龐鳳喜 鄭鏗城

內(nèi)容提要：共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征。財政政策工具可以參與國民收入分配全流程，并在改善初次分配、調(diào)節(jié)再分配和促進第三次分配中發(fā)揮重要作用，從而實現(xiàn)共同富裕，但實際結(jié)果并不盡如人意。要切實發(fā)揮稅收、社會保險、轉(zhuǎn)移支付等政策工具在構建橄欖型社會、促進共同富裕中應該起到的積極作用，重點應圍繞如何降低財政政策工具在國民收入初次分配中的力度、提升其再分配中應發(fā)揮的分配職能，并適當加強其第三次分配的引導作用展開深入研究。當前尤其應該關注的具體政策措施，包括優(yōu)化稅制結(jié)構，提升自然人直接稅占比，增強稅收調(diào)控收入差距的力度；全面修訂《社會保險法》，加快完善社保制度頂層設計；鞏固脫貧攻堅成果，阻斷脫貧人口返貧威脅；完善稅收制度，全方位營造促進慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境，提升第三次分配在收入分配中的比重等。

一、引 言

歷經(jīng)40 多年改革開放，中國已全面建成小康社會，人民生活水平得到顯著提升。但當前分配領域的不平衡問題依然存在，中國居民人均可支配收入的基尼系數(shù)2020 年已高達0.468①根據(jù)《中國住戶調(diào)查年鑒—2021》資料整理，https：//t.cnki.net/kcms/detail?v=suBPEVNVM5p_TdyiMyTtaq6sqeb98 MdFbFOe8xI_wWYoVSWZ3TS9wyKzLmj_nlAEzFMTBCgDlXrXQL6ZVX-45-SmFBUM7If_Zc4ojU3d_2xDVinRugCLpw==&uniplatform=NZKPT。。收入差距的擴大，無疑與不完善的生產(chǎn)要素市場、急劇擴大的財產(chǎn)差距，以及調(diào)節(jié)作用不足的再分配政策直接相關。除收入不平等外，財富不平等問題也逐漸突出，這嚴重妨礙中國特色社會主義制度優(yōu)越性的彰顯與經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。為此，在2021 年7 月慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會上，習近平總書記強調(diào)，“推動人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展”。在2021 年8月召開的中央財經(jīng)委員會第十次會議上，習近平總書記又進一步明確指出，要“在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕，正確處理效率和公平的關系，構建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎性制度安排，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度并提高精準性，擴大中等收入群體比重，增加低收入群體收入，合理調(diào)節(jié)高收入，取締非法收入，形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結(jié)構”?？梢?，進入中國特色社會主義新的發(fā)展階段后，共同富裕、三次分配已受到黨和國家前所未有的重視。其中，共同富裕是目標，三次分配是實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。

在三次分配中，稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等財政政策工具運用主體主要為政府，是實現(xiàn)共同富裕不可或缺的政策手段。具體而言，政府既可以通過設計累進稅對高收入者課以高稅，對中低收入者課以輕稅甚至免稅來減輕其稅收負擔，起到調(diào)節(jié)貧富差距的作用；又可以通過社保、轉(zhuǎn)移支付建立低收入者增收機制，穩(wěn)定收入來源，改善社會收入分配狀況，實現(xiàn)國家的長治久安。其中，稅收作為國家財政收入的主要來源，既是社保與轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)的重要資金保障，也是調(diào)控收入差距的有力手段。但稅收調(diào)控也存在自身內(nèi)在的局限性，表現(xiàn)為，盡管稅收工具可有效縮小收入與財富差距，但卻無法使低收入者增加收入，且稅收調(diào)控過程難以避免效率損失的發(fā)生等。例如，雖然中國個人所得稅累進性較強，但由于收入占比偏低，使得其再分配效應并不顯著。遺產(chǎn)稅雖能在收入代際分配中發(fā)揮很好的調(diào)節(jié)作用，但不少人擔憂，一旦開征遺產(chǎn)稅，可能存在引發(fā)資產(chǎn)外流和財富轉(zhuǎn)移的風險，因此，在資本減稅潮流下，為發(fā)展本國經(jīng)濟，往往傾向于暫不征收遺產(chǎn)稅等財產(chǎn)稅。通過阿魯瓦利亞指數(shù)和收入不良指數(shù)的變化發(fā)現(xiàn)，中國稅制在調(diào)節(jié)收入分配不公的總體效應上處于偏弱狀態(tài)。正因為如此，通過三次分配實現(xiàn)共同富裕，需要政府綜合運用“稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付”等各種財政政策工具共同發(fā)力?；诖耍疚膶θ畏峙湓趯崿F(xiàn)共同富裕中的作用及其地位、財政政策工具在改善三次分配、促進共同富裕中的現(xiàn)狀及其施力方向展開探討。

