郭高晶

（1.江蘇海洋大學 文法學院，江蘇 連云港 222005；2.南京大學 圖書情報與檔案管理博士后流動站，江蘇 南京 210023）

隨著互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息通信技術(shù)（ICT）的蓬勃發(fā)展，各國紛紛加快政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐。為了順應(yīng)時代發(fā)展潮流，2019年10月黨的十九屆四中全會首次提出“推進數(shù)字政府建設(shè)”，明確了新時代我國政府改革的方向。2022年4月19日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十五次會議時強調(diào)，“要全面貫徹網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略，把數(shù)字技術(shù)廣泛應(yīng)用于政府管理服務(wù)，推動政府數(shù)字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供有力支撐”［1］。2022年6月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，就主動順應(yīng)經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型趨勢，充分釋放數(shù)字化發(fā)展紅利，全面開創(chuàng)數(shù)字政府建設(shè)新局面作出部署。政府存在的核心目的是創(chuàng)造公共價值，作為一種新的政府形態(tài)，數(shù)字政府在創(chuàng)造公共價值方面具有得天獨厚的優(yōu)勢。建設(shè)數(shù)字政府是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，公共價值管理是一個新的公共行政學范式，在該范式下分析我國數(shù)字政府建設(shè)具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。本文闡釋數(shù)字政府和公共價值的內(nèi)涵，分析兩者的耦合性，基于公共價值戰(zhàn)略三角模型探討當下我國數(shù)字政府建設(shè)的實踐邏輯。

一、數(shù)字政府的概念內(nèi)涵

1998年，時任美國副總統(tǒng)艾伯特·戈爾提出了“數(shù)字地球”概念，隨后“數(shù)字國家”“數(shù)字城市”和“數(shù)字政府”等概念相繼出現(xiàn)?！皵?shù)字政府（Digital Government）”這個概念出現(xiàn)不過20多年，在學術(shù)研究領(lǐng)域是一個比較新的概念，由于信息社會形態(tài)下政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的全面性和系統(tǒng)性，國內(nèi)外學者基于不同視角和不同層面對數(shù)字政府概念進行了差異化界定，代表性觀點如下：Gil-Garcia等認為數(shù)字政府是公共部門充分利用信息通信技術(shù)，改善公共服務(wù)供給，動員公民參與政策制定，使得政府更加高效、透明和負責［2］。Janowski從動態(tài)視角出發(fā)，認為數(shù)字政府的本質(zhì)是政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，經(jīng)歷數(shù)字化、轉(zhuǎn)型、參與和情境化四個演化階段［3］。黃璜根據(jù)DIKW模型解析了數(shù)字政府的概念結(jié)構(gòu)，認為不能簡單地把數(shù)字政府看作是政府治理方式的技術(shù)化替代，而應(yīng)該是政府借助信息技術(shù)獲取和傳遞更多的數(shù)據(jù)流動、信息能力和知識應(yīng)用，最終服務(wù)于政府治理目標［4］。劉淑春認為數(shù)字政府是“治理理念創(chuàng)新+數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新+政務(wù)流程創(chuàng)新+體制機制創(chuàng)新”的系統(tǒng)性、協(xié)同式變革［5］。另外，數(shù)字政府與電子政府（Electronic Government）具有一定的相似性，經(jīng)常被作為電子政府的同義詞而混淆使用，實際上兩者存在較大差異。鮑靜等認為：“數(shù)字政府與電子政務(wù)的區(qū)別是不同發(fā)展階段的差異。在‘技術(shù)—組織’關(guān)系上，二者存在本質(zhì)不同。簡言之，在電子政務(wù)建設(shè)中，外生技術(shù)和數(shù)據(jù)是輔助應(yīng)用工具，是組織業(yè)務(wù)的附屬品。在數(shù)字政府建設(shè)中，外生技術(shù)和數(shù)據(jù)超越于工具性手段而躍居于改革首位，成為治理本身?！保?］孟慶國認為電子政府和數(shù)字政府代表了不同階段、不同發(fā)展水平的政府信息化實踐，數(shù)字政府是在大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新一代信息通信技術(shù)支撐下的政府數(shù)字化改革，是電子政務(wù)的高級發(fā)展階段［7］。

綜觀國內(nèi)外學術(shù)界對數(shù)字政府概念內(nèi)涵的梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)數(shù)字政府概念的界定仍然比較模糊，缺乏統(tǒng)一的話語體系。以往的數(shù)字政府概念界定方式主要可以劃分為技術(shù)應(yīng)用論、技術(shù)替代論、數(shù)據(jù)核心論、發(fā)展過程論等四個類型［8］。技術(shù)應(yīng)用論側(cè)重從信息技術(shù)應(yīng)用視角來分析政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)象，實際上數(shù)字政府不是傳統(tǒng)政府技術(shù)的簡單加成，而是全方位的系統(tǒng)變革。技術(shù)替代論認為信息技術(shù)可以使得政府事務(wù)完全脫離實體物理形態(tài)在虛擬空間運行，這種觀點忽視了實體政府的不可或缺性。數(shù)據(jù)核心論過于強調(diào)數(shù)據(jù)在數(shù)字政府中的核心作用，卻忽視了人才、資金和技術(shù)等其他的必需要素。發(fā)展過程論把數(shù)字政府視作一個過程，實際上數(shù)字政府是政府信息化發(fā)展的新目標。以上的概念界定方式的視角和側(cè)重點不同，不足以全面概括數(shù)字政府內(nèi)涵。

