高洋,郝吉明,田金平,2,盧琬瑩,臧娜,趙佳玲,陳呂軍,2*
(1.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院,北京 100084;2.清華大學(xué)生態(tài)文明研究中心,北京 100084)
天津是近代中國工業(yè)發(fā)祥地,工業(yè)化進(jìn)程始于19世紀(jì)60 年代,許多標(biāo)志著新中國工業(yè)發(fā)展水平的“第一件”產(chǎn)品誕生于天津[1]。改革開放后,特別是1984年,天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)(以下簡稱“天津經(jīng)開區(qū)”)開工建設(shè),其經(jīng)濟規(guī)模、外向型程度和綜合投資環(huán)境當(dāng)時在全國首屈一指,樹立了天津制造、天津產(chǎn)品的新形象[2]。經(jīng)過長期發(fā)展積淀,天津形成了基礎(chǔ)雄厚、門類齊全的工業(yè)體系。較長時間以來,全市工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比重超過50%,經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出工業(yè)立市的突出特征。
2015 年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布,天津定位為“全國先進(jìn)制造研發(fā)基地”,以制造業(yè)為主的工業(yè)綠色發(fā)展既關(guān)系天津市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展,也關(guān)乎京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程[3]。
工業(yè)園區(qū)是工業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟增長的重要空間載體[4]。天津工業(yè)園區(qū)建設(shè)在推動全市工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟增長的同時,較長一段時間內(nèi)為全國工業(yè)園區(qū)發(fā)展發(fā)揮了重要帶頭作用[5]。天津擁有首批國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū),是我國工業(yè)園區(qū)建設(shè)的重要引領(lǐng)者和探索者[6-8]。然而,天津的園區(qū)在多年發(fā)展中也暴露出在高質(zhì)量發(fā)展中面臨的一些共性問題[9],給產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展帶來復(fù)合型挑戰(zhàn)。2017 年7 月,中央第一環(huán)境保護(hù)督察組在對天津市的督察反饋意見中指出,“工業(yè)園區(qū)(集聚區(qū))圍城問題十分突出”。其后,天津市開展為期三年的園區(qū)圍城治理行動。截至2020 年,園區(qū)“圍城治理”工作告一段落,天津園區(qū)發(fā)展進(jìn)入新時代。本研究在定量分析天津工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展績效的基礎(chǔ)上,重點結(jié)合天津園區(qū)整合措施識別新時代新起點天津工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn),研究天津市工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展策略以支撐決策,同時對其他地區(qū)園區(qū)發(fā)展也具有積極啟發(fā)意義。
研究采用自上而下和自下而上結(jié)合的方法,通過分析京津冀協(xié)同發(fā)展以及天津市頂層設(shè)計政策,走訪天津市工信局、發(fā)展改革委、規(guī)劃與自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、科技局、開發(fā)區(qū)協(xié)會等與園區(qū)發(fā)展直接相關(guān)的管理部門和部分工業(yè)園區(qū),輔以文獻(xiàn)資料分析,重點開展以下研究:①天津市工業(yè)園區(qū)發(fā)展歷史及其對天津市工業(yè)經(jīng)濟及社會發(fā)展作用評估;②園區(qū)“圍城治理”主要做法及成效分析;③采用環(huán)境—經(jīng)濟比值法對市級(含)以上園區(qū)綠色發(fā)展績效開展定量評價;④在上述工作基礎(chǔ)上提出政策建議。