二、三次分配在促進共同富裕中的地位

共同富裕體現(xiàn)了社會主義制度本質(zhì)要求與中國式現(xiàn)代化重要特征，其實現(xiàn)必須正確處理效率和公平的關系。公平的內(nèi)涵與外延，可以從經(jīng)濟領域和社會領域加以考察，經(jīng)濟領域關注的重點是生產(chǎn)要素所有者的收入與其應有的經(jīng)濟貢獻是否大體一致，而社會領域關注的重點是貧富差距與兩極分化是否消除。前者強調(diào)的是等價交換，后者更加強調(diào)社會認可，也更能體現(xiàn)出精神文明的進步。但社會領域與經(jīng)濟領域能否實現(xiàn)公平，在很大程度上取決于制度設計及其實施效果。在市場經(jīng)濟條件下，與收入分配相關的三次分配及其制度設計，無疑對共同富裕產(chǎn)生影響。

（一）初次分配：生產(chǎn)要素投入與分配的公平性，是共同富裕實現(xiàn)的重要基礎

初次分配是指國民總收入直接與生產(chǎn)要素相聯(lián)系的分配。這些生產(chǎn)要素主要包括：勞動力、資本、土地和技術等。在市場經(jīng)濟條件下，取得和使用這些要素必須支付一定的貨幣報酬，這些貨幣報酬形成各生產(chǎn)要素提供者的初次分配收入（即“原始收入”）。顯然，生產(chǎn)要素提供者能否在初次分配中通過“等價交換”獲得公平的“對價”，對于能否實現(xiàn)共同富裕具有極為重要的基礎性意義，因而發(fā)揮著基礎性作用。基本原因在于，初次分配中獲得的原始收入，構成眾多生產(chǎn)要素擁有者最為主要、最為基礎的收入，而再分配與第三次分配均以初次分配為基礎，并總體上決定著再分配與第三次分配的質(zhì)與量。需要說明的是，在國民收入初次分配中，即使是基于生產(chǎn)要素投入所獲得的公平分配，其公平性也是相對而言的，并不存在既統(tǒng)一又簡潔的評價標準。

而初次分配中政府的身份與地位也需要得到清晰地界定。由于勞動力、資本、土地和技術等生產(chǎn)要素能否實現(xiàn)等價交換的公平收入分配，離不開政府創(chuàng)造的基礎性條件，這些基礎性條件包括：持續(xù)健康的人口再生產(chǎn)、廣泛的公共教育、完善的基礎設施與有效的公共治理等。換言之，勞動力、資本、土地和技術等生產(chǎn)要素之所以能獲得等價交換的收入對價，離不開政府對私人部門生產(chǎn)生活所需公共服務的持續(xù)投入。例如，持續(xù)健康的人口再生產(chǎn)與廣泛的公共教育，提供源源不斷的擁有高智商、高技能的勞動力，完善的基礎設施，使得工商業(yè)集中地段的土地及其工商業(yè)活動可以獲得更高的收入對價，而有效的公共治理使得生產(chǎn)要素市場交易成本得以降低，從而獲得等價交換的基礎。顯然，離開了這些基礎性條件，通常意義上的初次分配不可能實現(xiàn)。從這一意義上講，在初次分配環(huán)節(jié)，政府看似是以政治權力對貨物生產(chǎn)、銷售及服務提供行使征稅權力獲得初次分配收入，但從實質(zhì)來看，同樣是以某種或某些生產(chǎn)要素提供者的身份獲得初次分配的資格。經(jīng)過國民收入初次分配，政府、企業(yè)和居民將各自得到自己的原始收入，其基本關系體現(xiàn)為：國民總收入= 勞動者報酬+生產(chǎn)稅凈額+固定資產(chǎn)折舊+營業(yè)盈余。其中：勞動者報酬為居民個人原始所得，生產(chǎn)稅凈額為政府部門原始所得，營業(yè)盈余則為企業(yè)單位原始所得。

在世界各國的稅收實踐中，對生產(chǎn)、銷售、購買、使用商品和服務征收的商品勞務稅屬于初次分配的范疇。在中國主要包括增值稅、原營業(yè)稅、消費稅等稅種。但與一般性生產(chǎn)要素提供者基于等價交換獲得合理公平的對價不同的是，政府提供生產(chǎn)要素公平合理分配的基礎性條件的“等價交換”更難衡量，需要就其在國民收入初次分配、稅收收入總量中的比重及其效應等方面綜合加以考慮。但不難發(fā)現(xiàn)的是，政府通過初次分配獲得的稅收收入過高，將對其他要素的初次分配結(jié)果產(chǎn)生不利影響。從上述基本關系中也可以看出，在國民總收入一定的情況下，生產(chǎn)稅過高，必然導致勞動者報酬和營業(yè)盈余的相應減少。因此，政府在初次分配中取得的份額是否合理，與其他生產(chǎn)要素提供者能否獲得公平、合理的收入份額一樣，對于共同富裕的實現(xiàn)同樣發(fā)揮著基礎性作用。

