屈 新，張 淇

(中國(guó)政法大學(xué)，北京 100089)

一、中國(guó)特色監(jiān)察官制度

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅(jiān)持以深化改革推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，一體推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制、國(guó)家監(jiān)察體制和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革，不斷完善反腐敗體制機(jī)制。加強(qiáng)反腐敗隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)就是反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略部署(1)參見(jiàn)周磊,焦利：《構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察官制度:背景與建議》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第3期，第92-98頁(yè)。。2018年3月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法》)。該法第14條明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級(jí)設(shè)置、任免、考評(píng)和晉升等制度(2)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》第14條。。監(jiān)察官制度的確立，有力促進(jìn)了我國(guó)反腐敗隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)工作。習(xí)近平總書(shū)記指出，紀(jì)檢監(jiān)察干部要“堅(jiān)定理想信念，提高政治能力，加強(qiáng)自我約束，增強(qiáng)專業(yè)能力，強(qiáng)化紀(jì)法思維特別是程序意識(shí)”(3)參見(jiàn)習(xí)近平總書(shū)記2018年12月13日在十九屆中央政治局第十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話，載中國(guó)網(wǎng)·視頻中國(guó)，http://v.china.com.cn/news/2018-12/14/content_74277214.htm。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年6月30日。。2021年8月20日，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察官法》)，自2022年1月1日起施行?！侗O(jiān)察官法》是落實(shí)黨中央深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的重大決策部署，是持續(xù)深化不敢腐、不能腐、不想腐一體推進(jìn)的又一重要制度性成果，進(jìn)一步豐富了國(guó)家反腐敗立法，標(biāo)志著我國(guó)新時(shí)代監(jiān)察官制度初步形成?！侗O(jiān)察法》對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治機(jī)關(guān)定位、紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的特殊設(shè)置，以及《監(jiān)察官法》對(duì)于監(jiān)察官選任、考核、培訓(xùn)要突出政治素質(zhì)的規(guī)定，使得我國(guó)新時(shí)代監(jiān)察官制度自誕生起，就帶有極為鮮明的時(shí)代烙印和中國(guó)特色。

(一)新時(shí)代中國(guó)特色監(jiān)察官制度的特點(diǎn)

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

《監(jiān)察法》規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察工作要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。歷史和實(shí)踐一再證明，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是監(jiān)察工作順利進(jìn)行的根本保障。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)的重要力量，紀(jì)檢監(jiān)察工作是黨和國(guó)家事業(yè)的重要組成部分，也是黨和國(guó)家治理體系的重要組成部分。在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，實(shí)行“一套工作機(jī)構(gòu)，兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱”，監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋，完善了黨和國(guó)家的自我監(jiān)督體系，進(jìn)而達(dá)成了黨的紀(jì)律檢查與國(guó)家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。

2.政治素質(zhì)過(guò)硬

《監(jiān)察官法》規(guī)定“選用監(jiān)察官突出政治標(biāo)準(zhǔn)”“注重政治培訓(xùn)”“重點(diǎn)考核政治素質(zhì)”，體現(xiàn)了監(jiān)察隊(duì)伍必須樹(shù)立堅(jiān)定正確的政治立場(chǎng)，將貫徹履行黨章和憲法作為根本政治任務(wù)，以堅(jiān)決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為己任，緊跟黨中央的設(shè)計(jì)與規(guī)劃，在思想和行動(dòng)上堅(jiān)決落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”“四個(gè)意識(shí)”，實(shí)現(xiàn)政治和業(yè)務(wù)的高效結(jié)合，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨不斷向縱深發(fā)展(4)參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室：《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法釋義》，北京：中國(guó)方正出版社2017年版，第104頁(yè)。。

3.執(zhí)紀(jì)執(zhí)法貫通

監(jiān)察體制改革之前，我國(guó)的黨員違紀(jì)行為由紀(jì)委負(fù)責(zé)審查，行政機(jī)關(guān)工作人員違法違紀(jì)行為由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)察，國(guó)家工作人員職務(wù)違法犯罪則由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處。監(jiān)察委員會(huì)與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督對(duì)黨組織和黨員干部的全面覆蓋，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了國(guó)家監(jiān)察對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員的全面覆蓋，體現(xiàn)了監(jiān)察機(jī)關(guān)職能工作的全面性。監(jiān)察官既是紀(jì)檢監(jiān)察干部，也是國(guó)家監(jiān)察人員，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)和監(jiān)察權(quán)，擔(dān)負(fù)著監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督調(diào)查處置雙重職責(zé)。監(jiān)察體制改革整合了各方反腐力量，使執(zhí)紀(jì)執(zhí)法相互貫通，開(kāi)創(chuàng)了新時(shí)代反腐工作新局面。

(二)完善新時(shí)代中國(guó)特色監(jiān)察官制度的必要性

深化國(guó)家監(jiān)察體制改革是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的事關(guān)全局的重大政治體制改革，是強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督的重大決策部署(5)參見(jiàn)丁方旭,任進(jìn)：《國(guó)家監(jiān)察體制改革視域下中國(guó)特色監(jiān)察官制度的構(gòu)建》，載《行政管理改革》2021年第1期，第46-53頁(yè)。，是監(jiān)察體制現(xiàn)代化、法治化、專業(yè)化的必然選擇。監(jiān)察體制改革之前，我國(guó)反腐敗工作力量分散，紀(jì)檢監(jiān)察干部的選拔培養(yǎng)模式更多側(cè)重于思想政治素質(zhì)，忽視了其專業(yè)能力的培養(yǎng)，導(dǎo)致紀(jì)檢監(jiān)察干部的綜合素質(zhì)不能完全勝任新時(shí)代反腐敗工作的需要。

隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革不斷深化，我國(guó)監(jiān)察官承擔(dān)著依據(jù)《監(jiān)察法》賦予的職能，監(jiān)督所有行使公權(quán)力的公職人員，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察全覆蓋的重要政治任務(wù)。立足于中國(guó)國(guó)情，合理借鑒我國(guó)歷代及域外監(jiān)察官制度的有益經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確監(jiān)察官的選任標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)模式、職業(yè)保障，建立健全監(jiān)察官監(jiān)督制約機(jī)制，從而完善適應(yīng)新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)新形勢(shì)新要求的中國(guó)特色監(jiān)察官制度，全面推進(jìn)政治過(guò)硬、本領(lǐng)高強(qiáng)的專業(yè)化監(jiān)察官隊(duì)伍建設(shè)，是當(dāng)前尤為迫切和重要的政治任務(wù)(6)參見(jiàn)丁方旭,任進(jìn)：《國(guó)家監(jiān)察體制改革視域下中國(guó)特色監(jiān)察官制度的構(gòu)建》，載《行政管理改革》2021年第1期，第46-53頁(yè)。。

二、我國(guó)監(jiān)察官制度的歷史經(jīng)驗(yàn)

(一)我國(guó)古代監(jiān)察官制度

我國(guó)最早見(jiàn)于記載的監(jiān)察官是《周禮·天官》中的“大宰”和“小宰”(7)參見(jiàn)趙昕：《中國(guó)特色監(jiān)察官制度構(gòu)建研究》，河北大學(xué)，法律碩士學(xué)位論文，2021年。；秦漢時(shí)期，負(fù)責(zé)監(jiān)視、督察官吏的官員被稱為“御史”或“刺史”，尤其在西漢，隨著諫官系統(tǒng)初步確立，言諫官也被賦予監(jiān)察職能；唐代以后沿用了御史與諫官并行的監(jiān)察官體制；清代隨著“科道合一”，六科給事中“自成一署”，成為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)，標(biāo)志著我國(guó)古代監(jiān)察官體制臻于完善。在立法方面，我國(guó)古代建立了完備的監(jiān)察法規(guī)體系，其中許多規(guī)定都涉及監(jiān)察官制度。漢初《監(jiān)御史九條》、漢武帝時(shí)期《刺史六條》、唐代《唐六典》、宋代《御史臺(tái)儀制》、元代《設(shè)立憲臺(tái)格例》、清代《欽定臺(tái)規(guī)》等法規(guī)的制定頒布，直觀地反映了我國(guó)古代監(jiān)察官法律體系日趨完備的演進(jìn)歷程(8)參見(jiàn)張銳,葛濱：《中國(guó)古代監(jiān)察官制度的背景、沿革及特點(diǎn)》，載《中國(guó)機(jī)構(gòu)改革與管理》2019年第9期，第54-56頁(yè)。。

1.古代監(jiān)察官的選任標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)古代監(jiān)察職權(quán)的行使主體是御史與諫官。由于監(jiān)察權(quán)能否得到有效發(fā)揮與監(jiān)察官隊(duì)伍的整體素質(zhì)密切相關(guān)，因此，歷朝歷代都非常重視監(jiān)察官的選任，設(shè)置了極為嚴(yán)格的監(jiān)察官選任條件：

