■文/郭滕達(dá) 朱欣樂 張明喜（中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院）

持之以恒加強(qiáng)基礎(chǔ)研究，需要連續(xù)性和穩(wěn)定性的經(jīng)費(fèi)投入支持，這與基礎(chǔ)研究的特征是相吻合的。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入的方式、特征等進(jìn)行分析，認(rèn)為，盡管美國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理方式、體制機(jī)制與我國(guó)有所不同，但是仍可有所借鑒。建議：探索長(zhǎng)期性的基礎(chǔ)研究投入機(jī)制，調(diào)查分析穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)投入對(duì)科研績(jī)效影響規(guī)律，深入研究科研主體“組織實(shí)力”提升方法。

基礎(chǔ)研究是整個(gè)科學(xué)體系的源頭，開展前瞻性基礎(chǔ)研究，實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)性原創(chuàng)成果重大突破，是我國(guó)建設(shè)世界科技強(qiáng)國(guó)的重要根基?；A(chǔ)研究往往難度大、周期長(zhǎng)、不確定性程度高，優(yōu)化基礎(chǔ)研究投入結(jié)構(gòu)，探索穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)性相適宜的基礎(chǔ)研究投入體系，十分重要。

一、關(guān)于基礎(chǔ)研究穩(wěn)定性、競(jìng)爭(zhēng)性投入的基本解析

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）將基礎(chǔ)研究細(xì)分為純基礎(chǔ)研究和定向基礎(chǔ)研究，其中：純基礎(chǔ)研究是為了增進(jìn)知識(shí)，不追求經(jīng)濟(jì)或社會(huì)效益；定向基礎(chǔ)研究則通常以戰(zhàn)略任務(wù)為指引，形成特定目標(biāo)或問(wèn)題導(dǎo)向下的知識(shí)解決方案?；A(chǔ)研究投入有其可依循的基本規(guī)律。

（一）政府加大基礎(chǔ)研究投入有助于克服市場(chǎng)失靈

無(wú)論是純基礎(chǔ)研究還是定向基礎(chǔ)研究，可以認(rèn)為，基礎(chǔ)研究是一項(xiàng)長(zhǎng)期的科研活動(dòng)。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，基礎(chǔ)研究領(lǐng)域存在嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈，私人部門缺乏投資于基礎(chǔ)研究的動(dòng)力，依靠市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)研發(fā)資源的最優(yōu)化配置（Nelson，1959）。特別是，如果新知識(shí)能夠以低成本復(fù)制或傳播，則科學(xué)成果未來(lái)所產(chǎn)生的全部?jī)r(jià)值不太可能充分地惠及其發(fā)現(xiàn)者。這為政府加大基礎(chǔ)研究投入提供了充分的理論依據(jù)，即克服市場(chǎng)失靈。

（二）科學(xué)研究在生產(chǎn)率等方面存在不均衡現(xiàn)象對(duì)政府基礎(chǔ)研究投入提出挑戰(zhàn)

科學(xué)研究在生產(chǎn)率、回報(bào)率等方面是不均衡的。Lotka定律提出，大約50%的學(xué)術(shù)論文由6%的科學(xué)家發(fā)表（Lotka，1926）。這種不均衡的主要緣由可以理解為科研人員參與科研的能力存在差異，科研人員從事一項(xiàng)研究工作所獲得的榮譽(yù)依賴于他的地位，成功的科研人員可能更容易發(fā)表論文或者獲得研究資助（《經(jīng)濟(jì)如何塑造科學(xué)》，保拉·斯蒂芬著、劉細(xì)文譯，2016）。這種現(xiàn)象對(duì)政府基礎(chǔ)研究投入提出挑戰(zhàn)，即要權(quán)衡公平和效率，并盡可能讓年輕人能夠脫穎而出。