（二）再分配：降低整體收入的不平等，是共同富裕實現(xiàn)的堅實保障

再分配是指政府在初次分配結(jié)果的基礎上，借助于財政政策工具對各收入主體通過各種渠道實現(xiàn)或獲得的收入進行的再次分配，也是政府對要素收入進行再次調(diào)節(jié)的過程。這些再分配的政策工具主要包括：對收入與財產(chǎn)課征的直接稅、對雇主和雇工工資性收入課征的社會保障繳款、對社會成員發(fā)放的社會福利，以及其他轉(zhuǎn)移性收支。顯然，再分配是以政府為主體所進行的宏觀管理與收入、財富調(diào)節(jié)，是保持社會穩(wěn)定、維護社會公正的基本機制與基礎環(huán)節(jié)。

在初次分配后仍然需要政府進行再分配的原因在于：市場經(jīng)濟條件下，國民收入的初次分配按經(jīng)濟貢獻進行，盡管符合等價交換的經(jīng)濟公平原則，也形成市場效率的源泉和動力，但不同的個體之間容易出現(xiàn)較大的收入差距。其基本表現(xiàn)為：一是進入市場前，因個人稟賦、生產(chǎn)要素占有量與質(zhì)的不同，其結(jié)果必然產(chǎn)生較大的收入差距；二是總有一些人因為先天或后天的原因，無法進入市場參與競爭，從而成為市場競爭中的弱勢群體，并與其他群體產(chǎn)生天然的收入鴻溝；三是在初次分配中，等價交換原則受諸多因素的影響，事實上并不總是按照經(jīng)濟貢獻大小進行分配，從而使得分配的結(jié)果并不一定令社會滿意。而共同富裕最重要的目的就是要降低整體收入的不平等，因此，在使市場機制在國民收入初次分配中發(fā)揮基礎作用的同時，仍然需要政府發(fā)揮重要的收入再調(diào)節(jié)功能。而國民收入分配中這種通過政府調(diào)節(jié)進行的收入分配，也就是通常所稱的再分配或第二次分配，它可以彌補市場分配的不足，是對初次分配的再調(diào)整，這種再分配、再調(diào)節(jié)通過“削高補低”，在促進共同富裕的過程中，發(fā)揮強有力的保障性作用。

（三）第三次分配：慈善捐贈扶貧濟困，是推動共同富裕的重要補充

第三次分配是指在國民收入分配中，個人和單位出于自覺自愿，通過稅后收入與財產(chǎn)的捐贈、捐獻等方式實現(xiàn)的對國民收入的又一次分配。其主要內(nèi)容是慈善捐贈，包括：扶貧、助學、救災、濟困、解危、安老等形式。第三次分配是社會機制主導下的資源配置活動，是對初次分配和再分配的有益補充，其主體為企業(yè)、慈善公益機構及眾多有公益心、慈善心的社會個體。正是企業(yè)與社會的高收入者及熱心公益與慈善事業(yè)的愛心人士自覺、自愿的社會無償捐贈行為，通過對處于災害、貧困中的社會群體和個人提供自愿服務，無償資助科教文衛(wèi)和公共設施、生態(tài)環(huán)境建設等公益事業(yè)來回報社會，使得收入分配差距的調(diào)整更具深度和廣度。因此，第三次分配是促進共同富裕的重要補充，由此帶來的影響不僅涉及經(jīng)濟層面，還涉及社會與政治層面，它在幫助低收入者和無勞動能力者，進而影響和縮小社會貧富差距方面，具有不可替代的作用。

在促進共同富裕的過程中，第三次分配的作用路徑主要是通過培育社會慈善主體、引導社會主體參與提供基本公共服務實現(xiàn)。在部分西方國家，慈善公益事業(yè)較為發(fā)達。美國施惠基金會發(fā)布的《2020 美國慈善捐贈報告》顯示，2019 年美國慈善捐贈總額約4496.4 億美元，折合人民幣約31513.5億元，占GDP 的比值約為2.1%，這一巨大捐贈資金規(guī)模在美國國內(nèi)第三次分配中發(fā)揮了重要作用，帶來美國社會收入與財富的重新調(diào)整。而在中國，第三次分配在推動共同富裕過程中的實際地位，自然也與第三次分配的總量規(guī)模直接相關。正因為如此，黨的十九屆四中全會、中央財經(jīng)委員會第十次會議、十四五規(guī)劃等重要決策部署都十分強調(diào)“重視發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善等社會公益事業(yè)”。

三、財政政策工具在改善三次分配促進共同富裕中的現(xiàn)狀

（一）商品勞務稅在改善初次分配中的現(xiàn)狀

在初次分配環(huán)節(jié)，政府因提供生產(chǎn)要素公平合理分配的基礎性條件，進而獲得的“等價交換”“對價”，主要體現(xiàn)為征收商品勞務稅，并通過商品勞務稅實現(xiàn)對個人消費支出的調(diào)控與居民之間收入差距的調(diào)節(jié)。中國現(xiàn)行商品勞務稅采用增值稅和消費稅交叉征收的組合，通過增值稅保持中性實現(xiàn)對商品勞務的普遍性征稅，通過消費稅對高檔消費品和奢侈品等實行選擇性征稅，達到縮小收入差距的目的。但問題是，商品勞務稅作為對公司或企業(yè)等經(jīng)濟組織實施的課稅，其在公平收入分配方面存在一定的缺陷。基本原因在于，盡管商品勞務稅所涉及的利益主體包括經(jīng)濟組織和個人，但經(jīng)濟組織實際上并不構成稅負的最終歸宿。因此，通過商品勞務稅對經(jīng)濟組織直接征稅，最終必然會被納稅人以各種方式轉(zhuǎn)嫁給居民個人負擔，進而形成對居民個人的間接征稅，難以充分體現(xiàn)社會收入分配中量能負擔原則，也極易導致收入分配調(diào)節(jié)作用方向具有不確定性，甚至形成逆調(diào)節(jié)。