概念是學術(shù)研究的邏輯起點，指涉含混、邊界模糊的概念不利于學者們的對話和交流，阻礙了理論縱深發(fā)展和學科知識生產(chǎn)，對基礎(chǔ)概念的共識性理解是學術(shù)研究趨于成熟的重要標志。任何概念的構(gòu)建都與特定的社會形態(tài)密不可分，從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會到工業(yè)社會再到現(xiàn)在的信息社會，政府形態(tài)大致經(jīng)歷了傳統(tǒng)政府、電子政府和數(shù)字政府三個階段。為了進一步區(qū)分數(shù)字政府與其他政府形態(tài)的聯(lián)系與區(qū)別，本文從研究范式、信息技術(shù)化程度、政府物理形態(tài)、業(yè)務(wù)范式、組織結(jié)構(gòu)、治理主體、治理主體關(guān)系、政治行政關(guān)系、公共權(quán)力分配、政民關(guān)系、決策方式、公共服務(wù)供給、內(nèi)外向度和信息公開等14個維度對傳統(tǒng)政府形態(tài)、電子政府形態(tài)和數(shù)字政府形態(tài)的特點進行比較，以更好地闡釋數(shù)字政府的內(nèi)涵，詳見表1。需要說明的是，本文的政府形態(tài)分類是基于傳統(tǒng)公共行政、新公共管理和公共價值管理三種研究范式的視角，這樣的分類是出于研究的目的和方便，由于政府形態(tài)包含很多方面，現(xiàn)實中政府形態(tài)的演變并不是線性的，也不是嚴格的界限分明，多種政府形態(tài)可能同時并存。

通過比較表1中三種政府形態(tài)，為了更好地把握數(shù)字政府內(nèi)涵與要義，本文綜合既有研究的觀點，結(jié)合我國數(shù)字政府改革實踐，對數(shù)字政府的概念內(nèi)涵進行界定：為了適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展快速變化的外部環(huán)境，數(shù)字政府是政府在內(nèi)部運作和外部管理過程中，通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等高級信息通信技術(shù)的深度嵌入，基于政務(wù)數(shù)據(jù)流范式構(gòu)建的一種縱向到底、橫向到邊的整體性政府平臺，表現(xiàn)為一種全新的政府形態(tài)。該種政府形態(tài)在理念上以公民需求為中心，在技術(shù)賦能下實現(xiàn)公共決策科學化、智能化，政府信息高度公開透明，公共服務(wù)供給高效化、精準化、均等化、個性化和實時化，是對傳統(tǒng)政府形態(tài)與電子政府形態(tài)的超越和揚棄。

表1 不同政府形態(tài)比較

二、公共價值的概念內(nèi)涵、范式觀點與戰(zhàn)略三角模型

（一）公共價值的概念內(nèi)涵與公共價值管理范式觀點

1995年，美國哈佛大學肯尼迪政府學院教授莫爾（Moore）在其專著《創(chuàng)造公共價值：公共部門的戰(zhàn)略管理》（Creating Public Value：Strategic Management in Government）中第一次提出“公共價值”這一概念。他認為，公共管理者的首要職責不是確保政府組織的延續(xù)，而是根據(jù)環(huán)境情景的變化，發(fā)現(xiàn)、定義和創(chuàng)造公共價值。該理論提出后，引發(fā)了學術(shù)界的熱烈討論，之后經(jīng)過學者的完善，最終發(fā)展成為公共價值管理理論，形成了新的公共行政學范式，指導(dǎo)了西方國家公共管理改革和實踐，取得了明顯成效。

由于公共價值的內(nèi)涵非常寬泛和抽象，至今還沒有統(tǒng)一的定義，甚至有些學者認為無法給出實質(zhì)性的定義。莫爾在其著作中也沒有給出明確的定義，但是他認為公共價值具有強烈的情境性，公共管理者可以根據(jù)自己的理解對不同的公共價值的優(yōu)先次序進行排列。我國學者何艷玲根據(jù)伊斯頓提出的政治系統(tǒng)價值權(quán)威性分配的效用論和莫爾提出的公共價值的主觀期望屬性，把公共價值的內(nèi)涵界定為：公民對政府期望的集合，是公民獲得的一種效用［9］。該定義具有一定的代表性，對于理解公共價值的內(nèi)涵非常有幫助。

自從莫爾提出公共價值理論后，后來的學者開辟了不同的研究路徑，逐漸形成了兩大流派，即公共價值實體論和公共價值共識論［10］。公共價值實體論學派認為，公共價值是“看得見、摸得著”，能夠滿足公民主觀偏好和帶來效用的實體，并且人們可以通過測量公共價值的實現(xiàn)程度來評估政府績效水平。還可以根據(jù)實體的屬性對公共價值進行一定的分類，比如政治價值，包括秩序、民主、責任、自由、平等、公正等；經(jīng)濟價值，指通過經(jīng)濟活動創(chuàng)造商業(yè)價值，滿足顧客需求等；社會文化價值，指社區(qū)福利共同體，人們對真善美的追求，促進人的全面發(fā)展等；生態(tài)價值，指減少污染，促進人類可持續(xù)發(fā)展等。公共價值共識論學派認為，公共價值來源于公民的集體偏好，集體偏好是用來滿足公眾需求的，公民把普遍關(guān)注的基本需求通過自下而上的表達機制來影響公共管理者，公共管理者經(jīng)過審慎的選擇，與公民達成共識，從而產(chǎn)生了公共價值。公民、政府和其他利益相關(guān)者通過互動、協(xié)商、博弈和談判的方式對公共價值進行社會建構(gòu)。公共價值實體論和公共價值共識論分別從結(jié)果和過程的視角對公共價值進行分析，實際上兩者不是嚴格的界限分明，而是具有很多共同性。第一，具有多元性?，F(xiàn)代社會公眾偏好多種多樣，公共價值也呈現(xiàn)出多元化且不斷變化。另外，多元性還體現(xiàn)在多元主體的共同參與方面。第二，具有公共性。公共價值體現(xiàn)為一種為公的價值，是公民集體協(xié)商的結(jié)果，表現(xiàn)為非排他性、不可分割性和共享性，這一方面嚴格區(qū)別于私人價值。第三，具有競爭性。由于公共價值的多元性，競爭性就不可避免，公共價值實體論學派認為多元的公共價值可能存在對立關(guān)系，不可能同時實現(xiàn)。公共價值共識論學派認為公共管理者在資源稀缺的情況下會優(yōu)先考慮他們認為更重要的公共價值，可能與公眾所期盼的不一致，另外多元主體參與公共價值建構(gòu)也會發(fā)生競爭現(xiàn)象。