（三）基礎(chǔ)研究競(jìng)爭(zhēng)性和穩(wěn)定性投入規(guī)模配比是爭(zhēng)議難題

很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，政府部門和學(xué)術(shù)界關(guān)于基礎(chǔ)研究投入的主要爭(zhēng)論焦點(diǎn)之一在于：政府的研發(fā)資助體系應(yīng)該采用更加穩(wěn)定的資助方式，還是應(yīng)該更多地采用競(jìng)爭(zhēng)性撥款方式分配資金（Geuna，2001）。范內(nèi)瓦·布什在《科學(xué)：無(wú)盡的前沿》一書中指出，如果政府資助基礎(chǔ)研究，而且研究是由大學(xué)進(jìn)行的，那么國(guó)家科學(xué)政策最為有效。他進(jìn)一步認(rèn)為，研究經(jīng)費(fèi)應(yīng)該根據(jù)經(jīng)過(guò)同行評(píng)議的資助競(jìng)賽來(lái)分配。近年來(lái)，很多科研主體都在根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)采用更具競(jìng)爭(zhēng)力的籌資模式，但與此同時(shí)，人們?cè)絹?lái)越擔(dān)心，這種強(qiáng)調(diào)可行性和初步發(fā)現(xiàn)的籌資機(jī)制可能偏向于高度確定性的漸進(jìn)式項(xiàng)目，而不是真正新穎但風(fēng)險(xiǎn)更大的研究（Stephan，2017）。對(duì)基礎(chǔ)研究競(jìng)爭(zhēng)性投入和穩(wěn)定性投入的優(yōu)劣勢(shì)分析（見表1）發(fā)現(xiàn)，競(jìng)爭(zhēng)性投入帶來(lái)的收益也正是穩(wěn)定性投入付出的成本，后者可能帶來(lái)的某些好處也正是前者可能引發(fā)的問(wèn)題所在，對(duì)基礎(chǔ)研究穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)性投入規(guī)模配比很難尋找到最優(yōu)解。

表1 基礎(chǔ)研究穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)性投入的主要優(yōu)缺點(diǎn)

二、美國(guó)聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入的主要做法

美國(guó)對(duì)其聯(lián)邦科研經(jīng)費(fèi)投入的分配模式為：聯(lián)邦政府部門內(nèi)部科研機(jī)構(gòu)以預(yù)算管理等方式獲得可執(zhí)行的科研預(yù)算，高校、科研院所等科研主體通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性和穩(wěn)定性方式獲得科研經(jīng)費(fèi)，完成二次分配過(guò)程。需要說(shuō)明的是，本文在分析美國(guó)聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入主體時(shí)，主要以美國(guó)衛(wèi)生和公眾服務(wù)部（HHS）下的美國(guó)國(guó)立衛(wèi)生研究院（NIH）經(jīng)費(fèi)分配模式為研究對(duì)象，盡量從一點(diǎn)而去窺探全局。

（一）從經(jīng)費(fèi)一次分配來(lái)源角度看，美國(guó)聯(lián)邦政府內(nèi)部科研機(jī)構(gòu)和所管理科研機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)大部分來(lái)源穩(wěn)定

美國(guó)聯(lián)邦科研經(jīng)費(fèi)通常由20多個(gè)政府機(jī)構(gòu)提供，投入領(lǐng)域分為基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、實(shí)驗(yàn)開發(fā)等。由聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)資助的研發(fā)項(xiàng)目類型所占比重并不一致（見圖1）。2020財(cái)年，HHS為美國(guó)大約一半的基礎(chǔ)研究提供資金，其余基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自3個(gè)機(jī)構(gòu)：美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）、能源部（DOE）及其國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)（NSF）。

圖1 2020年美國(guó)政府部門基礎(chǔ)研究投入情況

美國(guó)聯(lián)邦政府內(nèi)部科研機(jī)構(gòu)的科研經(jīng)費(fèi)80%以上都是源于聯(lián)邦政府的資金支持，例如，NIH的科研經(jīng)費(fèi)幾乎完全來(lái)自聯(lián)邦政府的撥款。國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、聯(lián)邦資助研發(fā)中心（FFRDCs）等是美國(guó)聯(lián)邦政府所屬的特殊類科研組織，可以認(rèn)為是美國(guó)的國(guó)家戰(zhàn)略科技力量。國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、FFRDCs通過(guò)承擔(dān)項(xiàng)目或是與聯(lián)邦政府不同部門簽訂長(zhǎng)期合同的方式，獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金支持。以DOE的勞倫斯伯克利實(shí)驗(yàn)室為例，2020財(cái)年，該實(shí)驗(yàn)室全部運(yùn)營(yíng)費(fèi)用為959.64百萬(wàn)美元，其中來(lái)自包括基礎(chǔ)能源科學(xué)、高級(jí)科學(xué)計(jì)算研究、生物和環(huán)境研究等隸屬于能源部的辦公室（項(xiàng)目）的資金總額為862.97百萬(wàn)美元，占實(shí)驗(yàn)室全部經(jīng)費(fèi)的89%以上，這些都可認(rèn)為是長(zhǎng)期穩(wěn)定性的經(jīng)費(fèi)（見圖2）。

