王 睿 蔣 欣 張愛瑜

1 引 言

地方政府是推動(dòng)共建“一帶一路”的基礎(chǔ)單元，也是實(shí)現(xiàn)高水平對外開放，開拓合作共贏新局面的重要載體（王睿等，2019[1]）。共建“一帶一路”政策涉及的參與主體、實(shí)施對象及發(fā)展目標(biāo)多元且復(fù)雜，致力于政策組合與優(yōu)化運(yùn)用應(yīng)是地方政府全面融入共建“一帶一路”的先行之舉，也是建設(shè)過程中的重點(diǎn)。2015年國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》（以下簡稱《愿景與行動(dòng)》），明確了各地方戰(zhàn)略定位和建設(shè)的優(yōu)先方向。8年來，地方政府出臺(tái)的政策文件為加強(qiáng)與沿線國家互利合作，提升開放型經(jīng)濟(jì)水平提供了有力支撐和重要保障。隨著我國實(shí)施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次對外開放，迫切需要進(jìn)一步發(fā)揮政策引領(lǐng)作用，提升政策供給精準(zhǔn)度和有效性，推動(dòng)共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。因此，科學(xué)把握地方政府政策制定特征和重點(diǎn)，開展政策調(diào)試與優(yōu)化，成為地方政府立足比較優(yōu)勢，推動(dòng)共建“一帶一路”不斷取得新成效的關(guān)鍵問題之一。

2 文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)外學(xué)者圍繞“一帶一路”政策進(jìn)行了大量且卓有成效的研究。國外學(xué)者重點(diǎn)從“一帶一路”政策的內(nèi)涵解讀（Moreno，2021[2]）、各國認(rèn)知反應(yīng)（Zhao，2016[3]）以及對全球和區(qū)域的影響等方面進(jìn)行了研究和討論，缺乏對政策文本的評(píng)估與量化分析。國內(nèi)研究相對豐富和系統(tǒng)，主要從宏觀、中觀和微觀等不同視角展開：一是從國家層面對各類政策進(jìn)行評(píng)估和分析。黃凱麗等（2018）[4]學(xué)者發(fā)現(xiàn)，國家層面的“一帶一路”政策文件的政策制定主體多元但缺乏針對性，政策工具使用符合一般規(guī)律但差異化特征明顯；肖紅軍等（2018）[5]提出推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)應(yīng)從國家、企業(yè)以及社會(huì)組織入手，以提高各國可持續(xù)發(fā)展水平為政策取向；邢光遠(yuǎn)等（2020）[6]和張曉陽等（2019）[7]分別從跨境電商政策演進(jìn)以及國際科技合作政策傾向進(jìn)行了討論。二是從區(qū)域?qū)用鎸φ哌M(jìn)行比較和因素分析。丁任重等（2016）[8]強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)政策在共建“一帶一路”中的重要性；曹宛鵬等（2020）[9]對西北地區(qū)“一帶一路”政策響應(yīng)情況分析發(fā)現(xiàn)，城市政府的平均政策響應(yīng)持續(xù)增加，進(jìn)行政策響應(yīng)的產(chǎn)業(yè)種類逐年增多，且產(chǎn)業(yè)政策重心呈現(xiàn)多極化趨勢；陳升等（2021）[10]認(rèn)為國內(nèi)18個(gè)省份參與共建“一帶一路”政策強(qiáng)度顯著促進(jìn)了省域經(jīng)濟(jì)開放度提升。三是從地方層面對政策效果展開研究。盧盛峰等（2021）[11]發(fā)現(xiàn)“一帶一路”改善了沿線城市政策環(huán)境，提高了地方政府對企業(yè)創(chuàng)新的政策支持力度，最終促進(jìn)了中國企業(yè)的高質(zhì)量出口；魏萍等（2020）[12]從時(shí)間、空間、政策特征維度分析了湖北市、區(qū)、縣三級(jí)政府“一帶一路”政策擴(kuò)散的特點(diǎn)以及政策內(nèi)容的演進(jìn)特征。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對本文研究提供了重要參考，盡管部分學(xué)者從單個(gè)省市或者單一領(lǐng)域?qū)Α耙粠б宦贰钡恼呶谋具M(jìn)行了研究，但從全國31個(gè)省市出臺(tái)的政策文本進(jìn)行全面系統(tǒng)分析鮮有學(xué)者涉及。本文以31個(gè)省市在2013—2021年出臺(tái)的“一帶一路”政策文件為研究對象，使用內(nèi)容分析法進(jìn)行量化分析，為地方政府進(jìn)一步優(yōu)化完善相關(guān)政策提供參考和支撐。

