高洋，郝吉明，田金平,2，盧琬瑩，臧娜，趙佳玲，陳呂軍,2＊

（1.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084；2.清華大學(xué)生態(tài)文明研究中心，北京 100084）

引言

天津是近代中國工業(yè)發(fā)祥地，工業(yè)化進(jìn)程始于19世紀(jì)60 年代，許多標(biāo)志著新中國工業(yè)發(fā)展水平的“第一件”產(chǎn)品誕生于天津[1]。改革開放后，特別是1984年，天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“天津經(jīng)開區(qū)”）開工建設(shè)，其經(jīng)濟規(guī)模、外向型程度和綜合投資環(huán)境當(dāng)時在全國首屈一指，樹立了天津制造、天津產(chǎn)品的新形象[2]。經(jīng)過長期發(fā)展積淀，天津形成了基礎(chǔ)雄厚、門類齊全的工業(yè)體系。較長時間以來，全市工業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重超過50%，經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)出工業(yè)立市的突出特征。

2015 年《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》發(fā)布，天津定位為“全國先進(jìn)制造研發(fā)基地”，以制造業(yè)為主的工業(yè)綠色發(fā)展既關(guān)系天津市經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，也關(guān)乎京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)程[3]。

工業(yè)園區(qū)是工業(yè)發(fā)展和區(qū)域經(jīng)濟增長的重要空間載體[4]。天津工業(yè)園區(qū)建設(shè)在推動全市工業(yè)化進(jìn)程和經(jīng)濟增長的同時，較長一段時間內(nèi)為全國工業(yè)園區(qū)發(fā)展發(fā)揮了重要帶頭作用[5]。天津擁有首批國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，是我國工業(yè)園區(qū)建設(shè)的重要引領(lǐng)者和探索者[6-8]。然而，天津的園區(qū)在多年發(fā)展中也暴露出在高質(zhì)量發(fā)展中面臨的一些共性問題[9]，給產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展帶來復(fù)合型挑戰(zhàn)。2017 年7 月，中央第一環(huán)境保護(hù)督察組在對天津市的督察反饋意見中指出，“工業(yè)園區(qū)（集聚區(qū)）圍城問題十分突出”。其后，天津市開展為期三年的園區(qū)圍城治理行動。截至2020 年，園區(qū)“圍城治理”工作告一段落，天津園區(qū)發(fā)展進(jìn)入新時代。本研究在定量分析天津工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展績效的基礎(chǔ)上，重點結(jié)合天津園區(qū)整合措施識別新時代新起點天津工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)，研究天津市工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展策略以支撐決策，同時對其他地區(qū)園區(qū)發(fā)展也具有積極啟發(fā)意義。

1 方法與數(shù)據(jù)

研究采用自上而下和自下而上結(jié)合的方法，通過分析京津冀協(xié)同發(fā)展以及天津市頂層設(shè)計政策，走訪天津市工信局、發(fā)展改革委、規(guī)劃與自然資源局、生態(tài)環(huán)境局、科技局、開發(fā)區(qū)協(xié)會等與園區(qū)發(fā)展直接相關(guān)的管理部門和部分工業(yè)園區(qū)，輔以文獻(xiàn)資料分析，重點開展以下研究：①天津市工業(yè)園區(qū)發(fā)展歷史及其對天津市工業(yè)經(jīng)濟及社會發(fā)展作用評估；②園區(qū)“圍城治理”主要做法及成效分析；③采用環(huán)境—經(jīng)濟比值法對市級（含）以上園區(qū)綠色發(fā)展績效開展定量評價；④在上述工作基礎(chǔ)上提出政策建議。

研究數(shù)據(jù)來源如下：①園區(qū)現(xiàn)場調(diào)研及前期研究積累；②園區(qū)“圍城治理”數(shù)據(jù)來自調(diào)研天津市工信局工業(yè)中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展處；③市級（含）以上園區(qū)數(shù)據(jù)來自天津市開發(fā)區(qū)協(xié)會調(diào)研及天津市統(tǒng)計年鑒；④其他數(shù)據(jù)來自文獻(xiàn)補充。

2 天津工業(yè)園區(qū)發(fā)展成效與挑戰(zhàn)

2.1 天津工業(yè)園區(qū)發(fā)展沿革

從1984 年天津作為首批擴大開放城市權(quán)限的港口城市，到濱海新區(qū)成立并升級為國家級新區(qū)，再到京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略確立天津“全國先進(jìn)制造研發(fā)基地”定位；天津市工業(yè)園區(qū)建設(shè)和全市工業(yè)乃至區(qū)域發(fā)展攜手向前，相互促進(jìn)（圖1）。