從理論淵源上看，公共價值管理理論是治理理論的發(fā)展，在發(fā)展過程中，其越來越表現(xiàn)出新的內(nèi)涵，逐漸發(fā)展成為一種新的公共行政學范式［11］。通過與其他公共行政范式的比較，公共價值管理范式可以總結(jié)如下：一是更加關(guān)注集體偏好。新公共管理范式視公民為顧客，認為顧客的偏好可以疊加，對顧客的偏好進行回應(yīng)。公共價值管理范式則認為必須對公民的集體偏好進行回應(yīng)，公民的集體偏好依賴于政治協(xié)商機制表達。二是重視政治的作用。新公共管理范式是典型的管理主義和工具主義去向，奉行嚴格的政治行政二分。公共價值范式卻認為政治始終貫穿于公共管理過程，尤其重視公共管理者的政治影響力，認為政治可以超越局部利益的限制，有效地創(chuàng)造公共價值。三是推行網(wǎng)絡(luò)治理。雖然新公共管理范式引入了市場機制，已經(jīng)打破了以政府為中心的管理模式，但是在治理主體多元化和網(wǎng)絡(luò)化程度上還不夠充分。公共價值管理范式推行網(wǎng)絡(luò)治理模式，認為政府不是唯一的公共價值生產(chǎn)者，需要與企業(yè)、社會組織和公民等其他主體形成互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，聯(lián)合生產(chǎn)公共價值。四是重新定位民主與效率的關(guān)系。以往的公共行政范式認為民主與效率是難以統(tǒng)一的，政治行政二分法就是讓政治負責解決民主問題，官僚機構(gòu)負責解決效率問題，但是由于委托代理問題，官僚機構(gòu)在執(zhí)行政治家的意圖過程中會發(fā)生偏差，損害公民的根本利益。公共價值管理范式重新審視了民主與效率的關(guān)系，認為民主與效率并不是不可調(diào)和的矛盾，而是一對伙伴關(guān)系，如公民廣泛參與公共政策制定，網(wǎng)絡(luò)治理主體之間相互學習和聯(lián)合生產(chǎn)，可以實現(xiàn)民主與效率的兼得。

（二）公共價值戰(zhàn)略三角模型

莫爾將公共價值管理理論運用于公共管理實踐，提出了戰(zhàn)略三角模型，該模型是由公共價值戰(zhàn)略目標（Public Value Strategic Goals）、授權(quán)與支持環(huán)境（Authorizing Environment）和運作能力（Operational Capability）三部分組成的三角形框架［12］，如圖1所示。其中，第一點“公共價值戰(zhàn)略目標”是戰(zhàn)略三角的起點，具體指政府部門根據(jù)公共價值理念確定組織使命與愿景，規(guī)定了未來需要完成的任務(wù)和實現(xiàn)的目標，對于公眾來說是公民集體偏好的排序，對于政府部門來說是可以用于量化績效評價的價值指標體系。第二點“授權(quán)與支持環(huán)境”是指政府部門通過持續(xù)的對話與協(xié)商爭取的政治和法律上的支持，以及多元行動主體互動形成的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。第三點“運作能力”是指組織提供的生產(chǎn)公共價值所必需的各種資源，保證組織雇員和公共管理者擁有足夠的執(zhí)行力，以保障公共價值的生產(chǎn)能力和效率。在該模型中，公共管理者居于中心地位，傳統(tǒng)的公共行政范式強調(diào)政治行政二分法，政治家是政治系統(tǒng)的權(quán)威，公共管理者忠實地執(zhí)行政治家的命令，而在公共價值戰(zhàn)略三角模型中，公共管理者具有更大的政治責任，他們需要積極主動地與政治家和公民進行協(xié)商，以獲取更多的政治支持和配套資源。他們還要關(guān)注組織內(nèi)部能力建設(shè)，不斷地提高組織雇員的執(zhí)行力，并占據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)中的結(jié)構(gòu)洞，整合所有可以利用的資源，增強組織的運作能力。同時他們還要努力化解價值、環(huán)境和能力之間的沖突，使三者處于均衡和匹配狀態(tài)。總之，在公共價值管理范式中，公共管理者的工作更具有主動性和挑戰(zhàn)性，他們要充分發(fā)揚公共精神和創(chuàng)造精神，發(fā)揮公共價值領(lǐng)導(dǎo)作用，在整合所有資源的基礎(chǔ)上以最小的成本完成公共價值創(chuàng)造的使命。