圖2 2020財(cái)年勞倫斯伯克利實(shí)驗(yàn)室資金分布（按資金來(lái)源）

（二）從經(jīng)費(fèi)二次分配去向角度看，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)基礎(chǔ)研究的經(jīng)費(fèi)投入偏向競(jìng)爭(zhēng)性

從二次分配主體角度看，美國(guó)重要的聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入機(jī)構(gòu)NIH主要采用競(jìng)爭(zhēng)性支持方式進(jìn)行聯(lián)邦科研經(jīng)費(fèi)的二次分配。前文提到，HHS是美國(guó)基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)的重要源頭，其下屬NIH獲得聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)預(yù)算之后，通過(guò)資助院內(nèi)和院外相關(guān)組織、個(gè)人開展研究。近年來(lái)，NIH超過(guò)80%的資金用于院外研究，通過(guò)向各州2500多所大學(xué)、醫(yī)學(xué)院和其他研究機(jī)構(gòu)的30多萬(wàn)名科研人員提供近5萬(wàn)筆競(jìng)爭(zhēng)性資助。在NIH的資助過(guò)程中，經(jīng)常使用五種類型的項(xiàng)目申請(qǐng)方式（見表2）。其中，前四種申請(qǐng)類型被視為“競(jìng)爭(zhēng)”類型，該類申請(qǐng)必須經(jīng)過(guò)同行評(píng)審，以競(jìng)爭(zhēng)可用資金。NIH提供的競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目以5年及以上研究周期的居多（見表3）。

表2 NIH的五種項(xiàng)目申請(qǐng)類型

表3 NIH競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目資助時(shí)間

從二次分配客體角度看，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)高?；A(chǔ)研究投入的約60%資金是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式分配的。美國(guó)高校的科研經(jīng)費(fèi)一般來(lái)源于政府、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、私人捐贈(zèng)等。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，爭(zhēng)取研究經(jīng)費(fèi)日益成為美國(guó)高校科研人員的責(zé)任，高校只提供啟動(dòng)資金，而之后科研人員必須自己尋求資助（《經(jīng)濟(jì)如何塑造科學(xué)》，保拉·斯蒂芬著、劉細(xì)文譯，2016）。美國(guó)高校的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于NIH、NSF、國(guó)防部（DOD）、DOE、NASA等，此外，美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）每年也會(huì)投入數(shù)億美元用于支持高?？蒲腥藛T。NIH和NSF主要通過(guò)同行評(píng)議來(lái)評(píng)估項(xiàng)目申請(qǐng)，DOD和DOE可能會(huì)依據(jù)其資助計(jì)劃進(jìn)行內(nèi)部評(píng)議，USDA和NASA也是如此。鑒于NIH和NSF與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)相比資助規(guī)模較大，這意味著美國(guó)聯(lián)邦政府在高?；A(chǔ)研究上投入的約60%資金，都是以同行評(píng)議的方式進(jìn)行分配的，可以認(rèn)為是競(jìng)爭(zhēng)性的。

三、美國(guó)聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入主要特征分析

基于上述分析，我們將進(jìn)一步總結(jié)歸納美國(guó)聯(lián)邦政府基礎(chǔ)研究投入主要特征。

（一）在國(guó)家重要科技力量定位中明確標(biāo)準(zhǔn)和條款，對(duì)其進(jìn)行長(zhǎng)期性支持

美國(guó)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、FFRDCs等組織從美國(guó)聯(lián)邦政府獲得大量長(zhǎng)期穩(wěn)定支持。以FFRDCs為例，在提出設(shè)立時(shí)，就確定了其使命在于“應(yīng)對(duì)緊迫的研發(fā)挑戰(zhàn)”，“從事基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研發(fā)以及研發(fā)管理”，在資金資助方面明確了“從一個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需要獲得70%以上的研發(fā)資金”“與其資助機(jī)構(gòu)有長(zhǎng)期合作關(guān)系（5年或更長(zhǎng)時(shí)間）”等標(biāo)準(zhǔn)和條款。FFRDCs與其資助機(jī)構(gòu)之間建立長(zhǎng)期穩(wěn)定關(guān)系，盡管無(wú)法保證其獲得的研發(fā)資金完全屬于穩(wěn)定性支持范疇，但在一定程度上能夠確保其長(zhǎng)期的資金來(lái)源。

