陳紅娜

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部，北京 100010)

數(shù)字平臺(tái)，尤其是大型平臺(tái)，在全球數(shù)字貿(mào)易及其治理中的重要性不斷凸顯，圍繞平臺(tái)本身的監(jiān)管改革已成為國(guó)際社會(huì)的共同關(guān)注點(diǎn)。分析美歐監(jiān)管改革的新趨勢(shì)及平衡競(jìng)爭(zhēng)與合作的現(xiàn)實(shí)路徑，對(duì)于我國(guó)構(gòu)建內(nèi)外兼容的平臺(tái)治理體系、提升大型平臺(tái)在國(guó)際合作競(jìng)爭(zhēng)中的支撐作用，具有較強(qiáng)的借鑒意義。

一、數(shù)字平臺(tái)在數(shù)字貿(mào)易及其治理中地位重要

數(shù)字貿(mào)易正在重塑全球貿(mào)易格局，平臺(tái)企業(yè)既是貿(mào)易發(fā)展的重要載體，又在一定程度上引領(lǐng)國(guó)際規(guī)則走向，其多重身份給當(dāng)前監(jiān)管體系帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

(一)數(shù)字平臺(tái)是數(shù)字貿(mào)易發(fā)展的重要載體和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施

數(shù)字平臺(tái)對(duì)國(guó)際貿(mào)易的影響范圍廣、程度深。數(shù)字平臺(tái)與數(shù)字貿(mào)易有著極強(qiáng)的共生性，前者在提升交易便利、削減貿(mào)易成本上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，正是后者爆發(fā)式增長(zhǎng)的關(guān)鍵。根據(jù)國(guó)際上對(duì)數(shù)字貿(mào)易的界定(1)OECD-WTO-IMF Handbook on Measuring Digital Trade Version 1.，不管是包含在傳統(tǒng)貿(mào)易統(tǒng)計(jì)框架內(nèi)的數(shù)字化訂購(gòu)和/或數(shù)字化交付，還是尚無(wú)法納入統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)流動(dòng)，數(shù)字平臺(tái)賦能都是其重要特征。從實(shí)現(xiàn)的功能看，這些平臺(tái)涵蓋營(yíng)銷、廣告、電子商務(wù)、服務(wù)交付、支付、社交及研發(fā)、設(shè)計(jì)等多種數(shù)字貿(mào)易類型(見(jiàn)表1)。

表1 主要數(shù)字平臺(tái)類型

圖1 2019年全球數(shù)字貿(mào)易赫芬達(dá)爾赫希曼指數(shù)(HHI)

(二)大型數(shù)字平臺(tái)對(duì)于塑造規(guī)則趨向具有重要影響力

大型數(shù)字平臺(tái)所擁有的跨國(guó)影響力，使其在規(guī)則制定中扮演重要角色。這些企業(yè)通過(guò)廣泛的游說(shuō)活動(dòng)塑造國(guó)內(nèi)監(jiān)管環(huán)境，進(jìn)而通過(guò)國(guó)際協(xié)定轉(zhuǎn)化為對(duì)全球具有約束力的國(guó)際規(guī)則，TPP/CPTPP就是一個(gè)典型的例證，其核心條款頻繁出現(xiàn)在隨后的多邊、區(qū)域及雙邊數(shù)字貿(mào)易協(xié)定中，對(duì)于數(shù)字貿(mào)易規(guī)則議題的范圍及其對(duì)其他締約方國(guó)內(nèi)監(jiān)管的滲透度，都產(chǎn)生了不可忽視的影響。總的來(lái)說(shuō)，數(shù)字貿(mào)易規(guī)則所涉及的紀(jì)律義務(wù)遠(yuǎn)超傳統(tǒng)電子商務(wù)范圍，如CPTPP電子商務(wù)章節(jié)18個(gè)條款中，除了海關(guān)關(guān)稅、國(guó)內(nèi)電子交易框架、電子認(rèn)證和電子簽名、線上消費(fèi)者保護(hù)和無(wú)紙貿(mào)易等5個(gè)條款外，其余都觸及更深層次的國(guó)內(nèi)監(jiān)管主權(quán)問(wèn)題，從根本上反映了這些大型平臺(tái)的利益訴求。例如，禁止跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和計(jì)算設(shè)施位置限制，推動(dòng)數(shù)據(jù)自由流動(dòng)，最大化企業(yè)全球經(jīng)營(yíng)利益；將源代碼和算法作為商業(yè)秘密保護(hù)，打造免受監(jiān)管的人工智能等新技術(shù)發(fā)展環(huán)境；繞開(kāi)各國(guó)在WTO框架及其他貿(mào)易協(xié)定下的跨境服務(wù)貿(mào)易開(kāi)放承諾，推行數(shù)字產(chǎn)品非歧視待遇；重申“避風(fēng)港”原則，降低交互式計(jì)算機(jī)服務(wù)平臺(tái)的中介責(zé)任等。