3 政策分析框架和數(shù)據(jù)收集

3.1 “一帶一路”政策文本分析框架

合理的政策結(jié)構(gòu)需要體現(xiàn)政策工具與政策目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合（黃新平等，2020[13]）。早期的政策文本分析主要從“做什么”和“怎么做”構(gòu)建“政策目標(biāo)—政策工具”二維框架開展研究，隨著政策科學(xué)理論不斷發(fā)展，分析維度向“做什么”“怎么做”和“誰在做”擴(kuò)展，逐漸形成“政策目標(biāo)—政策工具—政策執(zhí)行”三維分析框架（吳俊等，2020[14]）。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合共建“一帶一路”政策特征，從政策工具、政策目標(biāo)、政策客體維度構(gòu)建分析框架，如圖1所示。

圖1 地方政府共建“一帶一路”政策三維分析框架

（1）政策工具維度

政策文本中涉及的政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型三種類型（Rothwell和Zegveld，1984[15]），每種類型可根據(jù)實(shí)際研究情況劃分為多個(gè)具體政策工具。此種劃分方式不僅關(guān)注到具體工具的特性，而且對政策應(yīng)用環(huán)境和背景也加以考慮，有利于動(dòng)態(tài)把握政策工具的作用場景（譚海波等，2021[16]）。就地方政府共建“一帶一路”政策而言：供給型政策工具是指政府通過信息、人力資源、資金等要素供給直接予以推動(dòng)；需求型政策工具是指政府通過創(chuàng)造市場需求，拓展合作空間增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力；環(huán)境型政策工具指政府通過優(yōu)化合作環(huán)境促進(jìn)與沿線國家合作，政策工具細(xì)分情況如表1所示。

表1 政策工具的分類及解釋

（2）政策目標(biāo)維度

政策目標(biāo)是政策手段所要達(dá)成的政策目的，政策主體在制定和執(zhí)行政策的過程中將政策手段與政策目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，依據(jù)客觀規(guī)律與目標(biāo)導(dǎo)向，建立科學(xué)的政策工具體系（陳振明，2017[17]）。共建“一帶一路”的政策目標(biāo)體現(xiàn)了地方政府與沿線國家開展交流合作的具體偏好，它不僅指引決策者選擇合適的政策工具，還為后續(xù)的政策評(píng)估提供判斷基準(zhǔn)（陳振明，2003[18]）。根據(jù)《愿景與行動(dòng)》，共建“一帶一路”的重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)檎邷贤?、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，因此將“五通”作為政策目標(biāo)維度。

（3）政策客體維度

政策客體指政策的作用對象，即政策實(shí)施的目標(biāo)群體（馬續(xù)補(bǔ)等，2020[19]），對政策客體的準(zhǔn)確識(shí)別和有效作用是達(dá)成政策功能的前提和基礎(chǔ)（王春城，2019[20]），具體可分為政府、企業(yè)、社會(huì)、國際組織。政府兼具政策主體和政策客體的雙重身份，既是政策的制定者，也是政策的實(shí)施對象。企業(yè)是推動(dòng)共建“一帶一路”的實(shí)施主體，在貿(mào)易投資、園區(qū)建設(shè)、產(chǎn)能合作等方面扮演著重要角色。社會(huì)作為參與對外交往、人文交流的重要主體，發(fā)揮著政府、企業(yè)與民間社會(huì)的橋梁紐帶作用。需要強(qiáng)調(diào)的是，共建“一帶一路”作為互利共贏、共同發(fā)展的全球公共產(chǎn)品，還需包括國際組織在內(nèi)的其他主體參與。因此，將國際組織納入政策作用對象范圍。

3.2 政策樣本選取

本文收集整理了2013年9月—2021年7月間31個(gè)省市（除港澳臺(tái)地區(qū)）政府門戶網(wǎng)站、北大法寶、“一帶一路”政策支撐平臺(tái)等發(fā)布的政策文件。所選政策文件依據(jù)以下原則：一是選取意見、計(jì)劃、通知、辦法、規(guī)劃等不同類型的政策文件，剔除批復(fù)、復(fù)函等非正式文件。二是選取文件標(biāo)題帶有“一帶一路”、“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”、“海上絲綢之路”等關(guān)鍵詞的政策文本，同時(shí)把31個(gè)省市出臺(tái)的“十三五規(guī)劃”、“十四五規(guī)劃”中與共建“一帶一路”相關(guān)內(nèi)容納入研究樣本。經(jīng)過篩選后剔除轉(zhuǎn)發(fā)、內(nèi)容無關(guān)、信息不全等無效文件后，最終獲得164份有效樣本。

