遼寧省人民檢察院行政檢察研究課題組

(遼寧省人民檢察院,遼寧 沈陽 110300)

近年來，解決行政爭議始終是行政訴訟乃至社會治理中的焦點(diǎn)問題，其中房屋征收領(lǐng)域的行政爭議尤為突出。從檢察視角看，在申請行政監(jiān)督案件中，房屋征收領(lǐng)域行政爭議呈現(xiàn)占比高、訴訟周期長、監(jiān)督率低、爭議化解難等明顯特點(diǎn)。經(jīng)過多年的行政復(fù)議和訴訟，伴隨著“程序空轉(zhuǎn)”“裁決空心”化的訴求過程，申請人的“心結(jié)”越來越難以打開，“止訴”而不能“息訪”情況時(shí)有發(fā)生。相對應(yīng)的，行政復(fù)議和行政訴訟對爭議的解決尚不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。作為解決行政爭議司法過程的最后一個環(huán)節(jié)，檢察機(jī)關(guān)必然要發(fā)揮應(yīng)有的法律監(jiān)督作用，這也是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。面對征收征用領(lǐng)域特別是日益規(guī)范化的國有土地上房屋征收領(lǐng)域中的一個個行政爭議“死結(jié)”，如何在不斷完善既有化解機(jī)制的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個科學(xué)、實(shí)效的化解機(jī)制體系，進(jìn)而大比例、實(shí)質(zhì)性化解這一領(lǐng)域的行政爭議，成為當(dāng)前擺在檢察機(jī)關(guān)面前的重要課題和艱巨使命。

一、檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的應(yīng)然性

(一)行政爭議化解難在國有土地上房屋征收領(lǐng)域的表征

1.行政機(jī)關(guān)在房屋征收行政行為中的角色特質(zhì)

改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場化的進(jìn)程，地方政府在“拆房賣地搞建設(shè)”上經(jīng)歷了一個從覺醒到狂熱再到逐漸回歸理性的過程?！胺慨a(chǎn)泡沫”等風(fēng)險(xiǎn)防控和“理性內(nèi)需”的現(xiàn)實(shí)需要推動行政機(jī)關(guān)帶動整個社會對城市建設(shè)進(jìn)行重新審視。在這一過程中，由于行政行為的因素帶來了一些難以化解的行政爭議。雖然相比于征收補(bǔ)償量的巨大基數(shù)，其中的爭議量只是“九牛一毛”，但從法治政府、法治社會建設(shè)的角度看，對這類爭議絕對不容忽視。相應(yīng)地，國有土地上房屋征收引發(fā)的行政爭議也占用了相當(dāng)一部分司法資源和信訪資源。

作為國家行政事務(wù)的管理者，行政機(jī)關(guān)既要考量公共利益和整體公平，又要注重行政行為的效率，這使得其在面對個體時(shí)，兼顧保護(hù)權(quán)益和滿足訴求的難度極大?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》(以下簡稱《征補(bǔ)條例》)(1)2011年1月21日，國務(wù)院發(fā)布施行《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。出臺后，“市場價(jià)補(bǔ)償”“民主公開”等方面的規(guī)定正是基于此的解決途徑。相比于《征補(bǔ)條例》，之前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡稱《拆遷條例》)(2)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》由國務(wù)院2001年6月13日發(fā)布，2001年11月1日施行。該條例已被2011年1月21日頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》廢止，不再具備法律效力。更靈活，拆遷方可以與當(dāng)事人逐個協(xié)商、區(qū)別對待，但其實(shí)質(zhì)是用有限度地犧牲公平來換取征收效率。這就造成在《拆遷條例》時(shí)期有的當(dāng)事人選擇對抗行為，而對抗中的獲益者又刺激了未獲益者持續(xù)的對抗，甚至一些人產(chǎn)生了不現(xiàn)實(shí)的過高期待。此類爭議長期得不到解決之后，由于“委托第三方拆遷”中的行政機(jī)關(guān)不是完全的責(zé)任人，在爭議化解中力不從心。而在《征補(bǔ)條例》實(shí)施后，有的行政機(jī)關(guān)還習(xí)慣于原來的征收速度，在征收程序上“缺斤短兩”“前后倒置”，引起當(dāng)事人對行政行為的不信任，行政爭議更加難以化解。在一些案件中，面對征收程序違法(因多數(shù)人利益不宜撤銷)的行政判決，即便被拆遷人得到了合理補(bǔ)償，也仍認(rèn)為其權(quán)益被侵害，長期堅(jiān)持訴訟。

2.被拆遷人在房屋征收行政爭議中的行為特質(zhì)

被拆遷人在國有土地上房屋征收行政爭議中往往選擇“一訴到底”。對被拆遷人中的自然人來說，被征收的房屋即便不是唯一的房產(chǎn)也絕對是個人資產(chǎn)的重要組成部分，其中寄托著他們對今后生活和人生的希冀，讓他們對爭議難以輕言放棄。隨著人民法院立案登記、訴權(quán)保護(hù)等方面制度不斷健全，進(jìn)入訴訟程序比原先更加容易，訴訟費(fèi)用門檻又不高，被拆遷人愿意選擇通過訴訟解決爭議。其后，被拆遷人往往會因?yàn)闆]有達(dá)到訴求目的以各種事由繼續(xù)起訴、上訴、申訴，產(chǎn)生更多的“程序空轉(zhuǎn)”“裁決空心”的情況。司法程序始終在走，卻很難進(jìn)入實(shí)體審理；裁判文書始終在下，卻沒有觸動實(shí)質(zhì)訴求。甚至有的當(dāng)事人起訴、上訴案件達(dá)幾十件乃至上百件。

