文｜沈閆哲 趙曄 寇永霞 明顯芮 譯

長期以來，環(huán)境價(jià)值一直是可持續(xù)規(guī)劃的焦點(diǎn)，它涉及到“我們?nèi)绾我?guī)劃和發(fā)展出能夠滿足人類與環(huán)境長期需求的社區(qū)”這一經(jīng)典問題。增加環(huán)境價(jià)值需要在應(yīng)對全球和地方層面的環(huán)境挑戰(zhàn)的同時(shí)，解決居民的當(dāng)前需求。聯(lián)合國人居署發(fā)布的《2016 年世界城市報(bào)告》提出城市面臨的四個(gè)需要采取適當(dāng)應(yīng)對措施的環(huán)境挑戰(zhàn)：

.公平獲得資源和公共服務(wù)；

.管理從污染到氣候變化影響等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)；

.盡量減少土地利用變化對資源利用、生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)面影響；

烏克蘭利沃夫州市郊的火災(zāi)。Maryana UA/Shutterstock

.響應(yīng)脫碳和合理使用資源的全球性號召。這四點(diǎn)不應(yīng)被當(dāng)做需一個(gè)個(gè)干預(yù)的領(lǐng)域列表，而應(yīng)被視為需要同時(shí)應(yīng)對的一系列相互關(guān)聯(lián)的挑戰(zhàn)，它們之間存在著多重權(quán)衡，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

.能否以公平的方式提供公共服務(wù)取決于對生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和資源的合理使用情況；

.抵御環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和氣候變化影響的能力取決于能否通過保障公平獲取城市服務(wù)來解決造成脆弱性的結(jié)構(gòu)性驅(qū)動(dòng)因素；

.土地利用變化與城市弱勢人口獲得基本服務(wù)的惡化密切相關(guān)。

.能否減少碳排放和全球足跡取決于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的程度和提供高效城市服務(wù)的能力。

《新城市議程》的變革承諾需要認(rèn)識到這些權(quán)衡，且城市化的影響在多個(gè)不同規(guī)模都非常明顯。雖然城市土地占地球陸地面積不到3%，但土地消耗的速度卻在加快，超過了人口增長率。這一趨勢對生物多樣性和碳庫產(chǎn)生了直接影響。2019 年政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）發(fā)布的《氣候變化與土地特別報(bào)告》指出土地利用變化與全球及區(qū)域氣候之間有著密切聯(lián)系。例如，城市化會(huì)使城市及其周邊地區(qū)的溫度升高（熱島效應(yīng)），并加劇極端降雨情況的發(fā)生。

此外，城市化過程中，如果城市規(guī)劃和風(fēng)險(xiǎn)管理存在一定缺陷、環(huán)境治理結(jié)構(gòu)分散且重疊，這種情況下韌性措施往往會(huì)受到影響。這一點(diǎn)從中國洪泛區(qū)（占中國城市土地44%）的增長就可以看出。在非洲，城市周圍的環(huán)帶顯示了土地利用變化如何影響城市腹地的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)。不過，也有人期望城市化能緩解城市以外其他地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的壓力。

不同的社會(huì)群體在城市中有不同的經(jīng)歷。如何感受與應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)在很大程度上取決于特定群體的生活條件。全球有超過10 億人生活在貧民窟和非正規(guī)住區(qū)，主要分布在南亞、東亞、東南亞和撒哈拉以南非洲地區(qū)。聯(lián)合國人居署根據(jù)供水、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、住房條件和居住權(quán)保障來定義什么樣的條件算“貧民窟”。當(dāng)然，這些并沒有覆蓋貧民窟的全部匱乏情況，確切地說，它們是一些外在指標(biāo)，反映了貧民窟與城市其他住區(qū)在治理、制度以及建成環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)物供應(yīng)方面存在的更大差距。雖然有必要認(rèn)識到，居住在城市貧民窟的人們在如此惡劣的環(huán)境條件下發(fā)揮的巨大創(chuàng)造力，但也必須承認(rèn)，貧民窟體現(xiàn)了居住結(jié)構(gòu)、公民需求、城市經(jīng)濟(jì)與治理結(jié)構(gòu)之間的失調(diào)。非正規(guī)住區(qū)也是對全球資本主義為土地和利潤進(jìn)行激烈競爭所產(chǎn)生的居住條件的一種回應(yīng)。各級政府不應(yīng)將貧民窟視為需要鏟除的骯臟之地，而是需要在承認(rèn)這些現(xiàn)有居住習(xí)慣的同時(shí)，解決導(dǎo)致低于標(biāo)準(zhǔn)的居住區(qū)存在的結(jié)構(gòu)性問題。