研究數(shù)據(jù)來源如下:①園區(qū)現(xiàn)場調(diào)研及前期研究積累;②園區(qū)“圍城治理”數(shù)據(jù)來自調(diào)研天津市工信局工業(yè)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展處;③市級(含)以上園區(qū)數(shù)據(jù)來自天津市開發(fā)區(qū)協(xié)會調(diào)研及天津市統(tǒng)計年鑒;④其他數(shù)據(jù)來自文獻(xiàn)補充。
從1984 年天津作為首批擴大開放城市權(quán)限的港口城市,到濱海新區(qū)成立并升級為國家級新區(qū),再到京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略確立天津“全國先進(jìn)制造研發(fā)基地”定位;天津市工業(yè)園區(qū)建設(shè)和全市工業(yè)乃至區(qū)域發(fā)展攜手向前,相互促進(jìn)(圖1)。
圖1 天津市工業(yè)和園區(qū)發(fā)展時間軸
天津市通過升級園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施,完善軟硬件投資環(huán)境,實現(xiàn)了以園區(qū)聚集項目、以項目聚集產(chǎn)業(yè)、以產(chǎn)業(yè)帶動規(guī)模;工業(yè)園區(qū)成為全市工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展主戰(zhàn)場。2020 年,市級(含)以上園區(qū)工業(yè)增加值占全市比重達(dá)到59%,地區(qū)生產(chǎn)總值占全市比重超過42%。園區(qū)在工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟總量方面的貢獻(xiàn)持續(xù)加強。
研究分析了23 個市級(含)以上園區(qū)(其中,國家級10 個,市級13 個)經(jīng)濟、資源能源消耗和污染物排放情況,發(fā)現(xiàn)23 個園區(qū)規(guī)上工業(yè)增加值占全市比重超過50%,是名副其實的天津市工業(yè)發(fā)展主戰(zhàn)場。與此同時,園區(qū)能源、水資源消耗占全市工業(yè)消耗總量的比例,以及COD、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放占全市工業(yè)排放總量的比例,基本均小于工業(yè)增加值的占比(圖2),即園區(qū)總體實現(xiàn)了更為集約和環(huán)境友好的發(fā)展。
圖2 天津市23個園區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)出、水資源能源消耗及污染物排放占全市工業(yè)比例(2017—2018年)
2018 年《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》[10]中天津市僅有33 個市級(含)以上級別園區(qū)。但經(jīng)市政府調(diào)研摸排發(fā)現(xiàn),全市共314 個工業(yè)園區(qū);其中,10 個國家級,42 個市級,93 個區(qū)級,169 個區(qū)以下級。天津市工業(yè)園區(qū)數(shù)量很多,且89.5%的園區(qū)并未納入《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》。這種情形無獨有偶,國內(nèi)許多地區(qū)也存在類似情況。
在園區(qū)排查基礎(chǔ)上,天津市人民政府出臺《天津市工業(yè)園區(qū)(集聚區(qū))圍城問題治理工作實施方案》(津政辦發(fā)〔2018〕16 號),并開展了為期三年的園區(qū)“圍城治理”。2018 年整合、撤銷取締60 個工業(yè)園區(qū),2019 年整合、撤銷取締100 個工業(yè)園區(qū),2020 年整合、撤銷取締86 個工業(yè)園區(qū)。截至2020 年底,除19個園區(qū)因市規(guī)劃調(diào)整被列為長期治理對象外,實際保留了49 個國家級、市級工業(yè)園區(qū)。這49 個園區(qū)通過委托代管、合作共建、“一區(qū)多園”模式將114 個市級以下工業(yè)園區(qū)進(jìn)行整合。另有132 個園區(qū)被撤銷取締(包括實現(xiàn)“場清地平”“兩斷三清”以及轉(zhuǎn)型為物流園、農(nóng)業(yè)園等非工業(yè)園區(qū)),整合措施及成果詳見圖3。保留的49 個園區(qū)的空間分布見圖4。治理后園區(qū)整體空間布局趨于合理:城6 區(qū)無工業(yè)園區(qū);環(huán)城4 區(qū)共撤銷取締92 個園區(qū),占全市撤銷園區(qū)總數(shù)的70%,保留22 個園區(qū),占比45%。同時,全市對園區(qū)內(nèi)“散亂污”企業(yè)開展治理,3857 個“散亂污”企業(yè)中關(guān)停2602 個,搬遷改造170 個,原址提升改造1085 個。
圖3 天津市工業(yè)園區(qū)“圍城治理”途徑和成果示意
圖4 天津市園區(qū)“圍城治理”后園區(qū)空間布局
