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        政府投資項(xiàng)目“難收尾”問題分析與建議

        2022-11-26 23:38:21雷強(qiáng)勇
        財(cái)政監(jiān)督 2022年16期
        關(guān)鍵詞:建設(shè)

        ●雷強(qiáng)勇

        一、引言

        為應(yīng)對外部環(huán)境的不確定性和疫情影響,穩(wěn)定市場預(yù)期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁,我國持續(xù)推進(jìn)實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策, 各級政府不斷加大投資力度,不僅擴(kuò)大了內(nèi)需,拉動(dòng)了國民經(jīng)濟(jì)迅速增長, 而且還建成了一大批大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

        政府投資作為政府宏觀調(diào)控的重要手段,能彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷,在引導(dǎo)社會(huì)投資方面也發(fā)揮著重要作用。隨著國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,政府投資不斷增大,政府投資項(xiàng)目作為市政公用設(shè)施工程建設(shè)的重要部分,與人民群眾的生活、工作密切相關(guān),政府投資項(xiàng)目建設(shè)過程中的各種問題也越來越受到公眾的關(guān)注。需要不斷加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目監(jiān)管,及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題,提出切實(shí)、可行的改進(jìn)建議,及時(shí)落實(shí)整改并推廣應(yīng)用,形成長效機(jī)制。

        本文以項(xiàng)目后評價(jià)發(fā)現(xiàn)的政府投資項(xiàng)目“難收尾”通病問題為切入口,詳細(xì)分析政府投資項(xiàng)目“難收尾”問題的形成原因并提出針對性建議, 為切實(shí)解決政府投資項(xiàng)目“難收尾”問題找到病癥、開出藥方。

        二、政府投資項(xiàng)目“難收尾”問題及原因分析

        通過開展項(xiàng)目監(jiān)督、驗(yàn)收、后評價(jià)等方式, 發(fā)現(xiàn)部分政府投資項(xiàng)目建成后在工程結(jié)算、移交、運(yùn)營等方面存在著諸多問題,導(dǎo)致未能充分發(fā)揮應(yīng)有的效益。

        (一)多數(shù)項(xiàng)目拖而不結(jié)、結(jié)而不決

        近年來,政府投資項(xiàng)目增多,投資總額增大,多數(shù)項(xiàng)目結(jié)(決)算久拖不決,部分項(xiàng)目建成交付使用多年仍未進(jìn)行項(xiàng)目工程結(jié)算和竣工決算(以下簡稱“雙算”)。某市2017 年至2020 年建設(shè)完成并進(jìn)入“雙算” 階段的市本級政府投資項(xiàng)目決算率不足40%。造成政府投資項(xiàng)目“雙算”工作滯后的原因可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面:

        1、前期工作深度不足,審批手續(xù)不完善。 一是項(xiàng)目前期工作深度不足、需求不明確,部分運(yùn)營(使用)單位(或接收單位) 在項(xiàng)目實(shí)施過程中或竣工驗(yàn)收后提出新的需求或功能調(diào)整, 導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目的“雙算”工作推進(jìn)緩慢。 二是發(fā)生設(shè)計(jì)變更、工程變更時(shí),建設(shè)單位未及時(shí)完善變更手續(xù),導(dǎo)致后續(xù)“雙算”無法開展。

        2、施工單位原因。一是項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后,施工單位因內(nèi)部管理、資料編制耗時(shí)較長等原因,導(dǎo)致未在規(guī)定時(shí)限內(nèi)報(bào)送工程結(jié)算資料。二是施工單位的專業(yè)技術(shù)人員配備不足,造價(jià)人員頻繁更換,造成結(jié)算報(bào)送工作滯后。三是施工單位因?qū)?xiàng)目工程量、綜合單價(jià)、工程變更、圖紙、價(jià)格等事項(xiàng)存有異議, 故意拖延不配合辦理,通過磨時(shí)間博取利益,而相關(guān)合同條款對“雙算”工作時(shí)限要求不明、責(zé)任不清,建設(shè)單位對施工單位可采取的約束手段有限。 四是在結(jié)算審核過程中,施工單位未按要求積極配合而造成時(shí)間延誤。