3.3 政策文本編碼及信度檢驗(yàn)

（1）政策文本編碼

內(nèi)容分析法作為一種半定量研究方法，通過將媒介上的文字、非量化的有交流價(jià)值的信息轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，建立有效的類目分解交流內(nèi)容，分析研究對象存在的信息特征（羅金增，2003[21]）。具體做法是：對164份文本進(jìn)行編碼，梳理?xiàng)l文內(nèi)在邏輯和關(guān)鍵語義，將文件中獨(dú)立的章節(jié)、語句作為內(nèi)容分析單元，利用分析軟件Nvivo 12，按照“政策序號(hào)—章節(jié)序號(hào)—條款序號(hào)”的方式對政策文本內(nèi)容分析單元進(jìn)行逐條編碼（如表2所示），形成1971個(gè)內(nèi)容分析單元。

表2 地方政府共建“一帶一路”政策文本樣本編碼表

（2）編碼信度檢驗(yàn)

信度檢驗(yàn)是驗(yàn)證文獻(xiàn)編碼一致性、分類準(zhǔn)確性的關(guān)鍵步驟，不同編碼者對相同文本獨(dú)立編碼的一致性是檢驗(yàn)編碼者信度的重要指標(biāo)（徐建平等，2006[22]）。為保證編碼客觀性和準(zhǔn)確性，邀請兩位領(lǐng)域內(nèi)專家對所選樣本進(jìn)行獨(dú)立編碼并進(jìn)行信度檢驗(yàn)。根據(jù)式（1），計(jì)算兩位編碼者各自同意度，其中M表示兩位編碼者完全同意條目數(shù)量，N1為第一位編碼者同意條目數(shù)量；N2表示第二位編碼者同意條目數(shù)量；根據(jù)式（2），計(jì)算所有編碼信度，其中A是兩位編碼者的一致同意度，n為編碼人數(shù)。利用Nvivo 12進(jìn)行兩輪政策編碼，兩輪預(yù)測得到的信度分別為0.867、0.891，參考瞿海源等（2013[23]）提出的信度檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為結(jié)果達(dá)到0.8以上是可信的。

4 地方政府共建“一帶一路”政策內(nèi)容分析

4.1 基本情況分析

（1）政策發(fā)文數(shù)量

根據(jù)國家政策出臺(tái)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)以及發(fā)文數(shù)量，地方政府“一帶一路”政策體系的演進(jìn)歷程可分為規(guī)劃探索（2013—2014年）、高速推進(jìn)（2015—2017年）和優(yōu)化完善（2018年—至今）3個(gè)階段。在共建“一帶一路”提出初期，地方政府著手制定符合自身實(shí)際的政策文件，該階段發(fā)文量較少，江蘇、重慶和黑龍江于2014年率先予以響應(yīng)。隨著2015年《愿景與行動(dòng)》以及“十三五”規(guī)劃的出臺(tái)，各省市迅速貫徹落實(shí)，發(fā)文量大幅增加，達(dá)到86份。其中，新疆、陜西、廣西等西部省市（區(qū)）發(fā)文數(shù)量增長最為明顯。盡管在優(yōu)化完善階段發(fā)文量略有放緩，但各省市立足于共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展的要求和重點(diǎn)任務(wù)，更加注重完善政策體系和提升政策制定質(zhì)量。從區(qū)域分析①國家統(tǒng)計(jì)局2011年將我國經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區(qū)。東部地區(qū)包括：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部地區(qū)包括：山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地區(qū)包括：內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆；東北地區(qū)包括：遼寧、吉林和黑龍江。，西部地區(qū)發(fā)文數(shù)量最多，平均出臺(tái)量為6.4份，中部地區(qū)和東部地區(qū)分別為4.8份和4.7份，東北地區(qū)發(fā)文量相對于較少，為3.67份。陜西連續(xù)7年出臺(tái)相關(guān)文件，其發(fā)文量和發(fā)文頻率均為全國最高，甘肅有關(guān)于共建“一帶一路”政策體系最為完備，涉及基礎(chǔ)設(shè)施、文化、科技、信息、生態(tài)等多個(gè)領(lǐng)域。