圖1 公共價值戰(zhàn)略三角模型

三、數(shù)字政府建設(shè)與公共價值創(chuàng)造的耦合性分析

“耦合”（Coupling）這一概念源于工程學，表示兩個子系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)程度，當一個子系統(tǒng)發(fā)生變化時對另一個子系統(tǒng)的影響很小，則稱它們是低度耦合的；反之，如果變化的影響很大時，則稱它們是高度耦合的。模塊間聯(lián)系越多，其耦合性越強，同時表明其獨立性越差。通過對以上數(shù)字政府和公共價值概念內(nèi)涵的闡述，我們可以發(fā)現(xiàn)數(shù)字政府寄托了實務(wù)界對理想政府形態(tài)的美好希冀，公共價值管理理論代表了理論界對公共行政理論發(fā)展和公共管理研究范式轉(zhuǎn)換的理想追求。面向公共價值的數(shù)字政府建設(shè)就是實現(xiàn)了公共管理理論和實踐的具體統(tǒng)一，在理論指導(dǎo)和實踐探索辯證統(tǒng)一關(guān)系上兩者表現(xiàn)出很強的耦合性。

（一）兩者產(chǎn)生的邏輯前提都是為了應(yīng)對棘手性公共問題

隨著新一代信息通信技術(shù)的快速發(fā)展，人類進入了一個萬物互聯(lián)互通的數(shù)字社會，公共行政的外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，公共事務(wù)管理問題日益呈現(xiàn)出復(fù)雜性、不確定性和模糊性的特點，這類難以被清晰定義、明確歸因和缺乏明確的解決方案的問題被稱為“棘手問題”［13］。傳統(tǒng)的以功能分割、專業(yè)分工和層級節(jié)制為特征的政府形態(tài)擅長應(yīng)對結(jié)構(gòu)清晰的“馴良問題”，而在“棘手問題”面前暴露出的弊端越來越多，在這種背景下數(shù)字政府應(yīng)運而生，人們寄托于高級信息通信技術(shù)賦能來應(yīng)對“棘手問題”的挑戰(zhàn)。與此同時，統(tǒng)治學術(shù)界30年的新公共管理范式過于強調(diào)效率和顧客導(dǎo)向，造成了嚴重的政府信任和合法性危機，無法指導(dǎo)公共管理實踐，理論界開始反思新公共管理范式的弊端。1995年莫爾在其專著《創(chuàng)造公共價值：公共部門的戰(zhàn)略管理》中指出公共管理者應(yīng)該預(yù)見到一個充滿政治沖突和技術(shù)變革的環(huán)境，并在這種背景下改革他們的組織，而不是期望在一個穩(wěn)定和諧的環(huán)境中改善現(xiàn)有的工作方式，并稱這種外部環(huán)境為“一個分裂的、不確定的社會”。在莫爾看來，為了應(yīng)對公共領(lǐng)域的復(fù)雜性與不確定性的“棘手問題”是公共價值管理范式源起的客觀背景。數(shù)字政府理念大約在20世紀末提出，之后這一概念被實務(wù)界與學術(shù)界接納和認可，經(jīng)過20多年的發(fā)展，這種全新的政府形態(tài)已經(jīng)初見雛形，并且在很多領(lǐng)域取得了明顯成效。公共價值管理理論也發(fā)端于20世紀末，經(jīng)過發(fā)展，取代了新公共管理范式，演變成一種新的公共行政范式引領(lǐng)公共行政學科研究。數(shù)字政府和公共價值管理理論產(chǎn)生的時間幾乎一致，問題導(dǎo)向完全相同，都是為了應(yīng)對難以清晰界定、充滿很大不確定性、存在很大爭議、缺乏明確的解決方案的“棘手問題”，都是為了追求“善治”。因此，對數(shù)字政府的研究和實踐應(yīng)該在公共價值管理范式下進行。

（二）兩者表現(xiàn)出相同的戰(zhàn)略管理意蘊

數(shù)字政府的內(nèi)涵已經(jīng)完全超越傳統(tǒng)的電子政府，數(shù)字政府建設(shè)不單單是先進信息通信技術(shù)引入和應(yīng)用，還涉及人的理念轉(zhuǎn)變、組織形式的重構(gòu)、業(yè)務(wù)流程的再造、管理模式的改變、職責體系的重塑、機制體制的顛覆、制度體系的重構(gòu)等。這是一個巨大的系統(tǒng)性工程，需要政府管理者從長計議，短期內(nèi)不可能一蹴而就。從實踐中我們可以看到，西方發(fā)達國家都把政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為國家長期戰(zhàn)略，分時期逐步貫徹實施，如新加坡政府在20世紀末開始實施《IT2000智慧島計劃》，進入21世紀又接連實施了《互聯(lián)網(wǎng)新加坡》、“智慧國2015”計劃、“智慧國2025”計劃等戰(zhàn)略規(guī)劃。數(shù)字政府建設(shè)必須在國家戰(zhàn)略層面進行謀劃。我國數(shù)字政府建設(shè)起步稍晚，黨的十九屆四中全會首次明確提出“推進數(shù)字政府建設(shè)”，現(xiàn)在數(shù)字政府已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面。莫爾在其專著《創(chuàng)造公共價值：公共部門的戰(zhàn)略管理》中明確指出了政府部門實施戰(zhàn)略管理的重要意義，提出公共管理者應(yīng)該具備一種戰(zhàn)略管理思維去思考和行動，創(chuàng)造公共價值。由此，他構(gòu)建了公共價值戰(zhàn)略三角模型，該模型成為公共價值管理范式形成的雛形和指導(dǎo)政府管理實踐的重要理論工具。對于一個國家和地區(qū)而言，數(shù)字政府是一項長期的戰(zhàn)略行動，而公共價值創(chuàng)造也要求公共管理者把公共價值融入政府的戰(zhàn)略管理當中才能更好地貫徹實施，因此兩者具有相同的戰(zhàn)略管理意蘊。

