陳民 中國(guó)國(guó)際工程咨詢有限公司

一、全過程工程咨詢存在的難點(diǎn)

（一）全過程工程咨詢的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

我國(guó)早在1984年國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》（下簡(jiǎn)稱《暫行規(guī)定》），形成了最初“全過程咨詢”的概念?！稌盒幸?guī)定》提出“工程承包公司接受建設(shè)項(xiàng)目主管部門（或建設(shè)單位）的委托或投標(biāo)中標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、設(shè)備選購(gòu)、材料訂貨、工程施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備直到竣工投產(chǎn)實(shí)行全過程”。由此，最初的“全過程”是以施工建設(shè)為主，對(duì)可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、設(shè)備選購(gòu)、材料訂貨、工程施工、生產(chǎn)準(zhǔn)備直到竣工投產(chǎn)的整個(gè)工程建設(shè)程序[1]。

2017年，我國(guó)出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）（下簡(jiǎn)稱《發(fā)展的意見》）為全過程工程咨詢正名?！栋l(fā)展的意見》指出要培育全過程工程咨詢企業(yè)，制定建立全過程工程咨詢服務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和合同范本，并鼓勵(lì)政府投資項(xiàng)目帶頭推行全過程工程咨詢，為促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展進(jìn)行的深化改革。這為全過程工程咨詢的實(shí)施和推行起到至關(guān)重要和引領(lǐng)的作用。

《關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號(hào)）（下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）是建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)全過程工程咨詢的重要文件，《指導(dǎo)意見》提出的全過程工程咨詢范圍包括：投資決策階段和工程建設(shè)環(huán)節(jié)重點(diǎn)推進(jìn)分階段全過程咨詢，并鼓勵(lì)多種形式的全過程工程咨詢服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展。同時(shí)指出并鼓勵(lì)“多種形式的全過程工程咨詢是指從投資決策、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目全生命周期角度，開展跨階段咨詢服務(wù)組合或同一階段內(nèi)不同類型咨詢服務(wù)組合”。

由于政策推出時(shí)間短，由于市場(chǎng)的慣性發(fā)展還未發(fā)生根本性改變，同時(shí)建設(shè)領(lǐng)域監(jiān)管部門的責(zé)權(quán)相互交叉，全過程工程咨詢?cè)诓煌块T之間還存在不同的認(rèn)識(shí)，“多龍治水”的局面還需要時(shí)間消化，通過多方博弈才能統(tǒng)一起來。

（二）全過程工程咨詢?nèi)鄙偕衔坏姆煞ㄒ?guī)

經(jīng)過對(duì)各類工程建設(shè)項(xiàng)目文件的查閱和分析，我們能找到的，現(xiàn)行關(guān)于全過程工程咨詢的政策性文件主要還是以上提到的兩個(gè)《發(fā)展的意見》和《指導(dǎo)意見》。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，這些屬于政策性文件，而《建筑法》《合同法》《招標(biāo)投標(biāo)法》中是按工程建設(shè)不同環(huán)節(jié)立法，找不到全過程工程支撐的依據(jù)。沒有上位法的支撐，在一定程度上得不到強(qiáng)制推行，屬于可有可無的地位，影響全過程工程咨詢新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

通過對(duì)現(xiàn)有建筑工程實(shí)際情況分析發(fā)現(xiàn)，在全過程工程咨詢市場(chǎng)已出現(xiàn)情況包括：規(guī)劃階段、前期立項(xiàng)階段、造價(jià)階段和施工階段等四個(gè)方面的非全生命周期的咨詢服務(wù)。由于沒有上位法律法規(guī)的支撐，投資者或建設(shè)單位沒有統(tǒng)一的指導(dǎo)方向，工程建設(shè)的不同階段出現(xiàn)不同的咨詢機(jī)構(gòu)，同一階段出現(xiàn)不同的咨詢負(fù)責(zé)單位，從前期決策到后期實(shí)施都存在各類銜接跟不上、推進(jìn)進(jìn)度錯(cuò)位等問題，極大地降低了項(xiàng)目建設(shè)的效率，增加建設(shè)成本。

（三）全過程工程咨詢服務(wù)“分散化”情形較為普遍

隨著全過程工程咨詢的逐步走向市場(chǎng)，工程咨詢的業(yè)務(wù)也開始發(fā)生變化，逐步向整合、綜合型發(fā)展，但在實(shí)際項(xiàng)目中“分散化”情況還比較普遍。以立項(xiàng)階段為例，工程咨詢業(yè)務(wù)常常處于分散狀態(tài)，很少是由一家工程咨詢單位牽頭進(jìn)行。比如項(xiàng)目可行性研究報(bào)告的編制，是立項(xiàng)階段的關(guān)鍵性內(nèi)容，是工程項(xiàng)目建設(shè)前期最為重要的工作，綜合性強(qiáng)、包含涉及的專項(xiàng)較多，但報(bào)告中的很多專項(xiàng)的編制通常都處于“分散化”，包括環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)價(jià)、社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、地震安全性評(píng)價(jià)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)價(jià)、交通影響評(píng)價(jià)、消防安全等專項(xiàng)工作，通常都是由不同的專項(xiàng)咨詢單位來做，最后是由委托方再選擇一家咨詢單位來完成綜合和統(tǒng)籌工作。