“程序空轉(zhuǎn)”的情況主要有兩種。一種是不符合受案條件，要么超過起訴期限，要么被告不適格。當(dāng)事人往往起訴行政主管部門不行就起訴一級政府，起訴一級政府不行就起訴上一級政府。另一種是征收補(bǔ)償爭議衍生的大量的行政復(fù)議、信息公開等方面的訴訟。從某省檢察機(jī)關(guān)受理的申請行政監(jiān)督案件上來看，未進(jìn)入實(shí)體審的案件占一半以上。申請人在長達(dá)數(shù)年甚至十?dāng)?shù)年的訴訟過程中，時(shí)間、精力、經(jīng)濟(jì)上的投入越來越多，自然心理上越來越難接受放棄或退讓的結(jié)果。加上對司法不信任感的累積，使?fàn)幾h化解愈加艱難。

(二)行政機(jī)關(guān)和人民法院化解行政爭議工作的困境

隨著法治政府、法治社會建設(shè)的不斷推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)和人民法院越來越重視化解爭議這一行政訴訟根本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在工作中取得了一定成效，但同樣也面臨著諸多困境。

1.行政復(fù)議和行政訴訟在行政爭議化解中具有難以彌補(bǔ)的缺陷

行政機(jī)關(guān)作為行政爭議發(fā)生的前端，通過行政系統(tǒng)內(nèi)部自行糾錯或通過行政復(fù)議糾錯具有高效、便捷、化解成本低等優(yōu)勢，在實(shí)質(zhì)性化解糾紛矛盾方面發(fā)揮了巨大作用，但仍存在一定不足。

(1)行政復(fù)議沒有完全獨(dú)立于行政權(quán)，難以達(dá)到對行政權(quán)的實(shí)質(zhì)性制約。首先，行政復(fù)議的性質(zhì)決定其無法完全獨(dú)立于行政權(quán)。學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對行政復(fù)議的性質(zhì)持三種不同觀點(diǎn)，即“行政說”“準(zhǔn)司法說”“行政司法說”。但無論哪種觀點(diǎn)都無法繞開行政權(quán)，不能直接表述為類似于“司法權(quán)”的獨(dú)立權(quán)力。其次，行政復(fù)議兼具行政權(quán)和司法權(quán)的雙重屬性，類似于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督雖然有利于發(fā)現(xiàn)問題，并且具有快速解決問題等優(yōu)點(diǎn)，但相對于外部監(jiān)督而言，其監(jiān)督剛性仍顯不夠，監(jiān)督效果也難以完全達(dá)到預(yù)期。再次，行政復(fù)議機(jī)關(guān)也是行政機(jī)關(guān)，與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)有共同的上級機(jī)關(guān)，容易導(dǎo)致行政相對人產(chǎn)生不信任感。

(2)行政訴訟的合法性審查難以實(shí)現(xiàn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。首先，我國法律規(guī)定，人民法院進(jìn)行行政審判時(shí)，原則上是一個行政行為一審理，且主要審查行政行為是否合法。通常，如果行政行為形式上符合法律規(guī)定即認(rèn)定為合法。但過分注重形式審查，則容易忽略合理性審查，難以對當(dāng)事人的訴求作出實(shí)質(zhì)性評價(jià)。其次，行政行為的合理性與合法性有時(shí)較難區(qū)分。雖然按照法律規(guī)定，嚴(yán)重不合理即是違法。但在國有土地上房屋征收領(lǐng)域?qū)嵺`中，對嚴(yán)重不合理案件，也存在法院基于各種考量從合法性審查角度認(rèn)定行政行為不違法的情況。僅僅審查行政行為的合法性容易導(dǎo)致司法審查浮于表面和外圍。再次，出于對行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)的尊重以及對審判權(quán)不干涉行政權(quán)等原則的遵循，容易導(dǎo)致人民法院只決定裁撤而難以直接糾正行政違法。

2.行政復(fù)議和行政訴訟在化解行政爭議中的困境

(1)被動介入爭議。行政復(fù)議和行政訴訟均依當(dāng)事人申請啟動，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院不能主動依職權(quán)提起。也就是說，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院只能事后對行政行為進(jìn)行審查，事中、事前無法進(jìn)行監(jiān)督和糾正，難以及時(shí)將行政爭議化解。在國有土地上房屋征收領(lǐng)域，存在論證、規(guī)劃、審批、公告、實(shí)施等諸多環(huán)節(jié)，矛盾糾紛產(chǎn)生的時(shí)間段也不盡相同，而復(fù)議機(jī)關(guān)和法院無法主動及時(shí)化解不同階段的爭議。遇到起訴超期的情況時(shí)，人民法院更難以通過審判活動解決爭議。

(2)化解總量不及預(yù)期。從行政爭議化解的結(jié)果來看，尚有很多爭議未能解決。以某省2020年數(shù)據(jù)為例，全省共受理行政復(fù)議案件14229件，行政訴訟案件21335件，檢察機(jī)關(guān)共接待涉及行政機(jī)關(guān)信訪2127件、受理行政訴訟監(jiān)督案件1565件。從以上數(shù)據(jù)可以直觀地看出，行政相對人對行政復(fù)議制度信任度不高，很大一部分人沒有選擇行政復(fù)議而直接進(jìn)行訴訟。行政復(fù)議制度沒有達(dá)到預(yù)期設(shè)計(jì)目的，行政訴訟也存在大量案件沒有進(jìn)入實(shí)體審理的情況。