從全球來看，安全飲用水（從2000 年的61%增至2017 年的71%）和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施（從2000 年的28% 增至2017 年的45%）覆蓋率的提高，對提升城市環(huán)境、尤其是貧民窟居民環(huán)境十分有利，不過我們?nèi)孕铻檫@部分最有可能被遺忘的居民采取更多行動(dòng)。非正規(guī)住區(qū)居民會(huì)通過替代的“機(jī)構(gòu)”來獲取缺乏的公共服務(wù)，而這些機(jī)構(gòu)往往存在不規(guī)范的定價(jià)系統(tǒng)。例如，在印度，生活在非正規(guī)住區(qū)的貧困家庭經(jīng)常要以遠(yuǎn)高于地方政府的供水價(jià)格從私營商販?zhǔn)掷铽@取水源（詳見專欄4.3）。

專欄4.3 印度班加羅爾的水與能源關(guān)系困境

班加羅爾在基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新史上起著重要作用，比如1894年查馬拉延德拉水廠建成、1906年希瓦那薩姆德拉水電站建成，使得班加羅爾成為印度第一個(gè)通電的城市。城市基礎(chǔ)設(shè)施為班加羅爾建設(shè)成為國際化城市起著關(guān)鍵作用，但也帶來了極大的挑戰(zhàn)。供水和能源是班加羅爾面臨的兩個(gè)主要挑戰(zhàn)。隨著時(shí)代的發(fā)展，水與能源之間的關(guān)系也發(fā)生著變化。最初水被視為一種生產(chǎn)力，通過水電站進(jìn)行發(fā)電，后來逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槭褂秒娏槌鞘泄┧M(jìn)行長距離調(diào)水。

水治理系統(tǒng)的管理職能交叉以及目前的供水系統(tǒng)狀況導(dǎo)致供水不公。由于自來水管網(wǎng)只覆蓋特定區(qū)域，更貧窮地區(qū)的居民不得不依賴私人商販甚至“供水黑手黨”（water mafias）來獲得用水。邊遠(yuǎn)或邊緣地區(qū)的社區(qū)正努力與當(dāng)局談判以獲取基本權(quán)利。

與此同時(shí)，班加羅爾重新出現(xiàn)了由公民主導(dǎo)的尋求發(fā)揮傳統(tǒng)水箱網(wǎng)絡(luò)一網(wǎng)多用的行動(dòng)，包括恢復(fù)藍(lán)色基礎(chǔ)設(shè)施活力、提供休閑活動(dòng)空間、為處理后的污水尋求出路（再生水利用）等。該市為了改善藍(lán)色基礎(chǔ)設(shè)施，開展了包括記錄湖泊、調(diào)查可替代的水源和恢復(fù)已退化或受污染的湖泊等一系列日常行動(dòng)，從而幫助最弱勢群體尋求獲取水源的替代方案。

資料來源:Castán Broto and Sudhira 2019;Ranganathan,Kamath,and Baindur 2009;Ranganathan and Balazs 2015;Unnikrishnan 2018;Unnikrishnan,Sen,and Nagendra 2017.

面對災(zāi)害和氣候變化影響的脆弱程度，首要取決于保障有效應(yīng)急和災(zāi)后復(fù)蘇的結(jié)構(gòu)性條件。雖然其中一些脆弱性問題可以通過政府主導(dǎo)的干預(yù)措施，如預(yù)警系統(tǒng)、基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)計(jì)劃和災(zāi)后重建項(xiàng)目來解決，但居民日常生活條件是其應(yīng)對災(zāi)害能力最主要的影響因素。與其他住區(qū)相比，貧民窟和非正規(guī)住區(qū)通常會(huì)遭受到更為嚴(yán)重的氣候變化和自然災(zāi)害帶來的影響。

土地利用變化也直接影響非正規(guī)住區(qū)居民，比如這些住區(qū)的居民如果從事城市或城郊農(nóng)業(yè)，或居住于房地產(chǎn)開發(fā)商的目標(biāo)地塊上。全球范圍內(nèi)像封閉式社區(qū)這樣的安全化空間激增，相較于居民的數(shù)量而言，這些空間消耗了大量的土地，而城市中在政治上處于不利地位的最貧窮的階層無法通過現(xiàn)有的治理結(jié)構(gòu)去參與到城市發(fā)展進(jìn)程中。例如在2016 年巴西里約熱內(nèi)盧夏季奧運(yùn)會(huì)之前，城市的貧民窟社區(qū)居民“被”流離失所。難以爭取到這些土地權(quán)利的困境常常轉(zhuǎn)化為難以獲得資源和環(huán)境商品。