（2）政策發(fā)文主體與類型

地方政府共建“一帶一路”政策發(fā)文包括?。ㄊ校┪笆。ㄊ校┪k公室、省（市）政府及政府辦公廳、?。ㄊ校┩七M(jìn)“一帶一路”建設(shè)小組辦公室等綜合部門以及發(fā)改委、商務(wù)廳（委）、教育廳（委）等與“五通”領(lǐng)域高度相關(guān)的部門，共涉及32個(gè)發(fā)文主體。共建“一帶一路”作為系統(tǒng)性工程，涉及領(lǐng)域廣，政策設(shè)計(jì)需從整體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，?。ㄊ校┱罢k公廳構(gòu)成了主要發(fā)文主體，發(fā)文量占樣本54.90%，省（市）推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)小組辦公室的政策發(fā)文數(shù)量位居第二，占比為7.35%，由多部門聯(lián)合制定的政策文本數(shù)量較少，其占比不到10%。從政策文本類型看，涵蓋通知、意見、規(guī)劃、方案、計(jì)劃、措施、辦法等8種不同類型。通知、意見、規(guī)劃等文本占樣本總量55.49%，這類文件主要以宏觀指導(dǎo)為主，為地方政府各職能部門和下級(jí)政府推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)提供了頂層設(shè)計(jì)和建設(shè)指引。方案、計(jì)劃、措施、辦法等文本占樣本總量44.51%，這類文件具有較強(qiáng)的可操作性和執(zhí)行力，側(cè)重于重點(diǎn)任務(wù)細(xì)化和重大項(xiàng)目推進(jìn)。

（3）政策主題分析

政策主題詞的變化客觀體現(xiàn)出政策制定者的內(nèi)容偏好和關(guān)注重點(diǎn)。本文對164份政策文件剔除無效附件、圖表等不相關(guān)內(nèi)容后，根據(jù)政策演進(jìn)歷程，將處于同一時(shí)期的政策文本進(jìn)行合并，形成ANSI格式的TXT文檔，利用ROST CM 6軟件對文檔進(jìn)行分詞處理和關(guān)鍵詞詞頻統(tǒng)計(jì)，人工去除語氣詞、代詞、助詞等詞語后，得出地方政府共建“一帶一路”政策的關(guān)鍵詞，借助高低頻詞分界公式（Donohue，2013[24]），如式（3）所示，確定高頻主題詞，并以此為數(shù)據(jù)基礎(chǔ)利用Gephi軟件繪制政策文本的主題詞共詞矩陣，識(shí)別和描述地方政府共建“一帶一路”政策制定熱點(diǎn)及其變化軌跡。

對2013—2021年間地方政府政策文本進(jìn)行整體分析（見表3），政策高頻主題詞包括“建設(shè)”“合作”“企業(yè)”“服務(wù)”“文化”“創(chuàng)新”“物流”“貿(mào)易”“投資”“金融”“科技”“旅游”等，政策主題內(nèi)容呈現(xiàn)出多樣化、廣泛性的特點(diǎn)。結(jié)合政策文本內(nèi)容分析，地方政府在共建“一帶一路”建設(shè)過程中，主要以經(jīng)濟(jì)、文化、科技等核心領(lǐng)域?yàn)榘l(fā)展重點(diǎn)，具體從經(jīng)貿(mào)合作、物流、文化交流、科技創(chuàng)新合作等具體方面入手，同時(shí)也關(guān)注建設(shè)過程中所需的人才、服務(wù)、平臺(tái)等保障要素。從政策主題詞之間的共性關(guān)系來看（見圖2），“建設(shè)”“合作”“國家”等主題詞在政策網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)頻率最高，“企業(yè)”與“合作”、“國家”與“合作”、“建設(shè)”與“服務(wù)”等三組詞之間共現(xiàn)強(qiáng)度較大，可見企業(yè)是地方政府共建“一帶一路”建設(shè)過程中的重要參與主體，而“合作”和“服務(wù)”則是建設(shè)過程中的主要發(fā)展導(dǎo)向。