(3)化解質(zhì)效不高。從到檢察機(jī)關(guān)信訪和直接受理的案件數(shù)量看，部分行政爭議在行政復(fù)議和行政訴訟后一直未得到解決，所占比例遠(yuǎn)高于其他領(lǐng)域的行政訴訟。行政復(fù)議和行政訴訟化解行政爭議案件質(zhì)效沒有達(dá)到預(yù)期。

(三)檢察機(jī)關(guān)開展實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的正當(dāng)性

1.檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的政策和法律依據(jù)

中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，要求檢察機(jī)關(guān)全面深化行政檢察監(jiān)督，在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了；《人民檢察院組織法》第2條規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)作為司法程序的最后一道關(guān)口，履行監(jiān)督職責(zé)，有權(quán)監(jiān)督法院依法審判、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益；《行政訴訟法》第1條明確了訴訟目的之一即“解決行政爭議”，第60條規(guī)定“法院審理行政案件不適用調(diào)解”的同時(shí)又特別提出“行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)”三類案件可以調(diào)解。對此，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然可以開展相關(guān)的實(shí)質(zhì)性化解工作，即對國有土地上房屋征收領(lǐng)域在前述補(bǔ)償、賠償范圍內(nèi)可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性化解。

2.檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的客觀必然

首先，檢察機(jī)關(guān)在國有土地上房屋征收領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性化解行政爭議是融入社會治理、助推國家法治現(xiàn)代化的必然要求，也是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)為人民司法的重要舉措，更是檢察機(jī)關(guān)做實(shí)行政檢察的發(fā)力點(diǎn)。其次，從實(shí)踐角度講，在國有土地上房屋征收領(lǐng)域，經(jīng)過行政復(fù)議與行政訴訟后，大量行政爭議還沒有得到化解。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在檢察監(jiān)督的案件中，法院裁定不予受理和駁回起訴的占比超過40%，而在國有土地上房屋征收領(lǐng)域占比更高，超過50%。也就是說，案結(jié)之后，行政爭議仍未解決，案結(jié)事未了。再次，2019年檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，形成刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”并行的職能架構(gòu)，化解爭議是更全面實(shí)現(xiàn)行政檢察職能的必然要求。

3.檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的優(yōu)勢基礎(chǔ)

檢察機(jī)關(guān)居中對行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的爭議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性化解，更易于找到雙方當(dāng)事人都能接受的化解點(diǎn)，相對而言能令當(dāng)事人更加信服，也更能展現(xiàn)司法公正。在國有土地上房屋征收領(lǐng)域，案件因法律關(guān)系復(fù)雜，牽涉事項(xiàng)多、利益大等原因，檢察機(jī)關(guān)的能動司法、主動介入、調(diào)查核實(shí)等履職手段具有天然的優(yōu)勢，能更有效地查清事實(shí)真相，彌補(bǔ)復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立性弱、人民法院合法性審查不足等問題。

二、檢察機(jī)關(guān)在國有土地上房屋征收領(lǐng)域開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解之現(xiàn)狀

(一)化解糾紛數(shù)量解析

2020年，全國檢察機(jī)關(guān)共實(shí)質(zhì)性化解行政爭議6304件，從同樣是實(shí)質(zhì)性解決糾紛實(shí)效手段的角度看，已經(jīng)超過民事抗訴案件數(shù)量，形成民事、行政檢察同步發(fā)展的格局。以某省為例，2020年該省檢察機(jī)關(guān)共實(shí)質(zhì)性化解行政爭議140件，其中涉及國有土地上房屋征收領(lǐng)域39件，占總體數(shù)量的27.9%(參見表1)。

表1 2020年某省檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議情況

依據(jù)表1可以看出某省國有土地上房屋征收領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性化解行政爭議案件及化解工作的特點(diǎn)：

(1)法院未進(jìn)入實(shí)體審理的案件占比較大。實(shí)質(zhì)性爭議化解案件中未進(jìn)入實(shí)體審理的案件占42.86%，而在國有土地上房屋征收領(lǐng)域該比例為74.35%。(2)案件均涉及公民、組織實(shí)體權(quán)益。(3)涉群體權(quán)益案件占比較大。該領(lǐng)域案件中，群體性案件占51.28%。相對應(yīng)的，矛盾風(fēng)險(xiǎn)和隱患更大。(4)采取院領(lǐng)導(dǎo)包案、一體化辦案等提高案件辦理力度的化解舉措占比較大。采取院領(lǐng)導(dǎo)包案的占64.1%，一體化辦案的占79.48%。(5)公開聽證成為化解該類案件的重要手段之一。占總數(shù)的66.67%。

(二)化解糾紛態(tài)勢分析

結(jié)合近兩年數(shù)據(jù)，一定程度上可以看出某省檢察機(jī)關(guān)開始開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的態(tài)勢(參見表2)。

