■寧燕子

一、國(guó)內(nèi)檔案開(kāi)放審核研究論文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及分析

本文以“中國(guó)知網(wǎng)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)總庫(kù)”為檢索范圍,以高級(jí)檢索方式精確檢索主題為“檔案開(kāi)放鑒定”或“檔案開(kāi)放審核”的文獻(xiàn)（檢索時(shí)間2021 年11 月9日），檢出文獻(xiàn)203 篇。剔除新聞報(bào)道類(lèi)、紀(jì)實(shí)類(lèi)等不相關(guān)文獻(xiàn)及重復(fù)性文獻(xiàn)后, 獲得有效文獻(xiàn)94 篇。本文對(duì)94 篇研究文獻(xiàn)展開(kāi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析。新《檔案法》出臺(tái)前“開(kāi)放審核”被表述為“開(kāi)放鑒定”，因而在本文中兩個(gè)表述穿插使用。

（一）文獻(xiàn)年代分布

如圖1 所示，最早研究檔案開(kāi)放鑒定的論文發(fā)表于1991 年，至2006 年的16 年間，相關(guān)研究一直很少，共發(fā)表研究論文8 篇。2007 年開(kāi)始研究文獻(xiàn)數(shù)量呈現(xiàn)波浪型遞增狀態(tài)，出現(xiàn)過(guò)5 次波峰，2007 年和2008 年各3 篇，2011 年5 篇，2016 年7 篇，2019年10 篇，2021 年19 篇，2007 年以來(lái)的15 年共發(fā)表論文86 篇。從研究趨勢(shì)看，2007 年以后研究逐漸活躍與我國(guó)的信息公開(kāi)制度相關(guān)，2007 年《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》發(fā)布，2019 年修訂，進(jìn)一步擴(kuò)大信息開(kāi)放范圍。2010 年《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》修訂施行，這次修訂特別注重處理好信息保密與信息公開(kāi)的關(guān)系，保障公民的知情權(quán)，明確規(guī)定法律、行政法規(guī)規(guī)定公開(kāi)的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)，在保密工作方針中還明確了“既確保國(guó)家秘密安全，又便利信息資源合理利用”的原則。2014 年《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》《國(guó)家秘密定密管理暫行規(guī)定》先后出臺(tái)，進(jìn)一步細(xì)化了文獻(xiàn)的定密與解密。信息公開(kāi)的要求與檔案控制利用之間的矛盾，文獻(xiàn)定密與解密的新規(guī)定推動(dòng)了業(yè)界對(duì)檔案開(kāi)放的思考和討論。新《檔案法》對(duì)檔案開(kāi)放審核的新要求，進(jìn)一步促進(jìn)了相關(guān)研究。

圖1 檔案開(kāi)放審核研究趨勢(shì)和年代分布

（二）文獻(xiàn)關(guān)鍵詞分布

94 篇文獻(xiàn)中有13 個(gè)關(guān)鍵詞出現(xiàn)10 次以上，分別是館藏檔案（33）、進(jìn)館（28）、國(guó)家檔案館（28）、檔案鑒定（25）、綜合檔案館（22）、國(guó)家檔案局（21）、檔案解密（17）、檔案事業(yè)（17）、檔案內(nèi)容（15）、開(kāi)放率（15）、檔案鑒定工作（12）、市檔案館（11）、檔案移交（11）。把相關(guān)的關(guān)鍵詞合并，統(tǒng)計(jì)出高頻次關(guān)鍵詞，見(jiàn)表1。

從表1 高頻關(guān)鍵詞可以看出，研究檔案開(kāi)放鑒定工作的主體集中在各級(jí)國(guó)家檔案館；檔案開(kāi)放鑒定的客體既包括館藏檔案，也包括新入館檔案；檔案解密與檔案開(kāi)放鑒定工作密切相關(guān)；檔案開(kāi)放鑒定是對(duì)檔案內(nèi)容的審核。

表1 高頻關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)表

（三）研究機(jī)構(gòu)分布

從圖2 可以看出,94 篇檔案開(kāi)放鑒定研究論文中,有39 篇 (占全部論文的41%) 來(lái)自各級(jí)國(guó)家檔案館，有28 篇(占30%)來(lái)自高等學(xué)校，國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的相關(guān)研究論文有27 篇 (占29%)。圖2 表明檔案開(kāi)放鑒定的研究主體相對(duì)集中，主要是各級(jí)國(guó)家檔案館和高等學(xué)校。從圖3 研究機(jī)構(gòu)的發(fā)文量來(lái)看，對(duì)檔案開(kāi)放鑒定研究比較深入的有北京市檔案局（館）、湖北省檔案館、上海市檔案局（館）、陜西師范大學(xué)檔案館，發(fā)文量分別是6 篇、5 篇、4 篇、4 篇，其他研究機(jī)構(gòu)發(fā)文量多為1 篇，個(gè)別發(fā)2 篇?？傮w來(lái)看，業(yè)界對(duì)檔案開(kāi)放鑒定研究深度不夠。