貧民窟居民與所有城市居民一樣，都在減少碳排放方面發(fā)揮著作用。然而，擔(dān)負(fù)集體責(zé)任并不意味著每個(gè)人都負(fù)有同等責(zé)任，而是必須集體做出有關(guān)減排的決定。這些決定應(yīng)該考慮到促進(jìn)低碳能源使用的公共政策可能對最弱勢群體（他們的碳足跡往往要低得多）產(chǎn)生的影響，比如可能限制他們獲取能源（詳見專欄4.4）。為發(fā)揮城市化的環(huán)境價(jià)值，在任何決策過程中，不管是關(guān)于城市公地、大氣公地、公共空間，還是資源使用，都必須考慮城市貧民并優(yōu)先滿足他們的需求。

在決策過程中，充分代表不同社會(huì)群體是取得更有力成果的關(guān)鍵。除了物質(zhì)生活條件和結(jié)構(gòu)性治理的成敗，應(yīng)對環(huán)境挑戰(zhàn)和提升環(huán)境價(jià)值的能力還取決于城市中的社會(huì)與文化進(jìn)程。因此有必要從整體性的角度進(jìn)行考慮，因?yàn)檫@些進(jìn)程在制定可持續(xù)性與韌性的目標(biāo)、閾值和成果方面均發(fā)揮著關(guān)鍵作用。比如社會(huì)資本和文化多樣性與提升應(yīng)對氣候變化的適應(yīng)能力的進(jìn)程密切相關(guān)。

城市化已經(jīng)成為一個(gè)全球現(xiàn)象，但它同時(shí)也是一項(xiàng)復(fù)雜進(jìn)程，其變化和動(dòng)態(tài)特性無法用一套普遍原則來完全描述。例如，最近對城市化影響建模的嘗試表明，不同收入群體在環(huán)境足跡方面差異極大（總體來說，城市化使低收入群體的碳排放增加，而阻礙高收入群體的碳排放增長。密集的城市發(fā)展也能減少能源使用，從而減少碳排放，盡管這種關(guān)聯(lián)因地域而異。因此，定性說明各種過程對城市環(huán)境影響的多樣性是有必要的，要將城市化理解為一系列相互關(guān)聯(lián)且是多因素驅(qū)動(dòng)的進(jìn)程。

在環(huán)境規(guī)劃與管理中，城市環(huán)境通常被切分為若干不相關(guān)（而非相互聯(lián)系）的部分，這會(huì)導(dǎo)致人們停留于采取碎片化的干預(yù)措施，而無法應(yīng)對環(huán)境退化的結(jié)構(gòu)性成因。轉(zhuǎn)變的契機(jī)在于能否在城市進(jìn)程中推進(jìn)各部分共同的結(jié)構(gòu)性驅(qū)動(dòng)因素。最新證據(jù)表明，社會(huì)運(yùn)動(dòng)和活動(dòng)家們在使大眾注意到這些驅(qū)動(dòng)因素上發(fā)揮著重要作用。2019 年5 月，118 個(gè)國家的1594 個(gè)城市舉行了“未來星期五”的學(xué)校罷課運(yùn)動(dòng)，說明城市是要求采取行動(dòng)來應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵動(dòng)員場所。在號召政府承擔(dān)責(zé)任的全球運(yùn)動(dòng)中，瑞典少女格蕾雅·桑伯格（Greta Thunberg）是其中最為突出的一個(gè)年輕人。她強(qiáng)調(diào)，缺乏政治意愿和純粹的不負(fù)責(zé)任正在將地球帶向不歸路。城市化及其對環(huán)境的影響需要放在全球環(huán)境危機(jī)根源性的政治和經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)因素中來理解。

最近，新冠疫情大流行給全球帶來了前所未有的混亂。對抗新型冠狀病毒采取的嚴(yán)厲措施，使環(huán)保人士對全球變暖也能有同樣大膽的應(yīng)對措施抱有希望；新冠疫情表明，城市的綠色未來是有可能實(shí)現(xiàn)的。為減緩病毒傳播，2020年3月和4月，全球封閉達(dá)到高峰，疫情導(dǎo)致的城市碳排放驟降、空氣質(zhì)量改善，為世界打開了一個(gè)短暫的窗口，讓人們看到環(huán)保人士幾十年來一直倡導(dǎo)的去碳化、可持續(xù)的未來（詳見專欄4.5）。“通過精心設(shè)計(jì)的、支持綠色經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的刺激措施可以產(chǎn)生長期的經(jīng)濟(jì)效益，防止資產(chǎn)滯留，并避免落入被可能持續(xù)幾十年的高排放、高污染的基礎(chǔ)設(shè)施和交通系統(tǒng)所束縛的困境。將城市規(guī)劃和發(fā)展與人類和地球健康統(tǒng)一起來，對于避免生態(tài)失衡、新病原體暴露風(fēng)險(xiǎn)增加和新疾病的出現(xiàn)至關(guān)重要。只有抓住這個(gè)時(shí)機(jī)，加大對公平綠色轉(zhuǎn)型的投資，我們才能找到長久的解決方案，減少未來危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，充分減緩氣候變化的影響?！?/p>