        3、建設(shè)單位原因。一是建設(shè)單位重建設(shè)輕收尾,對“雙算”工作普遍不夠重視,項(xiàng)目竣工后管理人員轉(zhuǎn)移到其他項(xiàng)目,工作責(zé)任不落實(shí),履職監(jiān)管不到位。 二是項(xiàng)目建設(shè)周期長,因資料檔案管理不規(guī)范等原因造成關(guān)鍵資料缺失,無法滿足竣工決算送審條件。

        4、其他原因。 一是項(xiàng)目主體工程竣工驗(yàn)收后,水土保持、環(huán)保、規(guī)劃等專項(xiàng)驗(yàn)收也須完成并提交專項(xiàng)驗(yàn)收批復(fù)文件后才能申報(bào)竣工決算審計(jì),而相關(guān)部門出具批復(fù)文件需時(shí)較長,影響了竣工決算的進(jìn)度。二是因機(jī)構(gòu)改革,政府投資項(xiàng)目結(jié)(決)算職能改由財(cái)政投資評審中心負(fù)責(zé),導(dǎo)致部分項(xiàng)目在完成第三方審計(jì)后,需再次按財(cái)政投資評審中心“雙算”要求報(bào)送資料進(jìn)行審計(jì),在一定程度上拉長了“雙算”時(shí)間周期。

        (二)部分項(xiàng)目移交困難

        部分項(xiàng)目因主客觀原因未及時(shí)移交給運(yùn)營 (使用)單位,建設(shè)單位由于缺乏管養(yǎng)資金或?qū)I(yè)管養(yǎng)人員,一旦項(xiàng)目出現(xiàn)小破損而沒有及時(shí)維修,將導(dǎo)致破損更為嚴(yán)重。 如移交后重新進(jìn)行修復(fù),將造成投資浪費(fèi)。 造成項(xiàng)目移交困難的原因可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面:

        1、項(xiàng)目未達(dá)到運(yùn)營(使用)單位的要求。一是部分項(xiàng)目在前期工作階段甚至開工建設(shè)階段未明確項(xiàng)目運(yùn)營 (使用)單位,待后來確認(rèn)的運(yùn)營(使用)單位接收項(xiàng)目時(shí),提出許多新需求或要求改換原有部分設(shè)計(jì)。如某專科醫(yī)院運(yùn)營團(tuán)隊(duì)更改導(dǎo)致新團(tuán)隊(duì)不滿意之前的設(shè)計(jì),提出新的使用需求,造成移交不順暢。 二是部分項(xiàng)目在規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段缺少與運(yùn)營(使用)單位的充分溝通,外來設(shè)計(jì)單位按照既有經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行設(shè)計(jì),但項(xiàng)目建成后不滿足使用需求,出現(xiàn)接收單位拒絕接收的情況。三是部分項(xiàng)目在規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段征求運(yùn)營(使用)單位意見時(shí),運(yùn)營(使用)單位往往重視程度不夠,或因?qū)I(yè)能力有限無法提出有效意見,致使項(xiàng)目完工時(shí)發(fā)現(xiàn)與自身需求相差較大。 如某道路智慧燈桿項(xiàng)目,智慧燈桿上搭載的各類設(shè)備分屬于不同運(yùn)營(使用) 單位(交警、公安、城管等),設(shè)計(jì)時(shí)未充分考慮到實(shí)際使用時(shí)各單位用電量需分戶計(jì)量、繳費(fèi),征求意見時(shí)各運(yùn)營(使用)單位也未提出該需求,致使項(xiàng)目移交時(shí)運(yùn)營(使用)單位以電費(fèi)無法分戶計(jì)量為由遲遲不愿完成移交,也導(dǎo)致部分設(shè)備建成后無法投入使用。

        2、手續(xù)不齊導(dǎo)致項(xiàng)目移交困難。部分項(xiàng)目因歷史遺留問題,報(bào)建手續(xù)不完善,無法辦理項(xiàng)目移交;部分項(xiàng)目因?yàn)闊o法完成環(huán)保、規(guī)劃等專項(xiàng)驗(yàn)收以及排水設(shè)施等隱蔽工程的驗(yàn)收導(dǎo)致移交困難。