一是耿直敢言，公正無(wú)私。監(jiān)督百官、彈劾不法是古代監(jiān)察官的主要職責(zé)，因此監(jiān)察官是否具有耿直敢言、公正無(wú)私的品格尤為重要。二是通曉律令，博學(xué)多才。《冊(cè)府元龜·憲官部》載明：“夫憲官之職，大則佐三公統(tǒng)理之業(yè)以宣導(dǎo)風(fēng)化，小則正百官紀(jì)綱之事以糾察是非。故漢魏以還，事任尤重，至于選用，必舉賢才”。三是出身基層，老成練達(dá)。我國(guó)古代多從地方縣一級(jí)的丞、尉、主簿等基層官吏中選拔監(jiān)察官，因?yàn)樗麄兙哂胸S富的從政經(jīng)驗(yàn)，了解官場(chǎng)陋習(xí)，并且熟悉地方的風(fēng)土人情和民間疾苦，能得到長(zhǎng)官的賞識(shí)舉薦也保證了任用的監(jiān)察官絕非平庸無(wú)能之輩(9)參見(jiàn)張先昌：《懲貪與糾錯(cuò)——中國(guó)古代的監(jiān)察官制度》，載2018年4月30日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，轉(zhuǎn)載自中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委官網(wǎng)，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201804/t20180430_171015.html。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年6月3日。。這反映出我國(guó)古代任人唯賢、重才務(wù)實(shí)的監(jiān)察官選拔原則(10)參見(jiàn)高楊博：《中國(guó)古代監(jiān)察官制度當(dāng)代意義探尋》，載《新西部》2017年第33期，第99-100頁(yè)。。

2.古代監(jiān)察官的主要職權(quán)

古代監(jiān)察官的監(jiān)察對(duì)象極為廣泛，上可監(jiān)察中央三公、宰相，下可監(jiān)察地方州縣有品級(jí)的官員，覆蓋了國(guó)家政權(quán)的所有部門和領(lǐng)域(11)參見(jiàn)李雪：《中國(guó)古代監(jiān)察官的權(quán)力制約機(jī)制及當(dāng)代啟示》，載《行政科學(xué)論壇》2018年第2期，第57-61頁(yè)。。總體來(lái)看，古代監(jiān)察官主要有以下三項(xiàng)職權(quán)：

一是彈劾權(quán)。古代監(jiān)察官最基本也是最重要的權(quán)力就是彈劾權(quán)。御史若發(fā)現(xiàn)有官吏存在違法犯罪行為，就會(huì)對(duì)其進(jìn)行彈劾?；实蹌t根據(jù)御史彈劾的事實(shí)和涉及的案由作出最終裁決。二是司法審判權(quán)。從唐代開(kāi)始，御史的職權(quán)由單一的監(jiān)察權(quán)逐漸發(fā)展為監(jiān)察與司法審判權(quán)并重的權(quán)力結(jié)構(gòu)?；实劢晦k的案件多由御史承辦或參辦；對(duì)于重大、疑難案件及冤獄復(fù)審案件等，御史臺(tái)作為司法機(jī)關(guān)承皇帝特詔，與刑部及大理寺兩大司法機(jī)關(guān)組成臨時(shí)法庭共同審理案件，史稱“三司推事”(12)參見(jiàn)張先昌：《懲貪與糾錯(cuò)——中國(guó)古代的監(jiān)察官制度》，載2018年4月30日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，轉(zhuǎn)載自中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委官網(wǎng)，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201804/t20180430_171015.html。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年6月3日。。三是檢查權(quán)。御史有權(quán)檢查核實(shí)朝廷各項(xiàng)文書(shū)檔案，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題立即糾正，以促進(jìn)國(guó)家政令的及時(shí)有效落實(shí)。在我國(guó)古代，監(jiān)察官除具有彈劾權(quán)、司法審判權(quán)、檢查權(quán)外，往往還具有監(jiān)軍權(quán)、薦舉權(quán)、處置權(quán)等常規(guī)或特殊授權(quán)。

3.古代監(jiān)察官的考核與獎(jiǎng)懲制度

考核監(jiān)察官可以督促其嚴(yán)格履職盡責(zé)，因此古代十分重視對(duì)監(jiān)察官的考核，并且對(duì)監(jiān)察官的考核嚴(yán)于其他官吏。早在西周時(shí)期，相關(guān)考核制度就已經(jīng)初步建立，實(shí)施三年一考、三考黜陟的官吏考核制度；以后歷代朝廷大多采用一年一考，三年或四年考滿，根據(jù)考核結(jié)果對(duì)官吏予以升降遷轉(zhuǎn)的制度(13)參見(jiàn)張先昌：《懲貪與糾錯(cuò)——中國(guó)古代的監(jiān)察官制度》，載2018年4月30日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，轉(zhuǎn)載自中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委官網(wǎng)，https://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201804/t20180430_171015.html。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年6月3日。。一般來(lái)說(shuō)，古代的監(jiān)察官考核多將其個(gè)人品德、才能與工作實(shí)績(jī)結(jié)合起來(lái)，考核不合格，給予降級(jí)或調(diào)換崗位的處罰；對(duì)貪贓枉法的監(jiān)察官，則依律法予以懲罰。若工作出色、功績(jī)卓著，監(jiān)察官員的升遷之路就會(huì)一片坦途(14)參見(jiàn)艾永明：《古代監(jiān)察官員的激勵(lì)制度》，載《人民論壇》2019年第32期,第143-144頁(yè)。。例如在唐太宗時(shí)期，七位御史大夫就有五位先后升遷至宰相職位(15)參見(jiàn)李沛藝：《激勵(lì)與約束：中國(guó)古代監(jiān)察官管理機(jī)制探析》，煙臺(tái)大學(xué)法律碩士學(xué)位論文,2019年。。

(二)南京國(guó)民政府的監(jiān)察官制度

孫中山先生的“五權(quán)憲法”理論是南京國(guó)民政府設(shè)立監(jiān)察官制度的理論基礎(chǔ)。《訓(xùn)政綱領(lǐng)》《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》和《監(jiān)察院組織法》是南京國(guó)民政府設(shè)立監(jiān)察官制度的法律依據(jù)。1931年2月16日“監(jiān)察院”的成立，標(biāo)志著南京國(guó)民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)的初步形成，至1932年6月，國(guó)民政府對(duì)監(jiān)察組織進(jìn)行了多次調(diào)整，最終形成了由簡(jiǎn)到繁、由全盤西化到中西合璧的“監(jiān)察院”，標(biāo)志著國(guó)民政府監(jiān)察機(jī)關(guān)的初步完善(16)參見(jiàn)姚秀蘭：《南京國(guó)民政府監(jiān)察制度探析》，載《政法論叢》2012第2期,第71-79頁(yè)。。

1945年以后，南京國(guó)民政府監(jiān)察官制度得到了較大發(fā)展，各方面規(guī)定都趨于完善：一是監(jiān)察范圍擴(kuò)大，“國(guó)家元首”也成為彈劾對(duì)象；二是監(jiān)察官權(quán)力擴(kuò)大，擁有視察、調(diào)查、彈劾、糾正、同意等職權(quán)；三是加強(qiáng)了“監(jiān)察委員”的任職保障，《中華民國(guó)憲法》《加強(qiáng)監(jiān)察制度之辦法》《監(jiān)察法》中都有關(guān)于監(jiān)察委員保障的內(nèi)容；四是對(duì)“監(jiān)察委員”的兼職提出嚴(yán)格限制，即“監(jiān)察委員不得兼任其他公職或執(zhí)行業(yè)務(wù)”(17)參見(jiàn)張晉藩著：《中國(guó)近代監(jiān)察制度與法制研究》，北京：中國(guó)法制出版社2017年版，第166-169頁(yè)。。

(三)新中國(guó)成立后的監(jiān)察官制度

新中國(guó)成立至今，監(jiān)察體制一直處于不斷改革之中，監(jiān)察官制度也隨之不斷變化。1949年頒布的《中華人民共和國(guó)政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第19條規(guī)定，人民監(jiān)察委員會(huì)為我國(guó)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)；1954年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于設(shè)立、調(diào)整中央和地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)及有關(guān)事項(xiàng)的通知》，將人民監(jiān)察委員會(huì)改為監(jiān)察部；《中華人民共和國(guó)監(jiān)察部組織簡(jiǎn)則》明確了監(jiān)察部的職責(zé)、權(quán)限與行使職權(quán)的程序，并規(guī)定了監(jiān)察部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備以及內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系(18)參見(jiàn)張晉藩著：《中國(guó)近代監(jiān)察制度與法制研究》，北京：中國(guó)法制出版社2017年版，第336頁(yè)。。20世紀(jì)50年代后期，由于我國(guó)面臨的國(guó)際形勢(shì)與國(guó)內(nèi)政治形勢(shì)發(fā)生變化，監(jiān)察部被階段性撤銷，以至于在特定時(shí)期之內(nèi)，中國(guó)沒(méi)有具有行政監(jiān)察職能的專門機(jī)關(guān)。改革開(kāi)放之后，1987年恢復(fù)設(shè)立了國(guó)家監(jiān)察部，1993年監(jiān)察部與中央紀(jì)律檢查委員會(huì)正式合并，黨內(nèi)監(jiān)察部門與國(guó)家監(jiān)察部門的工作實(shí)現(xiàn)了高效融合。