表2 某省檢察機(jī)關(guān)兩年來化解國有土地上房屋征收領(lǐng)域爭議情況

通過表2數(shù)據(jù)可以看出：(1)實(shí)質(zhì)性化解爭議總數(shù)增量明顯。2021年某省化解國有土地上房屋征收領(lǐng)域爭議數(shù)量是2020年的5.73倍，檢察機(jī)關(guān)“一案三查”等要求得到有效落實(shí)。(2)公開聽證實(shí)際運(yùn)用的空間逐步增大。2020年9月，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》，為檢察機(jī)關(guān)以聽證方式審查行政訴訟監(jiān)督案件提供了進(jìn)一步的明確規(guī)范，某省2021年化解該領(lǐng)域行政爭議中進(jìn)行公開聽證的案件數(shù)量劇增。(3)院領(lǐng)導(dǎo)包案數(shù)、一體化辦案數(shù)進(jìn)一步增長。分別占2021年辦案總數(shù)的87.21%、89.53%。這既出于化解工作需要，亦是對高檢院工作要求的堅(jiān)決落實(shí)。

(三)理論研究現(xiàn)狀分析

1.國有土地上房屋征收領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)性化解行政爭議的性質(zhì)爭議

當(dāng)前，針對檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的性質(zhì)主要有兩種觀點(diǎn)。一種是司法權(quán)說，即檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，而司法機(jī)關(guān)行使職權(quán)理應(yīng)歸屬于司法權(quán)的范疇；另一種觀點(diǎn)是權(quán)利救濟(jì)說，即檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作是為了應(yīng)對和解決“程序空轉(zhuǎn)”，是對當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，促使當(dāng)事人的合法權(quán)利得到有效保護(hù)。我們支持后一種觀點(diǎn)。但在化解爭議過程中，檢察機(jī)關(guān)不能在行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間重新分配權(quán)利義務(wù)，只能在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，促成雙方自愿達(dá)成和解，從而化解爭議，實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。

2.國有土地上房屋征收實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的價(jià)值追求

關(guān)于如何看待檢察機(jī)關(guān)開展國有土地上房屋征收領(lǐng)域行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的價(jià)值追求主要有三種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是優(yōu)先維護(hù)國家和公共利益。該觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為監(jiān)督者，理應(yīng)負(fù)有維護(hù)國家和公共利益的重要職責(zé)，在化解爭議中也應(yīng)該優(yōu)先維護(hù)國家和公共利益。第二種觀點(diǎn)是優(yōu)先保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。該觀點(diǎn)認(rèn)為檢察權(quán)是人民賦予的，權(quán)力來源于人民也應(yīng)服務(wù)于人民，故應(yīng)優(yōu)先維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。第三種觀點(diǎn)是兼顧維護(hù)公共利益和人民群眾的合法利益。該觀點(diǎn)認(rèn)為前述兩種觀點(diǎn)之間并不矛盾，不能偏頗一方。我們認(rèn)同第三種觀點(diǎn)，即檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性要求檢察機(jī)關(guān)在工作中應(yīng)堅(jiān)持居中角色，兼顧監(jiān)督功能和服務(wù)功能，既維護(hù)國家和公共利益，又保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

三、檢察機(jī)關(guān)在行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作中面臨的問題

(一)檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作存在的共性問題

1.法律規(guī)定缺如

多數(shù)觀點(diǎn)認(rèn)為，《中華人民共和國憲法》賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)包括對審判權(quán)和行政權(quán)的監(jiān)督；也有觀點(diǎn)認(rèn)為《中華人民共和國檢察院組織法》并沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，故檢察機(jī)關(guān)無權(quán)對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)相關(guān)政策依據(jù)和司法實(shí)踐需要，不斷探索，開創(chuàng)性地開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，取得了很好的實(shí)踐效果。

2.案件來源單一

從某省檢察機(jī)關(guān)近兩年來的實(shí)踐來看，化解案件的98%是依申請受理，即經(jīng)法院審理后受理。檢察機(jī)關(guān)在這方面持謹(jǐn)慎態(tài)度，強(qiáng)調(diào)對法院訴訟活動的監(jiān)督以及通過監(jiān)督法院的訴訟活動來監(jiān)督行政權(quán)，即所謂的“穿透式”監(jiān)督，而非直接對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。對于有爭議的部分暫時(shí)未予碰觸。在行政復(fù)議和行政訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)一般不介入或有限介入。有限介入的前提條件是雙方或多方簽訂了聯(lián)合化解機(jī)制，并且復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院主動邀請檢察機(jī)關(guān)介入。

3.使用范圍狹窄

《人民檢察院開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作指引(試行)》在作出“人民檢察院應(yīng)當(dāng)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中依法開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作”的概括式表述后，又列舉了應(yīng)予重點(diǎn)化解的案件和不宜化解的案件范圍，但具體規(guī)定不夠明確，范圍也比較狹窄。實(shí)踐中，各地采用的范圍標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，且存有較大爭議。

4.普適性不夠強(qiáng)

在國有土地上房屋征收的遵循方面，國務(wù)院于1991年3月22日、2001年11月1日兩次公布的《拆遷條例》與2011年1月21日頒布的《征補(bǔ)條例》差異巨大：一是拆遷人由非行政機(jī)關(guān)變?yōu)樾姓C(jī)關(guān)；二是由可以強(qiáng)拆變?yōu)椴豢梢詮?qiáng)拆；三是檢察機(jī)關(guān)化解爭議時(shí)審查的法律關(guān)系不同?！恫疬w條例》調(diào)整的法律關(guān)系大部分是民事關(guān)系，因時(shí)間久遠(yuǎn)，有的拆遷人已經(jīng)注銷，主體不易尋找；民事合同也因需要審查的因素較多，相對不易處理。小部分為行政關(guān)系，因與民事法律關(guān)系糾纏不清，也同樣不易處理?！墩餮a(bǔ)條例》里的法律關(guān)系是行政關(guān)系，檢察機(jī)關(guān)主要審查行政行為的合法性，征收主體容易確定，法律關(guān)系相對簡單，審查的點(diǎn)相對清晰。當(dāng)前依然存在《拆遷條例》時(shí)期的申訴案件。由于兩個階段的差異，現(xiàn)有的爭議化解手段不足以適應(yīng)同時(shí)存在的兩種情形的需要。