專欄4.4 制定關(guān)于城市能源獲取的研究議程：莫桑比克馬普托的經(jīng)驗(yàn)

在莫桑比克的馬普托，電力分配不均且差異較大，但木炭被普遍使用。居民會(huì)根據(jù)可用的資源來調(diào)整自身的能源使用。他們會(huì)采用多種燃料結(jié)合的形式來確保能源供應(yīng)，在缺電時(shí)根據(jù)自己的需要進(jìn)行調(diào)整。木炭一直是大多數(shù)家庭的首要能源來源。盡管地方政府在努力改變這種情況，但由于木炭使用的靈活性、居民對能源供應(yīng)鏈的控制感，以及家庭安全意識等因素，很難使居民迅速改用液化石油氣等其他替代燃料。

為使可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的要求與人們的需求、觀點(diǎn)和愿望相一致，越來越需要開展研究來挑戰(zhàn)長期以來關(guān)于城市地區(qū)能源獲取的假設(shè)。能源獲取既關(guān)系到當(dāng)前城市人口的韌性，也關(guān)系到長期實(shí)現(xiàn)可持續(xù)社會(huì)的可能性。

依據(jù)環(huán)境正義原則制定城市能源研究議程，應(yīng)以三個(gè)問題為指導(dǎo)：

“用戶在特定環(huán)境下的需求是什么？”，這就需要了解人們在具體社會(huì)和空間下的訴求。

“我們是否有適當(dāng)?shù)馁Y訊來解決能源獲取問題？”，這反映了長期以來在能源使用與需求方面數(shù)據(jù)的缺乏，特別是在快速城市化地區(qū)。

“政府的能源獲取政策與城市貧民的需求該如何匹配？”，討論規(guī)劃在轉(zhuǎn)變可持續(xù)能源獲取方面可以發(fā)揮的基本作用。

資料來源：Castán Broto et al.2017；Castán Broto 2017a.

專欄4.5 新冠疫情和減少排放量

新冠疫情引發(fā)的封城改善了城市環(huán)境。2020年全球二氧化碳排放量預(yù)計(jì)將下降8%或近26億噸，是有史以來年碳排放的最大降幅。中國2020年1月的二氧化碳排放量與2019年同期相比下降了25%以上，主要是煤炭消費(fèi)和原油使用量下降了37%。印度二氧化碳排放量在40年來首次下降，2020年3月和4月分別減少了15%和30%，當(dāng)然這不僅是新冠疫情封城導(dǎo)致的結(jié)果，在新冠肺炎蔓延前其對煤炭需求量就有所下降。2020年3月，由于交通量下降了35%，紐約市二氧化碳排放量下降5%-10%，一氧化碳排放量下降了50%。

在新冠疫情引發(fā)封城后的短短兩個(gè)月內(nèi)，學(xué)者和居民都觀察到空氣污染顯著減少。中國湖北省的衛(wèi)星影像顯示，在為遏制病毒傳播而實(shí)施出行限制后，PM2.5中硝酸鹽濃度顯著下降。韓國、意大利、西班牙、英國、印度、沙特阿拉伯和阿拉伯聯(lián)合酋長國也出現(xiàn)了類似的趨勢。

拉丁美洲和加勒比海地區(qū)的城市在實(shí)施封閉后，其環(huán)境中氮氧化物的排放量有所下降。2020年3月的最后10天和月初的前10天相比，實(shí)施了全面封鎖的波哥大、利馬、布宜諾斯艾利斯、麥德林、基多和瓜亞基爾，大氣中二氧化氮比例下降了40%-70%；而實(shí)施了部分封鎖的里約熱內(nèi)盧、墨西哥城、圣保羅、金斯敦和圣地亞哥，二氧化氮比例下降了5%-35%。

這些環(huán)境改善雖然顯著，但很可能是短暫的，一旦全球經(jīng)濟(jì)恢復(fù)到新冠疫情之前的生產(chǎn)和消費(fèi)水平，就會(huì)出現(xiàn)反彈。除非各國利用這場危機(jī)，通過投資更清潔、更有韌性的能源形式，履行其對可持續(xù)發(fā)展的承諾。各國必須對清潔技術(shù)進(jìn)行全面投資?？稍偕茉词亲罹叱杀拘б娴臏p排方式，因?yàn)楦鲊豢赡芤揽看罅餍胁∵@樣的偶然事件來改善環(huán)境。如同以往的危機(jī)一樣，除非將為重啟經(jīng)濟(jì)而進(jìn)行的投資熱潮專注于建設(shè)更清潔、更有韌性的能源基礎(chǔ)設(shè)施，否則排放量的反彈可能會(huì)大于下降的幅度。

資料來源：摘自《2020 年世界城市報(bào)告》第一章