●王文才

部門整體支出績效評價(jià)是預(yù)算績效管理工作的組成部分，特指依據(jù)預(yù)算部門職能定位、中長期規(guī)劃、年度計(jì)劃等體現(xiàn)的該財(cái)政年度內(nèi)的工作目標(biāo)，利用績效評價(jià)指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對包括基本支出、項(xiàng)目支出在內(nèi)所有財(cái)政性資金使用過程中所實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出和效果進(jìn)行的綜合性評價(jià)活動。

我國部門整體支出績效評價(jià)概念的首次提出，出自2011年財(cái)政部出臺的《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2011〕285號），該《辦法》明確規(guī)定了評價(jià)的工作程序及方法。在財(cái)政部2013年出臺的《預(yù)算績效考評評價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)〔2013〕53號）中，將績效評價(jià)的內(nèi)容集中為投入、過程、產(chǎn)出和效果等4個(gè)方面，包括28個(gè)評價(jià)指標(biāo)。在2018年出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》中，對部門預(yù)算整體績效的衡量提出設(shè)計(jì)方向，要求“從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果”。鑒于部門整體績效評價(jià)操作實(shí)踐的需要和相關(guān)統(tǒng)一規(guī)范的缺失，按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）中“加快推進(jìn)……績效指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化”的相關(guān)要求，針對當(dāng)前缺乏統(tǒng)一且操作性相對較強(qiáng)的共性指標(biāo)體系的情況，亟待結(jié)合實(shí)際、因地制宜進(jìn)行完善。

評價(jià)體系的優(yōu)化完善，需要遵循問題導(dǎo)向的基本原則。從近年來各地的評價(jià)工作實(shí)踐來看，在取得豐富經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也暴露了一些問題。相關(guān)問題主要體現(xiàn)為五點(diǎn)：一是部門預(yù)算支出內(nèi)容龐雜、目標(biāo)量化難度較高；二是目標(biāo)與支出的線性對應(yīng)關(guān)系不清晰，經(jīng)濟(jì)性、效益性評價(jià)難度較大；三是財(cái)政支出本身具有公共性、外部性、滯后性的特點(diǎn)，支出效益難以準(zhǔn)確計(jì)量；四是基本支出與項(xiàng)目支出界線不清，項(xiàng)目支出涵蓋一定數(shù)量的人員運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)；五是目標(biāo)指標(biāo)值設(shè)定缺乏相應(yīng)的依據(jù)和出處。針對這五個(gè)現(xiàn)存問題，本文嘗試就評價(jià)核心的把握、評價(jià)思路的拓展、評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)化等方面提出相應(yīng)的改進(jìn)路徑，以便為提高部門整體支出評價(jià)工作質(zhì)量提供若干有益的思考視角。

一、基本情況梳理專注“三條線”

基本情況梳理是部門整體支出績效評價(jià)的第一步工作，而部門整體支出績效評價(jià)則是部門和單位預(yù)算績效管理的組成部分。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》對部門和單位預(yù)算績效管理提出了相關(guān)的要求，具體要求是“圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動”。因此，本文嘗試把部門整體支出基本情況的梳理工作歸納為對“職能線”“資金線”“業(yè)務(wù)線”這“三條線”的梳理。

第一條“職能線”梳理圍繞“部門職能-職責(zé)分解-人員配置”，涵蓋部門設(shè)立的歷史沿革、機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)分布、任務(wù)計(jì)劃、管理對象、服務(wù)范圍等綜合情況。從操作實(shí)施細(xì)節(jié)上來看，可從編委批復(fù)的部門“三定方案”、部門設(shè)定完善細(xì)化的工作職責(zé)、部門編制的工作規(guī)劃、部門及其下屬職能部門設(shè)定的業(yè)務(wù)崗位職責(zé)及其制訂的年度工作計(jì)劃等相關(guān)方面進(jìn)行資料收集、分析、規(guī)整表述。值得注意的是，對部門規(guī)劃的梳理應(yīng)關(guān)注中長期發(fā)展規(guī)劃的編制完成情況、分年規(guī)劃內(nèi)容的明確性和推進(jìn)計(jì)劃落實(shí)情況，年度工作計(jì)劃則應(yīng)關(guān)注常規(guī)性工作計(jì)劃和重點(diǎn)工作計(jì)劃制訂的明確性，尤其是年度重點(diǎn)工作計(jì)劃還需要從黨委政府重點(diǎn)工作、政府實(shí)事項(xiàng)目等角度予以分類。