表3 地方政府共建“一帶一路”政策文本高頻主題詞（2013—2021年）

圖2 政策主題詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)圖（2013—2021年）

對不同時(shí)期各區(qū)域地方政府共建“一帶一路”政策主題詞進(jìn)行梳理，如表4所示，分析發(fā)現(xiàn)：地方政府共建“一帶一路”政策主題選擇在不同階段的政策偏好各有不同。在規(guī)劃探索期，東部和東北地區(qū)的政策偏好集中在經(jīng)貿(mào)、金融等領(lǐng)域，西部地區(qū)集中物流、生態(tài)等領(lǐng)域。高速推進(jìn)期和優(yōu)化完善期，各區(qū)域涉及領(lǐng)域逐漸增多，政策偏好更趨多元化，東部地區(qū)在關(guān)注金融、企業(yè)、服務(wù)等領(lǐng)域的同時(shí)，進(jìn)一步拓展了對科技、人才等領(lǐng)域的政策設(shè)計(jì)。中部地區(qū)從注重項(xiàng)目、投資、貿(mào)易等政策領(lǐng)域逐步向強(qiáng)調(diào)機(jī)制、體系、創(chuàng)新等政策內(nèi)容轉(zhuǎn)變，西部地區(qū)和東北地區(qū)主要將物流、通道等設(shè)施建設(shè)作為政策設(shè)計(jì)的核心內(nèi)容，但對文化、創(chuàng)新、交流、科技等領(lǐng)域的關(guān)注度逐漸上升。總體而言，地方政府共建“一帶一路”政策主題內(nèi)容呈現(xiàn)出連續(xù)性，“服務(wù)”“科技”“文化”等在主題詞中的地位不斷上升，表明隨著共建“一帶一路”邁向高質(zhì)量發(fā)展階段，地方政府政策內(nèi)容設(shè)計(jì)愈加全面、豐富，對“軟實(shí)力”建設(shè)愈加關(guān)注，建設(shè)觀念從注重整體規(guī)劃向具體實(shí)施路徑方向發(fā)展。

表4 不同時(shí)期各區(qū)域高頻主題詞（2013—2021年）

4.2 政策工具維度分析

（1）總體分析

地方政府兼顧運(yùn)用了供給型、環(huán)境型、需求型三種政策工具，總體呈現(xiàn)出以“供給型”為主導(dǎo)（55.35%），“環(huán)境型”為支撐（30.90%），“需求型”（13.75%）為補(bǔ)充的政策組合特征，政策工具整體分布情況如圖3所示。地方政府偏好于基礎(chǔ)設(shè)施、開放平臺(tái)和產(chǎn)能合作等具有“硬聯(lián)通”屬性的供給型政策工具使用，3項(xiàng)政策工具占比達(dá)到40.84%。資金投入（2.03%）、科技與信息支持（1.78%）兩類供給型政策工具使用較少，反映出地方政府缺乏對共建“一帶一路”資金和技術(shù)等方面支持。組織保障（9.74%）、金融稅收（7.31%）、目標(biāo)規(guī)劃（6.29%）是排名前三的環(huán)境型政策工具，表明地方政府主要通過加強(qiáng)自身組織建設(shè)、提供多元化金融服務(wù)等方式營造良好環(huán)境。隨著我國與沿線國家在綠色、數(shù)字、創(chuàng)新等新領(lǐng)域合作的不斷拓展，迫切需要地方政府加大政策供給和創(chuàng)新力度，強(qiáng)化綠色發(fā)展（1.67%）、學(xué)術(shù)研究（1.01%）、對外傳播（2.13%）等政策工具的設(shè)計(jì)和開發(fā)。與此同時(shí)，地方政府也需加大對規(guī)制性較強(qiáng)的地方法規(guī)（2.74%）政策工具的使用以提高制度化建設(shè)水平。需求型政策工具在三類政策工具中使用頻率最低，其占比最高的為國際交流合作（12.68%），海外機(jī)構(gòu)、政府購買需求型政策工具僅占0.96%和0.10%。

圖3 地方政府共建“一帶一路”政策工具使用情況

（2）不同區(qū)域政策工具運(yùn)用情況

從不同區(qū)域地方政府政策工具運(yùn)用的統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看（見圖4），在供給型工具運(yùn)用上，東部地區(qū)對資金投入、公共服務(wù)、人才培育、科技與信息支持等具有“軟聯(lián)通”屬性的政策工具使用強(qiáng)度高于其他地區(qū)。中部地區(qū)側(cè)重于與沿線國家在建筑工程、裝備制造、節(jié)能環(huán)保等重點(diǎn)和支柱產(chǎn)業(yè)的國際產(chǎn)能合作，較少涉及開放平臺(tái)、公共服務(wù)、科技和信息支出等供給型工具。受制于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和開放程度影響，西部地區(qū)對產(chǎn)能合作工具使用不足，整體上更傾向于通過設(shè)立開放平臺(tái)擴(kuò)大與沿線國家合作。東北地區(qū)重點(diǎn)使用基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)能合作等“硬聯(lián)通”屬性的政策工具，而在資金投入和人才培育方面有待加強(qiáng)。