（三）公共價值創(chuàng)造對政府數(shù)字化成功轉(zhuǎn)型具有內(nèi)在規(guī)定性

實際上我國很早就進行了辦公自動化、政府上網(wǎng)和電子政務(wù)、電子政府等政府信息化建設(shè)，近些年又提出了數(shù)字政府建設(shè)。根據(jù)上文對數(shù)字政府的概念內(nèi)涵分析，本文認為數(shù)字政府是電子政府發(fā)展的高級階段，是一個全新的政府形態(tài)，這種政府形態(tài)不僅體現(xiàn)在現(xiàn)代信息技術(shù)的深度嵌入，更為重要的是在創(chuàng)造公共價值方面有質(zhì)的飛躍，是否能夠有效地創(chuàng)造公共價值是數(shù)字政府區(qū)別于以往政府形態(tài)的重要標志，可以說公共價值對于政府數(shù)字化的成功轉(zhuǎn)型具有內(nèi)在的規(guī)定性。如果不能很好地創(chuàng)造公共價值，那么數(shù)字政府充其量就是電子政府的延續(xù)，是新一代信息技術(shù)的應(yīng)用而已，沒有發(fā)生質(zhì)的變化，所謂的“數(shù)字政府”就成了概念創(chuàng)新，而不是實踐創(chuàng)新和學術(shù)創(chuàng)新。不同于傳統(tǒng)的電子政府建設(shè)，數(shù)字政府建設(shè)更重要的是管理理念的改善、體制機制的創(chuàng)新和制度的轉(zhuǎn)型。近些年，我國數(shù)字政府建設(shè)熱度很大，同時也暴露出了很多問題，比如數(shù)字官僚主義、數(shù)字形式主義、數(shù)字面子工程等，不僅對公共資源造成了極大的浪費，更為嚴重的是損害了政府公信力。這些案例中所謂的數(shù)字政府實際上并不是真正的數(shù)字政府，現(xiàn)代化信息通信技術(shù)的應(yīng)用沒有達到助力“善治”的目標。因此，評價數(shù)字政府建設(shè)績效，應(yīng)該基于公共價值管理理論視角，公共價值創(chuàng)造對政府數(shù)字化成功轉(zhuǎn)型具有內(nèi)在規(guī)定性。

（四）數(shù)字政府的技術(shù)賦能可以有效地創(chuàng)造公共價值

公共價值管理理論出現(xiàn)后，迅速成為引領(lǐng)公共行政理論和實踐的新范式，但是也引起了很多爭議，比如J?rgensen和Bozeman指出“在公共管理中，沒有比公共價值更為重要的主題了”［14］。然而，公共價值及其理論在實踐中發(fā)揮的作用仍然比較有限，以至于有的公共管理者質(zhì)疑公共價值研究對于實踐部門來說是“無法理解”“沒有價值”“不好用”［15］。面對這樣的詰問，公共價值管理理論的合法性受到了挑戰(zhàn)。公共價值管理理論代表了理論界對“善治”的美好追求，但是該理論很多思想過于理想化，在技術(shù)層面上難以操作，在實踐中無法落地，這是公共價值管理理論受到質(zhì)疑的一個重要原因。然而，近年來新一代信息通信技術(shù)的快速發(fā)展，在技術(shù)層面上為公共價值思想的落地創(chuàng)造了無限可能。比如大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的應(yīng)用，在理論上為公民全樣本公共價值需求分析提供了可能性，基于區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建的數(shù)字政府App，為多元主體合作生產(chǎn)公共價值提供了平臺。區(qū)塊鏈的“去中心化”打破了過去以政府為中心的管理模式，為多中心網(wǎng)絡(luò)治理創(chuàng)造了條件；區(qū)塊鏈的“不可篡改”特性從根本上讓“暗箱操作”沒有空間，使腐敗無處藏身；區(qū)塊鏈解決了信息不對稱問題，創(chuàng)建了一種全新的信任機制，深刻影響政府與社會關(guān)系，數(shù)據(jù)流范式使得公共管理交易費用接近為零，移動互聯(lián)網(wǎng)使得公民可以隨時隨地在任意終端享受到政府提供的服務(wù)，極大地提高了行政效能和改善了公共服務(wù)質(zhì)量?？傊谛乱淮畔⑼ㄐ偶夹g(shù)的賦能下，數(shù)字政府無論是在公共價值生產(chǎn)過程還是在公共價值生產(chǎn)結(jié)果上，均表現(xiàn)出了高效性、協(xié)同性、民主性、透明性、精準化、實時化等特點，有效地實現(xiàn)了公共價值創(chuàng)造。

四、公共價值戰(zhàn)略三角模型下我國數(shù)字政府建設(shè)的實踐邏輯

數(shù)字政府建設(shè)是我國建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程，目前我國數(shù)字政府發(fā)展水平與世界發(fā)達國家仍有一定差距。為了更好地實現(xiàn)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型，促使我國數(shù)字政府建設(shè)水平走在世界前列，進入世界第一梯隊，基于數(shù)字政府建設(shè)與公共價值創(chuàng)造的耦合性分析，我國各級政府可以公共價值管理的戰(zhàn)略思維來推進和實施數(shù)字政府這一國家重大部署。根據(jù)公共價值戰(zhàn)略三角模型，我國數(shù)字政府建設(shè)的實踐邏輯包括數(shù)字政府公共價值戰(zhàn)略目標管理、數(shù)字政府授權(quán)和支持環(huán)境的營造、數(shù)字政府運作能力建設(shè)三個互相聯(lián)系的閉合循環(huán)，在這個過程中公共管理者居于核心地位。具體如下。