從工程建設(shè)的全生命周期來看，“分散化”工程咨詢下各專業(yè)咨詢“各自為政”，可行性研究、初步設(shè)計(jì)、工程造價(jià)、招標(biāo)文件相互分離，特別是在工程施工時(shí)還存在著“各省定額價(jià)+投標(biāo)最高限價(jià)”，客觀形成了從前期立項(xiàng)、初步設(shè)計(jì)到工程實(shí)施時(shí)出現(xiàn)缺項(xiàng)、完整性較差、深度不足等現(xiàn)象，導(dǎo)致實(shí)際操作時(shí)偏差較大，工程項(xiàng)目實(shí)施的進(jìn)度和投資計(jì)劃難以得到有效控制的情況，造成各責(zé)任主體方應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任全部推卸到建設(shè)投資單位（或投資者）身上，造成不小的建設(shè)損失和時(shí)間的浪費(fèi)[2]。

（四）缺少全過程工程咨詢綜合型人才

目前，全過程工程項(xiàng)目的實(shí)施處于起步階段，因社會(huì)資源的限制，人才培養(yǎng)的缺乏，相應(yīng)的綜合型、高素質(zhì)人才儲(chǔ)備不足?！吨笇?dǎo)意見》要求“全過程咨詢項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)擁有工程建設(shè)類的注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格且同時(shí)具有工程、工程經(jīng)濟(jì)類高級(jí)職稱，并根據(jù)工程項(xiàng)目管理類型提出相應(yīng)的人才需求?！睆默F(xiàn)實(shí)情況來看，達(dá)到執(zhí)業(yè)資格及工程領(lǐng)域高級(jí)職稱的要求不難，難在能在全過程咨詢中全面統(tǒng)領(lǐng)或牽頭完成前期立項(xiàng)、招標(biāo)、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)、項(xiàng)目管理等綜合型的人才并不多。

從咨詢企業(yè)的角度來看，許多企業(yè)面臨著業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)的情況，在培養(yǎng)業(yè)務(wù)人員的時(shí)都以內(nèi)部培訓(xùn)為主。從建設(shè)單位的角度，在招標(biāo)時(shí)較多的情況是以設(shè)計(jì)——施工企業(yè)聯(lián)合體為主要方式，從一些地方政府發(fā)布的招投標(biāo)公告也能證明這點(diǎn)。在這種聯(lián)合體中，設(shè)計(jì)單位與施工企業(yè)又有各自的負(fù)責(zé)人，在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)也不會(huì)刻意去培養(yǎng)綜合型的全過程咨詢?nèi)瞬拧默F(xiàn)實(shí)來看，對(duì)于全過程咨詢服務(wù)這種新模式，綜合型、領(lǐng)軍型人才的培養(yǎng)還缺乏空間和實(shí)踐。

二、全過程工程咨詢的展望

（一）優(yōu)化建設(shè)領(lǐng)域項(xiàng)目全過程的審批流程

《指導(dǎo)意見》提出各地建立并聯(lián)審批、聯(lián)合審批機(jī)制。根據(jù)2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，規(guī)劃和國(guó)土職能合并為空間規(guī)劃一次性審批。至此，建設(shè)審批領(lǐng)域主要涉及的監(jiān)管部門包括：投資主管部門、自然資源部門和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門等，如何建立好相關(guān)部門在建設(shè)領(lǐng)域的聯(lián)合審批機(jī)制是優(yōu)化建設(shè)審批的關(guān)鍵。

通過長(zhǎng)期的實(shí)踐表明，越是簡(jiǎn)潔的審批流程越是高效。把分散的需要審批的環(huán)節(jié)全部整合進(jìn)可行性研究報(bào)告（有些涉及：水資源、礦產(chǎn)安全、地質(zhì)災(zāi)害、地震安全、環(huán)境影響、社會(huì)穩(wěn)定、節(jié)能、消防、防洪等等）進(jìn)行綜合咨詢，建立聯(lián)合審批制度，減少不必要的審批環(huán)節(jié)，極大提升投資建設(shè)便利化水平。