圖4 不同區(qū)域內(nèi)地方政府共建“一帶一路”政策工具子類型使用情況

各地區(qū)均注重國際交流合作需求型工具的使用，東部和西部地區(qū)的使用強(qiáng)度高于其他地區(qū)。主要原因在于東部地區(qū)處于我國改革開放前沿，國際交流合作具備良好的基礎(chǔ)條件。與此同時(shí)，共建“一帶一路”使西部地區(qū)成為開放前沿，西部地區(qū)各省市希望把握共建“一帶一路”機(jī)遇，通過國際交流合作積極拓寬與沿線國家對外交流渠道。四個(gè)地區(qū)對政府購買和海外機(jī)構(gòu)兩項(xiàng)政策工具的使用頻率均較低，中部和西部地區(qū)暫未涉及政府購買政策工具。

在環(huán)境型工具方面，東部地區(qū)高校、研究機(jī)構(gòu)以及媒體機(jī)構(gòu)眾多，其對學(xué)術(shù)研究和對外傳播等政策工具使用明顯高于其他地區(qū)。西部地區(qū)立足于良好的生態(tài)資源優(yōu)勢，通過積極發(fā)揮綠色發(fā)展政策工具作用，進(jìn)一步加強(qiáng)與沿線國家在節(jié)能環(huán)保、資源綜合利用等綠色“一帶一路”領(lǐng)域合作。另外，金融稅收也是西部地區(qū)重點(diǎn)運(yùn)用的工具之一。中部地區(qū)著重于運(yùn)用目標(biāo)規(guī)劃和地方法規(guī)等環(huán)境型工具。除組織保障工具外，東北地區(qū)對其他政策工具的使用強(qiáng)度均低于其他地區(qū)，對綠色發(fā)展政策工具使用較少。

4.3 政策目標(biāo)維度分析

從政策目標(biāo)設(shè)置來看，地方政府將貿(mào)易暢通作為共建“一帶一路”的主要目標(biāo)，其占比達(dá)到35%，反映出加強(qiáng)與沿線各國貿(mào)易往來帶動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府政策目標(biāo)的重中之重。民心相通也是地方政府關(guān)注的焦點(diǎn)，占比接近30%，通過與沿線國家的人文交流有效增進(jìn)人民彼此間的集體認(rèn)同（郭鴻煒，2021[25]），為開展合作奠定堅(jiān)實(shí)民意基礎(chǔ)。設(shè)施聯(lián)通在促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作、人文交流等方面具有基礎(chǔ)和保障作用，占比達(dá)到18.43%。受制于地方財(cái)力和事權(quán)限定等因素，地方政府在資金融通（10.56%）和政策溝通（6.66%）領(lǐng)域涉及的政策內(nèi)容較少。

從不同地區(qū)分布看，東部地區(qū)在民心相通領(lǐng)域的政策目標(biāo)偏好強(qiáng)于其他地區(qū)，占比為34.23%。東北地區(qū)在貿(mào)易暢通（50%）和設(shè)施聯(lián)通（26.32%）占比高于其他地區(qū)，通過改善互聯(lián)互通現(xiàn)狀，進(jìn)一步擴(kuò)大貿(mào)易合作是東北地區(qū)融入“一帶一路”的重點(diǎn)目標(biāo)。西部地區(qū)政策目標(biāo)聚焦于貿(mào)易暢通和民心相通，且在政策溝通、資金融通領(lǐng)域涉及的政策內(nèi)容多于其他地區(qū)?；趹?zhàn)略定位和實(shí)施任務(wù)，各地方政府政策目標(biāo)偏好各有不同，吉林（70.97%）、天津（73.33%）、西藏（33.33%）、云南（22.22%）、寧夏（22.66%）分別是貿(mào)易暢通、民心相通、設(shè)施聯(lián)通、政策溝通、資金融通領(lǐng)域占比最高的省份，整體而言，陜西、廣東、浙江的政策目標(biāo)結(jié)構(gòu)更為均衡。需要強(qiáng)調(diào)的是，各地方政府在資金融通和政策溝通目標(biāo)下的政策設(shè)計(jì)差異化較大，部分省市未進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，這應(yīng)是未來完善“五通”政策的重點(diǎn)。