2018年至今，國(guó)家監(jiān)察體制改革通過(guò)重新配置國(guó)家權(quán)力，形成了“一府一委兩院”的國(guó)家機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)。監(jiān)察機(jī)關(guān)被定位為獨(dú)立于一府兩院的新型政治機(jī)關(guān)，并且形成了紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，由紀(jì)委進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)委進(jìn)行國(guó)家監(jiān)察的監(jiān)察體制。陸續(xù)出臺(tái)的《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》等監(jiān)察法律法規(guī)，明確了監(jiān)察官的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、管理、獎(jiǎng)懲等內(nèi)容，為構(gòu)建具有中國(guó)特色的監(jiān)察官制度指明了方向。

(四)歷代監(jiān)察官制度帶來(lái)的啟示

1.監(jiān)察“以條問(wèn)事，有法可依”

我國(guó)歷代監(jiān)察官行使監(jiān)察權(quán)均有法可依(19)參見(jiàn)修曉波：《中國(guó)古代的監(jiān)察官》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》1996年第3期，第65-72頁(yè)。。從漢代《刺史六條》、唐代《六察法》、宋代《考課令》，到國(guó)民政府頒布的《監(jiān)察院組織法》，新中國(guó)成立后制定的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察部組織簡(jiǎn)則》等，這些專門的監(jiān)察法規(guī)構(gòu)成了監(jiān)察官行使監(jiān)察權(quán)的法律依據(jù)，體現(xiàn)了監(jiān)察官制度從古至今都在不斷進(jìn)步與完善，不斷與時(shí)代發(fā)展接軌。

2.選任監(jiān)察官注重德才兼?zhèn)洌瑥?qiáng)調(diào)政治素養(yǎng)

在監(jiān)察官選任方面，我國(guó)歷代均制定了較高標(biāo)準(zhǔn)，要求監(jiān)察官德才兼?zhèn)洹⒗铣删氝_(dá)、通曉行政事務(wù)、明晰法律刑名，還需要有一定的從政經(jīng)歷(20)參見(jiàn)張晉藩：《中國(guó)古代監(jiān)察思想、制度與法律論綱——?dú)v史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期，第28-39頁(yè)。。嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)保證了大批剛直不阿、秉公執(zhí)法、學(xué)識(shí)高雅，有深厚政治素養(yǎng)的監(jiān)察官得以選任，為我國(guó)歷代王朝肅清吏治、懲治腐敗作出了重要貢獻(xiàn)。

3.厚賞與重罰并行

我國(guó)古代各封建王朝均對(duì)監(jiān)察官實(shí)行厚賞與重罰并行的獎(jiǎng)懲制度。對(duì)功績(jī)卓著的監(jiān)察官不僅給予豐厚的物質(zhì)獎(jiǎng)賞，而且設(shè)置了快速晉升通道；反之，若監(jiān)察官貪贓枉法，則給予比其他官員更為嚴(yán)厲的懲罰。厚賞與重罰并行的獎(jiǎng)懲制度，在規(guī)范監(jiān)察官依法行使權(quán)力方面起到了重要作用。

三、域外監(jiān)察官制度的比較借鑒

(一)英美法系國(guó)家的監(jiān)察官制度

1.英國(guó)的監(jiān)察專員制度

20世紀(jì)60年代，英國(guó)引入公共部門行政監(jiān)察專員制度，作為對(duì)法院、法庭等司法部門的有效補(bǔ)充。公共監(jiān)察專員享有調(diào)查權(quán)、決定權(quán)、建議權(quán)。1979年起，英國(guó)逐漸出現(xiàn)銀行監(jiān)察專員、房地產(chǎn)監(jiān)察專員、物流監(jiān)察專員等私部門監(jiān)察專員。隨著社會(huì)服務(wù)行業(yè)的增加，20世紀(jì)90年代中期，英國(guó)養(yǎng)老金、通信、法律服務(wù)、金融服務(wù)等關(guān)鍵服務(wù)領(lǐng)域逐漸出現(xiàn)混合監(jiān)察專員(21)參見(jiàn)張倩：《英國(guó)監(jiān)察專員的類型、功能及啟示》，載《政法論叢》2017年第4期，第139-150頁(yè)。。雖然英國(guó)的監(jiān)察專員制度缺乏統(tǒng)一設(shè)計(jì)，整體局面上較為混亂，但其對(duì)公共服務(wù)糾紛的重視極大地提升了公民的滿意度。廉潔性和公道性原則在英國(guó)民生領(lǐng)域得到了切實(shí)的貫徹。

2.美國(guó)的監(jiān)察長(zhǎng)制度

監(jiān)察長(zhǎng)制度在美國(guó)發(fā)端于20世紀(jì)50年代。1978年《監(jiān)察長(zhǎng)法》的頒布，標(biāo)志著美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)制度在法律層面正式確立。雖然美國(guó)的監(jiān)察長(zhǎng)制度具有內(nèi)控機(jī)制不夠健全、易受政治因素的不當(dāng)干擾等缺陷，但是其全方位、多部門的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)察官獨(dú)立于其他機(jī)關(guān)的職能設(shè)置，加之對(duì)監(jiān)察官廉正無(wú)私的品質(zhì)素質(zhì)要求以及在會(huì)計(jì)、審計(jì)或法律等領(lǐng)域出色的專業(yè)能力要求，使得美國(guó)在反腐建設(shè)上取得了一定成效(22)參見(jiàn)沈蓓緋，鄧建高：《美國(guó)聯(lián)邦政府制度反腐設(shè)計(jì)中的法律建設(shè)》，載《理論視野》2014年第9期，第66-69頁(yè)。。

(二)大陸法系國(guó)家的監(jiān)察官制度

1.法國(guó)的行政調(diào)解專員制度

1973年頒布的《行政調(diào)解專員法》標(biāo)志著行政調(diào)解專員制度在法國(guó)正式建立(23)參見(jiàn)郭哲,王丹：《司法體制改革下中歐監(jiān)察制度之比較——以瑞典、法國(guó)、英國(guó)為樣本》，載《中小企業(yè)管理與科技》2017年11月(上旬刊)，第121-123頁(yè)。。法國(guó)行政調(diào)解專員具有身份獨(dú)立、監(jiān)察范圍廣泛、享有豁免權(quán)等特點(diǎn)，在一定程度上減少了行政機(jī)關(guān)的違法違規(guī)行政，使公民的合法權(quán)利得到了切實(shí)保護(hù)，在法國(guó)行政體制優(yōu)化方面發(fā)揮了重要作用。但是該制度在運(yùn)行中暴露出職能重要性與法律地位不符、與其他機(jī)構(gòu)的職能重疊沖突等缺陷，導(dǎo)致其實(shí)際發(fā)揮的作用遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期。

2.日本檢察廳特別偵查部制度

20世紀(jì)80年代，鑒于國(guó)內(nèi)政要腐敗案件頻發(fā)，日本采取了一系列反腐敗措施，檢察廳特別偵查部制度就是其反腐敗工作的重要成果(24)參見(jiàn)白智立：《日本國(guó)家監(jiān)察的變遷及對(duì)中國(guó)的啟示》，載《政府管理評(píng)論》2018(00)，第13-16頁(yè)。。檢察廳特別偵查部受理大部分貪腐案件。各項(xiàng)事務(wù)分部門辦理的特點(diǎn)使得日本檢察廳特別偵查部具有相對(duì)集中的反腐敗權(quán)力，大幅度提高了對(duì)腐敗案件的懲治效率，幫助當(dāng)時(shí)日本的清廉指數(shù)迅速躍居世界前列。

(三)瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員制度

瑞典是近代第一個(gè)建立監(jiān)察制度的國(guó)家。1809年，瑞典頒布《政府組織法》，設(shè)立了監(jiān)察專員職位，標(biāo)志著瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員制度在法律層面正式確立。這一制度的實(shí)施在瑞典取得了強(qiáng)烈反響，影響范圍從斯堪迪納維亞半島逐步擴(kuò)展至大部分歐陸國(guó)家(25)參見(jiàn)楊曙光：《瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員制度》，載《中國(guó)改革》2006年第10期，第64-66頁(yè)。。