        (三)部分項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)效果差

        部分工程項(xiàng)目建設(shè)完成投入使用后,由于運(yùn)營管理工作不到位,項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)效果差,影響政府投資效益正常發(fā)揮。造成項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)效果差的原因可歸結(jié)為以下幾個(gè)方面:

        1、前期對項(xiàng)目運(yùn)營模式、經(jīng)濟(jì)效益、運(yùn)維保障等考慮不足。 部分項(xiàng)目在前期未進(jìn)行深入的經(jīng)濟(jì)效益分析和測算,未仔細(xì)考慮項(xiàng)目在工程修繕、設(shè)備損耗、耗材消耗等運(yùn)營管養(yǎng)方面的支出。

        2、運(yùn)營管養(yǎng)制度不完善。部分項(xiàng)目沒有建立運(yùn)營管養(yǎng)制度規(guī)范,或者運(yùn)營管養(yǎng)制度不夠細(xì)化、職責(zé)劃分不具體,或者運(yùn)營管養(yǎng)制度執(zhí)行不到位。

        3、運(yùn)營管養(yǎng)服務(wù)單位缺乏穩(wěn)定性。部分服務(wù)類項(xiàng)目以“一年一簽”甚至“一年一招”的方式確定管養(yǎng)服務(wù)單位,致使管養(yǎng)服務(wù)單位無法準(zhǔn)確進(jìn)行支出規(guī)劃,對加大投入信心不足,造成一定程度上招投標(biāo)頻繁,產(chǎn)生不必要的過渡移交期等,影響管養(yǎng)成效。

        三、相關(guān)建議

        (一)關(guān)于解決項(xiàng)目“雙算”滯后問題的建議

        1、完善結(jié)(決)算工作制度。一是完善工程項(xiàng)目結(jié)算評審管理制度,財(cái)政投資評審中心進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)置評審受理?xiàng)l件和資料,積極、主動(dòng)、快速開展項(xiàng)目分段結(jié)算審核工作。 二是嚴(yán)格項(xiàng)目結(jié)(決)算時(shí)限要求,建設(shè)單位嚴(yán)格按照有關(guān)政府投資項(xiàng)目管理?xiàng)l例規(guī)定的時(shí)限,向財(cái)政投資評審中心報(bào)審工程結(jié)算、竣工決算報(bào)告,特殊情況確需延長結(jié)(決)算報(bào)告報(bào)審時(shí)間的,建設(shè)單位須向發(fā)展改革部門提出延期申請,延期時(shí)間最長不得超過一年。 三是在房屋市政工程領(lǐng)域全面實(shí)施施工過程結(jié)算,前移結(jié)算關(guān)口,縮短竣工結(jié)算時(shí)間。 四是建立政府投資項(xiàng)目強(qiáng)制結(jié)算制度,針對當(dāng)事人對工程量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有爭議或承包人經(jīng)催促仍不提供結(jié)算材料或沒有明確答復(fù)等情況的,按照合同約定實(shí)行強(qiáng)制結(jié)算,保證項(xiàng)目移交和運(yùn)營的正常開展。 五是優(yōu)化工程項(xiàng)目驗(yàn)收機(jī)制和流程,加快實(shí)施竣工聯(lián)合(現(xiàn)場)驗(yàn)收,全面提升驗(yàn)收工作效率。