圖5 地方政府共建“一帶一路”政策目標(biāo)設(shè)置情況

4.4 政策客體維度分析

共建“一帶一路”政策作用對象初步形成了以政府（45.94%）為主，企業(yè)（31.02%）、社會(huì)（21.60%）和國際組織（1.44%）共同參與的政策支持體系（見圖6）。自上而下的建設(shè)方式使得地方政府共建“一帶一路”具有較強(qiáng)的政府主導(dǎo)性，企業(yè)和社會(huì)更多扮演著跟進(jìn)、推動(dòng)、參與和落實(shí)角色，其積極性和創(chuàng)造力尚未充分發(fā)揮。另外，政策文本中關(guān)于與國際組織加強(qiáng)合作的內(nèi)容較少，隨著共建“一帶一路”影響力不斷增強(qiáng)，應(yīng)進(jìn)一步加大與國際組織對接合作政策的設(shè)計(jì)力度。

圖6 地方政府共建“一帶一路”政策客體參與情況

西部地區(qū)和東北地區(qū)傾向于發(fā)揮政府力量推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)，政府占比分別為48.44%和48.94%，高于其他地區(qū)，西藏（66.67%）、云南（61.54%）、甘肅（55.32%）位列所有省市前三，且西部地區(qū)和東北地區(qū)出臺(tái)政策中與市場主體相關(guān)的內(nèi)容較少。中部地區(qū)（36.23%）重視發(fā)揮企業(yè)的市場作用，但與社會(huì)力量相關(guān)的政策內(nèi)容較少，江西對市場力量的發(fā)揮在所有省市中占比最高（48.48%）。東部地區(qū)出臺(tái)的政策更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)客體參與，但不同省市間存在明顯差異，如天津占比達(dá)到46.6%，而江蘇僅為3.03%。上海和廣東在政策制定中更注重通過整合“政府—企業(yè)—社會(huì)”力量推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)。沿海沿邊省市更重視發(fā)揮國際組織在共建“一帶一路”中的參與作用，這得益于沿海沿邊地區(qū)區(qū)位優(yōu)勢和開放優(yōu)勢。此外，為加快內(nèi)陸開放門戶和中西部國際交往中心建設(shè)，重慶最為重視與國際組織的合作，其政策占比為所有省市最高（8.82%）。

5 研究結(jié)論及政策建議

本文通過對31個(gè)省市出臺(tái)的164份“一帶一路”政策文本進(jìn)行量化分析，深入挖掘地方政府在政策工具使用、政策目標(biāo)傾向、政策作用客體的特征和重點(diǎn)，得出如下結(jié)論：

從政策工具視角看，呈現(xiàn)出“重供給、輕需求”的非均衡性特征，反映出地方政府強(qiáng)調(diào)通過要素供給推動(dòng)共建“一帶一路”建設(shè)，而對于創(chuàng)造市場需求、拓展對外合作空間的需求型政策工具使用較少。地方政府在供給型、需求型、環(huán)境型中使用頻次最多的政策工具分別是基礎(chǔ)設(shè)施、國際交流合作、組織保障，在健康“一帶一路”、綠色“一帶一路”、數(shù)字“一帶一路”、創(chuàng)新“一帶一路”等新領(lǐng)域的政策工具使用不足。此外，在供給型政策工具中，東部地區(qū)側(cè)重使用資金投入、公共服務(wù)政策工具，西部地區(qū)偏好使用開放平臺(tái)政策工具，中部地區(qū)和東北地區(qū)重點(diǎn)運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)能合作政策工具；國際交流合作是地方政府均較多使用的需求型政策工具；在環(huán)境型工具中，東部和西部地區(qū)都偏好運(yùn)用金融稅收和組織保障政策工具，中部地區(qū)較多使用目標(biāo)規(guī)劃和地方法規(guī)政策工具，東北地區(qū)則側(cè)重運(yùn)用組織保障政策工具。

從政策目標(biāo)視角看，重點(diǎn)聚焦于貿(mào)易暢通、民心相通和設(shè)施聯(lián)通領(lǐng)域，其對資金融通和政策溝通的政策設(shè)計(jì)內(nèi)容較少。從區(qū)域分析，民心相通、資金融通和貿(mào)易暢通分別是東部、西部和東北地區(qū)最為關(guān)注的政策目標(biāo)，中部地區(qū)更加重視通過設(shè)施聯(lián)通帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。整體而言，陜西、廣東、浙江對各類政策目標(biāo)設(shè)計(jì)相對均衡，表明地方政府對“五通”目標(biāo)的偏好程度存在較大差異，資金融通和政策溝通應(yīng)是未來省市完善“五通”領(lǐng)域政策設(shè)計(jì)的重點(diǎn)。