瑞典的監(jiān)察專員制度具有以下特點(diǎn)：

一是監(jiān)察專員具有“獨(dú)立性”。由議會(huì)選舉產(chǎn)生的監(jiān)察專員直接對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，不受任何其他行政機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的干涉。二是監(jiān)察專員分領(lǐng)域辦公。瑞典監(jiān)察專員公署包括四名監(jiān)察專員，分別負(fù)責(zé)對(duì)不同領(lǐng)域的事務(wù)進(jìn)行監(jiān)察。三是監(jiān)察專員的選任標(biāo)準(zhǔn)高(26)參見(jiàn)楊恩泰,尹淑榕：《我國(guó)監(jiān)察官制度構(gòu)建的展望——瑞典監(jiān)察制度對(duì)我國(guó)的啟示》，載《四川警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2019年第1期，第81-88頁(yè)。。首先，在個(gè)人能力層面，要求監(jiān)察專員具備杰出的法律才能及優(yōu)秀的道德品質(zhì)；其次，在工作背景層面，要求監(jiān)察專員具有深厚的法律背景，一般從最高法院和最高行政法院的成員中產(chǎn)生；最后，在社會(huì)背景層面，要求監(jiān)察專員具有一定的社會(huì)聲望、豐富的學(xué)識(shí)資歷、良好的個(gè)人品行以及突出的社會(huì)形象。四是監(jiān)察官監(jiān)察范圍及職權(quán)廣泛。從監(jiān)察范圍來(lái)看，除了內(nèi)閣大臣、司法總長(zhǎng)等少數(shù)特殊官員外，其他官員都在其監(jiān)察范圍之內(nèi)；從監(jiān)察職權(quán)來(lái)看，監(jiān)察專員享有調(diào)查、批評(píng)建議、接受投訴、提起公訴等較為廣泛的職權(quán)。五是監(jiān)察專員工作保障相對(duì)完善。豐厚的薪資待遇、完備的監(jiān)察部門法律以及賦予監(jiān)察官履職豁免權(quán)分別對(duì)監(jiān)察專員提供了經(jīng)濟(jì)保障、法律保障以及人身安全保障。六是對(duì)監(jiān)察專員制定有效的監(jiān)督制約機(jī)制。議會(huì)監(jiān)督、公民監(jiān)督以及財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度都對(duì)監(jiān)察專員正確行使權(quán)力起到了重要制約作用(27)參見(jiàn)潘若喆：《瑞典議會(huì)監(jiān)察專員制度運(yùn)行機(jī)制及其借鑒》，載《廣東開(kāi)放大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第5期，第63-68頁(yè)。。

(四)域外監(jiān)察官制度帶給我們的啟示

1.嚴(yán)格監(jiān)察官的任職資格

域外監(jiān)察官制度對(duì)監(jiān)察官的任職資格要求較高，如瑞典對(duì)監(jiān)察官的三個(gè)層面的要求，不僅關(guān)注個(gè)人能力，而且涉及工作背景與社會(huì)背景的考察，極大地提高了監(jiān)察官的任職門檻；美國(guó)在選拔監(jiān)察人員時(shí)，對(duì)其個(gè)人能力作出了嚴(yán)格要求，即需要具有廉正無(wú)私的品質(zhì)并具備會(huì)計(jì)、審計(jì)、法律、公共行政管理等多方面的職業(yè)能力。高標(biāo)準(zhǔn)的任職條件選拔出了高素質(zhì)專業(yè)化的監(jiān)察官，為監(jiān)察工作取得良好成效提供了基礎(chǔ)保障。

2.注重監(jiān)察官的職業(yè)保障

法國(guó)和瑞典都非常注重監(jiān)察官的職業(yè)保障。法國(guó)規(guī)定行政調(diào)解專員享有豁免權(quán)，促進(jìn)了其行政體制的優(yōu)化；瑞典監(jiān)察專員的職業(yè)保障則主要表現(xiàn)為豐厚的薪資待遇、完備的監(jiān)察部門法律以及賦予監(jiān)察官履職豁免權(quán)，其對(duì)監(jiān)察官職業(yè)保障的重視，促使監(jiān)察官依法履職盡責(zé)，提高了瑞典的清廉指數(shù)。

3.強(qiáng)調(diào)監(jiān)察官的監(jiān)督制約

瑞典強(qiáng)調(diào)建立健全監(jiān)察官監(jiān)督制約機(jī)制的重要性。瑞典的議會(huì)監(jiān)督、公民監(jiān)督及財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公開(kāi)制度，在監(jiān)察官監(jiān)督方面取得了實(shí)效，對(duì)約束監(jiān)察官正確行使權(quán)力起到了至關(guān)重要的作用。

四、中國(guó)特色監(jiān)察官制度的現(xiàn)實(shí)分析

(一)中國(guó)特色監(jiān)察官制度的現(xiàn)狀

1.監(jiān)察官的職責(zé)、義務(wù)及權(quán)利

《監(jiān)察官法》對(duì)監(jiān)察官的職責(zé)、義務(wù)及權(quán)利作出了全面規(guī)定。在職責(zé)方面，規(guī)定監(jiān)察官需要履行對(duì)公職人員開(kāi)展廉政教育、進(jìn)行監(jiān)督檢查、調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪、作出處置決定等職責(zé)；在義務(wù)方面，規(guī)定監(jiān)察官具有堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)國(guó)家和人民利益、忠于職守、保守國(guó)家秘密、自覺(jué)接受監(jiān)督等義務(wù)；在權(quán)利方面，規(guī)定監(jiān)察官享有履行監(jiān)察官職責(zé)應(yīng)當(dāng)具有的工作條件、福利待遇、提出申訴和控告等權(quán)利。對(duì)監(jiān)察官職責(zé)、義務(wù)及權(quán)利的詳細(xì)規(guī)定，保證了監(jiān)察官權(quán)責(zé)明晰，依法履職盡責(zé)。

2.監(jiān)察官的等級(jí)制度

《監(jiān)察官法》通過(guò)參考借鑒相關(guān)法規(guī)制度，對(duì)監(jiān)察官的等級(jí)、稱謂以及晉升等內(nèi)容作了規(guī)定，建立起較為科學(xué)合理的監(jiān)察官等級(jí)制度架構(gòu)。在等級(jí)制度方面，將我國(guó)監(jiān)察官等級(jí)分為十三級(jí)，既與我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員的職務(wù)職級(jí)基本對(duì)應(yīng)，也考慮到與事業(yè)單位人員崗位的對(duì)應(yīng)銜接，意在建設(shè)一支高效、精簡(jiǎn)的監(jiān)察官隊(duì)伍；在職級(jí)晉升方面，明確了監(jiān)察官等級(jí)依職務(wù)職級(jí)、德才表現(xiàn)、業(yè)務(wù)水平、工作實(shí)績(jī)和工作年限進(jìn)行確定，并采用按期晉升和擇優(yōu)選升相結(jié)合的方式，工作特別優(yōu)秀或者作出突出貢獻(xiàn)的，可以提前選升(28)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》第27條。。監(jiān)察官等級(jí)是在原有的職務(wù)職級(jí)之外增加的一個(gè)職業(yè)稱號(hào)，通過(guò)設(shè)置監(jiān)察官等級(jí)與晉升制度，加強(qiáng)了監(jiān)察官隊(duì)伍的正規(guī)化、專業(yè)化建設(shè)，有利于壓實(shí)監(jiān)察官責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督和管理。

3.監(jiān)察官的監(jiān)督制度

打鐵必須自身硬。做好對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督是我國(guó)監(jiān)察官制度建設(shè)的重中之重。我國(guó)《監(jiān)察官法》明確規(guī)定，監(jiān)察官的管理和監(jiān)督堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)；監(jiān)察官必須嚴(yán)格執(zhí)行黨和國(guó)家的路線方針政策、重大決策部署；模范遵守憲法和法律；維護(hù)國(guó)家和人民利益，秉公執(zhí)法，勇于擔(dān)當(dāng)、敢于監(jiān)督，堅(jiān)決同腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)；監(jiān)察官要嚴(yán)格自我約束，自覺(jué)接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督；實(shí)行地域回避、任職回避制度，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)，規(guī)定違紀(jì)違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。這些制度規(guī)定從法律上構(gòu)筑起對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督制約體系，體現(xiàn)了強(qiáng)化監(jiān)督的理念，能夠約束監(jiān)察官嚴(yán)格按照規(guī)定的權(quán)限和程序履行職責(zé)，提高監(jiān)察官自身對(duì)腐敗行為的免疫力。

(二)當(dāng)前我國(guó)監(jiān)察官制度存在的問(wèn)題

2021年出臺(tái)的《監(jiān)察官法》對(duì)監(jiān)察官的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)、管理、監(jiān)督制度等作出了明確規(guī)定，是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的又一重要成果，為規(guī)范監(jiān)察官權(quán)力行使，促進(jìn)監(jiān)察官依法履職盡責(zé)提供了制度保障。但是隨著監(jiān)察官制度不斷接受實(shí)踐運(yùn)行的檢驗(yàn)，該制度本身存在的不足也陸續(xù)浮現(xiàn)。主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.監(jiān)察官選任制度不夠完善

我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位是政治機(jī)關(guān)，紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的特殊設(shè)置進(jìn)一步強(qiáng)化了監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治性。因此，在監(jiān)察官的選用上，我國(guó)《監(jiān)察官法》在監(jiān)察官應(yīng)具備的個(gè)人品質(zhì)方面強(qiáng)調(diào)了監(jiān)察官的政治素質(zhì)；在專業(yè)知識(shí)方面，卻只要求“熟悉法律、法規(guī)、政策，具有履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)的專業(yè)知識(shí)和能力”(29)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》第12條。，并未對(duì)監(jiān)察官應(yīng)具備的法律素養(yǎng)作出硬性規(guī)定，導(dǎo)致我國(guó)監(jiān)察官選拔出現(xiàn)了“重政治，輕法律”的特點(diǎn)。此外，目前我國(guó)尚未根據(jù)監(jiān)察官的工作特點(diǎn)、內(nèi)容及性質(zhì)合理設(shè)置監(jiān)察官選任制度，不利于選拔專業(yè)化的監(jiān)察官。