圖1 天津市工業(yè)和園區(qū)發(fā)展時間軸

天津市通過升級園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，完善軟硬件投資環(huán)境，實現(xiàn)了以園區(qū)聚集項目、以項目聚集產(chǎn)業(yè)、以產(chǎn)業(yè)帶動規(guī)模；工業(yè)園區(qū)成為全市工業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展主戰(zhàn)場。2020 年，市級（含）以上園區(qū)工業(yè)增加值占全市比重達(dá)到59%，地區(qū)生產(chǎn)總值占全市比重超過42%。園區(qū)在工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟總量方面的貢獻(xiàn)持續(xù)加強。

研究分析了23 個市級（含）以上園區(qū)（其中，國家級10 個，市級13 個）經(jīng)濟、資源能源消耗和污染物排放情況，發(fā)現(xiàn)23 個園區(qū)規(guī)上工業(yè)增加值占全市比重超過50%，是名副其實的天津市工業(yè)發(fā)展主戰(zhàn)場。與此同時，園區(qū)能源、水資源消耗占全市工業(yè)消耗總量的比例，以及COD、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放占全市工業(yè)排放總量的比例，基本均小于工業(yè)增加值的占比（圖2），即園區(qū)總體實現(xiàn)了更為集約和環(huán)境友好的發(fā)展。

圖2 天津市23個園區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)出、水資源能源消耗及污染物排放占全市工業(yè)比例（2017—2018年）

2.2 園區(qū)“圍城治理”關(guān)鍵行動和成效分析

2018 年《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》[10]中天津市僅有33 個市級（含）以上級別園區(qū)。但經(jīng)市政府調(diào)研摸排發(fā)現(xiàn)，全市共314 個工業(yè)園區(qū)；其中，10 個國家級，42 個市級，93 個區(qū)級，169 個區(qū)以下級。天津市工業(yè)園區(qū)數(shù)量很多，且89.5%的園區(qū)并未納入《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄》。這種情形無獨有偶，國內(nèi)許多地區(qū)也存在類似情況。

在園區(qū)排查基礎(chǔ)上，天津市人民政府出臺《天津市工業(yè)園區(qū)（集聚區(qū)）圍城問題治理工作實施方案》（津政辦發(fā)〔2018〕16 號），并開展了為期三年的園區(qū)“圍城治理”。2018 年整合、撤銷取締60 個工業(yè)園區(qū)，2019 年整合、撤銷取締100 個工業(yè)園區(qū)，2020 年整合、撤銷取締86 個工業(yè)園區(qū)。截至2020 年底，除19個園區(qū)因市規(guī)劃調(diào)整被列為長期治理對象外，實際保留了49 個國家級、市級工業(yè)園區(qū)。這49 個園區(qū)通過委托代管、合作共建、“一區(qū)多園”模式將114 個市級以下工業(yè)園區(qū)進(jìn)行整合。另有132 個園區(qū)被撤銷取締（包括實現(xiàn)“場清地平”“兩斷三清”以及轉(zhuǎn)型為物流園、農(nóng)業(yè)園等非工業(yè)園區(qū)），整合措施及成果詳見圖3。保留的49 個園區(qū)的空間分布見圖4。治理后園區(qū)整體空間布局趨于合理：城6 區(qū)無工業(yè)園區(qū)；環(huán)城4 區(qū)共撤銷取締92 個園區(qū)，占全市撤銷園區(qū)總數(shù)的70%，保留22 個園區(qū)，占比45%。同時，全市對園區(qū)內(nèi)“散亂污”企業(yè)開展治理，3857 個“散亂污”企業(yè)中關(guān)停2602 個，搬遷改造170 個，原址提升改造1085 個。

圖3 天津市工業(yè)園區(qū)“圍城治理”途徑和成果示意

圖4 天津市園區(qū)“圍城治理”后園區(qū)空間布局

2.3 新時代天津園區(qū)綠色發(fā)展主要挑戰(zhàn)