        2、加強(qiáng)項(xiàng)目結(jié)(決)算監(jiān)管工作力度。一是實(shí)施項(xiàng)目全程信息化管理。 加快政府投資項(xiàng)目全過程管理平臺建設(shè),實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)及概算、施工圖設(shè)計(jì)及預(yù)算、招投標(biāo)、開工、竣工驗(yàn)收,到工程結(jié)算、竣工決算、資產(chǎn)登記、移交等各個(gè)環(huán)節(jié)的進(jìn)度管理,提升政府投資項(xiàng)目全過程管理水平。 二是多部門形成監(jiān)管工作合力。 強(qiáng)化部門協(xié)作聯(lián)動(dòng),對投資、進(jìn)度、質(zhì)量監(jiān)督等實(shí)現(xiàn)全方位全過程監(jiān)管,及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理漏洞。 發(fā)展改革部門、財(cái)政部門積極利用政府投資項(xiàng)目全過程管理平臺全面掌握項(xiàng)目進(jìn)展情況,并對各項(xiàng)目建設(shè)單位開展項(xiàng)目收尾工作的情況進(jìn)行跟蹤檢查,發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目已完工但未按照法定時(shí)限要求及法定程序完成工程竣工驗(yàn)收等工作的, 定期予以通報(bào)并責(zé)令限期整改,情節(jié)嚴(yán)重的,報(bào)請市政府進(jìn)行通報(bào)。審計(jì)部門將市、區(qū)有關(guān)單位辦理竣工決算、資產(chǎn)移交登記情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容,提高領(lǐng)導(dǎo)干部對竣工決算工作的重視。 市政府績效管理部門將項(xiàng)目工程結(jié)算、竣工決算完成情況納入部門績效考核,與建設(shè)單位部門年度績效考核結(jié)果掛鉤。

        3、加強(qiáng)參建單位管理。一是各有關(guān)部門細(xì)化完善項(xiàng)目建設(shè)管理有關(guān)規(guī)定, 從制度上進(jìn)一步強(qiáng)化對基本建設(shè)程序、工程招投標(biāo)、合同管理、工程監(jiān)理、建設(shè)質(zhì)量、資金使用、投資控制等方面的精細(xì)化管理,明確責(zé)任追究、績效考核等規(guī)定,規(guī)范參建各方行為。 建設(shè)單位應(yīng)完善竣工決算工作機(jī)制,明確崗位和人員工作職責(zé),落實(shí)考核機(jī)制。二是規(guī)范合同示范文本。住建部門在招標(biāo)文件、施工合同、服務(wù)合同示范文本中設(shè)置相關(guān)條款,將項(xiàng)目“雙算”的固有工作程序相關(guān)要求列入合同,明確甲乙雙方辦理“雙算”的義務(wù)和責(zé)任。 三是提升工程量清單和招標(biāo)控制價(jià)編制準(zhǔn)確度,減少結(jié)算費(fèi)用存在爭議的問題,提高結(jié)算效率。 四是進(jìn)一步加強(qiáng)檔案全過程管理,建立項(xiàng)目檔案管理制度,確保檔案管理工作的連續(xù)性、完整性和規(guī)范性。

        (二)關(guān)于解決項(xiàng)目移交困難問題的建議

        1、制定政府投資項(xiàng)目移交管理制度。發(fā)展改革部門牽頭制定政府投資項(xiàng)目移交管理辦法和相關(guān)指引,進(jìn)一步明確運(yùn)營(使用)單位、建設(shè)單位等在項(xiàng)目建設(shè)管理、竣工驗(yàn)收以及移交管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任和義務(wù),規(guī)范項(xiàng)目移交程序,減少和杜絕工程項(xiàng)目交接不及時(shí)問題的發(fā)生。

        2、加強(qiáng)項(xiàng)目移交管理。一是各項(xiàng)目單位應(yīng)在建設(shè)前或建設(shè)初期制定項(xiàng)目工程移交詳細(xì)流程,明確移交內(nèi)容和程序、時(shí)限、工程質(zhì)量要求、資料檔案要求及相關(guān)責(zé)任等。 二是項(xiàng)目通過竣工驗(yàn)收并對存在問題整改合格后,建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)向運(yùn)營(使用)單位申請移交,但在項(xiàng)目正式移交運(yùn)營(使用)單位管理前,建設(shè)單位要按照有關(guān)規(guī)定切實(shí)承擔(dān)起維護(hù)管理責(zé)任,避免項(xiàng)目建成后出現(xiàn)管理空檔。三是進(jìn)一步落實(shí)運(yùn)營(使用)單位責(zé)任。 運(yùn)營(使用)單位在規(guī)劃和設(shè)計(jì)階段應(yīng)確定項(xiàng)目具體使用需求并形成書面文件, 移交時(shí)不能以建設(shè)內(nèi)容不符合使用需求、人員變更為由拒絕接收。