(三)大型數(shù)字平臺(tái)給現(xiàn)有監(jiān)管體系帶來(lái)較大挑戰(zhàn)

隨著數(shù)字平臺(tái)的發(fā)展壯大，其對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管體系的挑戰(zhàn)也逐級(jí)提升，大致可歸為3個(gè)層面：一是市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。數(shù)字技術(shù)打破了行業(yè)間的傳統(tǒng)界限，大型平臺(tái)憑借其市場(chǎng)地位不斷拓展業(yè)務(wù)范圍，通過(guò)建立從服務(wù)到產(chǎn)品的數(shù)字生態(tài)，形成較高市場(chǎng)壁壘，擠壓了中小平臺(tái)的生存空間。二是公共治理。由于掌握著“關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施”，平臺(tái)企業(yè)不再是簡(jiǎn)單的服務(wù)中介和自治單元，而是逐漸成為市場(chǎng)管理者，甚至在某些時(shí)候成為國(guó)家主權(quán)不可分割的一部分，卷入大國(guó)博弈中，商業(yè)利益與非商業(yè)利益的沖突凸顯，權(quán)責(zé)相當(dāng)?shù)闹卫碇刃蛟獾狡茐?。三是社?huì)倫理。大型數(shù)字平臺(tái)放大了“數(shù)字鴻溝”導(dǎo)致的財(cái)富分配不均問(wèn)題，分屬不同領(lǐng)域數(shù)據(jù)的跨平臺(tái)組合又使個(gè)人隱私遭遇更大威脅。這些負(fù)外部性最終導(dǎo)致了傳統(tǒng)商業(yè)與新興業(yè)態(tài)、政府與市場(chǎng)以及發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間的巨大分歧。

二、大型數(shù)字平臺(tái)成為國(guó)家監(jiān)管與大國(guó)博弈的焦點(diǎn)

大型數(shù)字平臺(tái)已成為各國(guó)治理的重點(diǎn)，由于其在國(guó)際合作競(jìng)爭(zhēng)中作用突出，擁有平臺(tái)的國(guó)家與平臺(tái)東道國(guó)之間也在進(jìn)行著更為復(fù)雜的博弈。美歐在這一博弈中的“平衡術(shù)”可體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一)強(qiáng)化針對(duì)大型平臺(tái)的反壟斷立法，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序

