姚 瑤

(廣州市科技項目評審中心,廣東廣州 510180)

0 引言

近年來,隨著科研經(jīng)費管理改革不斷深化,從國家到省區(qū)市都在積極開展“包干制”改革試點,釋放科研人員創(chuàng)新活力。2019年3月,國務(wù)院總理李克強在作政府工作報告時首次明確提出要開展項目經(jīng)費使用“包干制”改革試點。同年4月,廣東省在省基礎(chǔ)與應(yīng)用基礎(chǔ)研究基金部分項目中實施科研經(jīng)費“包干制”改革試點。自2019年至今,國家及地方陸續(xù)印發(fā)了科研項目適用“包干制”的政策文件(如表1所示)。從試點范圍看,各地區(qū)適用“包干制”的科研項目范圍集中在人才專項和基礎(chǔ)研究項目,其中廣東適用“包干制”的項目范圍最廣。從政策規(guī)定看,各地區(qū)普遍實行項目負責人承諾制,并建立經(jīng)費“負面清單”和績效評價機制。各地區(qū)試點實施的科研經(jīng)費“包干制”在一定程度上突破了科研項目績效預(yù)算管理的固有模式,但目前仍處于探索階段,在科研經(jīng)費“包干制”試點實施過程中也存在著制度建設(shè)滯后于管理需要、科研經(jīng)費管理紊亂、內(nèi)部監(jiān)督缺失等風險。因此,有必要系統(tǒng)性地探究基于科研項目績效預(yù)算管理的科研經(jīng)費“包干制”,為不斷探索科研項目經(jīng)費管理機制、深化科研項目管理體制改革提供扎實的理論研究基礎(chǔ)。

表1 國家及地方發(fā)布的適用“包干制”的相關(guān)政策

1 文獻綜述

在改革開放早期,我國曾探索過科研項目“包干制”,例如《八六三計劃經(jīng)費管理暫行辦法》規(guī)定實行合同管理的項目,其經(jīng)費采用包干制,超支不補[1]。近年來,學者對科研項目“包干制”多有研究。例如,高媚[2]認為“包干制”改革存在著制度建設(shè)滯后于管理需要、業(yè)務(wù)辦理和審批流程繁冗、信息化建設(shè)不健全等問題;李倩等[3]提出細化政策規(guī)定、建立健全科研財務(wù)管理制度、拓寬包干制實施范圍等革新措施;朱青青[4]認為應(yīng)建立科研項目負責人制,簡化科研報賬流程,加強科研財務(wù)信息化管理等;盧心[5]提出優(yōu)化“包干制”實施環(huán)境、探索“包干制”激勵政策、加強高校內(nèi)部政策宣傳和培訓等舉措。對于績效預(yù)算管理,楊永平等[6]認為應(yīng)加強過程管理與控制,項目承擔單位要統(tǒng)籌部署各類資金支出、加強學習專項資金管理辦法,賦予科研人員調(diào)整項目經(jīng)費預(yù)算權(quán)限;梁怡爽[7]提出要加強經(jīng)費績效管理、提高資金使用效益,制定科學合理的經(jīng)費績效評價指標體系等建議。

現(xiàn)有研究大多是分別針對績效預(yù)算管理或“包干制”進行研究,針對基于績效預(yù)算管理的科研經(jīng)費“包干制”方面的研究較少;已有研究也多是基于高校或醫(yī)院等政策執(zhí)行者的角度,而未見以政策制定者或政策推行者角度出發(fā)進行研究。例如,夏穎[8]分析了基于績效預(yù)算的高校實施科研經(jīng)費“包干制”的特征及管理原則,提出了建立以結(jié)果為導(dǎo)向的新型科研經(jīng)費管理模式;邱英等[9]提出建立基于績效預(yù)算的公立醫(yī)院科研經(jīng)費“包干制”管理模式,要構(gòu)建科研經(jīng)費新型管理體制,制定科研經(jīng)費的預(yù)算績效評價指標等。因此,本文從政策推行者角度出發(fā),分析基于績效預(yù)算管理的科研經(jīng)費“包干制”的管理原則、實施路徑與配套措施,試圖在政策制定與執(zhí)行之間搭建“橋梁”,為加快“包干制”落地落實、提高財政資金使用效益提供參考。

