張 鶴

（國家計算機網(wǎng)絡與信息安全管理中心北京分中心，北京 100055）

財政資金的使用權由行政事業(yè)單位所掌握，同時履行相應的政府職能，對我國公共事務服務、社會經(jīng)濟等各方面的發(fā)展提供保障。目前，我國預算管理正面臨向績效導向進行管理的轉型。為協(xié)助行政事業(yè)單位有效開展預算管理工作，我國在2020年10月出臺了《預算法實施條例》。為全面推進預算管理工作，確保有效關鍵財政資金在事前、事中和事后的預算、監(jiān)督和決算，對規(guī)范財務各項收支，完善單位財務管理等方面的內(nèi)部控制，切實高效履行單位職責，擔負政府職能具有重要意義。

為了更好地提供服務，合理運用每筆財政資金，確保資金運用效率的最大化，為社會發(fā)展做出更大貢獻，就需要充分做好預算工作，預算管理工作開展的科學性與合理性可保障財務收支、財務工作、內(nèi)部管理等工作保持較高水平。行政事業(yè)單位在分析其工作任務和工作目標時必須結合自身具體情況，科學配置、合理分配各項資金，優(yōu)化本單位各項資源配置，避免財政資金出現(xiàn)閑置或浪費的情況。如此一來，不僅能對我國財政起到減負作用，又能為社會公共服務的開展提供充分保障。

一、行政事業(yè)單位加強預算管理的重要意義

（一）高效運用財政資金

現(xiàn)階段，國際經(jīng)濟發(fā)展形勢較為嚴峻，國內(nèi)財政壓力較大，行政事業(yè)單位針對各項財政資金進行籌劃時要參考自身工作目標，制定合理的年度預算，對不同經(jīng)費開支進行明確分類，這是為了讓財政資金的使用更有針對性，也更加合理。同時全程跟蹤資金執(zhí)行情況，目標達成進度，可以有效減少無效支出，只有保證財政資金良好的使用率，才能將其作用完全發(fā)揮出來，幫助國家緩解財政壓力。

（二）完善單位內(nèi)控制度

預算管理對行政事業(yè)單位建立內(nèi)控體系起著重要作用，提高單位預算管理水平的前提是嚴格管控實施流程，這樣也能完善單位財務管理機制，形成科學的內(nèi)控體系。基于全面預算管理對各項資金進行籌劃更具合理性，還能夠引導本單位經(jīng)濟活動朝著戰(zhàn)略目標推進，幫助本單位獲得長期的發(fā)展。

（三）預防腐敗現(xiàn)象

預算管理是行政事業(yè)單位建立內(nèi)控體系的關鍵要素，可以對本單位資金的使用情況從事前審批、事中監(jiān)督，到事后審計進行全過程監(jiān)管。行政事業(yè)單位通過預算管理能夠充分把控內(nèi)部各項經(jīng)濟活動，在日常預算管理工作中，對即將發(fā)生的經(jīng)濟活動通過充分調(diào)研做好規(guī)劃，隨時監(jiān)控資金是否按計劃使用，且開啟相應的糾偏程序加以整改，能夠更好地提高財務資金監(jiān)控質(zhì)量。

二、行政事業(yè)單位預算管理存在的問題

（一）預算編制不夠科學

預算管理實施的首要工作便是預算編制，同時也會對后續(xù)開展其他工作產(chǎn)生直接影響。因此，行政事業(yè)單位必須對預算編制的相關事宜引起強烈重視。預算編制不夠科學，主要有以下幾方面問題：

1.單位領導層不夠重視

預算編制工作通常由財務部門負責，那么領導層就理所當然地認為財務部門的負責人是該項工作的全權負責人，然而預算編制工作的主要特點就是復雜性、廣泛性以及細節(jié)性，因此，僅靠財務人員無法準確地編制出全面預算。