2.監(jiān)察官培訓(xùn)制度尚不規(guī)范

《監(jiān)察官法》明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)有計(jì)劃地對(duì)監(jiān)察官進(jìn)行政治、理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，但對(duì)培訓(xùn)的具體內(nèi)容及培訓(xùn)形式尚未進(jìn)行明確，各地開(kāi)展培訓(xùn)的內(nèi)容及方式不一，導(dǎo)致監(jiān)察官培訓(xùn)效果參差不齊，嚴(yán)重影響了監(jiān)察官工作能力及辦案實(shí)效。具體培訓(xùn)制度的缺失，影響了監(jiān)察官的專業(yè)化培養(yǎng)，不利于建設(shè)高素質(zhì)的監(jiān)察官隊(duì)伍。

3.監(jiān)察官職業(yè)保障不到位

縱觀世界其他國(guó)家和地區(qū)的反腐敗機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)獨(dú)立是其基本的特征(30)參見(jiàn)周磊：《中國(guó)監(jiān)察官制度的構(gòu)建及路徑研究》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期，第41-46+148頁(yè)。。我國(guó)《監(jiān)察法》也規(guī)定，監(jiān)委會(huì)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。若要保證監(jiān)察官依法履職盡責(zé)，就要做好對(duì)監(jiān)察官的履職保障。但是目前在監(jiān)察官的人身安全保障方面，法律規(guī)定并未涉及對(duì)監(jiān)察官辦公場(chǎng)所的安全保障；在履職豁免方面，《監(jiān)察官法》也未就相關(guān)內(nèi)容作出明確規(guī)定；在監(jiān)察官工資待遇方面，其工資及福利待遇規(guī)定尚不完善。職業(yè)保障的缺失，是我國(guó)監(jiān)察官履職情況難以盡如人意的重要原因。

4.監(jiān)察官監(jiān)督制約機(jī)制不健全

對(duì)于監(jiān)察官的監(jiān)督與制約，我國(guó)《監(jiān)察官法》規(guī)定了組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督等監(jiān)督方式，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案時(shí)應(yīng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)互相配合，互相制約。但是由于監(jiān)察機(jī)關(guān)辦案的封閉性，外部監(jiān)督方式如組織監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等均對(duì)其難以形成有效制約，監(jiān)督容易流于形式；內(nèi)部監(jiān)督是同體監(jiān)督，存在監(jiān)察官自由裁量權(quán)過(guò)大、缺乏監(jiān)督實(shí)效的弊端；且因檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)重配合、輕制約，存在對(duì)監(jiān)察官調(diào)查行為制約乏力的問(wèn)題。尚不健全的監(jiān)督制約機(jī)制，容易導(dǎo)致滋生腐敗，違背保障人權(quán)的理念，降低監(jiān)察工作的公信力。

五、 中國(guó)特色監(jiān)察官制度的完善

解決我國(guó)監(jiān)察官制度面臨的問(wèn)題，可以借鑒歷代及域外監(jiān)察官制度的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)監(jiān)察官制度所具有的堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、政治素質(zhì)過(guò)硬及執(zhí)紀(jì)執(zhí)法相貫通的中國(guó)特色，對(duì)監(jiān)察官制度加以完善。具體可以從以下四個(gè)方面進(jìn)行：

(一)完善選任制度

我國(guó)《監(jiān)察官法》第12條規(guī)定了擔(dān)任監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)具備的條件，在個(gè)人品質(zhì)上，要求具有良好的政治素質(zhì)、道德品行和廉潔作風(fēng)；在專業(yè)能力上，要求熟悉法律、法規(guī)、政策，具有履行監(jiān)督、調(diào)查、處置等職責(zé)的專業(yè)知識(shí)和能力；除此之外，還須具有正常履行職責(zé)的身體條件和心理素質(zhì)以及高等學(xué)校本科及以上學(xué)歷(31)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》第12條。?！侗O(jiān)察官法》第14條規(guī)定了監(jiān)察官的選任標(biāo)準(zhǔn)，即堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先，?jiān)持五湖四海、任人唯賢，堅(jiān)持事業(yè)為上、公道正派，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，注重工作實(shí)績(jī)(32)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》第14條。。

《監(jiān)察官法》中并未要求監(jiān)察官須通過(guò)法律職業(yè)資格考試。學(xué)界對(duì)于這個(gè)問(wèn)題有很大爭(zhēng)議，其中比較具有代表性的觀點(diǎn)有以下五種。第一種觀點(diǎn)以李鼎楚、曹志瑜、劉明波等學(xué)者為代表，認(rèn)為監(jiān)察官須通過(guò)法律職業(yè)資格考試。其理由一是法治化反腐需要監(jiān)察官取得法律職業(yè)資格；二是檢察人員“持證”啟迪“監(jiān)察官”制度完善；三是政治機(jī)關(guān)的屬性不與法律職業(yè)資格要求沖突(33)參見(jiàn)李鼎楚，劉穎：《應(yīng)將初任監(jiān)察官資格納入“司考”》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2018年3月1日，第6版；曹志瑜：《監(jiān)察官亦當(dāng)通過(guò)法律資格考試》，載《學(xué)習(xí)論壇》2019年第2期，第91-96頁(yè)。；四是無(wú)論是從國(guó)外監(jiān)察官制度的一般做法，還是我國(guó)御史監(jiān)察制度的成功經(jīng)驗(yàn)，法律資格考試都是監(jiān)察官職業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制的必要內(nèi)容(34)參見(jiàn)劉明波：《國(guó)外行政監(jiān)察理論與實(shí)踐》，濟(jì)南：山東人民出版社1990年版，第146頁(yè)。。第二種觀點(diǎn)是監(jiān)察官是否需要通過(guò)法律職業(yè)資格考試應(yīng)按其所屬部門決定，對(duì)不同監(jiān)察部門工作人員的要求應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。法律職業(yè)資格證書(shū)是監(jiān)察機(jī)關(guān)中執(zhí)紀(jì)調(diào)查部門的準(zhǔn)入條件，其他部門工作人員的考聘，則不應(yīng)強(qiáng)制要求通過(guò)法律職業(yè)資格考試(35)參見(jiàn)周磊：《中國(guó)監(jiān)察官制度的構(gòu)建及路徑研究》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期，第41-46+148頁(yè)。。第三種觀點(diǎn)是法律職業(yè)資格是初任監(jiān)察官的準(zhǔn)入條件，不是原紀(jì)委紀(jì)檢監(jiān)察人員的準(zhǔn)入條件。應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)察官法》頒布時(shí)間為節(jié)點(diǎn)，適用“老人老辦法，新人新辦法”的規(guī)則予以區(qū)分?，F(xiàn)任紀(jì)檢監(jiān)察人員仍需通過(guò)一定的考核才能繼任，但考核難度應(yīng)當(dāng)?shù)陀诜陕殬I(yè)資格考試的水平(36)參見(jiàn)張?jiān)牵骸稑?gòu)建科學(xué)規(guī)范的監(jiān)察官制度》，載《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2018年8月6日第3版。。第四種觀點(diǎn)是法律職業(yè)資格不是監(jiān)察官準(zhǔn)入的條件?；诒O(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)特的政治地位以及職權(quán)屬性，應(yīng)設(shè)置專門的監(jiān)察官職業(yè)資格考試作為其準(zhǔn)入條件(37)參見(jiàn)蔣來(lái)用：《實(shí)現(xiàn)“高效”目標(biāo):打造國(guó)家監(jiān)察體制改革“升級(jí)版”》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2018年第7期，第1-6頁(yè)。。第五種觀點(diǎn)是法律職業(yè)資格不是監(jiān)察官準(zhǔn)入條件，無(wú)需設(shè)置專門的職業(yè)資格考試選任監(jiān)察官。選聘監(jiān)察官只需要參照一般公務(wù)員的考聘標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定即可(38)參見(jiàn)劉練軍：《監(jiān)察官立法三問(wèn)：資格要件、制度設(shè)計(jì)與實(shí)施空間》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2019年第3期，第50-59+156-157頁(yè)。。

筆者支持第四種觀點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)借鑒古代及域外監(jiān)察官制度選任嚴(yán)格的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立監(jiān)察官職業(yè)資格考試，考查監(jiān)察官所應(yīng)具備的法律知識(shí)及專業(yè)能力，并根據(jù)我國(guó)國(guó)情適用“老人老辦法，新人新辦法”，即對(duì)于之前已經(jīng)在紀(jì)委工作的監(jiān)察干部、其他機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)隸人員以及根據(jù)《監(jiān)察官法》第17條、第18條選拔聘任的監(jiān)察官，通常具有豐富的監(jiān)察工作經(jīng)驗(yàn)或監(jiān)察理論教學(xué)、研究能力，若要求其必須通過(guò)資格考試才能繼續(xù)從事監(jiān)察工作，容易打亂現(xiàn)有人員配置，不利于監(jiān)察工作順利進(jìn)行。上述人群可采用案例教學(xué)、專題討論等培訓(xùn)方式，促使其專業(yè)能力快速提升；對(duì)于初任監(jiān)察官，則要求必須通過(guò)監(jiān)察官職業(yè)資格考試，不應(yīng)因其所處部門而有所區(qū)分。原因如下：