第二條“資金線”梳理圍繞“預(yù)算管理和資金使用”，涵蓋部門在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算決算全過程的情況。從操作實(shí)施細(xì)節(jié)上來看，先列示出近三年部門預(yù)算安排與執(zhí)行情況總表，反映部門總體預(yù)算變動情況和執(zhí)行率；再列示出評價(jià)年度分項(xiàng)目類型預(yù)算安排和執(zhí)行情況表，反映結(jié)構(gòu)式部門預(yù)算安排和實(shí)際執(zhí)行情況；最后列示出專項(xiàng)項(xiàng)目預(yù)算安排和執(zhí)行明細(xì)表，細(xì)化特定目標(biāo)類項(xiàng)目的具體內(nèi)容，反映精細(xì)化規(guī)范式三層架構(gòu)預(yù)算編制和執(zhí)行情況。其中，總表的列示可衡量和分析部門整體預(yù)算管理的精準(zhǔn)性水平；年度分類預(yù)算可從人員類、運(yùn)轉(zhuǎn)類、特定目標(biāo)類三個(gè)維度展示預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而為分析人均支出成本和機(jī)構(gòu)運(yùn)行成本（包括人員定額標(biāo)準(zhǔn)、公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)）奠定基礎(chǔ)；特定目標(biāo)類（即專項(xiàng)項(xiàng)目）預(yù)算通過細(xì)化支出內(nèi)容，可從預(yù)算編制的規(guī)范性、支出內(nèi)容的合理性、標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)的科學(xué)性等衡量部門預(yù)算編制精細(xì)化水平，與預(yù)算一體化建設(shè)中的固定標(biāo)準(zhǔn)和暫定標(biāo)準(zhǔn)相銜接。在列示清楚預(yù)算信息的基礎(chǔ)上，再將“年度工作內(nèi)容與預(yù)算資金”匹配起來，從計(jì)劃執(zhí)行和實(shí)際執(zhí)行兩個(gè)維度做好資金與項(xiàng)目內(nèi)容的匹配：一是將年度工作計(jì)劃梳理分解到相應(yīng)職能部門，明確預(yù)算資金安排類型，并將實(shí)際工作內(nèi)容完成情況與工作計(jì)劃進(jìn)行列表對比；二是關(guān)注工作任務(wù)實(shí)施的方式和完成結(jié)果的形式，可從政府采購、購買服務(wù)、科研課題和活動、資本性支出等角度歸納分析匹配。

第三條“業(yè)務(wù)線”梳理圍繞部門“核心業(yè)務(wù)管理實(shí)施”，涵蓋相應(yīng)管理制度和辦法、管理機(jī)制和監(jiān)督體系的建設(shè)情況，以及部門“核心業(yè)務(wù)”全生命周期管理工作實(shí)施和開展情況，從而便于考察和驗(yàn)證部門履職所需的制度保障、機(jī)制保障、計(jì)劃保障、措施保障等健全落實(shí)情況。例如，出版社對出版刊物讀物課本的審查監(jiān)督制度程序，衛(wèi)健委對醫(yī)生執(zhí)業(yè)資格或執(zhí)業(yè)道德行為的檢查監(jiān)督制度流程，應(yīng)急管理部門對煤礦生產(chǎn)安全事故的監(jiān)督檢查制度機(jī)制、突發(fā)性公共事件應(yīng)急預(yù)案等，財(cái)政部門全面實(shí)施預(yù)算績效管理制度建設(shè)、落實(shí)推進(jìn)計(jì)劃、工作機(jī)制、工作要點(diǎn)、成果報(bào)告等。

梳理“三條線”的基本情況所需的信息采集渠道一般有兩種：一是列出資料清單，資料提供方經(jīng)常涉及被評價(jià)部門的綜合科室、業(yè)務(wù)科室和財(cái)務(wù)科室，有時(shí)還涉及財(cái)政部門；二是有針對性地開展訪談，在對收集到的信息資料進(jìn)行案頭分析并形成相應(yīng)問題的基礎(chǔ)上，再對不同內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和不同部門進(jìn)行有針對性的訪談。