（一）以公共價值創(chuàng)造為導(dǎo)向，彰顯數(shù)字政府建設(shè)的使命與愿景

公共價值戰(zhàn)略三角模型的起點就是確定公共價值使命與愿景，以此來引領(lǐng)數(shù)字政府建設(shè)活動，具體來說，要貫徹以人為本和以公民需求為中心的公共價值理念，在技術(shù)賦能下掌握公民的公共價值需求，基于公共價值的視角對數(shù)字政府績效進行量化評價，確保公共價值的使命與愿景貫穿數(shù)字政府建設(shè)始終。

1.在數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃中貫徹以人為本、以公民需求為中心的公共價值理念。廣泛的公共價值認同與思想共識是數(shù)字政府建設(shè)順利推進的前提。數(shù)字政府建設(shè)的復(fù)雜與艱巨需要以漸進策略推進，然而在數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃中需要明確“公共價值創(chuàng)造”的使命與愿景，激發(fā)各級政府部門為了提高人民群眾的獲得感、幸福感和安全感而進行改革的決心，這是建設(shè)數(shù)字政府的內(nèi)生動力。傳統(tǒng)電子政府的信息化建設(shè)“以職能為中心”，數(shù)字政府的信息化建設(shè)必須“以公民需求為中心”，西方發(fā)達國家的成功經(jīng)驗表明“以公民需求為中心”可以成功推進數(shù)字政府建設(shè)。另外，公共價值的社會建構(gòu)性要求政府宣傳部門要利用各種形式加強對數(shù)字政府公共價值創(chuàng)造的宣傳教育，用公共價值觀引領(lǐng)社會思潮、凝聚社會共識，使公共價值創(chuàng)造成為建設(shè)數(shù)字政府的強大精神動力。宣傳教育的作用與目標就是使公共價值創(chuàng)造內(nèi)化到數(shù)字政府建設(shè)所有參與者的意識之中，做到內(nèi)化于心和外化于行。

2.在技術(shù)賦能下全面、準確理解和掌握公民公共價值需求。公共價值創(chuàng)造的第一個環(huán)節(jié)就是公共管理者要確認公民的基本公共價值是什么。傳統(tǒng)政府一般采用民意調(diào)查、聽證、座談等方式，這些基于樣本數(shù)據(jù)從局部到整體的邏輯推理模式得出的關(guān)聯(lián)關(guān)系往往是不全面和不客觀的。大數(shù)據(jù)技術(shù)手段使得全樣本調(diào)查成為可能，通過“全樣、實時、巨量”的大數(shù)據(jù)深度挖掘和相關(guān)性分析，可以全面掌握公民的基本公共價值需求狀況，準確把握企業(yè)與人民群眾辦事的難點、痛點和堵點，運用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)自動透徹感知公民的公共服務(wù)需求，運用情感分析技術(shù)洞察公共服務(wù)需求的差異，實現(xiàn)公共服務(wù)供給精準化。在技術(shù)賦能下全面、準確理解和掌握公民的公共價值需求狀況，能夠為公共價值生產(chǎn)奠定堅實基礎(chǔ)。

3.基于公共價值對數(shù)字政府績效進行量化評價。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的成敗在于是否有效地創(chuàng)造了公共價值，為了更好地達成公共價值創(chuàng)造的使命，需要基于公共價值對數(shù)字政府的績效水平進行考核評價。根據(jù)公共價值管理理論，政府供給的核心公共價值來源于公民社會的基本公共價值，基于公共價值的數(shù)字政府績效評價就是要考察基本公共價值和核心公共價值的協(xié)調(diào)程度。我國地域遼闊、經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一，公民的基本公共價值需求存在一定差異，需要地方政府借助高級信息通信技術(shù)全面深入了解公民的基本公共價值需求信息，運用數(shù)字協(xié)商技術(shù)與相關(guān)利益主體在公共價值供給方面達成共識。根據(jù)制度理論，技術(shù)在實施和執(zhí)行之間存在一定“鴻溝”，作為執(zhí)行的技術(shù)在生產(chǎn)公共價值時不一定會符合人的預(yù)期?；诠矁r值構(gòu)建數(shù)字政府績效評價量化指標體系，對數(shù)字政府生產(chǎn)的核心公共價值進行測量，通過分析兩者的匹配性和一致性程度科學評價數(shù)字政府績效水平，有助于分析數(shù)字政府公共價值失靈的原因，為未來數(shù)字政府績效改進提供決策支持。

（二）助力支持保障，構(gòu)建數(shù)字政府建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)治理體系

公共價值管理強調(diào)網(wǎng)絡(luò)治理模式，為了更好地反映公民的集體偏好，應(yīng)該積極爭取所有利益相關(guān)者的支持與配合，從而構(gòu)建數(shù)字政府建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)治理體系，為公共價值創(chuàng)造營造良好的政治環(huán)境。具體來說，黨政一把手要成為公共價值的元領(lǐng)導(dǎo)，動員多元主體參與，形成治理網(wǎng)絡(luò)，加強公民隱私數(shù)據(jù)保護，提升公民對政府的信任水平，保障數(shù)字政府的政治合法性。