2.3.1 部分園區(qū)綠色發(fā)展基礎(chǔ)薄弱

通過園區(qū)走訪調(diào)研發(fā)現(xiàn)，天津市多數(shù)園區(qū)綠色發(fā)展理念仍停留在環(huán)保達(dá)標(biāo)排放層面，部分被整合園區(qū)尚未完成園區(qū)規(guī)劃環(huán)評，園區(qū)污水集中處理等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，尚難做到合規(guī)。就被保留的49 個園區(qū)而言，園區(qū)間經(jīng)濟產(chǎn)出、資源能源績效和污染物排放強度等也差距較大，部分園區(qū)綠色發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。

囿于數(shù)據(jù)可得性，對49 個園區(qū)中的21 個園區(qū)的GDP、能耗水耗強度和納入總量控制的4 種污染物排放強度進(jìn)行定量評估。結(jié)果表明：第一，園區(qū)經(jīng)濟水平相差較大（圖5）。總體而言，國家級園區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)出高于市級園區(qū)。2018 年，4 個國家級園區(qū)GDP 超500億元，僅1 個市級園區(qū)GDP 超400 億元，其余園區(qū)GDP 均未達(dá)到100 億元。部分經(jīng)濟規(guī)模小的園區(qū)面臨嚴(yán)峻的生存挑戰(zhàn)，缺乏綠色發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

圖5 天津市21個市級（含）以上工業(yè)園區(qū)GDP（2018年）

第二，資源能源消耗強度方面，個別園區(qū)資源能源消耗強度很高，能耗強度最高的是平均水平的11倍，是強度最低的175 倍；水耗強度最大的是平均水平的9 倍，是最小的70 倍?？傮w來說，國家級園區(qū)能耗水耗強度整體低于市級園區(qū)，且優(yōu)于全國國家級經(jīng)開區(qū)平均水平。市級園區(qū)中個別園區(qū)能耗水耗強度雙高（圖6）。

圖6 天津市21個市級（含）以上工業(yè)園區(qū)能耗水耗強度（2018年）

第三，污染物排放強度方面（圖7），園區(qū)間水污染物排放強度相對較為平均，大氣污染物排放強度差異更大。國家級園區(qū)排放強度整體小于市級，也小于全國國家級經(jīng)開區(qū)平均值。與資源能源消耗強度特征類似，個別市級園區(qū)污染物排放強度明顯高于其他園區(qū)，且差異較大，單位工業(yè)增加值COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量最大值分別是最小值的897、639、4286、687 倍，是平均值的7.7、9.2、12.7、13.5 倍。這些經(jīng)濟產(chǎn)出低、資源能源消耗強度高、污染物排放強度高的園區(qū)是未來天津市提高園區(qū)整體綠色發(fā)展水平要重點關(guān)注的對象。

圖7 天津市21個市級（含）以上工業(yè)園區(qū)污染物排放強度（2018年）

2.3.2 園區(qū)綠色發(fā)展驅(qū)動力減弱

經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，綠色發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的“尾部園區(qū)”存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、管理體制、技術(shù)等多方面制約因素，僅靠園區(qū)自身難以突破，因此以先進(jìn)園區(qū)帶動的“一區(qū)多園”模式不僅是此次園區(qū)“圍城治理”的一項措施，更是提升園區(qū)整體發(fā)展水平的重要策略。該模式在天津已有先例可循，天津經(jīng)開區(qū)發(fā)展水平和綜合實力在國家級園區(qū)中一度保持領(lǐng)先，自1997 年起曾連續(xù)15 年位列商務(wù)部公布的國家級經(jīng)開區(qū)綜合排名第一，通過推廣復(fù)制其在土地開發(fā)模式、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及環(huán)境保護(hù)等方面一系列的成功經(jīng)驗，已經(jīng)形成了“一區(qū)十一園”的布局。

然而，近年來天津經(jīng)開區(qū)的發(fā)展優(yōu)勢減弱（表1）。特別是高質(zhì)量發(fā)展的重要驅(qū)動力——科技創(chuàng)新方面，天津市對全部園區(qū)發(fā)揮重要引領(lǐng)帶動的兩個國家級園區(qū)，天津經(jīng)開區(qū)和天津濱海高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)都有待進(jìn)一步提升。

表1 天津頭部園區(qū)近年在國家級園區(qū)中排名情況

2.3.3 保留園區(qū)與被整合園區(qū)協(xié)同發(fā)展路徑不清晰

以工業(yè)園區(qū)為載體的工業(yè)化有效帶動了區(qū)域發(fā)展，但這個過程中付出了較大環(huán)境代價，因此園區(qū)也在從多個角度不斷探索綠色轉(zhuǎn)型[11-14]，實現(xiàn)更新迭代。針對園區(qū)發(fā)展水平參差不齊的問題，2003 年中國政府第一次開始對開發(fā)區(qū)進(jìn)行撤并整頓[15]。2017 年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2017〕7 號），各?。▍^(qū)、市）隨后陸續(xù)出臺開發(fā)區(qū)改革指導(dǎo)意見，部分省份出臺了開發(fā)區(qū)整合方案。