統(tǒng)計顯示，2021 年中國增值稅稅收收入高達63519 億元，占總稅收收入的比重近37%，而排序第二的企業(yè)所得稅為42041 億元，占比為24.3%①根據(jù)財政部提供的數(shù)據(jù)整理，http：//www.mof.gov.cn/gkml/caizhengshuju/。，增值稅為中國當之無愧的第一大稅種。就稅收原理而言，增值稅發(fā)揮其優(yōu)越性的基本要求是：普遍征稅、環(huán)環(huán)征稅、單一稅率征稅、稅收優(yōu)惠盡可能少地征稅。從實踐來看，受制于多種原因，中國增值稅存在優(yōu)惠領域、優(yōu)惠場景過多，小規(guī)模納稅人及免稅納稅人規(guī)模過大，稅率檔次相對較多等諸多問題，由此形成制度性高征低扣、低征高扣、銷征進免，進而形成真票假開等諸多問題，影響其稅收中性特性與優(yōu)勢的發(fā)揮。

從消費稅來看，作為與增值稅配套征收的稅種，在穩(wěn)定財政收入的同時，主要以對消費的“特殊調(diào)節(jié)”為基本定位，是在初次分配環(huán)節(jié)實現(xiàn)對國民收入有效分配的重要稅種。但實際上，中國消費稅這一職能尚未得到有效實現(xiàn)。盡管消費已成為中國經(jīng)濟增長的第一拉動力與經(jīng)濟平穩(wěn)增長的壓艙石，但消費稅占稅收收入的比重，從1994 年開征之初的8%，到目前也僅為10%，長期處于較低水平。究其原因，自1994 年確立該稅種以來，除部分年份微調(diào)征稅范圍和煙酒化妝品稅負水平外，中國極少適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要適時對消費稅稅制進行調(diào)整。表現(xiàn)為抑制有害性消費缺位、調(diào)節(jié)奢侈性消費力度不足、調(diào)節(jié)健康性消費鮮有關注，以及消費稅稅收增收潛力挖掘不足。

雖然消費稅占比一直不高，但增值稅、消費稅、關稅等加總在內(nèi)的商品勞務稅占比則長期超過50%①根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》資料計算整理，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/。，無疑易加重企業(yè)現(xiàn)金流的短缺，進而影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與持久創(chuàng)新能力。特別是在新冠肺炎疫情嚴重，且長期持續(xù)反復的情況下所帶來的不利影響更加凸顯。就目前而言，稅收在國民收入初次分配中調(diào)節(jié)力度過大。2009 年中國增值稅類型普遍實現(xiàn)了由生產(chǎn)型改為消費型的轉(zhuǎn)型，2018 年5 月1 日和2019 年4 月1 日，增值稅稅率兩次下調(diào)，一定程度上降低了政府通過商品勞務稅在初次分配中獲得的比例，進而有助于增強企業(yè)部門與住戶部門的收入份額。

這種狀況也可以通過觀察資金流量表加以考察。資金流量表是以全社會資金運動為對象，核算各部門資金來源和運用，反映生產(chǎn)結(jié)束后收入分配、再分配、消費、投資支出和資金融通，體現(xiàn)全社會各種資金在各部門間流量、流向及其相互關系的表式報告。該表包含非金融交易和金融交易兩大模塊，其中，非金融交易模塊也稱為實物交易模塊，反映初次分配總收入及其構成（表1）。

表1 初次分配總收入及其構成

表1 顯示，2013-2019 年，初次分配總收入從587248.0 億元增加至981355.1 億元，增長了67.11%。相應地，政府部門、住戶部門、企業(yè)部門獲得的原始收入也都在不斷增加，分別從2013 年的89261.7 億元、350595.6 億元、148284 億元，增加至2019 年的124632.1 億元、604241.6 億元、254877.5 億元，增速分別為39.63%、72.35%和71.88%，住戶部門、企業(yè)部門的增速明顯快于政府部門，而政府部門的增速不僅墊底，也遠低于初次分配總收入的增速。使得政府部門在初次分配中的占比呈逐年下降趨勢，由同期的15.2%降至12.7%，降低了2.5 個百分點；住戶部門的占比則不斷提升，從59.6%升至61.4%，增加了1.8 個百分點；企業(yè)部門相對穩(wěn)定，從25.2%增至25.9%，增加0.7 個百分點。這表明，住戶部門與企業(yè)部門收入占比的提升，主要是通過政府部門占比的下降實現(xiàn)的。這既是政府多年來持續(xù)實施減稅降費的必然結(jié)果，也是對長期采用商品勞務稅為主體稅種的稅制結(jié)構，形成政府部門在調(diào)節(jié)初次分配中力度偏大的一種校正。