（二）對(duì)高校的科研經(jīng)費(fèi)分配更多采用競(jìng)爭(zhēng)性支持方式，競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)獲取規(guī)模取決于高?！敖M織實(shí)力”

美國(guó)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的最大聯(lián)邦政府來(lái)源是HHS（包括NIH），2020財(cái)年其為美國(guó)高校提供了254億美元科研經(jīng)費(fèi)，占2020財(cái)年聯(lián)邦科研經(jīng)費(fèi)總額的55%。因此，從整體來(lái)看，可以初步認(rèn)為美國(guó)聯(lián)邦政府支持高校的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)大都是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式授予的，前文已有分析，不再贅述。

為高校的科研活動(dòng)提供競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)有一定前提，已經(jīng)有數(shù)據(jù)表明，美國(guó)高校的基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)往往集中在一小部分機(jī)構(gòu)中，因?yàn)橹挥羞@些機(jī)構(gòu)才具備開展科研工作的諸多能力。學(xué)術(shù)界也對(duì)相關(guān)問(wèn)題做過(guò)探討，通過(guò)對(duì)美國(guó)和英國(guó)的樣本分析發(fā)現(xiàn)，只有少數(shù)高校具有吸引大量競(jìng)爭(zhēng)性科研經(jīng)費(fèi)的人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施、組織結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制和科研文化，這些又可被稱為“組織實(shí)力”（Horta，2008）?！敖M織實(shí)力”可能是對(duì)高校進(jìn)行使命劃分的重要因素。

（三）通過(guò)設(shè)置長(zhǎng)期性資助機(jī)制、實(shí)施早期階段科研人員系列資助政策等，彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)性投入追求短期效應(yīng)等不足

一是設(shè)置長(zhǎng)期性/延續(xù)性資助計(jì)劃。NIH資助的項(xiàng)目大約有100余類，其中，R01資助計(jì)劃可以認(rèn)為是美國(guó)高校科研人員的主要經(jīng)費(fèi)資助來(lái)源，科研人員可以申請(qǐng)延續(xù)資助，部分科研人員可能因?yàn)橥豁?xiàng)目而被持續(xù)資助40多年。例如，康奈爾大學(xué)的蛋白質(zhì)折疊研究項(xiàng)目被NIH資助長(zhǎng)達(dá)52年之久（《經(jīng)濟(jì)如何塑造科學(xué)》，保拉·斯蒂芬著、劉細(xì)文譯，2016）。近年來(lái)，NIH也一直在探索對(duì)基礎(chǔ)研究投入的長(zhǎng)期性支持方式。2014年，NIH設(shè)立了代碼為R35的新資助方式，R35提供長(zhǎng)達(dá)8年的資金，并先后在6個(gè)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)。R35的申請(qǐng)者在申請(qǐng)?jiān)撡Y助方式時(shí)，只需描述其研究的總體愿景、研究挑戰(zhàn)和方向，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新性，而不是具體的目標(biāo)。它的宗旨包括以下四點(diǎn)：（1）為杰出科研人員提供長(zhǎng)期的經(jīng)費(fèi)支持；（2）使科研人員快速應(yīng)對(duì)新問(wèn)題、抓住新機(jī)會(huì)，且不受預(yù)設(shè)研究目標(biāo)的限制；（3）減少科研人員撰寫資助申請(qǐng)和管理多個(gè)科研項(xiàng)目的時(shí)間；（4）確保首席科學(xué)家有更多時(shí)間指導(dǎo)初級(jí)科學(xué)家。目前，NIH具有特色的長(zhǎng)期資助計(jì)劃主要有杰出研究者資助和延長(zhǎng)研究時(shí)間資助（見表4）。

表4 NIH主要長(zhǎng)期性研究項(xiàng)目資助計(jì)劃

二是穩(wěn)定基礎(chǔ)研究人才。2016年12月13日，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布《21世紀(jì)治愈法案》，要求增加新晉的科研人員獲得資助的機(jī)會(huì)，加強(qiáng)對(duì)科研人員的培訓(xùn)和指導(dǎo)，促進(jìn)科研人員能夠更早地開展獨(dú)立研究。NIH特別出臺(tái)了針對(duì)“早期階段科研人員（Early-Stage Investigators, ESI）”的系列政策。例如，在R01項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中，被認(rèn)為符合ESI特征的科研人員在項(xiàng)目評(píng)審過(guò)程中會(huì)被優(yōu)先考慮。ESI早期階段科研人員的身份界定與年齡無(wú)關(guān)，而與其研究生涯有關(guān)，指拿到最終學(xué)位、博士后出站后，在10年內(nèi)沒有獨(dú)立承擔(dān)過(guò)NIH科研項(xiàng)目的科研人員。如果10年內(nèi)由于產(chǎn)假、病假、服役等客觀原因?qū)е卵芯勘黄戎袛?，年輕科研人員還可以延長(zhǎng)其ESI身份。