1.黨政一把手擔任數(shù)字政府建設(shè)的公共價值領(lǐng)導(dǎo)。與以往的研究范式不同的是，公共價值管理打破了政治行政二分法，重視政治的作用，因此在數(shù)字政府建設(shè)中，地方黨政一把手應(yīng)該親自擔任數(shù)字政府建設(shè)總指揮，把數(shù)字政府建設(shè)視作重要的政治任務(wù)貫徹實施。比如，歷屆美國總統(tǒng)一直擔任國家數(shù)字政府建設(shè)的最高領(lǐng)導(dǎo)，可見其對數(shù)字政府建設(shè)的重視程度，這也是美國數(shù)字政府發(fā)展指數(shù)在世界名列前茅的重要原因。國內(nèi)外很多研究指出，領(lǐng)導(dǎo)的重視對電子政務(wù)和數(shù)字政府建設(shè)績效發(fā)揮了重要作用［16］。根據(jù)公共價值管理理論，公共價值領(lǐng)導(dǎo)是公共價值管理的重要內(nèi)容，在數(shù)字政府建設(shè)中黨政一把手應(yīng)該在治理網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮公共價值領(lǐng)導(dǎo)作用，成為治理網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)洞。公共價值領(lǐng)導(dǎo)的核心不僅在于決策，更為重要的是分享公共資源，授予其他主體創(chuàng)造公共價值的權(quán)力，在治理網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮元領(lǐng)導(dǎo)角色，幫助其他主體形成公共價值愿景，激勵其他主體將公共價值愿景轉(zhuǎn)化為公共價值使命，與其他主體一道建構(gòu)公共價值共識，降低數(shù)字政府建設(shè)中的公共價值沖突。

2.動員多元主體參與，形成數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)。與以往公共行政范式不同的是，公共價值管理范式把實踐建立在對話、學習、交流和協(xié)作的基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)治理的特點。政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型是一項非常巨大的系統(tǒng)性、耦合性工程，在公共價值創(chuàng)造使命的感召下，彼此資源依賴的多元主體要相互學習、交流、互動、協(xié)商和博弈，形成數(shù)字政府建設(shè)的政策網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)治理主要包括兩方面：一是政府內(nèi)部跨部門、跨層級、跨地域的協(xié)同，打破邊界壁壘，重構(gòu)組織模式和業(yè)務(wù)流程，打造一個協(xié)同有序的整體政府；二是政府要實現(xiàn)與企業(yè)、非政府組織和公民等社會主體的共建共享，在數(shù)字政府建設(shè)中政府在財力、人力和技術(shù)等方面都非常有限，應(yīng)積極探索“政府主導(dǎo)+市場化運作+社會參與”機制，采用外包方式將數(shù)字政府項目委托給企業(yè)，在確保數(shù)字安全的前提下，充分開放數(shù)據(jù)吸納社會力量創(chuàng)建數(shù)字服務(wù)平臺，提供數(shù)字服務(wù)，這樣不僅可以降低數(shù)字政府建設(shè)和運行的負擔，還可以提高政府治理效能，共同促進數(shù)字生態(tài)鏈建設(shè)，形成數(shù)字政府治理網(wǎng)絡(luò)。

3.加強公民隱私保護，保障公民對數(shù)字政府的信任?，F(xiàn)代信息技術(shù)在提高行政效能、改善公共服務(wù)質(zhì)量的同時，也增大了公民數(shù)據(jù)暴露的風險，如何加強公民隱私保護，直接影響到公民對數(shù)字政府的信任水平，政治信任是公共價值重要內(nèi)容，直接關(guān)系到政府合法性問題。當前，我國在數(shù)字政府建設(shè)中，關(guān)于公民隱私保護的法律和技術(shù)體系還不完善，極易出現(xiàn)公民隱私遭受侵犯問題，嚴重影響公民對數(shù)字政府的信任水平，容易衍生治理危機和政治危機，因此在數(shù)字政府建設(shè)中必須把公民數(shù)據(jù)保護作為重中之重。從西方發(fā)達國家數(shù)字政府建設(shè)成功經(jīng)驗來看，政府始終把公民數(shù)據(jù)保護放在政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型的中心位置，我們也可以借鑒相關(guān)經(jīng)驗，成立專門的公民隱私和數(shù)據(jù)保護協(xié)會，制定數(shù)據(jù)安全使用標準和準則，將其強力嵌入數(shù)字治理和服務(wù)的全過程。由于信息技術(shù)更迭升級非常快，要經(jīng)常審查和動態(tài)更新數(shù)據(jù)安全標準，在數(shù)字政府項目正式投入使用前評估其數(shù)據(jù)安全性，不斷開發(fā)新的信息安全防護技術(shù)為數(shù)據(jù)保護提供技術(shù)保障。

（三）夯實能力基礎(chǔ)，補齊數(shù)字政府建設(shè)短板

根據(jù)公共價值戰(zhàn)略三角模型，為了更好地建設(shè)數(shù)字政府，政府必須具備充足的資源和相應(yīng)的管理能力，具體來說，提高公務(wù)員的數(shù)字素養(yǎng)水平、加大對高級信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資、打造數(shù)字政府運行平臺，對于夯實能力基礎(chǔ)、補齊數(shù)字政府建設(shè)短板具有重要作用。

1.提高公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)水平。數(shù)字政府的治理效能在很大程度上取決于公務(wù)員的信息技能［17］，比如我國一些地方花費巨額資金引進了數(shù)字政府項目，但是公務(wù)員仍然習慣傳統(tǒng)的操作方式，數(shù)字政府系統(tǒng)得不到充分的利用，即使利用了效果也不理想，一個重要原因就是公務(wù)員的信息技能比較差，無法匹配數(shù)字政府治理要求?，F(xiàn)在高級信息技術(shù)人才比較匱乏，在人才爭取上政府面臨與企業(yè)競爭的局面，為了給數(shù)字政府發(fā)展儲備人才力量，政府可考慮設(shè)立專門的數(shù)據(jù)崗位，提高薪酬待遇，增強職位的吸引力，為數(shù)據(jù)人才事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件，尤其對于大數(shù)據(jù)局等專門的信息部門，要招攬和聘請高級信息技術(shù)人才，以開展大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等前沿信息技術(shù)工作。部門領(lǐng)導(dǎo)人的數(shù)字素養(yǎng)對于部門的信息化發(fā)展至關(guān)重要，要著力提升部門領(lǐng)導(dǎo)人的數(shù)字素養(yǎng)水平，培養(yǎng)其數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)力，以統(tǒng)籌全局的數(shù)字化建設(shè)。同時，還要加強對公務(wù)員數(shù)字素養(yǎng)的培訓(xùn)工作，通過與高等院校合作，培養(yǎng)他們的數(shù)字治理理念、數(shù)字思維、數(shù)字溝通能力和數(shù)字業(yè)務(wù)能力并在職位晉升中把信息技能作為重要參考因素。此外，還可以通過外聘的方式柔性引進高級信息技術(shù)人才，做到“不為我所有，但為我所用”。