圖2 研究機(jī)構(gòu)類(lèi)別分布情況

圖3 研究機(jī)構(gòu)分布情況

二、檔案開(kāi)放審核研究文獻(xiàn)的主題分析

（一）檔案開(kāi)放鑒定的概念

葛荷英把檔案鑒定按性質(zhì)劃分為價(jià)值鑒定、質(zhì)量鑒定和使用鑒定三種，將檔案的開(kāi)放鑒定列入檔案的使用鑒定范疇，并認(rèn)為，“檔案開(kāi)放鑒定是指檔案館館藏檔案對(duì)社會(huì)開(kāi)放范圍的鑒定，它的主要任務(wù)是區(qū)分館藏檔案中哪些可以開(kāi)放，哪些要控制使用，所以又叫檔案劃控鑒定。”劉鴻浩、鄒華認(rèn)為，“檔案開(kāi)放鑒定是指按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，確定檔案可否對(duì)外開(kāi)放以及如何開(kāi)放的過(guò)程”。陳俐提出檔案開(kāi)放鑒定的內(nèi)涵是指“檔案館遵循設(shè)定的工作程序，依據(jù)確定的劃分標(biāo)準(zhǔn)，組織對(duì)館藏檔案逐卷或逐件、逐頁(yè)進(jìn)行內(nèi)容和形式審查，從而科學(xué)界定向社會(huì)開(kāi)放檔案范圍的過(guò)程。以上對(duì)檔案開(kāi)放鑒定的界定均為描述性定義，定義中的要素包括檔案鑒定主體、鑒定客體、鑒定任務(wù)、鑒定過(guò)程、鑒定結(jié)果要求。

（二）檔案開(kāi)放存在的問(wèn)題和對(duì)策研究

業(yè)界對(duì)檔案開(kāi)放審核存在的問(wèn)題總結(jié)分析得比較全面，問(wèn)題集中在以下三個(gè)方面：一是理念滯后，重藏輕用的傳統(tǒng)思想普遍存在；二是檔案開(kāi)放鑒定的相關(guān)法律法規(guī)普遍內(nèi)容粗泛，針對(duì)性差，可操作性不強(qiáng)；三是檔案開(kāi)放鑒定專(zhuān)業(yè)力量不足，檔案形成或移交單位普遍對(duì)檔案開(kāi)放審核工作重視不夠，支持不力。針對(duì)以上問(wèn)題，多位研究人員提出了改進(jìn)建議：第一，提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀(guān)念。劉鴻浩、鄒華認(rèn)為，國(guó)內(nèi)檔案部門(mén)應(yīng)當(dāng)“增強(qiáng)公共服務(wù)意識(shí)”，應(yīng)當(dāng)吸收借鑒國(guó)外先進(jìn)的工作和服務(wù)理念，強(qiáng)化檔案是保存于檔案館中的公益物品的認(rèn)識(shí)，提高檔案開(kāi)放率，從而確保利用者通過(guò)檔案更好地維護(hù)個(gè)人權(quán)利。第二，完善相關(guān)制度及規(guī)范。劉鴻浩、鄒華提出了改革封閉期制度、完善檔案的公布制度、建立檔案開(kāi)放的保密審查機(jī)制、制訂檔案開(kāi)放期限表等完善檔案開(kāi)放鑒定的制度與辦法。第三，加強(qiáng)檔案開(kāi)放鑒定人才的培養(yǎng)與培訓(xùn)。周納新提出檔案部門(mén)應(yīng)制定檔案鑒定人才培訓(xùn)計(jì)劃，開(kāi)展檔案鑒定人員專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)工作，建立一支結(jié)構(gòu)合理的檔案鑒定人才隊(duì)伍。錢(qián)海峰提出加強(qiáng)館際間、同行間的交流。通過(guò)學(xué)習(xí)、參觀(guān)、座談、學(xué)術(shù)研討等形式，使檔案開(kāi)放鑒定工作人員拓寬思路，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同提高。