2.其他處室配合度低

各處室同領導層有同樣的認知，對財務部門編制預算工作的支持有限。但是預算編制雖然是基于財務基礎進行的核算，但是由于單位被賦予的政府職能情況各不相同，各業(yè)務處室的工作專業(yè)性較強，財務部門很難掌握各處室的業(yè)務特點，合理預估收入支出情況，不僅會對預算編制的質(zhì)量產(chǎn)生直接影響，并且有礙于預算工作的后續(xù)開展。

3.預算編制方法不合理

行政事業(yè)單位的預算支出主要分為兩部分，分別是基本和項目這兩方面的支出，基本支出又分為人員和公用兩大類的經(jīng)費預算。人員經(jīng)費編制主要根據(jù)編制月而定，公用經(jīng)費為限額經(jīng)費，根據(jù)財政下達的額度預估本單位內(nèi)部經(jīng)費支出分類，各分類支出變動情況不大時，通常按照上一年度經(jīng)費支出增加一個比例作為本年的公用經(jīng)費預算?；局С鲱A算在編制過程中，關于人員經(jīng)費部分，部分機關事業(yè)單位未與人事部門充分溝通，未就即將出現(xiàn)的入職、離職、調(diào)薪等情況進行合理預估。公用經(jīng)費在編制過程中經(jīng)常沿用上一年度的預算數(shù)據(jù)，并未對單位本年度實際情況進行合理分析，如資產(chǎn)替換情況、培訓情況等。項目經(jīng)費編制時，財務部門與負責處室溝通不充分，或負責處室未充分調(diào)研市場行情，對涉及的費用標準沒有詳細的數(shù)據(jù)分析，憑主觀印象進行編制。

（二）預算編制質(zhì)量差

1.預算編制信息落后

因為單位領導及其他部門不關注預算編制工作的開展情況，預算編制與實際不相匹配，處室間缺少預算編制合作，相互無法及時溝通信息，財務無法獲得下一年度預估的最新數(shù)據(jù)，也就無法判斷預算數(shù)據(jù)是否準確。

2.預算編制缺乏健全性

一些單位并未意識到預算編制的現(xiàn)實意義，并未對本單位的長遠規(guī)劃進行合理預算。同樣由于各業(yè)務處室對預算編制工作不重視，總是敷衍了事，導致財務部門無法獲取準確的經(jīng)費支出計劃，會出現(xiàn)部分支出未出現(xiàn)在預算報表中的情況。預算調(diào)整不合理性的現(xiàn)象頻發(fā)，這將導致預算編制失去嚴肅性，并對后續(xù)開展其他環(huán)節(jié)的工作產(chǎn)生不利影響。

3.預算內(nèi)容不夠細化

行政事業(yè)單位根據(jù)財政部預算軟件中的規(guī)定分類進行填報，該分類通常只有財務部門掌握，其余部門對預算編制的劃分情況并不了解，申報預算時分類不正確，各項目分類之間經(jīng)?；煜?，未達到精細化要求。在預算執(zhí)行時，相互之間相互調(diào)整，導致預算編制流于形式。

（三）缺少預算管理的監(jiān)督機制

目前，國內(nèi)尚未針對預算的編制和執(zhí)行制定相應的考核監(jiān)督措施。在一定程度上，影響了工作人員對預算編制和預算執(zhí)行的重視程度，也影響了對預算編制質(zhì)量和執(zhí)行效率的提升。實際工作中，甚至一些單位沒有開展全面預算工作，又或是預算的編制環(huán)節(jié)與執(zhí)行環(huán)節(jié)不匹配，相互脫節(jié)。預算工作具體職責未分清，執(zhí)行時隨意調(diào)整預算，未按照規(guī)定要求支出經(jīng)費，工作落實不到位。

近幾年，我國開始實行績效目標管理作為對預算工作的管理手段，在預算編制時由本單位根據(jù)情況填報預算執(zhí)行的績效指標，在實際工作中存在以下幾個問題：

第一，各行政事業(yè)單位不重視績效考核，由于各業(yè)務處室不重視預算工作，在實際工作中的預算監(jiān)督、績效目標考核里都很難起到真正的作用。針對未完成績效目標考核的問題，也因沒有制定具體的懲罰措施而流于形式。