總之，“三條線”的基本情況梳理是一個(gè)遵循“整體目標(biāo)—部門活動—項(xiàng)目支出”的活動過程。這一過程，“三位一體”地將部門職責(zé)落實(shí)到部門戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)目標(biāo)之中，進(jìn)而細(xì)化為具體的活動和項(xiàng)目。因此，從本質(zhì)上來講也是一個(gè)驗(yàn)證成績經(jīng)驗(yàn)或查找不足之處的過程。在部門基本情況梳理清楚的前提下，才能深入開展部門整體支出績效評價(jià)工作，真正發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的問題點(diǎn)。因此，能否梳理并描述清楚基本情況，也體現(xiàn)了評價(jià)機(jī)構(gòu)和評價(jià)人員的專業(yè)能力。

二、部門目標(biāo)歸納關(guān)注“三要點(diǎn)”

預(yù)算績效管理始終堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，目標(biāo)梳理歸納則是成為部門整體支出績效評價(jià)的重要前期工作。為確保部門整體支出績效評價(jià)所依據(jù)的績效目標(biāo)具備引領(lǐng)性特征，本文認(rèn)為目標(biāo)梳理歸納需要關(guān)注三個(gè)要點(diǎn)：第一，績效目標(biāo)應(yīng)與職能、計(jì)劃、項(xiàng)目相匹配，既要與部門職能、部門規(guī)劃、年度工作計(jì)劃一致，也要與年度特定目標(biāo)類預(yù)算項(xiàng)目投入及項(xiàng)目分類屬性特點(diǎn)匹配；第二，績效目標(biāo)應(yīng)體現(xiàn)階段、年度的特征，年度工作計(jì)劃則體現(xiàn)了年度工作任務(wù)和部門具體目標(biāo)，部門年度目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)與部門規(guī)劃中的階段性或分年目標(biāo)相結(jié)合；第三，年度目標(biāo)應(yīng)細(xì)化量化，與預(yù)算投入匹配，目標(biāo)細(xì)化量化應(yīng)從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益五個(gè)方面梳理。其中，數(shù)量目標(biāo)的設(shè)置一般須與預(yù)算資金投入（或年初工作計(jì)劃，因部分部門人員類經(jīng)費(fèi)占比較大）相匹配，先有絕對數(shù)、再有相對數(shù)；質(zhì)量目標(biāo)一般須與行業(yè)技術(shù)規(guī)范或者服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相匹配；時(shí)效目標(biāo)一般須與工作推進(jìn)時(shí)間節(jié)點(diǎn)相匹配；成本目標(biāo)一般須與預(yù)算控制額、定額標(biāo)準(zhǔn)、支出標(biāo)準(zhǔn)等相匹配；效益目標(biāo)一般須與部門履職職能、核心業(yè)務(wù)及其專項(xiàng)項(xiàng)目屬性相匹配。目標(biāo)值的設(shè)定還應(yīng)與預(yù)先計(jì)劃的、文件要求的、歷史的、區(qū)域性的等行業(yè)水平相匹配，避免忽高忽低不合理的情況。

此外，在梳理歸納部門目標(biāo)時(shí)，還需要注意的是：第一，目標(biāo)表表式需要規(guī)范統(tǒng)一，應(yīng)從目標(biāo)類型、目標(biāo)名稱、目標(biāo)值、目標(biāo)值出處、目標(biāo)值依據(jù)進(jìn)行五個(gè)欄目細(xì)化量化列表列示，并從三級項(xiàng)目目標(biāo)開始梳理清楚；第二，對一些部門職能及其業(yè)務(wù)涉及范圍較廣的，則可以考慮將主要的工作任務(wù)歸集為一級或二級目標(biāo)，在正文中描述清楚，三級目標(biāo)則可作為附表展示出來。

總體來說，部門整體支出績效目標(biāo)的梳理應(yīng)從總目標(biāo)、年度目標(biāo)、具體目標(biāo)開始，體現(xiàn)目標(biāo)的層次性。對一些部門業(yè)務(wù)涉及面廣、公共產(chǎn)品和服務(wù)數(shù)量多的，歸納時(shí)應(yīng)將目標(biāo)從三級開始提級歸納，提煉時(shí)應(yīng)與部門申報(bào)表相結(jié)合，厘清部門整體支出績效目標(biāo)與部門人、財(cái)、物、事之間的相關(guān)關(guān)系。

三、評價(jià)指標(biāo)體系聚焦“四維度”