（二）所得稅與財產(chǎn)稅在改善再分配中的現(xiàn)狀

財政政策工具在再分配領域，主要涉及對收入和財產(chǎn)征收的直接稅和社會保障繳款，以及社會保障給付等轉(zhuǎn)移支付。作為政府主導的分配，再分配環(huán)節(jié)應該成為財政政策工具作用的“主戰(zhàn)場”。但從現(xiàn)實情況來看，現(xiàn)行財政政策工具在發(fā)揮調(diào)節(jié)收入與財富差距作用的同時，也存在著直接稅總體調(diào)節(jié)力度較弱，財產(chǎn)稅相關稅種缺位和社保制度不統(tǒng)一、不完善等諸多問題。

首先，財政政策工具主要通過所得稅和財產(chǎn)稅實現(xiàn)對居民個人收入流量與財富存量的調(diào)節(jié)。其中，從所得稅來看，盡管其包括個人所得稅和企業(yè)所得稅兩個稅種，但對改善收入分配起關鍵性作用的稅種主要為個人所得稅。具體而言，在實行累進征收的情況下，個人所得稅稅率隨收入增加而升高，從而可以實現(xiàn)高收入者和低收入者的收入差距稅后縮小，進而實現(xiàn)稅收對收入的流量調(diào)節(jié)。但企業(yè)所得稅是否可以減少，或在多大程度上減少投資者的資本收益，從而對資本利得收入者和勞動收入者的收入差距進行調(diào)節(jié)，則受諸多因素影響，往往具有不確定性。從財產(chǎn)稅來看，通過對個人直接征收的房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅與贈予稅等稅種，可實現(xiàn)對財富存量的有效調(diào)節(jié)。但根據(jù)中國目前情況看，個人所得稅占比長期偏低。2021 年的數(shù)據(jù)顯示，個人所得稅占稅收總額比重僅為8.1%，在全部所得稅中的比重僅為24.9%①根據(jù)中華人民共和國財政部國庫司2020 年財政收支情況，http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/redianzhuanti/quanguocaizhengshouzhiqingkuang/。。而與中國情況相反，2018 年美國所得稅內(nèi)部結(jié)構中，個人所得稅占比高達90.95%，而公司所得稅的占比僅為9.05%②根據(jù)美國統(tǒng)計局網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理，https：//www.bea.gov/。。在同屬金磚國家之一的南非，其2017 年所得稅內(nèi)部結(jié)構中，個人所得稅和公司所得稅的占比分別為65.04%、34.96%③根據(jù)南非稅收服務局（SARS）計算整理，https：//www.sars.gov.za/about/sas-tax-and-customs-system/tax-statistics/。。不僅如此，中國個人所得稅的收入來源，主要來自工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得等勤勞所得，而對居住用房征收的房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅則長期缺位，從而導致整個直接稅對改善再分配、促進共同富裕的調(diào)節(jié)作用嚴重缺失。

從房地產(chǎn)稅來看，中國已開啟從決策到立法的改革進程。2010 年5 月，國務院提出逐步推進房地產(chǎn)稅改革。其后，上海和重慶兩地于2011 年1 月率先開展房地產(chǎn)稅試點工作。2013 年11 月，十八屆三中全會首次提出要“加快房地產(chǎn)稅立法，并適時推進改革”。2015 年8 月，房地產(chǎn)稅被正式列入全國人大立法規(guī)范。2016 年1 月，《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》的發(fā)布，進一步為房地產(chǎn)稅的改革提供了技術條件。2018 年4 月，在全國人大常委會公布的2018 年立法計劃中，已將制定房地產(chǎn)稅列入預備審議項目，意味著房地產(chǎn)稅立法進程正式開啟。2021 年3 月公布的國家十四五規(guī)劃綱要進一步強調(diào)推進房地產(chǎn)稅立法。2021 年9 月，十三屆全國人大立法規(guī)劃顯示，房地產(chǎn)稅作為第一類項目已寫入立法規(guī)范，這表明中國房地產(chǎn)稅改革進程在不斷加快。而在中國居民房產(chǎn)凈值占家庭凈財富總額高達69.2%的今天，通過房地產(chǎn)稅加大對居民收入與財富差距的調(diào)節(jié)無疑有著重要的現(xiàn)實意義。

不僅如此，在當前中國收入與財富總量擴增，且收入與財富差距持續(xù)擴大的情況下，強化稅收調(diào)節(jié)財富差距的力度，除房地產(chǎn)稅外，還有必要加快建立能夠覆蓋全部財富的稅收體系。但受制于傳統(tǒng)思維定式，以及財產(chǎn)繼承透明度不高等諸多因素的影響，中國遺產(chǎn)稅、贈與稅的開征進程緩慢。稅制改革要求稅制體系安排更加科學、稅制結(jié)構布局更加合理、現(xiàn)代稅收制度建設步伐應當不斷加快的背景下，遺產(chǎn)稅與贈與稅的開征有必要加快步伐。