第二，制定的預算績效指標象征性意義大于實際意義。由于財務人員對各業(yè)務處室的不熟悉，僅根據(jù)業(yè)務處室反饋的意見確定績效指標，業(yè)務處室為了完成預算要求，通常會制定非常低的評價指標，這樣只會讓績效考核形同虛設。

第三，績效指標通常貫穿整個預算年度，并未根據(jù)預算時間節(jié)點制定具體的評價指標，根據(jù)指標只能做到事后預算監(jiān)督，沒有針對預算執(zhí)行監(jiān)督建立相應的機制，這有礙于財政資金的合理使用。

（四）預算管理人員水平有限

預算編制是否規(guī)范在一定程度上受編制人員專業(yè)水平的影響。部分單位的財務人員并未參與過關于預算管理的專業(yè)培訓，進而出現(xiàn)人員專業(yè)技能不成熟的情況。作為各單位預算編制匯總主要負責人員，預算編制的方法不科學，又沒有與業(yè)務部門針對項目預算、項目績效目標充分溝通，不能精準控制預算金額，設計的績效目標無法深入量化、細化，導致編制的預算較為粗陋，水平較低，執(zhí)行效果較差。甚至部分財務人員照搬往年預算，忽視不同年度間的項目差異，與實際情況不符，最終對預算管理的后續(xù)工作開展造成影響。

自我國推行國庫集中支付以來，各行政事業(yè)單位所有的財政資金支付都由各地財政部門進行監(jiān)管，非正常支出受到了一定的限制，在部分行政事業(yè)單位領導層認知里，財務日常只有資金支付一項工作，只要學習兩三天就可以上手。實際上，近些年財務人員的工作在不斷加碼，內(nèi)容不斷增加：牽頭做好單位內(nèi)控，又要根據(jù)新的政府會計準則進行賬務核算，編制年度政府財務報告、資產(chǎn)報告，編制部門決算及報告、住房改革決算，單位各項稅費的申報等既多又雜的工作。受限于單位編制控制原因，一些單位的專職財務只有一名，平時事務較多，沒有時間學習財務專業(yè)知識，提高專業(yè)技能。而財務負責人非專業(yè)出身，無法對財務人員編制的預算進行專業(yè)性復核，部分預算編制的缺乏不能在第一時間發(fā)現(xiàn)，影響了預算質(zhì)量。

三、行政事業(yè)單位加強預算管理的建議

（一）提高預算編制的科學性

想要科學地編制預算，首先，單位領導務必具備良好的預算意識，在領導層重視的前提下，通過組織上的要求，做好預算工作的宣傳及培訓，提升預算理念，加強全面預算觀念。單位各部門必須嚴格遵守預算編制的規(guī)章條例來履行相應職責，加強部門的職責意識。此外，預算編制中財務人員具備核心地位，要求各處室積極配合財務部門，從大局出發(fā)，根據(jù)本單位的發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一分析，按要求完成預算編制工作。對于財務人員提出的疑問，要詳盡回答，不得敷衍搪塞。

財務部門負責將往年預算工作中的不足之處進行匯總，就相關問題與其他部門進行交流，充分溝通，改進不足。針對新的項目可能出現(xiàn)問題，采用科學合理的分析方法，務必做到各項預算均有數(shù)據(jù)做支撐，結合單位現(xiàn)狀擬定相應的預算計劃。實施全面預算管理需參照預算執(zhí)行，對于預算編制時未預計到的支出，總結經(jīng)驗教訓，不應或可以不支出的費用杜絕支出。