2.3.1 部分園區(qū)綠色發(fā)展基礎(chǔ)薄弱
通過園區(qū)走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn),天津市多數(shù)園區(qū)綠色發(fā)展理念仍停留在環(huán)保達(dá)標(biāo)排放層面,部分被整合園區(qū)尚未完成園區(qū)規(guī)劃環(huán)評,園區(qū)污水集中處理等基礎(chǔ)設(shè)施不完善,尚難做到合規(guī)。就被保留的49 個園區(qū)而言,園區(qū)間經(jīng)濟產(chǎn)出、資源能源績效和污染物排放強度等也差距較大,部分園區(qū)綠色發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。
囿于數(shù)據(jù)可得性,對49 個園區(qū)中的21 個園區(qū)的GDP、能耗水耗強度和納入總量控制的4 種污染物排放強度進(jìn)行定量評估。結(jié)果表明:第一,園區(qū)經(jīng)濟水平相差較大(圖5)。總體而言,國家級園區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)出高于市級園區(qū)。2018 年,4 個國家級園區(qū)GDP 超500億元,僅1 個市級園區(qū)GDP 超400 億元,其余園區(qū)GDP 均未達(dá)到100 億元。部分經(jīng)濟規(guī)模小的園區(qū)面臨嚴(yán)峻的生存挑戰(zhàn),缺乏綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。
圖5 天津市21個市級(含)以上工業(yè)園區(qū)GDP(2018年)
第二,資源能源消耗強度方面,個別園區(qū)資源能源消耗強度很高,能耗強度最高的是平均水平的11倍,是強度最低的175 倍;水耗強度最大的是平均水平的9 倍,是最小的70 倍??傮w來說,國家級園區(qū)能耗水耗強度整體低于市級園區(qū),且優(yōu)于全國國家級經(jīng)開區(qū)平均水平。市級園區(qū)中個別園區(qū)能耗水耗強度雙高(圖6)。
圖6 天津市21個市級(含)以上工業(yè)園區(qū)能耗水耗強度(2018年)
第三,污染物排放強度方面(圖7),園區(qū)間水污染物排放強度相對較為平均,大氣污染物排放強度差異更大。國家級園區(qū)排放強度整體小于市級,也小于全國國家級經(jīng)開區(qū)平均值。與資源能源消耗強度特征類似,個別市級園區(qū)污染物排放強度明顯高于其他園區(qū),且差異較大,單位工業(yè)增加值COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量最大值分別是最小值的897、639、4286、687 倍,是平均值的7.7、9.2、12.7、13.5 倍。這些經(jīng)濟產(chǎn)出低、資源能源消耗強度高、污染物排放強度高的園區(qū)是未來天津市提高園區(qū)整體綠色發(fā)展水平要重點關(guān)注的對象。
圖7 天津市21個市級(含)以上工業(yè)園區(qū)污染物排放強度(2018年)
2.3.2 園區(qū)綠色發(fā)展驅(qū)動力減弱
經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn),綠色發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的“尾部園區(qū)”存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、管理體制、技術(shù)等多方面制約因素,僅靠園區(qū)自身難以突破,因此以先進(jìn)園區(qū)帶動的“一區(qū)多園”模式不僅是此次園區(qū)“圍城治理”的一項措施,更是提升園區(qū)整體發(fā)展水平的重要策略。該模式在天津已有先例可循,天津經(jīng)開區(qū)發(fā)展水平和綜合實力在國家級園區(qū)中一度保持領(lǐng)先,自1997 年起曾連續(xù)15 年位列商務(wù)部公布的國家級經(jīng)開區(qū)綜合排名第一,通過推廣復(fù)制其在土地開發(fā)模式、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)境保護(hù)等方面一系列的成功經(jīng)驗,已經(jīng)形成了“一區(qū)十一園”的布局。
然而,近年來天津經(jīng)開區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢減弱(表1)。特別是高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動力——科技創(chuàng)新方面,天津市對全部園區(qū)發(fā)揮重要引領(lǐng)帶動的兩個國家級園區(qū),天津經(jīng)開區(qū)和天津濱海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)都有待進(jìn)一步提升。