2 基于績效預(yù)算管理的“包干制”管理原則

科研經(jīng)費“包干制”,是以提升科研效率為目標,以尊重科研工作自主性、科研人員經(jīng)費使用自主性為內(nèi)容建立的適應(yīng)時代要求的新型經(jīng)費管理體制[1]?？蒲许椖靠冃ьA(yù)算管理是以績效為導(dǎo)向,以產(chǎn)出和結(jié)果作為科研項目績效評價內(nèi)容及預(yù)算撥款依據(jù),融計劃、預(yù)算和評價功能為一體,確保實現(xiàn)績效目標的預(yù)算管理模式[8]?；诳蒲许椖靠冃ьA(yù)算管理的科研經(jīng)費“包干制”,是在信用管理的前提下,綜合科研項目績效預(yù)算管理與科研不確定性而產(chǎn)生的科研經(jīng)費柔性管理模式,一方面給予科研人員更大的經(jīng)費使用自主權(quán),另一方面以結(jié)果為導(dǎo)向進行績效評價?？蒲许椖靠冃ьA(yù)算管理作為收權(quán)的途徑,為科研經(jīng)費“包干制”的實施奠定了理論基礎(chǔ)、提供了實踐路徑,而科研經(jīng)費“包干制”作為放權(quán)的方式,在一定程度上突破了科研項目績效預(yù)算管理的桎梏,二者目標一致、相輔相成。

2.1 加強績效評價是核心

科研項目績效預(yù)算管理的核心是以產(chǎn)出和結(jié)果作為績效評價的內(nèi)容及預(yù)算撥款的依據(jù),“包干制”同樣要求建立健全績效評價指標體系,對經(jīng)費使用效益進行績效評價,強化績效評價結(jié)果運用,健全績效預(yù)算管理機制。因此,實行科研經(jīng)費“包干制”改革,應(yīng)將績效結(jié)果導(dǎo)向貫穿于“包干制”模式全過程,重點考核項目產(chǎn)出和成果,并以此作為撥款的依據(jù)。

2.2 實行柔性管理是關(guān)鍵

科研經(jīng)費“包干制”強調(diào)柔性管理、自主管理,項目負責人無需編制項目經(jīng)費預(yù)算,經(jīng)費調(diào)整無需備案,績效支出由項目負責人根據(jù)科研項目實際情況自主確定,而對于科研急需設(shè)備耗材靈活采取特事特辦、隨到隨辦的采購機制。這些舉措突破了原有的科研經(jīng)費管理體制,賦予科研人員更多的經(jīng)費使用自主權(quán)。

2.3 強化監(jiān)督檢查是手段

科研經(jīng)費“包干制”作為一種管理手段,并非不管,而是與“放管服”相結(jié)合[3]?？冃ьA(yù)算管理同樣要求加強過程管理與控制,注重事中、事后監(jiān)督檢查。從科研經(jīng)費“包干制”角度,應(yīng)出臺“負面清單”,加強事后檢查抽查,對違反“負面清單”的行為予以嚴格懲戒,使項目組接受單位外部的監(jiān)督;從績效預(yù)算管理角度,應(yīng)通過實行項目績效評價與經(jīng)費使用情況公開制度,使項目組接受單位內(nèi)部的監(jiān)督。

2.4 建立信用管理機制是保障

信用管理機制是“包干制”實施的基礎(chǔ)和保障,只有在對科研人員充分信任的基礎(chǔ)上,科研經(jīng)費“包干制”管理才能深入探索實施;只有不斷加強信用管理,重視試點單位的社會信用,科研經(jīng)費“包干制”方能行穩(wěn)致遠。應(yīng)通過實施項目負責人承諾制、實行公開監(jiān)督機制、加強信用管理、開展經(jīng)費執(zhí)行情況評估等方式建立健全信用管理機制,進一步鞏固科研經(jīng)費“包干制”改革成果。

3 基于績效預(yù)算管理的“包干制”實施路徑

3.1 構(gòu)建良好政策生態(tài)環(huán)境

科研經(jīng)費“包干制”仍處于探索階段,政府部門應(yīng)基于科研誠信做好經(jīng)費“包干制”頂層設(shè)計,充分尊重科研規(guī)律,加強績效評價與預(yù)算監(jiān)督,構(gòu)建以績效評價為核心、柔性管理為關(guān)鍵、信用管理為保障的良好政策生態(tài)環(huán)境,促進科研經(jīng)費“包干制”改革蓬勃發(fā)展。