績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)是績效評價(jià)工作的核心。一般來說，評價(jià)指標(biāo)體系可參照財(cái)政部共性評價(jià)框架核心要素進(jìn)行設(shè)計(jì)，并適當(dāng)結(jié)合所在地方財(cái)政部門具體要求執(zhí)行即可。但由于部門整體支出績效管理尚缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，整體處于謀求突破提升的關(guān)鍵，而財(cái)政部現(xiàn)有共性評價(jià)指標(biāo)體系的針對性和有效性評價(jià)有限，需要基于評價(jià)委托者的訴求和被評價(jià)部門特點(diǎn)，因地制宜完善細(xì)化二級和三級評價(jià)指標(biāo)及評分標(biāo)準(zhǔn)，思考聚焦評價(jià)關(guān)注點(diǎn)、構(gòu)建設(shè)計(jì)科學(xué)的共性評價(jià)指標(biāo)體系。

要想使得部門整體支出共性評價(jià)指標(biāo)體系符合實(shí)際操作需要，本文認(rèn)為可以基于部門決策、部門管理、部門產(chǎn)出、部門效果等四個(gè)一級指標(biāo)維度對評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行設(shè)計(jì)，其中：

“部門決策”的二級指標(biāo)應(yīng)基于部門職能、部門規(guī)劃、部門工作計(jì)劃、部門預(yù)算計(jì)劃、部門績效目標(biāo)、部門績效管理機(jī)制等六個(gè)方面，按照“職能-規(guī)劃-計(jì)劃-預(yù)算-目標(biāo)”的對應(yīng)關(guān)系細(xì)化至10個(gè)三級指標(biāo)。例如，對于“職責(zé)分解明確性”和“崗位職責(zé)明確性”這兩個(gè)和部門職能有關(guān)的三級指標(biāo)，需要以部門的“三定方案”和“部門職責(zé)分解分工表”作為評價(jià)依據(jù)，考察部門職能的設(shè)定以及部門分解到下屬部門和單位的職責(zé)是否完整、清晰、合理。

“部門管理”的二級指標(biāo)應(yīng)基于核心業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)預(yù)算管理、綜合事務(wù)管理三個(gè)方面，并按照“業(yè)務(wù)-財(cái)務(wù)-預(yù)算-人員-資產(chǎn)-政府采購-購買服務(wù)-檔案-信息公開”的相互關(guān)系等細(xì)化為多個(gè)三級指標(biāo)。例如，對于“預(yù)算執(zhí)行率”“預(yù)算調(diào)整率”等和預(yù)算有關(guān)的三級指標(biāo)，需要借助部門預(yù)決算報(bào)表來考察判斷部門預(yù)算計(jì)劃是否如期完成、是否存在大幅變動等問題。

“部門產(chǎn)出”的二級指標(biāo)應(yīng)按照數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本四個(gè)方面細(xì)化成若干個(gè)三級指標(biāo)。在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)過程中，主要通過比較產(chǎn)出指標(biāo)的實(shí)際值和目標(biāo)值來判斷部門提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否保質(zhì)保量、及時(shí)，并分析這個(gè)過程中是否存在資金浪費(fèi)的問題。

“部門效果”的二級指標(biāo)應(yīng)按照社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益、部門履職、滿意度、可持續(xù)影響力六個(gè)方面細(xì)化成若干個(gè)三級指標(biāo)。例如，“年度計(jì)劃工作完成情況”這一與部門履職有關(guān)的三級指標(biāo)，主要依據(jù)部門的年度工作計(jì)劃文件和年度工作報(bào)告來考察部門計(jì)劃工作的完成情況以及部門的重點(diǎn)工作是否合格完成。

按照以上步驟構(gòu)建形成的部門整體支出共性評價(jià)指標(biāo)體系框架具體如表1所示。

表1 部門整體支出共性評價(jià)指標(biāo)體系框架

四、問題分析應(yīng)當(dāng)突出“五重點(diǎn)”

在完成評價(jià)指標(biāo)體系及其評分標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建后，就可以依據(jù)評價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行評價(jià)評分和績效分析，繼而形成評價(jià)結(jié)論。在這一過程中，評價(jià)人員應(yīng)關(guān)注評價(jià)得分和評價(jià)結(jié)論的客觀性、公平性，統(tǒng)籌考慮被評價(jià)部門在行業(yè)內(nèi)、區(qū)域內(nèi)的實(shí)際履職成效與評價(jià)得分及結(jié)論的匹配性，從而發(fā)現(xiàn)該部門存在的問題。