5.化解難度較大

征收拆遷主要問題集中在征收土地和房屋實(shí)施程序不規(guī)范，適用強(qiáng)制手段不合理等方面。一個征收項(xiàng)目往往引發(fā)一系列行政訴訟，“程序空轉(zhuǎn)”“一人多訴”“多人同訴”現(xiàn)象明顯，矛盾尖銳，化解難度大。某省檢察機(jī)關(guān)近兩年行政生效裁判案件實(shí)質(zhì)性化解率居各省前列，但也僅為37%，爭議化解難度可見一斑。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部認(rèn)識上，對于要不要開展這項(xiàng)工作有人存有疑義，認(rèn)為開展此項(xiàng)工作難度大、法律依據(jù)不足，因此工作積極性不夠。外部環(huán)境上，檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院尚未建立起全面有效的溝通配合機(jī)制，在不同地區(qū)得到的理解和支持差別較大。

6.化解體量較小

以某省2020年數(shù)據(jù)為例，檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)督案件只占行政訴訟的7%，實(shí)質(zhì)性化解的占行政訴訟的0.6%，還存在大量未到檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督而實(shí)際存在的行政爭議，與人民群眾的現(xiàn)實(shí)需求和心理期待還存在一定差距。

(二)檢察機(jī)關(guān)國有土地上房屋征收領(lǐng)域行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作中的難題

相比于其他領(lǐng)域，國有土地上房屋征收領(lǐng)域的行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作中檢察機(jī)關(guān)面臨的工作難度更甚。

1.群體性案件較多，維穩(wěn)難度大、風(fēng)險(xiǎn)高

2020年，在國有土地上房屋征收領(lǐng)域，某省檢察機(jī)關(guān)摸排可化解線索180件，實(shí)際化解39件，化解率約22%，其中涉及行政相對人群體性利益的20件；2021年，摸排可化解線索305件，實(shí)際化解86件，化解率約28%，涉及行政相對人群體性利益的71件。近兩年某省對國有土地上房屋征收領(lǐng)域爭議的平均化解率約為26%，低于總體的37%化解率；化解案件中群體性案件占72.8%。工作中，往往需要由檢察長包案、接待或上下級檢察機(jī)關(guān)聯(lián)動，與雙方當(dāng)事人不斷溝通、協(xié)調(diào)；行政相對人因?yàn)槿藬?shù)多、訴求雜，輕易不會讓步；行政機(jī)關(guān)有牽一發(fā)而動全身等顧慮，也不會輕易改變自己的行政行為，爭議化解難度大、工作量大。

2.真實(shí)訴求更難發(fā)現(xiàn)

實(shí)踐中，因征收過程環(huán)節(jié)多，行政相對人為了達(dá)到自己的真實(shí)訴訟請求，往往針對行政機(jī)關(guān)的不同行政行為分別進(jìn)行訴訟。當(dāng)事人可以選擇針對不同的行政機(jī)關(guān)、不同的行政行為，組合成幾十甚至上百個訴訟請求。履行補(bǔ)償、違法賠償、信息公開、行政復(fù)議、征收決定違法、強(qiáng)拆違法等環(huán)節(jié)都可以成為申請人的訴訟依托。一些申請人擔(dān)心提出具體補(bǔ)償要求會使行政行為合法性得不到審查，很長時(shí)間內(nèi)絕口不提補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的實(shí)質(zhì)訴求，只是反復(fù)強(qiáng)調(diào)為了促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。檢察機(jī)關(guān)往往要經(jīng)過深入了解和反復(fù)交流，才能明確行政相對人實(shí)質(zhì)的具體訴求，使化解工作難以實(shí)質(zhì)性開展。

3.私權(quán)保護(hù)更難實(shí)現(xiàn)

國有土地上的房屋征收都是以公共利益為目的，但何為“公共利益”學(xué)界眾說紛紜，實(shí)踐中五花八門，標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，不利于私權(quán)保護(hù)。國有土地上的房屋征收禁止強(qiáng)拆，對于此也存在變通和扭曲的強(qiáng)拆情形，以便達(dá)到對征收效率和建設(shè)速度的追求。有些案件當(dāng)事人還沒有提起訴訟，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)強(qiáng)制拆除完畢，對法院認(rèn)定征收決定或者補(bǔ)償決定是否合法的壓力很大。同時(shí)，在補(bǔ)償或賠償過程中，由于標(biāo)的物滅失，無法有效鑒定損失，不能完全補(bǔ)償行政相對人的合法權(quán)益。在檢察監(jiān)督過程中，還發(fā)現(xiàn)人民法院裁判合法但行政相對人權(quán)益損害卻現(xiàn)實(shí)存在的情況。