當(dāng)前，加強(qiáng)針對(duì)大型數(shù)字平臺(tái)的反壟斷審查，約束其反市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，已成為全球共識(shí)。歐盟以《數(shù)字市場(chǎng)法》(DMA)為抓手，在針對(duì)“看門人”(3)“看門人”通過(guò)雙測(cè)試法篩選：一是從事“核心平臺(tái)服務(wù)”，定義為在線中介、在線搜索、社交網(wǎng)絡(luò)、視頻共享、電子通信、云服務(wù)或在線廣告；二是對(duì)歐盟內(nèi)部市場(chǎng)產(chǎn)生重大影響(如年?duì)I業(yè)額超過(guò)65億歐元或更多，市值達(dá)到650億歐元且在至少3個(gè)成員國(guó)開(kāi)展業(yè)務(wù))，充當(dāng)商業(yè)用戶和最終用戶之間的重要門戶，并享有穩(wěn)固而持久的地位。的立法監(jiān)管上走在前列。其核心在于3個(gè)方面：一是數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)可攜性。大型平臺(tái)的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)是其拓展業(yè)務(wù)、提高競(jìng)爭(zhēng)門檻的關(guān)鍵，因此，禁止“看門人”跨平臺(tái)組合數(shù)據(jù)和從第三方獲取數(shù)據(jù)，以及有效促進(jìn)數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)可攜性，能較大程度降低市場(chǎng)進(jìn)入壁壘。二是促進(jìn)輔助服務(wù)的開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)。DMA將“看門人”業(yè)務(wù)分為核心服務(wù)和輔助服務(wù)。禁止“看門人”阻止用戶卸載任何預(yù)裝軟件或應(yīng)用、進(jìn)行自我優(yōu)待等，正是要在輔助服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于遏制其“殺手型并購(gòu)”也有積極作用。三是結(jié)構(gòu)性補(bǔ)救措施。過(guò)去針對(duì)“看門人”的反壟斷措施之所以無(wú)效，就在于未能改變企業(yè)行為，罰款僅被視作經(jīng)營(yíng)成本。例如，蘋果公司在荷蘭反壟斷案件中，寧愿選擇每周支付500萬(wàn)歐元罰款，以維持壟斷現(xiàn)狀。但DMA除對(duì)持續(xù)違規(guī)企業(yè)處以高達(dá)全球年收入20%的罰款外，在極端情況下甚至還將分拆其業(yè)務(wù)，這是其威懾力的關(guān)鍵。

美國(guó)近年來(lái)對(duì)大型平臺(tái)的反壟斷態(tài)度由寬松轉(zhuǎn)為強(qiáng)硬，監(jiān)管范式也從事后執(zhí)法向事前合規(guī)審查轉(zhuǎn)變，這在參眾兩院已達(dá)成基本共識(shí)。與DMA類似，美國(guó)眾議院所提出的《終止平臺(tái)壟斷法案》《美國(guó)選擇與創(chuàng)新在線法案》《平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)會(huì)法案》《收購(gòu)兼并申請(qǐng)費(fèi)現(xiàn)代化法案》以及《通過(guò)啟用服務(wù)切換法案》等，分別在平臺(tái)拆分、并購(gòu)、自我優(yōu)待、服務(wù)切換等方面做了規(guī)定；參議院所提出的《競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷執(zhí)法改革法案》，則從降低非法收購(gòu)行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)、舉證責(zé)任倒置、增加反壟斷機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)等方面入手，強(qiáng)化了反壟斷執(zhí)法，被譽(yù)為是“近半個(gè)世紀(jì)以來(lái)最具雄心的反壟斷改革”。