從政策客體視角看，初步形成了“以政府為主，企業(yè)、社會(huì)、國際組織共同參與”的多元協(xié)同政策支持體系。政府力量在推動(dòng)共建“一帶一路”過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但對企業(yè)、社會(huì)組織、民眾等不同客體的政策支持相對較少。不同地區(qū)對不同客體參與“一帶一路”建設(shè)的政策設(shè)計(jì)互有差異：西部地區(qū)側(cè)重于發(fā)揮政府作用，但企業(yè)參與程度不足。中部地區(qū)重視發(fā)揮市場力量，但對社會(huì)客體關(guān)注不足。東部地區(qū)突出社會(huì)客體的參與，但東部各省市對于社會(huì)客體的重視程度各有差異。另外，四個(gè)地區(qū)對加強(qiáng)國際組織合作的內(nèi)容在政策設(shè)計(jì)中均較少。

當(dāng)前，共建“一帶一路”面臨的國際環(huán)境日趨復(fù)雜，各省市需要找準(zhǔn)參與定位，提升出臺(tái)政策的有效性，以更好推進(jìn)“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。為此，提出如下政策建議：

首先，優(yōu)化政策工具組合。提升不同政策工具類型協(xié)調(diào)性，進(jìn)一步加強(qiáng)需求型和環(huán)境型政策工具運(yùn)用，注重不同政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和完善，著力增加資金投入、公共服務(wù)、政府購買、海外機(jī)構(gòu)以及地方法規(guī)等政策工具使用。隨著我國與沿線國家在健康、綠色、數(shù)字、創(chuàng)新等新領(lǐng)域合作不斷加快，科技與信息支持、對外傳播、綠色發(fā)展等政策工具的設(shè)計(jì)和運(yùn)用應(yīng)作為地方政府穩(wěn)步拓展合作新領(lǐng)域，培育合作新增長點(diǎn)的設(shè)計(jì)重點(diǎn)。與此同時(shí)，地方政府應(yīng)加大健康、數(shù)字、綠色、創(chuàng)新等新領(lǐng)域政策工具創(chuàng)新力度，為推動(dòng)我國與沿線國家開展多方位合作提供政策支持。

其次，提高多維目標(biāo)下政策設(shè)計(jì)質(zhì)量。當(dāng)前，在“五通”為核心內(nèi)容的“一帶一路”建設(shè)背景下，地方政府政策目標(biāo)應(yīng)更加凸顯政策設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)度和實(shí)施的有效性，強(qiáng)化貿(mào)易暢通、民心相通和設(shè)施聯(lián)通領(lǐng)域政策內(nèi)容特色化和差異化設(shè)計(jì)，避免不同地區(qū)存在的異質(zhì)性特征對于預(yù)期政策效果的不利影響（蔣艷萍等，2021[26]），以及政策內(nèi)容同質(zhì)化帶來的惡性競爭。同時(shí)，在中央和部委指導(dǎo)下加強(qiáng)與沿線國家戰(zhàn)略對接，進(jìn)一步加大政策溝通內(nèi)容和資金融通的政策設(shè)計(jì)力度，圍繞培育發(fā)展金融市場、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新等重點(diǎn)內(nèi)容，進(jìn)行合理的政策優(yōu)化，從而構(gòu)建高質(zhì)量的共建“一帶一路”政策體系。

最后，強(qiáng)化“一帶一路”政策對不同客體的支持作用。多元政策客體的協(xié)同參與是“共建共商共享”理念的重要體現(xiàn)。我國正處于公共管理向公共治理范式轉(zhuǎn)變的發(fā)展時(shí)期（徐美宵等，2018[27]），共建“一帶一路”政策在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地方政府作用的同時(shí)，也應(yīng)將企業(yè)、社會(huì)力量、民間組織等作為主要政策對象，進(jìn)一步明確不同政策客體的任務(wù)分工和作用領(lǐng)域，加強(qiáng)客體間互動(dòng)的政策引導(dǎo)力度，根據(jù)不同政策客體特點(diǎn)提出針對性政策，積極創(chuàng)造有利于多元客體參與共建“一帶一路”的政策環(huán)境。