通過圖1，可以提出一體化評(píng)估的概念，一體化評(píng)估包含對(duì)可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)、造價(jià)等的聯(lián)合評(píng)估，集中完成評(píng)估及審批工作。一體化評(píng)估代表聯(lián)合審批完成，進(jìn)入下一階段的工程建設(shè)時(shí)序。以圖中所示的工程建設(shè)時(shí)序來捋順全過程工程咨詢業(yè)務(wù)，符合黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于投資領(lǐng)域“放管服”的要求，提高項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)效和加快市場(chǎng)繁榮，也極大地促進(jìn)了全過程咨詢服務(wù)的發(fā)展。

（二）探索延長(zhǎng)全過程咨詢服務(wù)鏈

實(shí)際情況來看，特別是在“十四五”開局之期，越來越多的地方政府及產(chǎn)業(yè)園區(qū)（國(guó)家、省市縣級(jí)）希望咨詢機(jī)構(gòu)不僅能夠提供咨詢服務(wù)，還要提供融資或引進(jìn)投資人的服務(wù)，這也是新時(shí)代全過程工程咨詢業(yè)的全新機(jī)遇。近年來，政府和社會(huì)資本合作（PPP）和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）等新興業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)，多元化的咨詢市場(chǎng)呈現(xiàn)蓬勃生機(jī)。不僅是以前端為主的PPP、REITs等業(yè)態(tài)，還是后端的建成運(yùn)營(yíng)方面的特許經(jīng)營(yíng)模式（例如TOT）等都在不斷創(chuàng)新服務(wù)。

從全過程咨詢市場(chǎng)來看，原來單一工程建設(shè)的傳統(tǒng)咨詢逐漸不能滿足市場(chǎng)需要，規(guī)劃、投融資、可行性研究、勘察設(shè)計(jì)、造價(jià)、招標(biāo)、工程監(jiān)理（管理）及運(yùn)營(yíng)的全生命周期的咨詢業(yè)態(tài)逐步受到市場(chǎng)青睞。特別是宏觀政策方面的規(guī)劃咨詢，包含的內(nèi)容有總體發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等。從現(xiàn)有的行政執(zhí)行的體系里來看，規(guī)劃作為工程項(xiàng)目的上位政策依據(jù)，是工程項(xiàng)目開展的基礎(chǔ)。當(dāng)規(guī)劃作為全過程咨詢的最前端引領(lǐng)，結(jié)合投融資咨詢，形成“規(guī)劃—投融資—可行性研究—工程施工—建成運(yùn)營(yíng)”這一完整的全過程咨詢產(chǎn)業(yè)鏈時(shí)，才真正實(shí)現(xiàn)了全鏈條的全過程咨詢。傳統(tǒng)的咨詢企業(yè)要適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的要求，通過并購(gòu)重組等方式做大做強(qiáng)，延長(zhǎng)全國(guó)過程工程咨詢服務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)俏磥砉こ套稍兤髽I(yè)生存的必然選擇。

（三）提升全過程咨詢服務(wù)“綜合管理+”服務(wù)能力

在全過程工程咨詢服務(wù)中，需要區(qū)別“分散化”咨詢和分階段咨詢的不同，不能把“分散化”的咨詢簡(jiǎn)單地合并起來。同時(shí)，從咨詢服務(wù)的內(nèi)在來看也區(qū)別于項(xiàng)目的代建制管理。建設(shè)項(xiàng)目管理代建制是較為傳統(tǒng)的項(xiàng)目工程管理咨詢的方式，由項(xiàng)目單位或建設(shè)單位通過合同委托工程咨詢單位承擔(dān)施工建設(shè)階段的項(xiàng)目管理，項(xiàng)目管理咨詢單位或代建單位并不是法定意義上的建設(shè)單位，而是基于合同承擔(dān)約定的咨詢服務(wù)內(nèi)容和相應(yīng)的責(zé)任，通常是通過招標(biāo)方式來選擇具有建設(shè)項(xiàng)目管理能力的專業(yè)咨詢單位。這類傳統(tǒng)的項(xiàng)目工程管理代建的方式顯然不適應(yīng)新的形勢(shì)和新時(shí)代工程建設(shè)和發(fā)展要求。

全過程工程咨詢提供的是“綜合管理+”的服務(wù)，用信息化手段將全過程咨詢的各個(gè)階段都連接起來提供整體解決方案。這里的“管理+”，不僅是傳統(tǒng)意義上被動(dòng)的控制和審核，還包含了主動(dòng)通過信息化手段參與管理的過程中，通過協(xié)調(diào)組織各階段專業(yè)咨詢師對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)、精細(xì)化管理降本增效。技術(shù)的服務(wù)外延也不再止于傳統(tǒng)的常規(guī)工程咨詢，而是要擴(kuò)展到工程建設(shè)的規(guī)劃策劃、投融資、立項(xiàng)前期、招投標(biāo)、工程建設(shè)及后期的運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目維護(hù)，并要求具備相關(guān)的法律法務(wù)咨詢、財(cái)務(wù)和稅務(wù)咨詢等方面的全方位的咨詢服務(wù)。