2.加大對高級信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。數(shù)字政府建設(shè)的突出特點是新一代高級信息通信技術(shù)的深度應(yīng)用。在數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域，高級信息通信技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是一個比較龐大的體系，主要包括通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、算力基礎(chǔ)設(shè)施和新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施三大部分，不同基礎(chǔ)設(shè)施之間互相關(guān)聯(lián)、互相協(xié)同。因此，政府要同時加大對以物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G為代表的通信網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，以數(shù)據(jù)中心、智能計算中心等為代表的算力基礎(chǔ)設(shè)施，以人工智能、云計算等為代表的新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，使得三種基礎(chǔ)設(shè)施交叉融合、相互支撐，打造優(yōu)良的數(shù)據(jù)生態(tài)鏈，顯著提高數(shù)據(jù)的全鏈條處理能力，加大高級信息技術(shù)對數(shù)字政府的賦能力度，從供給側(cè)角度打通數(shù)字政府建設(shè)的梗阻問題。統(tǒng)籌推進不同地區(qū)之間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的協(xié)同發(fā)展，提高中心城市與周邊城市群信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通水平。

3.打造平臺驅(qū)動的數(shù)字政府建設(shè)模式。西方發(fā)達國家紛紛提出平臺驅(qū)動型的數(shù)字政府建設(shè)思路，比如2012年，美國制定了《數(shù)字政府：構(gòu)建一個21世紀平臺以更好地服務(wù)美國人民》的戰(zhàn)略規(guī)劃，提出建設(shè)數(shù)字政府平臺的理念；英國政府在2012年和2017年分別制定了《數(shù)字政府戰(zhàn)略》和《政府轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略》兩個戰(zhàn)略規(guī)劃，提出“政府即平臺”（government as a platform）的理念。對我國而言，應(yīng)該基于高級信息技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施，打造廣泛聯(lián)系公務(wù)員、企業(yè)和公眾等多元主體活動的數(shù)字政府平臺，在該平臺持續(xù)實現(xiàn)數(shù)字資源的能力化和數(shù)字能力的共享化［18］。數(shù)字政府平臺由政務(wù)服務(wù)平臺、協(xié)同辦公平臺、政務(wù)中臺和公共數(shù)據(jù)平臺構(gòu)成，政務(wù)中臺由負責對外服務(wù)的服務(wù)中臺和對內(nèi)服務(wù)的協(xié)同中臺構(gòu)成，政務(wù)服務(wù)平臺是面向政府外部的服務(wù)場地，協(xié)同辦公平臺分別面向政府內(nèi)部的服務(wù)場地，這兩大平臺是帶動另外兩大平臺運行的樞紐，其中政務(wù)中臺和公共數(shù)據(jù)平臺是基礎(chǔ)，為數(shù)字政府提供可以重復(fù)利用的資源支撐，四大平臺互相銜接、互相依賴和互相促進，共同構(gòu)成了數(shù)字政府的基本架構(gòu)。需要指出的是，在這個架構(gòu)中公共數(shù)據(jù)平臺是基底，對于數(shù)字政府來說數(shù)據(jù)資源是第一生產(chǎn)要素，跨層級、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)收集、交換和共享是整個數(shù)字政府運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，必須在統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范框架下構(gòu)建統(tǒng)一標準體系、統(tǒng)一安全防護和統(tǒng)一運維監(jiān)管的數(shù)據(jù)共享服務(wù)體系，為數(shù)字政府建設(shè)提供強有力的數(shù)據(jù)支撐。

五、結(jié)語

隨著新一代信息通信技術(shù)的發(fā)展，技術(shù)賦能和公共價值創(chuàng)造導(dǎo)向的數(shù)字政府是超越傳統(tǒng)政府和電子政府的高階產(chǎn)物，基于公共價值管理理論視角理解信息技術(shù)在政府管理中的應(yīng)用和政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)象具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

公共行政范式沿著韋伯提出的工具理性和價值理性雙重維度螺旋式上升［19］，美好價值的追求必須以工具理性的現(xiàn)實運作為基礎(chǔ)。公共管理領(lǐng)域的公共價值創(chuàng)造也遵循這一原則和規(guī)律。高級信息通信技術(shù)的應(yīng)用為公共價值創(chuàng)造展現(xiàn)了美好的前景，同時也應(yīng)該清醒地認識到新興技術(shù)僅僅是實現(xiàn)“善治”目標的工具，其本身并不是目的，更不可將技術(shù)進步等同于社會發(fā)展目標，否則將陷入技術(shù)決定論的誤區(qū)。在公共管理領(lǐng)域，新型信息通信技術(shù)的賦能優(yōu)勢的有效發(fā)揮需要多元主體在互信互助基礎(chǔ)上形成秩序一致的治理網(wǎng)絡(luò)，其中政府的元治理和元領(lǐng)導(dǎo)角色最為關(guān)鍵，需要政府進一步提升公共價值愿景規(guī)劃能力、治理網(wǎng)絡(luò)組織能力、信息資源供給能力和制度設(shè)計能力，這樣才能為數(shù)字政府創(chuàng)造公共價值保駕護航。