3.2 分類推行“包干制”改革

從資助來源上看,對于經(jīng)上級科技主管部門或機構(gòu)批準立項的各類縱向計劃(規(guī)劃)、基金項目,因經(jīng)費主要來源于財政撥款,應(yīng)嚴格按照科研項目經(jīng)費管理規(guī)定使用財政經(jīng)費,可選取個別專題先行試點,總結(jié)實踐經(jīng)驗再逐步鋪開。對于企事業(yè)單位、兄弟單位委托的各類科技開發(fā)、科技服務(wù)、科學研究等方面的橫向科研項目,因經(jīng)費管理相對靈活,以成果、產(chǎn)出為驗收指標,可全面適用于“包干制”。從項目專題上看,應(yīng)選取經(jīng)費額度不大且適用更大經(jīng)費使用自由度的專題,如基礎(chǔ)研究類、科普類以及人才類等項目,納入“包干制”改革先行試點范圍。從經(jīng)費科目上看,“包干制”項目無需編制經(jīng)費預(yù)算,可對會議差旅費適用“包干制”,將績效分配權(quán)賦予項目負責人等。

3.3 分類建立科研經(jīng)費績效評價指標體系

績效評價指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準對績效目標的實現(xiàn)程度及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行綜合評價。在基于績效預(yù)算管理的“包干制”下,績效評價指標體系的構(gòu)建和優(yōu)化關(guān)系到財政資金效益,建議參照財政部2020年印發(fā)的《項目支出績效評價指標體系框架(參考)》,結(jié)合科研經(jīng)費實際,按照“包干制”試點項目的不同類型,圍繞科研經(jīng)費投入、科研管理過程、科研成果產(chǎn)出、科研實施效果等一級指標展開構(gòu)建和完善相應(yīng)的科研經(jīng)費績效評價指標體系。對于基礎(chǔ)研究類科研項目,降低科研成果產(chǎn)出及科研實施效果評價指標的權(quán)重,寬容科研失敗;對于科普類項目,弱化科研成果產(chǎn)出指標,重點考察科研實施效果,如社會效益、公眾滿意度等;對于人才類項目,降低科研實施效果指標權(quán)重,著重考核人才成果產(chǎn)出。

4 基于績效預(yù)算管理的“包干制”配套措施

4.1 打通“最后一公里”,完善內(nèi)部管理制度

項目單位內(nèi)部建立完善的科研經(jīng)費管理制度、組織管理制度等,是對各級科技主管部門政策文件的落地落實,也是打通“最后一公里”的必要保障。因此,項目單位應(yīng)充分利用科技經(jīng)費“包干制”改革紅利,優(yōu)化科研經(jīng)費支出審批流程,擴大項目負責人經(jīng)費使用自主權(quán)和審批權(quán),對科研人員形成更高的科研績效激勵。

4.2 借助信息化手段,強化科研誠信建設(shè)

科研誠信是科研經(jīng)費“包干制”改革的實施基礎(chǔ)、發(fā)展基石。其一,應(yīng)建立完善的科研誠信體系,加強科研活動全流程誠信管理,實施科研誠信承諾制、責任追究制等,以約束科研人員的科研失信行為。其二,應(yīng)建立科研誠信大數(shù)據(jù)管理平臺,實現(xiàn)政府各部門科研誠信數(shù)據(jù)的共享,同時建立科研人員誠信檔案,作為科研人員職稱評聘、項目申報、推薦報獎的重要依據(jù),并嚴肅查處嚴重違背科研誠信要求的行為。

4.3 提高績效信息公開水平,落實預(yù)算監(jiān)督

績效信息公開是單位內(nèi)部監(jiān)督的重要手段,應(yīng)貫穿項目管理全過程。其一,應(yīng)在項目單位內(nèi)部按階段公開項目立項信息、實施進展、標志性成果及經(jīng)費支出情況等,不斷提高績效信息公開水平。其二,科研項目的監(jiān)督內(nèi)容包括短期和長期目標的實現(xiàn)程度、科研經(jīng)費的使用范圍、科研人員誠信等[9]。在科研經(jīng)費“包干制”下,項目單位應(yīng)積極做好內(nèi)部審計,主動引入第三方審計,認真自查自糾;政府部門應(yīng)優(yōu)化“包干制”試點項目財務(wù)驗收考核辦法,同時加強監(jiān)督檢查,使之既能防范科研經(jīng)費流失風險,又能將績效預(yù)算監(jiān)督落到實處。