4.“程序空轉(zhuǎn)”更難解決

從實(shí)踐上看，房屋征收類案件因?yàn)榄h(huán)節(jié)多、周期長、法律關(guān)系多，所以被告就多。行政相對人如果選擇了錯誤被告，法院一般會以被告不適格為由裁定駁回。而當(dāng)事人往往是一個訴訟敗訴后再提起其他訴訟，時(shí)間久、周期長，“程序空轉(zhuǎn)”更加嚴(yán)重。而對其他的訴訟，法院有的又以超過起訴期限裁定駁回，致使“轉(zhuǎn)圈”轉(zhuǎn)到了“死胡同”。面對如此情況，行政相對人已經(jīng)很難平靜地坐下來交流了。即使法院判決行政機(jī)關(guān)敗訴的案件，有的判決行政行為違法卻沒有判決賠償，還有的雖然判令行政機(jī)關(guān)履行征收補(bǔ)償職權(quán)，但是行政機(jī)關(guān)一直未重新作出決定，當(dāng)事人的實(shí)質(zhì)訴求也一直未能得到解決，程序一直在空轉(zhuǎn)。

5.承租人合法權(quán)益得不到有效保護(hù)

《征補(bǔ)條例》規(guī)定了“保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益”，但對于承租人的合法權(quán)益卻未作明確規(guī)定。現(xiàn)實(shí)中，多數(shù)商戶的經(jīng)營場所是租賃使用，只有少部分是自有房屋。承租人為開展經(jīng)營活動對承租房屋進(jìn)行合理裝修裝飾的費(fèi)用，承租人的停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷費(fèi)用等合理費(fèi)用，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償。而實(shí)踐中，各地方補(bǔ)償承租人合法權(quán)益程度不一，有的甚至不予考慮。法院審判時(shí)采用的標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，有的支持承租人獲得全額補(bǔ)償，還有的支持程度彌補(bǔ)不了實(shí)際損失。面對這些情況，檢察機(jī)關(guān)在化解爭議的過程中也常常無所適從。不同地區(qū)同類案件的不同結(jié)果，很難通過釋法說理說服當(dāng)事人或者促使雙方和解而化解爭議。

6.當(dāng)事人對補(bǔ)償(賠償)金額的期待更難以滿足

國有土地上房屋征收領(lǐng)域的爭議化解案件通常審理周期較長。隨著近年房地產(chǎn)價(jià)格的不斷攀升，當(dāng)事人對于作為訴爭標(biāo)的的被征收房屋價(jià)值預(yù)期越來越高，在補(bǔ)償數(shù)額上很難與征收機(jī)關(guān)達(dá)成一致。要達(dá)到化解爭議的目標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)需要投入的時(shí)間、精力、人力超過負(fù)荷。個案的巨大監(jiān)督成本，行政檢察資源的大量投入，對整體的爭議化解工作勢必產(chǎn)生深度的影響。

四、檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的優(yōu)化路徑

(一)完善立法

1.明確檢察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督權(quán)

檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，理論上不但有權(quán)監(jiān)督法院正確行使審判權(quán)，也有權(quán)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)正確行使行政權(quán)?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》已經(jīng)明確了“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正”。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該借此契機(jī)，推動修改《檢察院組織法》《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》等法律法規(guī)的相關(guān)條款，進(jìn)一步對檢察機(jī)關(guān)行政監(jiān)督權(quán)加以明確。

2.對于推動公共利益的界定

對公共利益進(jìn)行限定是《征補(bǔ)條例》的重大進(jìn)步，其中規(guī)定“為了保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等公共利益的需要”可以進(jìn)行征收，同時(shí)列舉6項(xiàng)具體公共利益。但是這6項(xiàng)規(guī)定依然相對模糊，不易把握。例如第(3)項(xiàng)規(guī)定了“由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要”，但何為“公共事業(yè)”尚無明確定論，且該范圍一般由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行界定。相當(dāng)一部分行政相對人對此持不同態(tài)度。我們認(rèn)為，何為“公共利益”雖不易明確界定，但應(yīng)當(dāng)通過法律法規(guī)作出明確限制，即明確規(guī)定何種情形不是公共利益。

