則上的論述，暫未形成針對“募投管退”四個關鍵環(huán)節(jié)的評價指標體系框架。 有效的績效評價是提高政府投資基金運作效率和效益的重要手段， 后續(xù)還應探索建立針對政府投資基金的全過程預算績效管理體系。

對應全過程預算績效管理的要求， 結合政府投資基金設立、運作和退出的全過程工作流程，預算績效管理各環(huán)節(jié)各有側重。 事前績效評估應重點對設定基金目標、 選擇管理機構等情況進行考核；運營監(jiān)控則主要考察市場化、專業(yè)化管理程度以及運作的合規(guī)性等； 事后評價指標則主要從資本退出的角度進行考核，重點考核項目完成情況、政策目標實現(xiàn)情況等。 同時，還應按政府投資基金運作的階段劃分， 明確每個階段開展評價的機制及相關標準，以促進政府投資基金的規(guī)范發(fā)展。 基于政府投資基金績效管理的目的， 綜合相關管理制度中明確的績效評價內(nèi)容以及本案例實踐經(jīng)驗，本文提出將基金設立、基金管理運營、基金績效三個方面作為政府投資基金績效評價的重點，對應探索構建政府投資基金績效評價框架，如圖5所示。

圖5 政府投資基金績效評價內(nèi)容框架

基金設立方面，針對基金設立必要性、設立程序與設立目標分別設置評價指標。 如針對基金目標，設置基金目標合理性指標，考察基金設立時，是否設置了總體目標、 階段性目標， 目標是否明確、合理等。

基金管理運營方面， 一是設置基金運營制度健全性方面的指標；二是對基金“募投管退”四個階段進行分解，分別考察各階段的管理規(guī)范性，如投入管理、投資管理、運作管理、退出管理等。

基金效益是政府投資基金績效評價的重點，具體可以從基金產(chǎn)出、財政出資放大效益、社會效益、 經(jīng)濟效益與可持續(xù)影響力等不同維度進行指標設置。 如基金產(chǎn)出可以通過具體的如基金投向符合率、扶持投資標的的完成率予以考察；財政出資放大倍數(shù)是相對共性的指標， 可以用來考察財政資金的放大效應； 社會效益需要從基金設立目的出發(fā)設置指標，結合基金投資的領域和產(chǎn)業(yè)，基金所處的階段進行個性化設置； 經(jīng)濟效益則主要通過基金收益和基金所投企業(yè)的收益等情況進行考察，常用的評價指標包括基金內(nèi)部收益率、基金回報倍數(shù)、被投企業(yè)營業(yè)收入增長率、被投企業(yè)凈利潤增長率等。