第一，法律職業(yè)資格考試只是對(duì)監(jiān)察官法律知識(shí)的考查，并不能考查監(jiān)察官行使監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)具有的綜合能力。我國(guó)古代選任監(jiān)察官要求具有從政經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)選任監(jiān)察長(zhǎng)需要其在會(huì)計(jì)、審計(jì)等領(lǐng)域具有出色的專業(yè)能力。我國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)的特殊定位，以及監(jiān)察官工作內(nèi)容的復(fù)雜性，要求監(jiān)察官具備政治、紀(jì)律、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、金融等方面的知識(shí)。單一的法律知識(shí)考查難以選拔出監(jiān)察機(jī)關(guān)需要的監(jiān)察人才。第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)有監(jiān)督檢查、調(diào)查、案件監(jiān)督管理、案件審理等多個(gè)部門，除調(diào)查部門外，其他部門的監(jiān)察官也應(yīng)具備相應(yīng)的法律知識(shí)及專業(yè)能力。因此是否通過(guò)資格考試不應(yīng)因監(jiān)察官所處部門而有所區(qū)分。第三，我國(guó)古代要求監(jiān)察官通曉律令，域外國(guó)家也大多要求監(jiān)察官需要具備杰出的法律才能。我國(guó)實(shí)行中國(guó)特色的紀(jì)委監(jiān)委合署辦公的監(jiān)察體制，監(jiān)察官不僅需要調(diào)查職務(wù)違法行為，而且需要調(diào)查職務(wù)犯罪案件。這就需要監(jiān)察官掌握辦案所必需的法律知識(shí)。最后一種觀點(diǎn)過(guò)于強(qiáng)調(diào)監(jiān)察機(jī)關(guān)的政治性，卻忽視了監(jiān)察機(jī)關(guān)的法律屬性，不利于監(jiān)察工作的高質(zhì)量開(kāi)展。

監(jiān)察官職業(yè)資格考試應(yīng)重點(diǎn)考察監(jiān)察官以下三方面的能力。一是知識(shí)運(yùn)用能力。監(jiān)察官不僅應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)掌握《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》《監(jiān)察官法》等與監(jiān)察工作密切相關(guān)的法律法規(guī)，還要具備熟練運(yùn)用所學(xué)知識(shí)解決實(shí)際問(wèn)題的能力，因此監(jiān)察官的知識(shí)綜合運(yùn)用能力在職業(yè)資格考試中至關(guān)重要。二是語(yǔ)言表達(dá)能力。紀(jì)委監(jiān)委的監(jiān)察對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員，很多涉案人員是知識(shí)經(jīng)驗(yàn)豐富的學(xué)者或從政經(jīng)歷較長(zhǎng)的官員，具有較為豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和較高的智商情商。為減少監(jiān)察工作的阻力，監(jiān)察官需要掌握相當(dāng)?shù)恼Z(yǔ)言技巧，具備較強(qiáng)的溝通能力，以期用最小成本達(dá)到最佳工作效果。三是溝通協(xié)調(diào)、團(tuán)結(jié)協(xié)作能力。監(jiān)察官通常以辦案小組方式參與案件處理工作，有時(shí)需要從不同部門抽調(diào)人員協(xié)作辦案，因此監(jiān)察官需要具備較高的溝通協(xié)調(diào)能力和團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力。

(二)規(guī)范培訓(xùn)制度

培訓(xùn)制度對(duì)監(jiān)察官入職后適應(yīng)工作形勢(shì)變化、堅(jiān)定理想信念、不斷提升業(yè)務(wù)能力具有重要作用。完善監(jiān)察官培訓(xùn)制度，不僅可以促使監(jiān)察官深化認(rèn)識(shí)、學(xué)習(xí)本領(lǐng)、轉(zhuǎn)化運(yùn)用，為履職盡責(zé)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，還可以使監(jiān)察官制度與時(shí)俱進(jìn)，更加適合我國(guó)國(guó)情。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行監(jiān)察官培訓(xùn)制度可從三個(gè)方面加以完善：

1.政治培訓(xùn)

監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政治機(jī)關(guān)，政治思想培訓(xùn)是監(jiān)察官最重要的培訓(xùn)內(nèi)容。從古至今，我國(guó)監(jiān)察制度都要求監(jiān)察官具有較高的政治素養(yǎng)。因此，不僅在選任監(jiān)察官時(shí)要注重政治水平考察，在監(jiān)察官入職之后更是要強(qiáng)化政治思想培訓(xùn)。一方面，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察官要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想以及黨章黨規(guī)黨紀(jì)，不斷強(qiáng)化理論武裝、筑牢思想防線、增強(qiáng)政治定力、提高政治能力，為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展提供思想保證。另一方面，通過(guò)學(xué)習(xí)黨和國(guó)家相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)范性文件，可以深化監(jiān)察官隊(duì)伍對(duì)反腐敗工作的政治理解，同時(shí)監(jiān)察官應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)家政策、國(guó)內(nèi)國(guó)外形勢(shì)了然于心，確保正確行使監(jiān)察權(quán)，做遵紀(jì)守法的標(biāo)桿。培訓(xùn)中可設(shè)置政治考核，以考帶學(xué)，促進(jìn)監(jiān)察官自發(fā)學(xué)習(xí)，提升政治素養(yǎng)。

2.理論培訓(xùn)

2018年《監(jiān)察法》以及相繼出臺(tái)的《監(jiān)察官法》《監(jiān)察法實(shí)施條例》等都是與監(jiān)察官辦案密切相關(guān)的法律法規(guī)。除此之外，監(jiān)察官的工作內(nèi)容還可能涉及多學(xué)科知識(shí)，因此有必要開(kāi)展系統(tǒng)性的理論培訓(xùn)。具體可從兩個(gè)層面組織理論培訓(xùn)：一是全機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)，凝聚共識(shí)。在新的監(jiān)察法律法規(guī)、政策規(guī)定等出臺(tái)后，監(jiān)察機(jī)關(guān)通過(guò)編印理論知識(shí)教材、舉辦研討會(huì)等方式，發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”以上率下，將學(xué)習(xí)監(jiān)察法律法規(guī)與深入推進(jìn)監(jiān)察體制改革各項(xiàng)工作相結(jié)合，促進(jìn)全機(jī)關(guān)凝聚共識(shí)，提升理論水平。二是多方式學(xué)習(xí)，深入理解。監(jiān)察工作往往涉及金融、審計(jì)、稅務(wù)等多學(xué)科專業(yè)知識(shí)，對(duì)此，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)高校或監(jiān)察教育培訓(xùn)部門的專家學(xué)者對(duì)相關(guān)知識(shí)進(jìn)行系統(tǒng)解讀。授課前，應(yīng)當(dāng)收集監(jiān)察官提出的問(wèn)題，便于專家學(xué)者針對(duì)性講授；授課中，可以采用案例教學(xué)、分組討論等方式，便于監(jiān)察官與授課老師深入交流；課后，通過(guò)專題研討、學(xué)習(xí)成果展示等活動(dòng)，促進(jìn)參訓(xùn)監(jiān)察官深入理解課程內(nèi)容，保障學(xué)習(xí)效果。

3.業(yè)務(wù)培訓(xùn)

監(jiān)察官培訓(xùn)既要注重提升理論知識(shí)，也要兼顧培養(yǎng)實(shí)踐能力，促使監(jiān)察官將監(jiān)察理論與監(jiān)察實(shí)務(wù)相結(jié)合，提升綜合素質(zhì)。在監(jiān)察實(shí)務(wù)能力培訓(xùn)上，可邀請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力出色的資深監(jiān)察官舉辦業(yè)務(wù)講座，傳授辦案技巧和工作經(jīng)驗(yàn)；重大案件辦結(jié)之后，可以組織專題工作交流會(huì)，將工作要求、辦案心得與實(shí)際案例相結(jié)合，總結(jié)案件辦理中的成敗得失，探討優(yōu)化監(jiān)察工作的路徑，從而達(dá)到“以老帶新，以新促老；優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同提高”的培訓(xùn)效果。

(三)加強(qiáng)職業(yè)保障

建立監(jiān)察官職業(yè)保障制度是監(jiān)察官依法開(kāi)展監(jiān)察工作的重要保障。完備的職業(yè)保障制度能夠有效減少監(jiān)察官工作的后顧之憂，顯著提高監(jiān)察官履職盡責(zé)的積極性。筆者認(rèn)為，我國(guó)的監(jiān)察官職業(yè)安全保障制度設(shè)計(jì)可以借鑒瑞典監(jiān)察專員工作保障的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)監(jiān)察官職業(yè)安全保障制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，從人身安全保障、履職豁免保障與工資福利保障三方面進(jìn)行完善。