（二）提高預算編制質(zhì)量

激發(fā)全體員工的參與熱情，使之主動加入預算編制隊列中，如此一來，預算編制的質(zhì)量會大幅提升。行政事業(yè)單位的財務部門負責主導全面預算的工作，做好統(tǒng)籌工作，預算中涵蓋所有收支。所有預算收支都要求由數(shù)據(jù)支撐，并確保數(shù)據(jù)真實、準確。根據(jù)各部門劃分的職責，對涉及的項目制定出預算指標，條件允許可聘請專業(yè)人員制定出各項目的預算指標，供預算編制人員制定預算時參考使用。

其中，人員經(jīng)費由人事部門根據(jù)單位的下一年度計劃提交預算，并將單位人員、津補貼、績效、獎金情況一并提交至財務部門備查。公用經(jīng)費按照功能分類科目細化，由財務部門征求各處室支出計劃后擬定預算方案，未申報的計劃不得執(zhí)行。項目經(jīng)費細化到具體項目明細分類，通過電子化的項目庫進行管理，項目經(jīng)費不得與人員經(jīng)費、公用經(jīng)費混用，且明細分類中的經(jīng)費支出不允許自主調(diào)整，只有解決預算編制隨意性問題才能夠保證編制質(zhì)量。

（三）建立完善的預算監(jiān)督管理體系

單位內(nèi)部需針對預算工作建立科學的監(jiān)管體系，通過監(jiān)督預算執(zhí)行，將財務風險控制在最低，確保財政資金的合理高效使用。

1.預算與績效考核相結合

在對員工進行績效考核時也需參考預算指標，將考核結果運用到晉升、評優(yōu)、獎金等各項中，引導員工樹立良好的預算管理理念。

2.優(yōu)化預算績效指標

將績效目標劃分為多項細化指標，并以此為基礎，項目庫中的項目績效目標設定都需要評審通過后，該項目方可實施，否則不得申請該項目預算。增強對事前的管理和控制，讓項目的申請人和審核人更加注重事前的可行性研究。

3.實行廣泛的全體人員參與的預算管理

關于單位利益的項目資金應當在單位內(nèi)部全面公開，由全體人員對預算進行監(jiān)督，從而實現(xiàn)公開化和民主化的預算工作。這樣做可以讓每一位員工都了解單位的戰(zhàn)略目標，并參與其中。

4.聘請專業(yè)機構出具意見

單位可聘請外部專業(yè)機構，審計預算編制、預算執(zhí)行結果，就預算編制提出有效建議，為調(diào)整預算執(zhí)行、績效考核目標提供參考意見。

（四）提高預算管理人員的專業(yè)水平

預算管理在行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理中具有舉足輕重的地位，各單位必須正確看待財務工作，培養(yǎng)一批優(yōu)質(zhì)的財務人員，使之具備專業(yè)的技能、知識以及素養(yǎng)。第一，在開展預算編制時，組織相關人員就預算管理過程中容易出現(xiàn)的問題展開分析，擬定出與單位現(xiàn)狀相契合的科學預算方案；總結上期預算出現(xiàn)的問題，使每位財務人員都具備較強的預算能力。第二，提供廣泛的專業(yè)技術能力提升渠道，多為財務人員提供相關的專業(yè)培訓機會，使之將學習到的先進工作方式方法帶入工作中。第三，提高財務人員地位，通過績效考核、崗位晉升、優(yōu)秀員工等精神與物質(zhì)獎勵多種方式，激發(fā)財務人員工作熱情，為單位的預算工作貢獻力量。

四、結束語

綜上所述，健全我國治理體系的關鍵在于如何加強行政事業(yè)單位的預算管理能力。各單位領導層必須將預算管理原則牢記于心，同時不斷完善自身的相關思想理念，主動探尋科學創(chuàng)新的管理方式，不斷調(diào)整管理機制，培養(yǎng)管理人才，將預算管理貫穿至預決算各個過程中，確保在第一時間處理預算管理問題，使行政事業(yè)單位具備較高的內(nèi)部管控能力，這樣才能為我國發(fā)展其他事業(yè)奠定牢固的基礎。