（四）加快全過程咨詢立法

全過程工程咨詢是工程咨詢行業(yè)發(fā)展到一定高度的新的業(yè)態(tài)形式，是對(duì)現(xiàn)行工程咨詢中多方責(zé)任主體的綜合涵蓋和全面展現(xiàn)。首先，應(yīng)從國(guó)家層面，即在國(guó)家法律、國(guó)務(wù)院行政法規(guī)層面得以體現(xiàn)，明確全過程工程咨詢參與人、監(jiān)督人和管理人的法律責(zé)任；其次，國(guó)家投資主管部門聯(lián)合行業(yè)部門按其行業(yè)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需求，頒布全過程工程咨詢的政策規(guī)范、收費(fèi)管理辦法等文件，有力指導(dǎo)和規(guī)范全過程工程咨詢的發(fā)展；第三，各?。▍^(qū)、市）人民政府投資主管部門應(yīng)結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，依據(jù)國(guó)家投資主管部門頒布的政策文件，制訂適合本地區(qū)的全過程工程咨詢具體制度或規(guī)章，以推動(dòng)全過程工程咨詢?cè)诒镜貐^(qū)的發(fā)展與落地。

《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，廣東、陜西等試點(diǎn)省份也相應(yīng)制定了當(dāng)?shù)氐娜^程咨詢文件，并提出的“1+N”形式，“1”是指項(xiàng)目管理，“N”是指專業(yè)咨詢服務(wù)的一項(xiàng)或多項(xiàng)。江蘇省的解決辦法是由項(xiàng)目單位或建設(shè)單位委托的一家咨詢單位負(fù)責(zé)總體組織和綜合統(tǒng)籌工作，再聯(lián)合多家咨詢單位分別承擔(dān)各自的專業(yè)咨詢服務(wù)。通過3-5年的試點(diǎn)工作后，在各省總結(jié)經(jīng)驗(yàn)成果基礎(chǔ)上，建議由國(guó)家投資主管部門牽頭聯(lián)合相關(guān)部門起草投資項(xiàng)目建設(shè)的法律法規(guī)，包含規(guī)劃編制、可行性研究、工程管理、規(guī)范設(shè)計(jì)及全過程咨詢?nèi)≠M(fèi)等，作為頂層設(shè)計(jì)來規(guī)范和指導(dǎo)全過程工程咨詢的實(shí)施。

（五）積極培養(yǎng)全過程咨詢綜合型人才

《指導(dǎo)意見》從素質(zhì)、創(chuàng)新和培養(yǎng)三個(gè)方面提出全過程工程咨詢?nèi)瞬诺囊?。通過長(zhǎng)期項(xiàng)目實(shí)踐分析，能夠主導(dǎo)或管理全過程咨詢的人才可以稱之為“總咨詢師”（以下簡(jiǎn)稱總師），總師不僅要符合《指導(dǎo)意見》對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的基本要求外，還要掌握相應(yīng)的宏觀政策、發(fā)展規(guī)劃、工程技術(shù)經(jīng)濟(jì)、設(shè)計(jì)、造價(jià)、管理等方面的業(yè)務(wù)能力，同時(shí)對(duì)擴(kuò)展的財(cái)稅、法律方面的知識(shí)也需有所了解，并能帶領(lǐng)咨詢團(tuán)隊(duì)作業(yè)。這就對(duì)咨詢企業(yè)提出更高的要求，培養(yǎng)具有全過程工程咨詢領(lǐng)導(dǎo)能力的總師，企業(yè)自身相應(yīng)有多元化的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，通過不同業(yè)務(wù)的實(shí)踐和鍛煉才能培養(yǎng)出領(lǐng)軍型、綜合型的總師。咨詢企業(yè)通過培養(yǎng)總師的同時(shí)，還需以世界的眼光來展望發(fā)展，不僅要培養(yǎng)出咨詢?nèi)瞬抨?duì)伍，還應(yīng)增強(qiáng)實(shí)力參與國(guó)際工程項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)。

三、結(jié)語

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速發(fā)展過渡到高質(zhì)量發(fā)展階段，全過程咨詢將在新時(shí)代工程建設(shè)中發(fā)揮重要作用。近期召開的2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出要適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在此背景之下，全過程工程咨詢?cè)诨A(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中的實(shí)踐機(jī)會(huì)大大提升，不僅可以提供規(guī)劃、投融資、可行性研究、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全生命周期咨詢，還極大降低工程建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，為工程項(xiàng)目的整體提供高效、有序的管理，也是新時(shí)代對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的需要。