（三）檔案開(kāi)放法律法規(guī)研究

學(xué)界從法學(xué)和檔案學(xué)兩個(gè)角度開(kāi)展相關(guān)研究，研究表明，我國(guó)關(guān)于檔案開(kāi)放利用的法規(guī)體系的框架已經(jīng)基本形成,內(nèi)容涵蓋了檔案開(kāi)放工作的各大主要環(huán)節(jié)，但存在開(kāi)放范圍過(guò)于“粗獷”、開(kāi)放年限不具有針對(duì)性、開(kāi)放年限過(guò)長(zhǎng)、缺乏相應(yīng)的監(jiān)督懲罰機(jī)制、上層法規(guī)與下層法規(guī)不一致等問(wèn)題。楊千、謝鑫借鑒英國(guó)的做法，提出我國(guó)檔案開(kāi)放法規(guī)體系建設(shè)的建議：第一，以新《檔案法》的出臺(tái)為契機(jī)，對(duì)配套法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修訂，理順檔案開(kāi)放審核的流程，合理劃分不同主體的權(quán)責(zé)。第二，在我國(guó)尚未制定類(lèi)似《信息自由法》的頂層法律的情況下，應(yīng)在《檔案法實(shí)施辦法》中對(duì)檔案與信息的內(nèi)涵進(jìn)行區(qū)分。馮曉紅指出，檔案開(kāi)放立法與現(xiàn)行法律體系之間的關(guān)系應(yīng)是繼承、修改和補(bǔ)充有機(jī)結(jié)合的關(guān)系，制定檔案開(kāi)放法規(guī)，應(yīng)注意與相關(guān)法規(guī)的相互照應(yīng)、協(xié)調(diào)一致。趙建強(qiáng)認(rèn)為，在國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)出臺(tái)之前, 地方也可以按照我國(guó)《保密法》和《政府信息公開(kāi)條例》的基本精神，積極探索地方檔案的控制開(kāi)放問(wèn)題，修改地方的檔案開(kāi)放細(xì)則，實(shí)踐中探索調(diào)整，為國(guó)家層面法律、法規(guī)的修訂提供科學(xué)依據(jù)。

（四）檔案開(kāi)放審核主體權(quán)責(zé)研究

賀軍、李揚(yáng)新認(rèn)為，檔案開(kāi)放順利開(kāi)展是多個(gè)主體共同作用的結(jié)果。理順主體之間的相互關(guān)系，理清責(zé)任主體各自的權(quán)責(zé)，是檔案開(kāi)放工作無(wú)法回避的重要任務(wù)。經(jīng)梳理他們認(rèn)為檔案形成機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)負(fù)責(zé)“涉密”檔案的解密工作，對(duì)政府信息公開(kāi)的文件做相應(yīng)標(biāo)識(shí)；保密機(jī)構(gòu)承擔(dān)“涉密”檔案的審查和指導(dǎo)責(zé)任；檔案館負(fù)責(zé)“涉密”檔案解密的溝通、協(xié)助和核查，負(fù)責(zé)檔案開(kāi)放前鑒定的組織；授權(quán)的檔案形成單位作為自行永久保管和利用本單位檔案的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)本單位檔案開(kāi)放的全部責(zé)任。

（五）檔案開(kāi)放審核的實(shí)踐探索

國(guó)內(nèi)較早、較深入地開(kāi)展檔案開(kāi)放鑒定實(shí)踐探索的有北京市、青島市、天津市、上海市、廣東省等省市檔案局（館）。北京市的檔案開(kāi)放鑒定工作模式探索卓有成效且具有一定代表性。北京市目前主要采用“三結(jié)合三階段”檔案開(kāi)放鑒定工作模式，并且明確先解密、后開(kāi)放的基本程序?！叭Y(jié)合”是指由檔案館、檔案移交單位、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜胰较嘟Y(jié)合，建立多方共同參與的檔案開(kāi)放鑒定工作體制。“三階段”是指將檔案開(kāi)放鑒定工作劃分為立檔預(yù)判、移交檔案館前密級(jí)變更和劃分控制使用范圍調(diào)整、到期檔案的解密劃控和開(kāi)放審查等三個(gè)階段。