表1 天津頭部園區(qū)近年在國家級園區(qū)中排名情況
2.3.3 保留園區(qū)與被整合園區(qū)協(xié)同發(fā)展路徑不清晰
以工業(yè)園區(qū)為載體的工業(yè)化有效帶動了區(qū)域發(fā)展,但這個過程中付出了較大環(huán)境代價,因此園區(qū)也在從多個角度不斷探索綠色轉(zhuǎn)型[11-14],實現(xiàn)更新迭代。針對園區(qū)發(fā)展水平參差不齊的問題,2003 年中國政府第一次開始對開發(fā)區(qū)進(jìn)行撤并整頓[15]。2017 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》(國辦發(fā)〔2017〕7 號),各?。▍^(qū)、市)隨后陸續(xù)出臺開發(fā)區(qū)改革指導(dǎo)意見,部分省份出臺了開發(fā)區(qū)整合方案。
園區(qū)整合是天津市工業(yè)園區(qū)發(fā)展承上啟下的工作,解決了工業(yè)園區(qū)長期發(fā)展的存量問題,也帶來了新的挑戰(zhàn)。第一,盡管114 個被整合的園區(qū)名稱消失,但其物理空間仍然存在。加上保留的49 個和長期治理的19 個,原314 個園區(qū)中目前仍有58%作為工業(yè)發(fā)展的空間載體或平臺而保留。此外,撤銷取締的園區(qū)中38%物理空間也依舊存在,只是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不再是工業(yè)。因此,在以行政手段為主的“陣痛式”園區(qū)治理后,尚存的產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體不該因名稱取締而被忽略,它們?nèi)允侨袌@區(qū)提高綠色發(fā)展水平的重要部分。
第二,園區(qū)整合后,對保留的49 個園區(qū)而言,整合進(jìn)的新園區(qū)在增加其發(fā)展空間的同時給管理機制帶來挑戰(zhàn),如空間碎片化、績效評價、管理機構(gòu)和人員安排等實踐中一系列的復(fù)雜問題。對被整合的園區(qū)而言,初衷是由高水平園區(qū)帶動實現(xiàn)跨越式發(fā)展,提高原有綠色發(fā)展水平。然而兩類園區(qū)發(fā)展水平差異較大,加上空間間隔,如何復(fù)制先進(jìn)園區(qū)的成功經(jīng)驗、在較短時間縮短既有差距,需要綜合考慮人員、行政區(qū)域、利益分配、管理標(biāo)準(zhǔn)、治理能力等現(xiàn)實因素。
第三,雖然整合后園區(qū)布局和城市發(fā)展空間得到優(yōu)化,但需要圍繞綠色發(fā)展目標(biāo)進(jìn)一步考慮產(chǎn)業(yè)體系布局。對于分散在16 個區(qū)的49 個園區(qū)和130 個片區(qū)需要一盤棋考慮,構(gòu)成園區(qū)間有機整體,有效促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)集群建設(shè),避免同質(zhì)化競爭。
園區(qū)“圍城治理”表面上是園區(qū)數(shù)量整合,其本質(zhì)是資源的有效整合。在園區(qū)自發(fā)實現(xiàn)由少到多的發(fā)展后,試圖通過園區(qū)整合實現(xiàn)由多到強的進(jìn)化。然而,天津市的園區(qū)整合工作在全國屬于先行者,整合后的發(fā)展無太多先例可循,需要進(jìn)一步摸索。
“一基地三區(qū)”的功能定位明確了天津的城市功能和任務(wù)分工。未來,天津要重點圍繞科技創(chuàng)新生態(tài)營造和能力提升來增強技術(shù)底蘊和創(chuàng)新資源匯聚,實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)體系能級躍遷。同時,天津園區(qū)發(fā)展歷史和成效表明園區(qū)有很大潛力繼續(xù)成為天津現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的有力支撐。
因此,在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建進(jìn)程中,天津園區(qū)應(yīng)以主動融入京津冀發(fā)展為己任,根據(jù)各園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)需要以及產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平提升需求,創(chuàng)新項目布局,突破園區(qū)物理邊界和管理邊界,形成園區(qū)間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展有機整體。同時,各園區(qū)要重點考慮制造與研發(fā)結(jié)合,產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈融合,建立政產(chǎn)學(xué)研用金協(xié)同創(chuàng)新體系,加速科技創(chuàng)新資源及高端創(chuàng)新要素向園區(qū)流動,激發(fā)園區(qū)科技創(chuàng)新動能。