園區(qū)整合是天津市工業(yè)園區(qū)發(fā)展承上啟下的工作，解決了工業(yè)園區(qū)長期發(fā)展的存量問題，也帶來了新的挑戰(zhàn)。第一，盡管114 個被整合的園區(qū)名稱消失，但其物理空間仍然存在。加上保留的49 個和長期治理的19 個，原314 個園區(qū)中目前仍有58%作為工業(yè)發(fā)展的空間載體或平臺而保留。此外，撤銷取締的園區(qū)中38%物理空間也依舊存在，只是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不再是工業(yè)。因此，在以行政手段為主的“陣痛式”園區(qū)治理后，尚存的產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體不該因名稱取締而被忽略，它們?nèi)允侨袌@區(qū)提高綠色發(fā)展水平的重要部分。

第二，園區(qū)整合后，對保留的49 個園區(qū)而言，整合進(jìn)的新園區(qū)在增加其發(fā)展空間的同時給管理機制帶來挑戰(zhàn)，如空間碎片化、績效評價、管理機構(gòu)和人員安排等實踐中一系列的復(fù)雜問題。對被整合的園區(qū)而言，初衷是由高水平園區(qū)帶動實現(xiàn)跨越式發(fā)展，提高原有綠色發(fā)展水平。然而兩類園區(qū)發(fā)展水平差異較大，加上空間間隔，如何復(fù)制先進(jìn)園區(qū)的成功經(jīng)驗、在較短時間縮短既有差距，需要綜合考慮人員、行政區(qū)域、利益分配、管理標(biāo)準(zhǔn)、治理能力等現(xiàn)實因素。

第三，雖然整合后園區(qū)布局和城市發(fā)展空間得到優(yōu)化，但需要圍繞綠色發(fā)展目標(biāo)進(jìn)一步考慮產(chǎn)業(yè)體系布局。對于分散在16 個區(qū)的49 個園區(qū)和130 個片區(qū)需要一盤棋考慮，構(gòu)成園區(qū)間有機整體，有效促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)集群建設(shè)，避免同質(zhì)化競爭。

園區(qū)“圍城治理”表面上是園區(qū)數(shù)量整合，其本質(zhì)是資源的有效整合。在園區(qū)自發(fā)實現(xiàn)由少到多的發(fā)展后，試圖通過園區(qū)整合實現(xiàn)由多到強的進(jìn)化。然而，天津市的園區(qū)整合工作在全國屬于先行者，整合后的發(fā)展無太多先例可循，需要進(jìn)一步摸索。

3 天津工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展策略

3.1 立足功能定位，大力提升以工業(yè)園區(qū)為載體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系能級

“一基地三區(qū)”的功能定位明確了天津的城市功能和任務(wù)分工。未來，天津要重點圍繞科技創(chuàng)新生態(tài)營造和能力提升來增強技術(shù)底蘊和創(chuàng)新資源匯聚，實現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級和新興產(chǎn)業(yè)體系能級躍遷。同時，天津園區(qū)發(fā)展歷史和成效表明園區(qū)有很大潛力繼續(xù)成為天津現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建的有力支撐。

因此，在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建進(jìn)程中，天津園區(qū)應(yīng)以主動融入京津冀發(fā)展為己任，根據(jù)各園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)需要以及產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化水平提升需求，創(chuàng)新項目布局，突破園區(qū)物理邊界和管理邊界，形成園區(qū)間產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展有機整體。同時，各園區(qū)要重點考慮制造與研發(fā)結(jié)合，產(chǎn)業(yè)鏈與創(chuàng)新鏈融合，建立政產(chǎn)學(xué)研用金協(xié)同創(chuàng)新體系，加速科技創(chuàng)新資源及高端創(chuàng)新要素向園區(qū)流動，激發(fā)園區(qū)科技創(chuàng)新動能。