（六）檔案開(kāi)放審核流程研究

賀軍、李揚(yáng)新、吳玉婷指出，檔案開(kāi)放鑒定既是檔案開(kāi)放與否的重要關(guān)口，也是國(guó)家信息安全的重要屏障，因此是關(guān)鍵一環(huán)，但也是最無(wú)序的一環(huán)。這既緣于開(kāi)放鑒定本身的復(fù)雜性，也緣于現(xiàn)有鑒定環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)的缺憾。一是鑒定工作難度大、風(fēng)險(xiǎn)大、任務(wù)重。二是鑒定環(huán)節(jié)不規(guī)范，責(zé)權(quán)不匹配。三是鑒定責(zé)任不明晰，對(duì)鑒定結(jié)果不愿意承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致一份檔案文件開(kāi)放前必須經(jīng)過(guò)不同人員的多次反復(fù)審查。四是開(kāi)放鑒定的客體沒(méi)有理順，造成很多無(wú)謂消耗。此外，現(xiàn)有檔案鑒定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，分工不明確，導(dǎo)致鑒定結(jié)果不規(guī)范。楊茜茜、杜瑀嶠認(rèn)為，檔案開(kāi)放鑒定的程序需要從兩方面理解：第一是狹義的開(kāi)放鑒定程序，僅指劃控、鑒定和開(kāi)放這一具體工作的審定程序；第二則是相對(duì)廣義的開(kāi)放鑒定程序，即除上述審定程序之外，還包括規(guī)定開(kāi)放年限與開(kāi)放內(nèi)容，以及檔案解密等相關(guān)工作的程序。他們調(diào)查了12 個(gè)省級(jí)國(guó)家檔案館，檔案開(kāi)放鑒定的程序并沒(méi)有任何兩個(gè)是完全一致的，各個(gè)檔案館都采用了不同的工作模式。從步驟看，絕大部分檔案館采取三審制度，即初審、復(fù)審、終審，另有兩個(gè)檔案館僅采取初審、復(fù)審兩個(gè)步驟。就涉及的責(zé)任主體和組織形式而言，涵蓋檔案形成或移交單位、檔案館專(zhuān)職開(kāi)放鑒定人員、檔案館內(nèi)部組建的開(kāi)放鑒定工作組、檔案館開(kāi)放鑒定分管領(lǐng)導(dǎo)、檔案館外部組建的專(zhuān)家委員會(huì)。目前綜合檔案館的開(kāi)放鑒定工作雖然大體遵循“三審制度”，但仍缺乏程序制度上的規(guī)范，具體表現(xiàn)：1.解密與開(kāi)放鑒定的程序關(guān)系有待進(jìn)一步理清；2.“三審”框架下的職責(zé)分配有待明確細(xì)化；3.“三審”框架下的主體協(xié)作機(jī)制有待完善。他們以檔案開(kāi)放義務(wù)和檔案不開(kāi)放權(quán)利分析為核心，提出了“不開(kāi)放細(xì)則、初審、復(fù)審、匯總磋商、最終審批”的鑒定的程序框架，并探討了其中的職責(zé)關(guān)系和協(xié)作機(jī)制。

北京市檔案館是國(guó)內(nèi)較早開(kāi)展檔案開(kāi)放實(shí)踐工作的檔案館，積累了較豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)放審核工作取得了較好成效。陳俐、金霞結(jié)合北京市檔案館的成功實(shí)踐系統(tǒng)梳理了檔案開(kāi)放鑒定流程：1.篩選。篩選出非本全宗的單位的檔案信息，直接確定為控制使用。2.初審。檔案形成或移交單位對(duì)到期檔案進(jìn)行初審，提出明確的開(kāi)放或控制使用的意見(jiàn)。3.審查。檔案館對(duì)初審結(jié)果進(jìn)行審核，并作適度的調(diào)整。4.復(fù)審。開(kāi)放審核復(fù)審委員會(huì)重點(diǎn)審核擬開(kāi)放檔案以及尚且存疑的問(wèn)題。5.梳理。檔案館對(duì)復(fù)審意見(jiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，匯總有爭(zhēng)議的問(wèn)題，形成擬開(kāi)放檔案審查報(bào)告。6.審定。組織開(kāi)放審核委員會(huì)會(huì)議對(duì)擬開(kāi)放檔案結(jié)果進(jìn)行審定。7.公布。將確定無(wú)誤的開(kāi)放檔案信息集中向社會(huì)公布。8. 總結(jié)工作及相關(guān)材料的歸檔工作等。