立足園區(qū)整合后的新問題,加強全市園區(qū)發(fā)展的系統(tǒng)觀全局觀,以體制機制創(chuàng)新為園區(qū)整合后的發(fā)展提供保障。對于按“委托代管”“合作共建”模式把保留片區(qū)整合到保留的國家級、市級園區(qū)的,要確保落實“統(tǒng)一運營管理、統(tǒng)一招商引資、統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)”的“三統(tǒng)一”政策,推動整合園區(qū)管理體制的有機融合。同時,強化頂層設(shè)計,建議設(shè)立市級層面推動工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展組織機構(gòu),成立工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展委員會,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各園區(qū)綠色發(fā)展相關(guān)工作。
切實掌握整合后全部園區(qū)的綠色發(fā)展水平,對保留的49 個工業(yè)園區(qū)和130 個片區(qū)開展針對性績效評價,并探索動態(tài)評價方法,完善考核機制,定期發(fā)布天津市工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展報告。在此基礎(chǔ)上,以土地、能源、水資源的節(jié)約集約利用和減污降碳為導(dǎo)向完善激勵機制,分區(qū)分類對各園區(qū)綠色發(fā)展制定跨越式發(fā)展策略。
對于單個園區(qū)而言,推進(jìn)園區(qū)污水集中處理設(shè)施建設(shè)、工業(yè)固廢運轉(zhuǎn)和處理處置系統(tǒng)建設(shè)、能源基礎(chǔ)設(shè)施效能提升、園區(qū)能源系統(tǒng)和污染治理系統(tǒng)的整體優(yōu)化等不僅降低企業(yè)發(fā)展成本,更有望成為解決園區(qū)環(huán)境問題、提高園區(qū)發(fā)展績效、夯實園區(qū)綠色發(fā)展的重要載體和硬件基礎(chǔ)。
推動園區(qū)數(shù)字化轉(zhuǎn)型,加強對園區(qū)內(nèi)企業(yè)用水用能特點、廢物排放特征、特征污染物排放等基本信息的掌握,對園區(qū)物質(zhì)能量代謝及生態(tài)環(huán)境影響開展實時動態(tài)評估分析,以數(shù)據(jù)驅(qū)動管理精細(xì)化,實現(xiàn)園區(qū)工業(yè)系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)全覆蓋,從全生命周期視角建設(shè)園區(qū)。
積極響應(yīng)國家政策,深入推進(jìn)綠色產(chǎn)品、綠色供應(yīng)鏈管理、綠色工廠、綠色園區(qū)的建設(shè)和管理。完善重點企業(yè)和園區(qū)資源能源消耗、污染物排放和碳排放總量、強度雙控制度,支持有條件的園區(qū)有序?qū)嵤┨歼_(dá)峰,并逐步帶動其他各級園區(qū)提升資源能源利用效率,提高全要素生產(chǎn)率。
2019 年習(xí)近平總書記在天津考察時指出:“實體經(jīng)濟是大國的根基,經(jīng)濟不能脫實向虛。要扭住實體經(jīng)濟不放。”“十四五”是天津推動高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)“一基地三區(qū)”定位的關(guān)鍵時期。天津工業(yè)發(fā)展歷史悠久,數(shù)往知來,工業(yè)園區(qū)應(yīng)在天津市工業(yè)及整個社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更重要的引領(lǐng)和帶頭作用,并持續(xù)影響全國園區(qū)發(fā)展。園區(qū)“圍城治理”工作承上啟下,已開啟天津工業(yè)園區(qū)發(fā)展新篇章。對此,本文提出以“三統(tǒng)一”政策推動整合園區(qū)管理體制的有機融合并擴展園區(qū)評價覆蓋范圍,從而分區(qū)分類制定園區(qū)跨越式發(fā)展策略,開啟園區(qū)整合后的綠色發(fā)展探索。此外,通過立足“一基地三區(qū)”的城市功能定位,加強園區(qū)科技創(chuàng)新和制造業(yè)協(xié)作,提升園區(qū)科技驅(qū)動力,同時以個體綠色發(fā)展帶動園區(qū)整體發(fā)展水平提升,從而使園區(qū)在天津綠色低碳循環(huán)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)中發(fā)揮更大作用,同時也可對全國其他省份工業(yè)園區(qū)提高綠色發(fā)展水平提供參考。