        3、建立甩項(xiàng)驗(yàn)收和移交管理機(jī)制。 對因征地拆遷、規(guī)劃沖突等原因?qū)е鹿こ涕L期不能如期完工的項(xiàng)目,由相關(guān)單位專題報(bào)市相關(guān)部門,經(jīng)核實(shí)已完工部分不存在結(jié)構(gòu)安全隱患、具備獨(dú)立使用功能的,可進(jìn)行甩項(xiàng)驗(yàn)收或現(xiàn)狀驗(yàn)收,驗(yàn)收通過后移交至運(yùn)營(使用)單位。

        (三)關(guān)于解決項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)效果差問題的建議

        1、 深入論證項(xiàng)目使用功能需求。 一是盡早明確運(yùn)營(使用)單位。在項(xiàng)目前期工作中,應(yīng)及早明確項(xiàng)目運(yùn)營(使用)單位,避免后續(xù)運(yùn)營(使用)單位不確定導(dǎo)致的需求不明確、設(shè)計(jì)變更、工期延期,甚至建成后大幅度改建加建。二是運(yùn)營(使用)單位須會(huì)同項(xiàng)目單位全程參與項(xiàng)目前期工作,細(xì)化項(xiàng)目前期需求論證,充分考慮近遠(yuǎn)期發(fā)展,科學(xué)研究提出建設(shè)內(nèi)容、預(yù)期目標(biāo)、投資估算、運(yùn)營模式等,全面準(zhǔn)確描述項(xiàng)目功能需求。遴選業(yè)績優(yōu)、水平高、信譽(yù)好的設(shè)計(jì)單位,借助建筑信息模型(BIM)技術(shù),為運(yùn)營(使用)單位提供可視化的建筑方案。 三是持續(xù)完善項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展改革部門會(huì)同行業(yè)主管部門依據(jù)國家有關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建筑設(shè)計(jì)規(guī)范,結(jié)合先行示范區(qū)建設(shè)需要,分類細(xì)化、科學(xué)編制各行業(yè)領(lǐng)域建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范, 確保項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高質(zhì)量運(yùn)營。

        2、建立常態(tài)化運(yùn)營管養(yǎng)制度。 一是建立科學(xué)、完善的常態(tài)化運(yùn)營管養(yǎng)制度,確保管養(yǎng)工作更加科學(xué)化、規(guī)范化,提升維護(hù)管養(yǎng)工作效率。 二是積極落實(shí)運(yùn)營管養(yǎng)主體,明確運(yùn)營(使用)單位內(nèi)部專門負(fù)責(zé)運(yùn)營管理的部門和人員,定人定崗定責(zé),實(shí)現(xiàn)“有人建、有人用、有人管”的運(yùn)行機(jī)制,確保責(zé)任落實(shí)到位、項(xiàng)目持久發(fā)揮效益。三是鼓勵(lì)簽訂長期養(yǎng)護(hù)合同,引導(dǎo)專業(yè)化養(yǎng)護(hù)企業(yè)加大投入。

        3、加強(qiáng)項(xiàng)目管養(yǎng)資金保障。一是及時(shí)足額撥付項(xiàng)目管養(yǎng)資金,為后續(xù)基本支出和維護(hù)、維修運(yùn)行等提供資金保障。二是創(chuàng)新投融資機(jī)制。發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用,采取資金補(bǔ)助、先養(yǎng)后補(bǔ)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等多種方式引入社會(huì)力量。

        4、推進(jìn)管養(yǎng)市場化改革。將人民群眾滿意度和受益程度、養(yǎng)護(hù)質(zhì)量和資金使用效率作為衡量標(biāo)準(zhǔn),分類有序推進(jìn)項(xiàng)目管養(yǎng)市場化改革, 在保證專業(yè)管理水平的同時(shí),降低管理成本、節(jié)約財(cái)政資金。

        四、結(jié)論

        針對政府投資項(xiàng)目存在的拖而不決、移交困難、運(yùn)維效果差等“難收尾”問題,需要項(xiàng)目單位、建設(shè)單位、施工單位、咨詢機(jī)構(gòu)和各行業(yè)主管部門等相互配合,在健全體制機(jī)制、理清組織架構(gòu)、完善單位管理、明確職責(zé)分工、落實(shí)細(xì)項(xiàng)工作等各方面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、深入推進(jìn)。

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