李崢

支出總額達(dá)到4300億美元的美國《通脹削減法案》已經(jīng)在兩院通過，拜登總統(tǒng)計劃16日簽署生效。該法案將為新能源產(chǎn)業(yè)提供更大的稅收優(yōu)惠,促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域投資。但與先前美國通過的《芯片與科學(xué)法案》類似，該法案也存在不少提倡“美國制造”的“護欄條款”，這將進(jìn)一步扭曲全球新能源市場競爭。

近年來，美國愈發(fā)看重新能源的成略地位，主要有兩個因素，一是傳統(tǒng)能源易受國際地緣政治影響，供應(yīng)和價格波動巨大。近期能源價格飆升成為美國通脹加劇的重要因素。二是新能源技術(shù)趨于成熟，經(jīng)濟效益.更加明顯，尤其是新能源汽車、光伏技術(shù)進(jìn)步速度加快，與傳統(tǒng)技茉相比取得相對優(yōu)勢。這使得美國不僅希望成為全球新能源技術(shù)的領(lǐng)先國，也希望從新能源產(chǎn)能中獲得豐厚收益。

新法案將從三個層面試圖促進(jìn)美國新能源的“獨立自主”。一是為新能源項目落地美國生產(chǎn)提供激勵措施，具體來說分為“關(guān)鍵礦物”和“電池組件”兩部分，并根據(jù)“美國制造”“美國組裝”的含量多少分為不同的激勵層級。二是為與美國簽訂自貿(mào)協(xié)定國家的新能源產(chǎn)品、零部件提供稅收減免資格，并要求其逐步“美國本土化”。此項補貼主要面向新能源車，要求其電池和電池所用礦物逐步提升“美國本土化”和“美國友邦化”含量。三是提出“關(guān)注國家”例外，即美國政府所指定的特定國家及其礦物和產(chǎn)品不能享受上述補貼。美國國內(nèi)普遍認(rèn)為，這三項標(biāo)準(zhǔn)既包含加速美國新能源產(chǎn)業(yè)鏈“獨立自主”的目標(biāo)，又和《芯片與科學(xué)法案》類似，有意為中國產(chǎn)業(yè)鏈設(shè)定歧視性待遇，削弱其成本優(yōu)勢。上述標(biāo)準(zhǔn)最大限度兼容了“美國優(yōu)先”“友岸外包”和“與中國競爭”三個目標(biāo)，使法案不僅具有國內(nèi)意義，也具有影響全球新能源產(chǎn)業(yè)格局的作用。

“通脹削減法案”被視為拜登政府執(zhí)政議程的關(guān)鍵一步，即通過大規(guī)模投資和稅收結(jié)構(gòu)性傾斜促進(jìn)美國能源轉(zhuǎn)型，打造美國產(chǎn)業(yè)的新一極。據(jù)估算，新能源將為美國創(chuàng)造出數(shù)百萬個就業(yè)崗位，帶來的產(chǎn)業(yè)規(guī)模也將大于傳統(tǒng)能源。這意味著一旦拜登的計劃得以實現(xiàn)，新能源產(chǎn)業(yè)及其產(chǎn)業(yè)工人將成為民主黨的新票倉。

然而，美國想實現(xiàn)新能源“獨立自主”仍面臨四個突出問題。一是法案推出時間太晚，已錯過黃金窗口期，民主黨就奧巴馬政府時確立了夾力發(fā)展新能源的方向。但在特朗普政府時期，美國能源政策走了回頭路，錯過了全球新能源市場和技術(shù)大爆發(fā)的時機。如今全球光伏、電動汽車等主沅新能源領(lǐng)域的“拓荒期”已基本結(jié)束，市場競爭日魏激烈。美國的政策激勵難以起到?jīng)Q定性效果。

二是法案影響的市場規(guī)模有限，難以撼動全球新能源產(chǎn)業(yè)格局。法案用于新能源領(lǐng)域的支出雖達(dá)3690億美元，但分散在多個領(lǐng)域，用于新能源車“獨立自主”的只有稅收抵扣部分。這意味著美國新能源車的未來發(fā)展仍將基于其國內(nèi)市場，與中國、歐洲等市場相比并無規(guī)模優(yōu)勢。但美國國內(nèi)市場對產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的支撐能力有限，美國企業(yè)難以僅靠這一市場從國際競爭中脫穎而出。

三是法案所提供的政策紅利可能被技術(shù)紅利所沖淡。新能源及電動車技術(shù)仍有巨大進(jìn)步空間，不同國家在新能源生產(chǎn)、研發(fā)上的稟賦差距并未充分顯現(xiàn)。技術(shù)進(jìn)步將持續(xù)提升新，能源的轉(zhuǎn)化率，降低其生產(chǎn)成本。即便考慮到補貼因素，他國一些技術(shù)較為先進(jìn)的新能源產(chǎn)品仍將在美國市場具有競爭力。

四是法案追求的“獨立”和“自主”存在內(nèi)在矛盾，難以兼顧。“獨立”主要針對產(chǎn)能，較容易通過產(chǎn)業(yè)引進(jìn)實現(xiàn)。而“自主”主要針對技術(shù)，需要長期積累和持續(xù)研發(fā)。法案從覆蓋時間段、激勵領(lǐng)域上更側(cè)重前者，即在短期內(nèi)帶動美國新能源擴產(chǎn)。具有成熟技術(shù)、產(chǎn)業(yè)鏈和市場分布全球的外國企業(yè)將更容易從中受益，借此鞏固其技術(shù)領(lǐng)先地位。從長期看，美國能否在政策激勵期內(nèi)塑造出技術(shù)優(yōu)勢'仍存較大疑問。（作者是中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所副研究員）