3.2 加強體制機制創(chuàng)新，推動整合后園區(qū)整體性跨越發(fā)展

立足園區(qū)整合后的新問題，加強全市園區(qū)發(fā)展的系統(tǒng)觀全局觀，以體制機制創(chuàng)新為園區(qū)整合后的發(fā)展提供保障。對于按“委托代管”“合作共建”模式把保留片區(qū)整合到保留的國家級、市級園區(qū)的，要確保落實“統(tǒng)一運營管理、統(tǒng)一招商引資、統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)”的“三統(tǒng)一”政策，推動整合園區(qū)管理體制的有機融合。同時，強化頂層設(shè)計，建議設(shè)立市級層面推動工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展組織機構(gòu)，成立工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各園區(qū)綠色發(fā)展相關(guān)工作。

切實掌握整合后全部園區(qū)的綠色發(fā)展水平，對保留的49 個工業(yè)園區(qū)和130 個片區(qū)開展針對性績效評價，并探索動態(tài)評價方法，完善考核機制，定期發(fā)布天津市工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展報告。在此基礎(chǔ)上，以土地、能源、水資源的節(jié)約集約利用和減污降碳為導(dǎo)向完善激勵機制，分區(qū)分類對各園區(qū)綠色發(fā)展制定跨越式發(fā)展策略。

3.3 深化工業(yè)園區(qū)生態(tài)化發(fā)展，實施一體化綠色低碳轉(zhuǎn)型

對于單個園區(qū)而言，推進(jìn)園區(qū)污水集中處理設(shè)施建設(shè)、工業(yè)固廢運轉(zhuǎn)和處理處置系統(tǒng)建設(shè)、能源基礎(chǔ)設(shè)施效能提升、園區(qū)能源系統(tǒng)和污染治理系統(tǒng)的整體優(yōu)化等不僅降低企業(yè)發(fā)展成本，更有望成為解決園區(qū)環(huán)境問題、提高園區(qū)發(fā)展績效、夯實園區(qū)綠色發(fā)展的重要載體和硬件基礎(chǔ)。

推動園區(qū)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，加強對園區(qū)內(nèi)企業(yè)用水用能特點、廢物排放特征、特征污染物排放等基本信息的掌握，對園區(qū)物質(zhì)能量代謝及生態(tài)環(huán)境影響開展實時動態(tài)評估分析，以數(shù)據(jù)驅(qū)動管理精細(xì)化，實現(xiàn)園區(qū)工業(yè)系統(tǒng)、能源系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)全覆蓋，從全生命周期視角建設(shè)園區(qū)。

積極響應(yīng)國家政策，深入推進(jìn)綠色產(chǎn)品、綠色供應(yīng)鏈管理、綠色工廠、綠色園區(qū)的建設(shè)和管理。完善重點企業(yè)和園區(qū)資源能源消耗、污染物排放和碳排放總量、強度雙控制度，支持有條件的園區(qū)有序?qū)嵤┨歼_(dá)峰，并逐步帶動其他各級園區(qū)提升資源能源利用效率，提高全要素生產(chǎn)率。

4 結(jié)論與展望

2019 年習(xí)近平總書記在天津考察時指出：“實體經(jīng)濟是大國的根基，經(jīng)濟不能脫實向虛。要扭住實體經(jīng)濟不放。”“十四五”是天津推動高質(zhì)量發(fā)展、實現(xiàn)“一基地三區(qū)”定位的關(guān)鍵時期。天津工業(yè)發(fā)展歷史悠久，數(shù)往知來，工業(yè)園區(qū)應(yīng)在天津市工業(yè)及整個社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮更重要的引領(lǐng)和帶頭作用，并持續(xù)影響全國園區(qū)發(fā)展。園區(qū)“圍城治理”工作承上啟下，已開啟天津工業(yè)園區(qū)發(fā)展新篇章。對此，本文提出以“三統(tǒng)一”政策推動整合園區(qū)管理體制的有機融合并擴展園區(qū)評價覆蓋范圍，從而分區(qū)分類制定園區(qū)跨越式發(fā)展策略，開啟園區(qū)整合后的綠色發(fā)展探索。此外，通過立足“一基地三區(qū)”的城市功能定位，加強園區(qū)科技創(chuàng)新和制造業(yè)協(xié)作，提升園區(qū)科技驅(qū)動力，同時以個體綠色發(fā)展帶動園區(qū)整體發(fā)展水平提升，從而使園區(qū)在天津綠色低碳循環(huán)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)中發(fā)揮更大作用，同時也可對全國其他省份工業(yè)園區(qū)提高綠色發(fā)展水平提供參考。