（七）檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)研究

2015 年施行《北京市區(qū)縣檔案館館藏檔案開(kāi)放工作管理辦法》中對(duì)檔案開(kāi)放鑒定標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定:已作為政府信息主動(dòng)公開(kāi)文件自接收進(jìn)館之日即可向社會(huì)開(kāi)放；國(guó)家秘密標(biāo)志的檔案必須先解密后再進(jìn)行開(kāi)放鑒定。館藏檔案解密工作的責(zé)任主體是原定密機(jī)關(guān)、單位，可按北京市保密局的解密文件實(shí)施解密工作?！掇k法》列舉了12 種延期開(kāi)放的情況：1.涉及政治運(yùn)動(dòng)相關(guān)內(nèi)容的檔案；2.涉及有關(guān)國(guó)家軍事、外事、公安、安全、經(jīng)濟(jì)利益、科學(xué)技術(shù)等內(nèi)容的檔案；3.涉及各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、保衛(wèi)、統(tǒng)戰(zhàn)、宗教等內(nèi)容的檔案；4.涉及人防建設(shè)，武裝部工作及民兵、征兵情況統(tǒng)計(jì)、退伍軍人安置，部隊(duì)駐軍等內(nèi)容的檔案；5.涉及在歷次政治運(yùn)動(dòng)中對(duì)個(gè)人問(wèn)題的處理意見(jiàn)等內(nèi)容的檔案；6.涉及勘界情況的檔案；7.涉及信訪(fǎng)、防疫等內(nèi)容的檔案；8.涉及企業(yè)商業(yè)秘密等內(nèi)容的檔案；9.涉及政府在進(jìn)行人口普查、經(jīng)濟(jì)普查以及其他各類(lèi)普查中形成的關(guān)于公民各方面情況的普查檔案；10.涉及公民婚姻、領(lǐng)養(yǎng)、招工、調(diào)動(dòng)、知青、建房、房產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)等內(nèi)容的檔案；個(gè)人刑事與犯罪、歷史問(wèn)題、不良記錄、死亡、病史等內(nèi)容的檔案；11.個(gè)人財(cái)產(chǎn)、工資、家庭出身，家庭成員、社會(huì)關(guān)系、家庭住址等詳細(xì)內(nèi)容的檔案；12.其他涉及黨和國(guó)家安全或者重大利益,個(gè)人隱私以及到期不宜開(kāi)放的檔案。

（八）高校檔案開(kāi)放研究

廖穎2016 年對(duì)上海地區(qū)高校檔案向社會(huì)開(kāi)放情況開(kāi)展調(diào)查,在已經(jīng)設(shè)立檔案館的19 所上海高校中,僅上海交通大學(xué)檔案館開(kāi)展過(guò)檔案向社會(huì)開(kāi)放工作（其開(kāi)放檔案范圍主要包括大部分建國(guó)前的歷史檔案,以及一部分建國(guó)后的文書(shū)檔案），其余18 所高校檔案館均未開(kāi)展過(guò)該項(xiàng)工作。朱小怡、魏明揚(yáng)在《高校檔案向社會(huì)開(kāi)放，我們準(zhǔn)備好了嗎？》一文中指出對(duì)高校檔案部門(mén)而言，向社會(huì)開(kāi)放檔案,既是法定的職責(zé),又是重大的挑戰(zhàn)。他們?cè)谖闹嘘U述了高校檔案部門(mén)為社會(huì)提供服務(wù)所面臨的變革與挑戰(zhàn)；從思想認(rèn)識(shí)、業(yè)務(wù)建設(shè)、人才隊(duì)伍培養(yǎng)等方面探討了高校檔案部門(mén)應(yīng)對(duì)變革與挑戰(zhàn)的思考與舉措。

三、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)檔案開(kāi)放審核文章的定量與定性分析，筆者提出三個(gè)方面建議：第一，在“國(guó)家鼓勵(lì)和支持其他檔案館向社會(huì)開(kāi)放檔案”的大背景下，機(jī)關(guān)檔案室、高校、企業(yè)、事業(yè)單位檔案館也應(yīng)當(dāng)積極投入到檔案開(kāi)放審核實(shí)踐中來(lái)；第二，國(guó)內(nèi)檔案開(kāi)放審核主要針對(duì)文書(shū)檔案開(kāi)展，把科技檔案、專(zhuān)門(mén)檔案、業(yè)務(wù)檔案等作為開(kāi)放審核對(duì)象的較少，相關(guān)研究更少，審核實(shí)踐和研究客體的范圍需要擴(kuò)大；第三，在現(xiàn)有的研究中，對(duì)檔案開(kāi)放審核的概念、工作機(jī)制、工作模式、審核主體的權(quán)責(zé)、鑒定工作流程等方面討論研究比較多，對(duì)于開(kāi)放鑒定理論的構(gòu)建、開(kāi)放審核相關(guān)法律法規(guī)條文的內(nèi)容梳理、開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)如何制定、如何利用信息技術(shù)開(kāi)展智能化審核的相關(guān)研究尚有不足，有待日后加強(qiáng)。