遵循績效分析過程中匹配對應(yīng)的原則，問題分析則可以強(qiáng)調(diào)聚焦、準(zhǔn)確和針對性，具體來說，分析重點(diǎn)應(yīng)歸納為五個(gè)方面：

一是注意評價(jià)問題的指出應(yīng)與評價(jià)指標(biāo)扣分點(diǎn)的一致性，避免“兩張皮”現(xiàn)象。

二是判斷部門整體支出目標(biāo)管理中存在的完整性、合理性、科學(xué)性問題。對不同原因產(chǎn)生的問題進(jìn)行區(qū)分，包括預(yù)算績效管理理念和認(rèn)識不足、財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門績效責(zé)任未落實(shí)、績效理念認(rèn)知不足等多種。

三是區(qū)分部門預(yù)算管理中存在的規(guī)范性和精準(zhǔn)性不高的問題。對不同預(yù)算管理階段產(chǎn)生的問題也作適當(dāng)區(qū)分，具體包括預(yù)算計(jì)劃編制階段（項(xiàng)目庫管理和預(yù)算細(xì)化度）、預(yù)算執(zhí)行階段（執(zhí)行率低下和調(diào)整率過高）、預(yù)算決算階段（專項(xiàng)轉(zhuǎn)向和結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)）等。

四是關(guān)注部門工作實(shí)施推進(jìn)落實(shí)過程中存在的管理科學(xué)性和有效性不足的問題。對工作管理階段不同的問題進(jìn)行區(qū)分，包括制度機(jī)制建設(shè)、計(jì)劃推進(jìn)、過程管理和監(jiān)督考核等多個(gè)階段。

五是聚焦部門履職目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)度方面存在績效未達(dá)標(biāo)或履職績效無法顯現(xiàn)的問題。對屬于不同偏差原因的問題也需要進(jìn)行區(qū)分，區(qū)分產(chǎn)出與投入產(chǎn)生偏差、產(chǎn)出質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、產(chǎn)出時(shí)效不及時(shí)、部門履職效果衡量無法顯現(xiàn)等多種原因。

五、相關(guān)建議應(yīng)用體現(xiàn)“三亮點(diǎn)”

針對評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，評價(jià)人員還應(yīng)提出有針對性的相關(guān)建議。按照預(yù)算績效管理一體化的要求，確?？冃Ч芾斫Y(jié)果可以對預(yù)算管理產(chǎn)生影響，并使得相關(guān)建議具有應(yīng)用價(jià)值，具體來說，建議本身需要具備以下三個(gè)亮點(diǎn)：

一是對照上述評價(jià)聚焦指出的問題，在通過績效分析這一過程且透徹了解問題產(chǎn)生的原因、時(shí)點(diǎn)、環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，逐一提出具體整改建議，明確具體整改責(zé)任部門和單位。

二是對項(xiàng)目庫管理中存在項(xiàng)目前期謀劃成熟度不高、預(yù)算執(zhí)行率低下、支出決算后績效無法顯現(xiàn)的專項(xiàng)項(xiàng)目支出，提出暫緩安排或取消項(xiàng)目預(yù)算的建議。

三是對預(yù)算編制管理精細(xì)化程度不夠、總體預(yù)算執(zhí)行率不高、決算階段形成大量結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)的，應(yīng)提出與部門下年度預(yù)算安排總量控制、結(jié)構(gòu)優(yōu)化相掛鉤的評價(jià)結(jié)果應(yīng)用建議，凸顯績效管理服務(wù)于預(yù)算部門資源分配效率提升的作用。

前述“基本情況梳理-部門目標(biāo)歸納-評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)-問題分析-建議提出”的實(shí)施路徑，對構(gòu)建相對完整、科學(xué)的部門整體支出績效評價(jià)體系具有現(xiàn)實(shí)意義。當(dāng)然，也應(yīng)注意，由于各個(gè)政府部門所涉及的行業(yè)領(lǐng)域有其自身的特點(diǎn)，在上述共性路徑的基礎(chǔ)上，有必要對標(biāo)服務(wù)于部門管理完善、財(cái)政資源配置優(yōu)化的評價(jià)目標(biāo)，結(jié)合部門的個(gè)性化特征，進(jìn)一步深化、細(xì)化具體評價(jià)體系設(shè)計(jì)，確保真正實(shí)現(xiàn)“評有所值”。