1.人身安全保障

監(jiān)察官人身安全保障主體包括監(jiān)察官本人及其近親屬。《監(jiān)察官法》第57條概括規(guī)定了監(jiān)察官及其近親屬的人身安全受法律保護(hù)，對(duì)其實(shí)施違法犯罪行為的，應(yīng)當(dāng)依法從嚴(yán)懲治(39)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》第57條。；《監(jiān)察官法》第59條規(guī)定監(jiān)察官及其近親屬人身安全面臨危險(xiǎn)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采取必要保護(hù)措施(40)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察官法》第59條。。但是《監(jiān)察官法》并未規(guī)定監(jiān)察辦公場(chǎng)所的安全保障措施，而辦公場(chǎng)所恰恰是監(jiān)察官容易面臨危險(xiǎn)的地方。

筆者認(rèn)為，可從以下方面加強(qiáng)監(jiān)察官辦公場(chǎng)所的安全保護(hù)：

一是完善監(jiān)察辦公場(chǎng)所的進(jìn)出檢查及登記制度。通過(guò)對(duì)進(jìn)出監(jiān)察辦公場(chǎng)所的人員進(jìn)行嚴(yán)格的安保檢查、信息排查，降低潛在危險(xiǎn)人員接近監(jiān)察官的可能性，最大限度保護(hù)監(jiān)察官的人身安全。二是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察辦公區(qū)監(jiān)控全覆蓋，完善安全預(yù)警制度。通過(guò)辦公區(qū)監(jiān)控全覆蓋，可以在出現(xiàn)危險(xiǎn)時(shí)及時(shí)發(fā)現(xiàn)并以最快速度對(duì)遇險(xiǎn)監(jiān)察官提供救助，切實(shí)保護(hù)監(jiān)察官的人身安全。三安排專門的會(huì)見(jiàn)、接待場(chǎng)所。監(jiān)察官向知情人員、證人等調(diào)查了解案件情況時(shí)，仍有可能遇到危險(xiǎn)。因此，有必要為監(jiān)察官安排會(huì)見(jiàn)知情人員、證人等相關(guān)人員的專門會(huì)見(jiàn)室，并配備必要的安保人員，以保障監(jiān)察官的工作安全。

此外，可以借鑒我國(guó)古代監(jiān)察“以條問(wèn)事，有法可依”的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)監(jiān)察官及其近親屬的人身安全保障力度。如針對(duì)侵犯監(jiān)察官及其近親屬的人身安全設(shè)立專門的罪名，或者將危害監(jiān)察官及其近親屬人身安全規(guī)定為既有犯罪的從重處罰情節(jié)等。

2.履職豁免保障

監(jiān)察官的履職豁免是相對(duì)豁免，即并非豁免監(jiān)察官的一切違規(guī)違法監(jiān)察行為，而是通過(guò)設(shè)置一定條件，在對(duì)監(jiān)察官監(jiān)察工作中失職失責(zé)行為追責(zé)的同時(shí)，設(shè)定一定的履職豁免，避免對(duì)監(jiān)察官過(guò)于苛責(zé)。監(jiān)察官履職是否正確，不僅在于是否嚴(yán)格遵循法律法規(guī)，還與監(jiān)察官自身工作能力密切相關(guān)。多數(shù)情況下，監(jiān)察官自身的價(jià)值判斷也會(huì)影響辦案結(jié)果。因此，為保障監(jiān)察官依法履職盡責(zé)，應(yīng)該設(shè)計(jì)監(jiān)察官的履職豁免保障制度。

監(jiān)察官的履職豁免可以借鑒法官的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行規(guī)范。關(guān)于法官的免責(zé)規(guī)定是“按照正常的司法程序，對(duì)于案件在自身的法律知識(shí)、社會(huì)認(rèn)知和價(jià)值判斷的前提下，對(duì)案件作出不枉法裁判的行為。即只要法官不是出于故意或重大過(guò)失，均要對(duì)其審判行為予以免責(zé)”(41)參見(jiàn)王瀟：《走向司法公正的制度選擇》，北京：中國(guó)法制出版社2005年版，第322頁(yè)。。因此對(duì)于監(jiān)察官來(lái)說(shuō)，只要監(jiān)察官嚴(yán)格依法履職盡責(zé)，即使監(jiān)察官因個(gè)人理解、價(jià)值判斷偏差出現(xiàn)辦案失誤，也應(yīng)對(duì)其適當(dāng)予以豁免。至于個(gè)人理解、價(jià)值判斷偏差的判斷方式，可由監(jiān)察機(jī)關(guān)制定詳細(xì)具體的監(jiān)察法規(guī)予以統(tǒng)一規(guī)定，并明確對(duì)重大監(jiān)察失誤案件的調(diào)查程序，嚴(yán)格保障監(jiān)察官的申辯權(quán)利，防止出現(xiàn)辦案監(jiān)察官因正常開(kāi)展工作而遭受過(guò)于嚴(yán)苛的追責(zé)。

3.工資福利保障

目前，我國(guó)監(jiān)察官的專門工資福利待遇制度尚未建立，轉(zhuǎn)隸人員的工資福利待遇也未明確，無(wú)疑會(huì)影響到監(jiān)察官的工作熱情。完善監(jiān)察官的工資福利保障，對(duì)于促使監(jiān)察官堅(jiān)守職業(yè)操守、依法履職盡責(zé)具有重要作用。因此，有必要完善監(jiān)察官的工資福利保障，保持監(jiān)察官隊(duì)伍的廉潔性與穩(wěn)定性，使監(jiān)察官的工資福利待遇與其政治責(zé)任、工作性質(zhì)以及工作強(qiáng)度相適應(yīng)。

(1)完善薪酬制度。監(jiān)察官的工資福利待遇應(yīng)與其職級(jí)相適應(yīng)，根據(jù)職級(jí)差異適用對(duì)等的工資福利待遇，并根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》對(duì)監(jiān)察官的德、能、勤、績(jī)、廉進(jìn)行全面考核，依據(jù)考核結(jié)果調(diào)整監(jiān)察官的薪酬和其它獎(jiǎng)勵(lì)。此外，為激勵(lì)基層一線、派駐偏遠(yuǎn)地區(qū)以及專業(yè)技術(shù)能力突出的監(jiān)察官積極工作，可在薪酬待遇方面適當(dāng)向其傾斜。

(2)優(yōu)化福利待遇。與普通公務(wù)人員相比，監(jiān)察官行使紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)這一強(qiáng)大的黨內(nèi)權(quán)力和國(guó)家權(quán)力，承擔(dān)監(jiān)察所有行使公權(quán)力的公職人員這一重要任務(wù)，工作性質(zhì)導(dǎo)致其受到的誘惑遠(yuǎn)大于普通公務(wù)員。一旦出現(xiàn)“思想滑坡”，后果也更加嚴(yán)重。對(duì)此，可以借鑒我國(guó)古代“厚賞”與“重罰”并行的監(jiān)察制度經(jīng)驗(yàn)，在住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、休息等方面對(duì)監(jiān)察官的福利待遇適當(dāng)優(yōu)化，使監(jiān)察官投入工作時(shí)無(wú)后顧之憂，避免出現(xiàn)因個(gè)人家庭生活等原因給行賄人可乘之機(jī)。相應(yīng)地，在懲罰方面，也應(yīng)通過(guò)立法規(guī)定對(duì)監(jiān)察官的職務(wù)違法犯罪行為從重或加重處罰。此外，監(jiān)察官辦理重大案件時(shí)動(dòng)輒連續(xù)工作幾個(gè)月，存在加班常態(tài)化現(xiàn)象，根據(jù)監(jiān)察官的辦案時(shí)長(zhǎng)及工作強(qiáng)度進(jìn)行調(diào)休，并根據(jù)監(jiān)察官的個(gè)人意愿適當(dāng)增加休息時(shí)間，保障監(jiān)察官有充足的精力投入后續(xù)工作。

(四)健全監(jiān)督制約機(jī)制

作為我國(guó)獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之外的新型國(guó)家機(jī)關(guān)，監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力。監(jiān)察官作為代表國(guó)家行使監(jiān)察權(quán)的專職專責(zé)人員，更容易因其職務(wù)影響力成為被圍獵的對(duì)象。不健全的監(jiān)督制約機(jī)制勢(shì)必會(huì)增大監(jiān)察官“鉆制度空子”的僥幸心理，增加了我國(guó)反腐敗工作的困難。筆者認(rèn)為，應(yīng)吸收瑞典等國(guó)家建立健全監(jiān)督制約機(jī)制的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)監(jiān)察制度的特點(diǎn)，完善對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督制約機(jī)制。

1.強(qiáng)化人大監(jiān)督

監(jiān)察官由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。因此人大對(duì)監(jiān)察官的監(jiān)督是最重要、最根本的監(jiān)督，也是最具有中國(guó)特色的監(jiān)督。根據(jù)中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》(42)參見(jiàn)新華社：《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/2018-03/21/c_1122570517.htm。最后訪問(wèn)時(shí)間：2022年5月10日。(以下簡(jiǎn)稱《改革方案》)的規(guī)定，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)更名為全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱人大監(jiān)司委)。人大監(jiān)司委在原有工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，增加了配合深化國(guó)家監(jiān)察體制改革、完善國(guó)家監(jiān)察制度體系、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一的職責(zé)。根據(jù)《改革方案》，人大監(jiān)司委作為人大監(jiān)督監(jiān)察官的專門機(jī)構(gòu)，從外部和內(nèi)部對(duì)監(jiān)察官進(jìn)行全面監(jiān)督。