其次，財政政策工具可以通過社會保障繳款，為居民之間收入差距的縮小提供重要的基礎性制度保障。但從中國目前的情況來看，以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度這一現(xiàn)行社會保障制度中最為重要的組成部分為例，由于其建立與完善，是隨著市場化、工業(yè)化、城市化的進程而逐漸展開的，而中國市場化、工業(yè)化、城市化進程開啟較晚，不僅如此，中國的特殊之處還在于，由原計劃經(jīng)濟下的“單位保障”“就業(yè)保障”變成市場經(jīng)濟下的“社會保障”，無論是理論上還是制度上都缺乏充分準備。具體而言，中國最初的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度建設，主要是作為適應國有企業(yè)改革而配套推出的舉措，缺乏必要的整體設計與長遠謀劃，而彼時的社會主義市場經(jīng)濟體制改革目標正處于剛剛確立之時，從而使得整個社保制度，尤其是企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的頂層設計嚴重不足。例如，2010 年頒布的《中華人民共和國社會保險法》雖做出了統(tǒng)一社保費征收主體的規(guī)定，但到2018 年2 月發(fā)布的《深化黨和國家機構改革方案》才明確規(guī)定該主體為稅務部門，并通過2018 年7月發(fā)布的《國稅地稅征管體制改革方案》進一步明確自2019 年1 月1 日起實施，而實際的統(tǒng)一征收則延至2020 年11 月才全部完成。至于關系到國家財政安全、職工退休待遇、企業(yè)與職工個人負擔的社保繳款征收基數(shù)則迄今尚未形成清晰完整的界定、征收比例也尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)一，從而使得社保制度在促進收入差距縮小與共同富裕的作用上大打折扣。

就社會保障給付等轉(zhuǎn)移支付來看，它通過補貼低收入人群從而提升全民福利，中國當前的問題主要體現(xiàn)為：不同區(qū)域、不同人群以及同一區(qū)域不同人群之間不僅存在著繳費基數(shù)、繳費費率的不同，而且獲得的待遇水平也存在較大差距。《中國社會保障發(fā)展報告》相關數(shù)據(jù)顯示，公職人員養(yǎng)老金為企業(yè)退休人員的兩倍以上，而不同區(qū)域的同一人群亦存在高低不等的待遇差異。顯然，這些問題的存在，不利于公民基本、無差別的社會保障權的實現(xiàn)，特別是對不同區(qū)域的同一群體而言尤其如此，也有違基本公共服務均等化的政策理念與目標，并損害了財政政策工具在實現(xiàn)共同富裕中本應擁有的地位。正因為如此，從既有的分配來看，中國再分配格局與初次分配格局相比，總體上變化不大，特別是從住戶部門這一分配主體來觀察，情況更是如此（表2）。

近年來，中國再分配與初次分配在社會總分配中的占比不斷變化，再分配顯示了向居民個人的傾斜與對企業(yè)部門一定程度的減負，但總體上再分配力度并不大。根據(jù)表2 數(shù)據(jù)匯總統(tǒng)計，再分配比例在2013-2019 年間企業(yè)部門減少的比例區(qū)間為16.12%-17.75%，住戶部門增加的比例區(qū)間為5.95%-7.93%，而政府部門增減比例變化幅度較大，變化區(qū)間為-6.20%-4.41%。從三大主體分配格局與趨勢來看，對居民個人的最終分配格局，基本上是在初次分配基礎上的微調(diào)，表明財政政策工具效能的發(fā)揮不足，也構成中國經(jīng)濟快速增長而基尼系數(shù)長期高位運行的重要原因。顯然，實現(xiàn)共同富裕，亟待更為充分地運用各種財政政策工具來改善這一狀態(tài)。

表2 2013-2019 年我國初次分配與再分配的格局

（三）財政政策工具在改善第三次分配過程中的現(xiàn)狀

來自居民和企業(yè)的捐贈，為救助災害、救濟貧困、扶助殘疾人等困難社會群體和個人、資助科教文衛(wèi)事業(yè)與環(huán)境保護，以及社會公共設施建設等慈善事業(yè)做出了重要貢獻，其所發(fā)揮作用的領域為市場和政府調(diào)節(jié)所無法比擬。在中國，愿意無償捐贈的富裕人群和企業(yè)規(guī)模還不大，受慈善組織公信力相對不高、相關制度建設亦不夠完善等諸多因素的影響，中國慈善事業(yè)發(fā)展較為緩慢。