3.推動保護(hù)承租人的合法權(quán)益

《民法典》第243條第3款及第327條僅規(guī)定了房屋所有權(quán)人、用益物權(quán)人因征收、征用有權(quán)獲得補(bǔ)償，未規(guī)定房屋租賃權(quán)人有權(quán)獲得補(bǔ)償。但是承租人用于經(jīng)營的房屋被征收時(shí)，除了房屋的價(jià)值應(yīng)補(bǔ)償給所有權(quán)人外，承租人因租賃房屋進(jìn)行的裝修損失、搬遷及停產(chǎn)停業(yè)損失理應(yīng)直接支付給承租人。目前《征補(bǔ)條例》僅將房屋所有權(quán)人界定為被征收人，相應(yīng)只明確了所有權(quán)人有權(quán)獲得補(bǔ)償款，以及不服征收行為或補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有權(quán)申請行政復(fù)議或訴訟進(jìn)行救濟(jì)，承租權(quán)人因征收行為造成的損失，實(shí)踐中缺乏明確的行政復(fù)議與訴訟救濟(jì)途徑。一方面，站在維護(hù)公共利益角度，為減少參與征收活動的利益相關(guān)主體數(shù)量，控制需要平衡的權(quán)利主體數(shù)量，提高征收效率，行政法律關(guān)系中僅確認(rèn)房屋所有權(quán)人一方為被征收人，具有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出；另一方面，從避免征收行為損害行政相對人或利害關(guān)系人的權(quán)益，或者說從增加參與訴訟主體監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法征收的角度看，應(yīng)賦予更多的債權(quán)人實(shí)現(xiàn)權(quán)益救濟(jì)的行政法律路徑。法律的難題從來不是確定某種利益是否需要保護(hù)，而是與之沖突的利益也需要保護(hù)時(shí)，應(yīng)該如何平衡相互沖突、糾結(jié)的利益保護(hù)(3)參見蘇力：《是非與曲直——個案中的法理》，北京：北京大學(xué)出版社2019年版，第171頁。。有學(xué)者主張承租人通過民事訴訟解決與出租人的糾紛，而不是通過行政訴訟解決與征收人的糾紛。雖然這種說法有一定道理，但在實(shí)踐中并不可行。首先，租房合同里很少也很難對發(fā)生征收情況加以明確。其次，出租人通常辯稱征收是情勢變更或者不可抗力，只退租金不賠償。對此，承租人難以對抗。無救濟(jì)則無權(quán)利，承租人的損失由征收行為直接造成，征收機(jī)關(guān)理應(yīng)負(fù)責(zé)補(bǔ)償。因此，有理由賦予房屋承租權(quán)人有別于一般債權(quán)人的行政救濟(jì)途徑。一方面，征收行為直接作用于租賃合同標(biāo)的物，造成租賃法律關(guān)系消滅，間接造成其他債權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。例如房屋所有權(quán)人使用房屋加工產(chǎn)品對外銷售，因征收行為造成無法繼續(xù)交付貨物時(shí)，雖然購貨方的債權(quán)因征收行為受到影響，但是征收行為并非直接作用于買賣合同標(biāo)的物，并且行政機(jī)關(guān)在決定征收或進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)難以計(jì)算損失情況。另一方面，租賃權(quán)益具有更高價(jià)值位階。法律規(guī)范歷來特殊保護(hù)房屋租賃權(quán)人，“買賣不破租賃”原則就是直接體現(xiàn)。建議在《征補(bǔ)條例》中對承租人的補(bǔ)償問題作出專門規(guī)定，特別保護(hù)承租人的合法權(quán)益。

(二)擴(kuò)大化解范圍和案件來源

1.進(jìn)一步擴(kuò)大監(jiān)督范圍

檢察監(jiān)督以前一直遵循事后監(jiān)督為主、事前和事中一般不監(jiān)督的原則。但從實(shí)踐來看，國有土地上房屋征收領(lǐng)域在事前審批、事中鑒定、聽證、評估等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，行政機(jī)關(guān)作出的不當(dāng)行政行為會嚴(yán)重影響當(dāng)事人的權(quán)益。如果不及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，事后很難進(jìn)行救濟(jì)。例如，有些當(dāng)事人對評估意見不服甚至被征收房屋自始至終未進(jìn)行評估。利害關(guān)系人事后尋求救濟(jì)的時(shí)候，房屋已經(jīng)被拆除，無法再次鑒定，雙方當(dāng)事人都無法對房屋價(jià)值提供有效證據(jù)予以證明，導(dǎo)致行政爭議無法解決。實(shí)踐中就有這樣的案例，因時(shí)間久遠(yuǎn)，評估條件不夠，各評估機(jī)構(gòu)一再退卷，致使訴訟難以實(shí)質(zhì)進(jìn)行。檢察機(jī)關(guān)一直恪守檢察權(quán)的邊界，堅(jiān)持有限監(jiān)督原則，但在國有土地上房屋征收領(lǐng)域的行政爭議，應(yīng)適當(dāng)放寬案件來源。同時(shí)，從理論上，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，即使是過程性的執(zhí)法行為也應(yīng)受監(jiān)督。因此，檢察機(jī)關(guān)不但可以在行政復(fù)議、行政訴訟中開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，還可以在行政機(jī)關(guān)履行征收房屋的全部過程中開展化解工作。

2.進(jìn)一步擴(kuò)大案件來源

現(xiàn)階段，檢察機(jī)關(guān)受理行政監(jiān)督的來源主要是依據(jù)當(dāng)事人申請，極少部分是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動。而且，依職權(quán)啟動監(jiān)督的案件是限制在侵犯國家利益和社會公共利益的范圍內(nèi)。然而，對國有土地上房屋征收類案件來說，利益受損的一方大多是普通自然人，申請救濟(jì)的一方大多也是行政相對人而非行政機(jī)關(guān)。到檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督的案件里，同一房屋征收決定里只有極少部分人到檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，大部分當(dāng)事人要么根本沒有選擇行政復(fù)議和行政訴訟，要么選擇部分法律程序就放棄了，最后都走上了不斷重復(fù)的信訪之路，矛盾一直未得到實(shí)質(zhì)解決。從現(xiàn)實(shí)需要來看，國有土地上房屋征收領(lǐng)域的行政爭議案件較多，但是檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解的較少，其中一個主要原因就是此類案件沒有進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)視閾，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無案可辦。因此，應(yīng)當(dāng)通過完善立法，明確檢察機(jī)關(guān)可以對行政行為進(jìn)行監(jiān)督，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)監(jiān)督的范圍，更充分地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)主動監(jiān)督的及時(shí)性和有效性。

(三)推動實(shí)質(zhì)性化解行政爭議理念更新

1.在監(jiān)督、化解中注重避免“程序空轉(zhuǎn)”