NIH還提供全額預(yù)付資金，例如，NIH設(shè)置“院長(zhǎng)新創(chuàng)新者資助”（DP2）和“研究增強(qiáng)資助”（R15）為申請(qǐng)者提供全額預(yù)付資金。在某些特殊情況下，NIH資助的其他項(xiàng)目和簽署的合作協(xié)議也可提前獲得全額撥款。這種措施為穩(wěn)定相關(guān)領(lǐng)域的基礎(chǔ)科研人員、助力其更加便捷地展開前期研究創(chuàng)造了有利條件。

四、對(duì)我國(guó)基礎(chǔ)研究投入的初步考慮

基礎(chǔ)研究投入既需要穩(wěn)定性，也需要競(jìng)爭(zhēng)性，且二者需統(tǒng)籌兼顧、互相協(xié)調(diào)。一些主要國(guó)家根據(jù)科研環(huán)境的變化，在不斷調(diào)整基礎(chǔ)研究穩(wěn)定性與競(jìng)爭(zhēng)性投入結(jié)構(gòu)和規(guī)模。美國(guó)的科研經(jīng)費(fèi)管理方式、體制機(jī)制盡管與我國(guó)有所不同，但仍可以提供一些借鑒。

（一）探索長(zhǎng)期性的基礎(chǔ)研究投入機(jī)制

穩(wěn)定的關(guān)鍵在于是否長(zhǎng)期，而不應(yīng)僅僅關(guān)注是否競(jìng)爭(zhēng)。建議在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域，選擇數(shù)學(xué)、物理等部分學(xué)科或者部分研究機(jī)構(gòu)，開展長(zhǎng)周期性資助機(jī)制試點(diǎn)，給予優(yōu)秀人才長(zhǎng)期支持，允許科研人員不設(shè)考核目標(biāo)、中途變更研究問(wèn)題、提前終止項(xiàng)目等，以適應(yīng)基礎(chǔ)研究的高風(fēng)險(xiǎn)性和高不確定特性；跟蹤評(píng)估試點(diǎn)效果，及時(shí)調(diào)整政策實(shí)施力度、范圍和方向。對(duì)重點(diǎn)學(xué)科領(lǐng)域、戰(zhàn)略性學(xué)科領(lǐng)域?qū)嵤└?jìng)爭(zhēng)下的延續(xù)性支持。建立特殊情況下的項(xiàng)目提前全額撥款機(jī)制。設(shè)置早期研究者計(jì)劃、歸國(guó)科學(xué)家計(jì)劃等，加大對(duì)青年科研人員的培養(yǎng)力度，促進(jìn)基礎(chǔ)研究人才隊(duì)伍穩(wěn)定和多樣化。

（二）調(diào)查分析穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)投入對(duì)科研績(jī)效影響規(guī)律

建議組織開展調(diào)查研究，選擇不同類型高校、科研院所等進(jìn)行調(diào)查和數(shù)據(jù)分析，進(jìn)一步建立我國(guó)基礎(chǔ)研究穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)性投入結(jié)構(gòu)模型，尋找穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)性投入對(duì)科研績(jī)效影響規(guī)律，將其作為與使命、人才、績(jī)效等一攬子制度掛鉤的基礎(chǔ)研究持續(xù)性支持評(píng)價(jià)政策的重要依據(jù)。

（三）深入研究科研主體“組織實(shí)力”提升方法

對(duì)基礎(chǔ)研究的穩(wěn)定性投入不能簡(jiǎn)單做“加法”。建議：一方面科技部等政府部門要探索更多的科技體制改革方法，創(chuàng)造有利于基礎(chǔ)研究的良好科研生態(tài)；另一方面，教育部、中國(guó)科學(xué)院等政府部門和機(jī)構(gòu)要鼓勵(lì)所屬高校、科研院所等科研主體持續(xù)優(yōu)化人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施、組織結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制和科研文化等要素，提升機(jī)構(gòu)獲得競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)的“組織實(shí)力”。