當前，中國鼓勵捐贈的稅收政策主要涉及企業(yè)所得稅和個人所得稅。其中，個人所得稅法規(guī)定，除個人通過非營利的社會團體和國家機關向紅十字事業(yè)、農(nóng)村義務教育、公益性青少年活動場所的捐贈，以及個人所得用于非關聯(lián)的科研機構和高等學校研究開發(fā)費用，可以在計算繳納個人所得稅時準予稅前全額扣除外，向其他社會公益事業(yè)以及遭受嚴重自然災害地區(qū)、貧困地區(qū)的捐贈，抵扣限額為應納稅所得額的30%。而企業(yè)所得稅的捐贈扣除限額比例則為年度會計利潤的12%，對其超限額部分，2017 年1 月1 日前發(fā)生者不得結(jié)轉(zhuǎn)，之后發(fā)生者，根據(jù)《財政部 稅務總局關于公益性捐贈支出企業(yè)所得稅稅前結(jié)轉(zhuǎn)扣除有關政策的通知》（財稅〔2018〕15 號公告）規(guī)定，準予結(jié)轉(zhuǎn)以后3 年內(nèi)在計算應納稅所得額時扣除。而對于實物捐贈，現(xiàn)行稅制中尚缺乏價值確認與稅收扣除的具體規(guī)定，一定程度上抑制了稅收對于第三次分配的激勵與引導作用。從捐贈收入占國民生產(chǎn)總值的比重來看，最高年份的1994 年也只有0.32%，而2003 年至今，該比重更是持續(xù)低于0.1%。其中。2019 年的捐贈收入為1013752 萬元，僅占國民生產(chǎn)總值的0.01%①根據(jù)EPS 數(shù)據(jù)平臺，https：//www.epsnet.com.cn/index.html#/Index。，表明捐贈收入的增長速度明顯低于國民生產(chǎn)總值的增長速度，中國社會捐贈事業(yè)整體發(fā)展水平較弱。

四、財政政策工具改善三次分配促進共同富裕的施力方向

從理論分析來看，財政政策工具調(diào)節(jié)收入分配的“主戰(zhàn)場”應為再分配環(huán)節(jié)，但從實踐來看，其在再分配中的作用仍有待發(fā)揮，財政政策工具改善三次分配促進共同富裕的施力方向，有必要主要圍繞降低初次分配力度、提升再分配地位、繼續(xù)增強第三次分配引導作用展開。

（一）優(yōu)化稅制結(jié)構，提升自然人直接稅占比，增強稅收調(diào)控收入差距的力度

稅制結(jié)構的選擇，是稅制設計的根本性與戰(zhàn)略性問題的體現(xiàn)。合理的稅制結(jié)構，是實現(xiàn)稅收職能作用的首要前提，其狀況從根本上決定著稅收作用的廣度和深度。中國長期實施以商品勞務稅為主體稅種，而所得稅和財產(chǎn)稅比例過小的稅制結(jié)構，阻礙稅收調(diào)節(jié)收入分配、縮小收入差距等功能的實現(xiàn)。增強稅收在調(diào)節(jié)收入與財富差距、促進共同富裕中的地位，應提升直接稅比重，尤其是提升更具實質(zhì)性意義的自然人直接稅占比，進而促進稅制結(jié)構的真正轉(zhuǎn)型。

從實踐來看，中國自然人納稅人實際繳納的個人所得稅及以自然人納稅人為主體的車船稅、契稅等直接稅的稅收貢獻僅為10%左右，與中國作為世界第二大經(jīng)濟體、人均收入已處于世界中高收入水平的地位不匹配。隨著中國高凈值人群規(guī)模的快速擴大，收入與財富差距長期呈現(xiàn)逐步擴大的趨勢，有必要在繼續(xù)規(guī)范增值稅、優(yōu)化消費稅，并適當降低間接稅占比的基礎上，盡快完善個人所得稅、車船稅，盡快恢復對居民個人住房普遍性征收房地產(chǎn)稅，并逐步推出遺產(chǎn)稅、贈與稅，從而為商品勞務稅占比下降，并構建直接稅為主體稅種的稅制結(jié)構騰挪空間，以切實增強稅收調(diào)控居民之間收入與財富差距的力度與精準性。

（二）全面修訂《社會保險法》，加快完善社保制度頂層設計

《社會保險法》是保障和改善民生領域方面第一部社會保險制度的綜合性法律，該法明確了有關基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和工傷、失業(yè)、生育等社會保險制度，對基本養(yǎng)老保險關系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度、基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等做出了原則性規(guī)定。但該法實施時間迄今已逾10 年，在社會保險繳費征收機構已統(tǒng)一為稅務機關的情況下，關系每位參保人切實利益與企業(yè)實際負擔的社會保險繳費基數(shù)與繳費比例的不統(tǒng)一、稅務機關社保費征收權力的不完整、違法違章處罰的不合理等諸多問題，將嚴重影響執(zhí)法的剛性與法律本身的嚴肅性，并加大稅收執(zhí)法風險，亟需全面修訂，并配套出臺實施條例，對需要細化、應該確定的內(nèi)容盡快予以細化和確定。