首先，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，從節(jié)約司法資源的目的出發(fā)，努力降低行政爭議案件中的案件比。對于形式合法、實(shí)質(zhì)上行政爭議沒有得到解決的案件，不能一駁了之，讓爭議仍處于未解決狀態(tài)。其次，實(shí)踐中對于沒有爭議的案件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇釋法說理，促使當(dāng)事人息訪罷訴，不再啟動新的法律程序；對于有爭議的案件，優(yōu)先促使當(dāng)事人達(dá)成和解；不能和解且行政行為違法的，再以抗訴、制發(fā)檢察建議等方式啟動下一步程序。檢察機(jī)關(guān)的每個環(huán)節(jié)里，都應(yīng)當(dāng)以盡可能減少啟動新的程序?yàn)槟康摹?/p>

2.以解決爭議為根本目的進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查

從某省檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐來看，在國有土地上房屋征收領(lǐng)域，行政相對人對補(bǔ)償或者賠償不滿意而進(jìn)行訴訟的，往往因?qū)Ψ衫斫獬潭鹊投e失有效訴訟，或者廣泛撒網(wǎng)式尋找行政行為的違法之處同時(shí)提起大量訴訟。而法院審理案件又把“就案論案”作為遵循準(zhǔn)則，注意力放在審查涉案行政行為的合法性，忽略了解當(dāng)事人的根本目的。實(shí)踐中，在當(dāng)事人提出的繁雜訴訟后面，是其追尋的根本性實(shí)質(zhì)訴求。對于此類案件，法院的判決形式上沒有問題，但行政爭議卻一直存在。之后，當(dāng)事人會繼續(xù)向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)受案后，不能再僅僅以形式審查為主，簡單作出不支持監(jiān)督申請決定以結(jié)案，而應(yīng)以實(shí)質(zhì)審查為主，找出根源，切實(shí)化解行政爭議。

(四)加強(qiáng)聯(lián)動，綜合治理

1.積極尋求支持與理解，建立多元化化解機(jī)制

行政爭議的產(chǎn)生原因是多方面的，其化解也不是檢察機(jī)關(guān)以一家之力就能完成的，需要黨委領(lǐng)導(dǎo)和重視，政府、司法機(jī)關(guān)及社會各界全員參與、共同努力。只有這樣，才能盡可能多地化解行政爭議，實(shí)質(zhì)性解決問題。

首先，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大依法監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都應(yīng)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。對行政機(jī)關(guān)的違法行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)向所在地黨委、人大報(bào)告，主動爭取黨委、人大支持，推動行政機(jī)關(guān)在黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督下主動糾錯、自覺糾錯。其次，應(yīng)建立聯(lián)合化解機(jī)制，建設(shè)大調(diào)解格局，特別是與法院、復(fù)議機(jī)關(guān)、信訪部門等主要負(fù)責(zé)化解工作的單位建立溝通協(xié)作機(jī)制，互通有無，聯(lián)合化解行政爭議，提升化解質(zhì)效。同時(shí)，在加強(qiáng)訴源治理上發(fā)力。為實(shí)現(xiàn)糾紛矛盾源頭治理、系統(tǒng)治理、依法治理的法治目標(biāo)，堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，加大訴前調(diào)解和多元化解力度。最后，應(yīng)主動爭取行政機(jī)關(guān)的理解。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持一手托兩家的理念，讓行政機(jī)關(guān)理解監(jiān)督是手段不是目的，促進(jìn)化解行政爭議、支持和推動行政機(jī)關(guān)依法行政才是雙方共同目標(biāo)，最終在監(jiān)督中實(shí)現(xiàn)“雙贏、多贏、共贏”。

2.充分借助社會力量、專業(yè)力量，提升化解質(zhì)效

檢察機(jī)關(guān)開展國有土地上房屋征收領(lǐng)域爭議化解工作時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持中立原則，廣泛吸收社會力量，切實(shí)提高檢察機(jī)關(guān)的公信力。首先，應(yīng)充分運(yùn)用好公開聽證程序。聽證程序被引入到檢察機(jī)關(guān)辦案過程中，較好地解決了檢察機(jī)關(guān)沒有質(zhì)證程序的問題；同時(shí)，邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、學(xué)者、律師作為聽證員，通過聽證程序辯論，聽證員點(diǎn)評和意見，能更好地促使當(dāng)事人理性面對爭議，合法維護(hù)權(quán)益，找到最有效的糾紛解決方案。其次，應(yīng)進(jìn)一步運(yùn)用好專家咨詢制度。檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)建立起全國范圍內(nèi)的專家咨詢系統(tǒng)，但在初期階段，該制度運(yùn)用得還不夠多，面還不夠廣。對行政爭議案件中的鑒定等專業(yè)問題、復(fù)雜案件中的法律關(guān)系認(rèn)定等問題，應(yīng)及時(shí)廣泛地開展法律專家咨詢，準(zhǔn)確查清案件事實(shí)和適用法律，推動行政爭議化解。

五、結(jié)論

本文在檢察視角下，通過對檢察機(jī)關(guān)開展國有土地上房屋征收領(lǐng)域行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的應(yīng)然性進(jìn)行分析，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)開展此項(xiàng)工作既是化解行政爭議的有益補(bǔ)充，更是社會要求、時(shí)勢使然。結(jié)合行政機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院、檢察機(jī)關(guān)開展此項(xiàng)工作的實(shí)際啟示，分析案例和數(shù)據(jù)，解析檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中取得的成績和存在的現(xiàn)實(shí)難題，有針對性地提出完善立法、擴(kuò)大化解范圍和案件來源、更新理念、綜合治理等具體建議，以期為檢察機(jī)關(guān)今后開展此項(xiàng)工作提供一定的理論支持和決策參考。