(1) 外部監(jiān)督。《改革方案》對(duì)人大監(jiān)督的規(guī)定較為籠統(tǒng)。筆者認(rèn)為，可從以下幾個(gè)方面明確人大監(jiān)司委的監(jiān)督職責(zé)，實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)察官的常態(tài)化監(jiān)督：

第一，針對(duì)監(jiān)察工作提出明確的辦案期限及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。如將案件按照復(fù)雜程度如涉案人員級(jí)別高低、涉案人數(shù)多少、涉及罪名等進(jìn)行分類，復(fù)雜疑難案件可將調(diào)查期限設(shè)置為12個(gè)月，普通案件為6個(gè)月，簡(jiǎn)單案件為三個(gè)月。若監(jiān)察官未在規(guī)定期限內(nèi)高質(zhì)量完成監(jiān)察工作，按規(guī)定對(duì)其追責(zé)。第二，定期進(jìn)行監(jiān)察官及家庭財(cái)產(chǎn)狀況查詢。監(jiān)察官是否存在貪污腐敗行為，首先會(huì)表現(xiàn)在個(gè)人及家庭財(cái)產(chǎn)狀況上，因此，由人大監(jiān)司委定期對(duì)監(jiān)察官及其家庭財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行查詢，是約束監(jiān)察官的行為，防止其濫用職權(quán)甚至貪污賄賂犯罪的有力監(jiān)督方式。第三，定期聽(tīng)取本級(jí)監(jiān)察官有關(guān)開(kāi)展廉潔教育、預(yù)防腐敗工作的進(jìn)展，并提出意見(jiàn)建議。預(yù)防腐敗和懲治腐敗是反腐敗斗爭(zhēng)中相輔相成、相互促進(jìn)的兩個(gè)方面，一個(gè)治標(biāo)，一個(gè)治本，具有同樣的重要性。因此，監(jiān)察官廉潔教育工作的開(kāi)展情況也應(yīng)成為人大監(jiān)司委監(jiān)督的內(nèi)容。

(2)內(nèi)部監(jiān)督?！侗O(jiān)察法實(shí)施條例》規(guī)定(43)參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》第258條。，監(jiān)察機(jī)關(guān)案件監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)督檢查、調(diào)查工作全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理。但是案件監(jiān)督管理部門的監(jiān)督是同體監(jiān)督，容易出現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督虛置化的情況。為避免這種情況發(fā)生，可以由人大監(jiān)司委在案件監(jiān)督管理部門派駐監(jiān)督小組，與案件監(jiān)督管理部門對(duì)監(jiān)察工作進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)督。考慮到人大監(jiān)司委工作人員缺乏專業(yè)性，派駐小組可外聘具有豐富監(jiān)督辦案理論或?qū)嵺`經(jīng)驗(yàn)的資深律師、廉政研究學(xué)者及退休紀(jì)檢監(jiān)察干部組成專業(yè)化監(jiān)督隊(duì)伍，并簽署保密協(xié)議。由人大監(jiān)司委派駐小組與紀(jì)委監(jiān)委案件監(jiān)督管理部門共同對(duì)監(jiān)察官進(jìn)行監(jiān)督，不僅能夠避免同體監(jiān)督的弊端，還可以為案件監(jiān)督管理部門增加監(jiān)督力量，提升監(jiān)督效果。

2.重視審判制約

《監(jiān)察法》第4條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)互相配合，互相制約。由于職務(wù)犯罪調(diào)查程序的封閉性，檢察機(jī)關(guān)難以對(duì)職務(wù)犯罪進(jìn)行事前及事中監(jiān)督，自然談不上制約。在事后監(jiān)督方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)紀(jì)委監(jiān)委移送審查起訴的案件也難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性把關(guān)作用，“有的地方對(duì)檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充調(diào)查存在抵觸情緒，甚至表示拒絕接受退查”(44)參見(jiàn)鐘紀(jì)晟：《提高案件審理質(zhì)量，切實(shí)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)》，載《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)》2019年7月17日，第5版。。因此，強(qiáng)化審判機(jī)關(guān)對(duì)紀(jì)委監(jiān)委紀(jì)律審查和檢察調(diào)查過(guò)程的制約就顯得至關(guān)重要，不僅可以有效彌補(bǔ)檢察機(jī)關(guān)制約乏力的弊端，也是我國(guó)司法“以審判為中心”的應(yīng)有之義。審判機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察調(diào)查的制約很大程度上是對(duì)監(jiān)察證據(jù)合法性的審查。筆者認(rèn)為，可以通過(guò)確立人民法院調(diào)取監(jiān)察錄音錄像制度，對(duì)監(jiān)察調(diào)查行為進(jìn)行有效監(jiān)督。

由于職務(wù)犯罪案件調(diào)查對(duì)象特殊，關(guān)涉信息敏感，因此《監(jiān)察法》規(guī)定的監(jiān)察錄音錄像留存?zhèn)洳橹贫扔衅湔?dāng)性。根據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法釋義》)中對(duì)該條款的解釋，調(diào)查階段的錄音錄像不隨案移送檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為需要調(diào)取的，可與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通協(xié)商后予以調(diào)取(45)參見(jiàn)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)法規(guī)室編:《〈中華人民共和國(guó)監(jiān)察法〉釋義》，北京：中國(guó)方正出版社2018年版，第194頁(yè)。。但《監(jiān)察法釋義》并沒(méi)有闡釋被調(diào)查人、被告人是否可以申請(qǐng)調(diào)取錄音錄像，也沒(méi)有說(shuō)明人民法院是否有權(quán)調(diào)取錄音錄像。若錄音錄像的最終移送權(quán)牢牢掌握在監(jiān)察機(jī)關(guān)手中，勢(shì)必會(huì)增加監(jiān)察官違法調(diào)查的可能性，無(wú)形中對(duì)被調(diào)查人的合法權(quán)益造成威脅。因此，確立人民法院調(diào)取錄音錄像制度，不僅順應(yīng)“以審判為中心”訴訟制度改革的要求，而且可以對(duì)監(jiān)察官的調(diào)查行為進(jìn)行有效制約，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)被調(diào)查人、被告人的人權(quán)保障。

申請(qǐng)調(diào)取與審查證據(jù)合法性有關(guān)的錄音錄像是被調(diào)查人、被告人辯護(hù)權(quán)的重要組成部分。法庭審理適用刑事訴訟法。根據(jù)刑事訴訟法及相關(guān)司法解釋，辯護(hù)方有申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)調(diào)取錄音錄像的權(quán)利。筆者認(rèn)為，審判階段監(jiān)察官收集證據(jù)合法性發(fā)生爭(zhēng)議或者出現(xiàn)疑義，辯護(hù)方可申請(qǐng)調(diào)取相關(guān)監(jiān)察錄音錄像。辯護(hù)方提出申請(qǐng)后，若法院認(rèn)為確有必要調(diào)取錄音錄像的，有權(quán)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)移送。監(jiān)察機(jī)關(guān)不同意移送或者沒(méi)有充分的說(shuō)明理由，法官應(yīng)可直接排除該份合法性存疑的監(jiān)察證據(jù)資料，并在裁判文書(shū)說(shuō)理部分予以闡明。若監(jiān)察機(jī)關(guān)以涉及國(guó)家安全、重大政治安全為由不予調(diào)取，而法院認(rèn)為確有必要查閱的，可向監(jiān)察機(jī)關(guān)提出調(diào)閱請(qǐng)求，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)允許合議庭成員查看，同時(shí)要求查看者承擔(dān)保密義務(wù)(46)參見(jiàn)魏小偉：《論刑事審判對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪調(diào)查的制約》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2021年第6期，第90-99頁(yè)。。如此，不僅可以加強(qiáng)法院對(duì)監(jiān)察調(diào)查行為的監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)察官的調(diào)查行為，也符合我國(guó)司法程序正義和人權(quán)保障的理念。

此外，還可以通過(guò)立法，明確民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的主體與程序，以“激活”這些監(jiān)督方式，并對(duì)監(jiān)察公開(kāi)信息范圍進(jìn)行具體界定，從而防止監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉及國(guó)家安全、政治安全等特殊情形作擴(kuò)大解釋而對(duì)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的監(jiān)察信息不予公開(kāi)。

六、結(jié)語(yǔ)

監(jiān)察官制度作為國(guó)家監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，是推進(jìn)我國(guó)反腐敗工作現(xiàn)代化，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度保證。我國(guó)新時(shí)代監(jiān)察官制度運(yùn)行時(shí)間還不長(zhǎng)，探索完善具有中國(guó)特色的監(jiān)察官制度，是一個(gè)復(fù)雜長(zhǎng)期的過(guò)程。除去本文闡述的完善監(jiān)察官選任制度、規(guī)范培訓(xùn)制度、加強(qiáng)職業(yè)保障以及健全監(jiān)督制約機(jī)制外，還需要在監(jiān)察工作實(shí)踐中進(jìn)一步探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深化認(rèn)識(shí)，逐步完善新時(shí)代中國(guó)特色監(jiān)察官制度。