按照黨中央、國務院的決策部署，從2022 年1 月起，中國開始啟動企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。由于中國養(yǎng)老保險制度建立之初，統(tǒng)籌層次僅從縣級統(tǒng)籌起步，至2020 年底各省份才實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，期間，為減弱全國各省份之間養(yǎng)老保險基金存在的結(jié)構性矛盾，2018 年7 月1 日起國家實施了養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，在一定程度上促進社會公平，但該制度也容易引致省級政府預算約束軟化的問題，因此，該制度只能是一種過渡辦法。在基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌正式開始啟動的情況下，如何進一步整合社保制度，并明晰中央與地方政府的養(yǎng)老保險責任、落實不同層級政府之間的支出責任分擔機制，需要加快完善養(yǎng)老保障體制以及整個社保制度頂層設計，以夯實財政政策工具的運用基礎，為實現(xiàn)共同富裕提供重要的制度保障。

（三）促進基本公共服務均等化，鞏固脫貧攻堅成果

為戰(zhàn)勝貧困這一人類社會頑疾，多年來，黨中央持續(xù)組織開展脫貧攻堅人民戰(zhàn)爭，我國貧困人口收入水平顯著提高，貧困地區(qū)發(fā)展步伐顯著加快。當前，我國解決絕對貧困問題與建成小康社會的目標已基本完成，但已經(jīng)脫貧的人群中，仍然不同程度地存在著返貧的風險。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的相關數(shù)據(jù)分析，中國農(nóng)村地區(qū)的返貧率通常在20%以上，部分年份甚至超過60%①。特別是最近幾年來，由于新冠肺炎疫情持續(xù)反復，部分脫貧人群極易出現(xiàn)因進城務工困難、特色產(chǎn)品銷售受阻、所就業(yè)企業(yè)經(jīng)營困難等原因而引致收入下降加劇返貧風險。同時，低收入群體通常也是教育水平、收入水平、綜合素質(zhì)相對偏低的群體，其自身造血能力不強，本身就是致富基礎偏弱、返貧風險偏大的群體。因此，繼承和發(fā)揚既往扶貧工作中精準扶貧的成功經(jīng)驗，繼續(xù)對貧困地區(qū)保持開發(fā)式扶貧方針這一中國特色減貧道路的鮮明特征，仍然是鞏固脫貧攻堅成果，阻斷脫貧人口返貧威脅的當務之急。而通過“扶貧先扶志、治貧先治愚”，努力增強低收入人群致富“內(nèi)力”，并通過基本公共服務均等化，不斷提高貧困人口的教育機會、就業(yè)機會與收入水平，則是鞏固脫貧攻堅成果，并阻斷脫貧人口返貧威脅的長效機制。

（四）完善稅制，全方位營造促進慈善事業(yè)發(fā)展環(huán)境，提升第三次分配地位

第三次分配的主體包括企業(yè)、社會組織和個人等各種社會力量，實踐表明，有效的稅制安排可以在一定程度上促進和引導企業(yè)和個人參與第三次分配。以企業(yè)所得稅法和個人所得稅法為例，企業(yè)或個人通過公益性社會組織或者國家機關用于慈善活動、公益事業(yè)的捐贈支出，在年度利潤總額或應納稅所得額限額內(nèi)的部分允許稅前扣除，且自2017 年起，企業(yè)捐贈超限額部分，可以繼續(xù)享受以后三年內(nèi)在計算應納稅所得額時予以扣除的稅收優(yōu)惠，使得企業(yè)和個人在慈善捐贈后的所得稅負擔有所降低，稅后利潤或個人所得有所增加，從而有利于激發(fā)企業(yè)和個人對慈善事業(yè)的捐贈意愿。同時，企業(yè)所得稅對符合條件的非營利組織的收入實行免稅，也有助于非營利組織在彌補政府公共管理領域中的不足、幫助救助弱勢群體、促進經(jīng)濟社會發(fā)展等方面更好地發(fā)揮作用。為此，除繼續(xù)實施上述稅收優(yōu)惠政策外，有必要進一步完善實物性捐贈稅前扣除的具體規(guī)定，包括明確實物的價值確認及扣除限額、年度扣除比例等，從而將社會捐贈的稅收優(yōu)惠政策落到實處，為稅收促進第三次分配地位提升提供更為可靠的制度保證。

此外，慈善事業(yè)應當是“透明公袋”，為有效解決捐贈人與慈善組織間的委托代理問題，應努力實現(xiàn)社會公眾，尤其是捐贈人對慈善捐款流動的隨時監(jiān)督。換言之，進一步強化慈善公益行業(yè)的自律性，引導慈善機構依法開展募捐活動，定期公開項目運作和慈善物品使用情況，以努力提高其公信力，同樣是促進第三次分配的重要舉措。同時，加強宣傳，在全社會樹立現(xiàn)代慈善意識和價值觀念，從而全方位營造慈善發(fā)展環(huán)境，不斷增強企業(yè)與公民的慈善意愿。

總體而言，共同富裕作為中國人民千百年來的偉大夢想與中國共產(chǎn)黨人矢志不渝的價值追求，一方面，其實現(xiàn)具有長期性、艱巨性與復雜性；另一方面，共同富裕與居民收入分配緊密關聯(lián)，而財政政策工具在三次分配中都存在鮮明的作用空間。因此，有必要充分認識其地位，明晰其作用機理，加強其制度深化改革，以充分發(fā)揮財政政策工具在促進共同富裕中的作用。