(二)政府監(jiān)管與企業(yè)自我監(jiān)管并行，是維護(hù)良好公共秩序的更好選擇

新的監(jiān)管政策盡管目標(biāo)美好，但切實(shí)執(zhí)行時(shí)面臨諸多挑戰(zhàn)：一是法律的一致性和兼容性。如DMA要求“看門人”免費(fèi)為客戶提供對(duì)其聚合和非聚合數(shù)據(jù)的連續(xù)和實(shí)時(shí)訪問(wèn)，而不需要知道這些客戶計(jì)劃如何使用數(shù)據(jù)；但GDPR規(guī)定，個(gè)人數(shù)據(jù)必須為特定用途收集，不得用于其他不兼容的目的。兩者的矛盾在于，平臺(tái)在最初收集數(shù)據(jù)時(shí)，難以預(yù)計(jì)未知的接收方使用數(shù)據(jù)的目的，而接收方也無(wú)法確保其使用數(shù)據(jù)的目的與平臺(tái)兼容，這些法律上的矛盾尚未解決。二是法律的可執(zhí)行性。如數(shù)據(jù)可攜性需要對(duì)數(shù)據(jù)確權(quán)以及可攜的范圍和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等做出明確的規(guī)定，但數(shù)據(jù)通常具有專有專用性，脫離一定生態(tài)后，需要攜多少數(shù)據(jù)才可維持其預(yù)期價(jià)值，既是法律問(wèn)題，又是技術(shù)難題。三是制度成本是否過(guò)高。如禁止“看門人”跨平臺(tái)合并數(shù)據(jù)，但多數(shù)顛覆式創(chuàng)新就來(lái)自于數(shù)據(jù)的合并，如Uber提供的送餐服務(wù)Uber Eats。因此，能夠犧牲“看門人”多大程度的創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)期待的政策目標(biāo)，是監(jiān)管改革必須考慮的制度成本。

在監(jiān)管改革尚未實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性突破的情況下，社會(huì)共治成為更現(xiàn)實(shí)的選擇。從政府角度，美國(guó)最先為數(shù)字平臺(tái)設(shè)置了“侵權(quán)通知”機(jī)制下的“避風(fēng)港”原則，對(duì)“善治”的平臺(tái)豁免了平臺(tái)中介責(zé)任；歐盟盡管相對(duì)嚴(yán)苛，但也在《數(shù)字服務(wù)法》(DSA)中認(rèn)可了該原則。從企業(yè)角度，實(shí)施自我監(jiān)督既可強(qiáng)化政企互信，又可在社會(huì)責(zé)任上樹(shù)立表率，特殊情況下還能起到打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的作用。如對(duì)于人工智能的監(jiān)管，涉及輿論操縱等政治風(fēng)險(xiǎn)、算法歧視等社會(huì)倫理風(fēng)險(xiǎn)、決策透明度和問(wèn)責(zé)制等法律風(fēng)險(xiǎn)、隱私破壞等人權(quán)風(fēng)險(xiǎn)以及無(wú)法預(yù)見(jiàn)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，面對(duì)各主權(quán)國(guó)家、各市場(chǎng)主體間錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾關(guān)系，除了G20、經(jīng)合組織等政府層面合作外，企業(yè)也在積極行動(dòng)，如微軟發(fā)布“人工智能原則”，埃森哲提出了更廣泛的“負(fù)責(zé)任的人工智能和機(jī)器人的道德框架”。實(shí)際上，有效的自我監(jiān)管不一定發(fā)生在公司層面，企業(yè)間可以建立一套共同遵守的行為準(zhǔn)則，進(jìn)而發(fā)揮超越公司甚至行業(yè)層面的影響力。其實(shí)際效果已得到相關(guān)研究(4)Michael A,2021,Cusumano,Annabelle Gawer,David B.Yoffie,“Can Self-Regulation Save Digital Platforms?”,Oxford University Press.確認(rèn)，即有效的政府監(jiān)管與自我監(jiān)管相結(jié)合，將可能產(chǎn)生最好的治理結(jié)果。

(三)深化工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)合作，有效緩沖美歐治理分歧

美歐針對(duì)大型數(shù)字平臺(tái)的監(jiān)管盡管存在矛盾與分歧，但跨大西洋合作的勢(shì)頭并未因此遭到破壞。一個(gè)很重要的原因在于，平臺(tái)向?qū)嶓w空間的廣泛滲透既為平臺(tái)保持長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造了條件，也為推動(dòng)美歐優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和利益融合、有效規(guī)避貿(mào)易摩擦提供了渠道。這種滲透主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：一是服務(wù)與制造的綁定，加固了用戶對(duì)于服務(wù)的使用黏性。據(jù)IDC統(tǒng)計(jì)，2021年，蘋果和亞馬遜在全球平板電腦市場(chǎng)上的份額合計(jì)達(dá)43.7%；Meta占全球VR設(shè)備75%的市場(chǎng)份額，微軟在全球AR設(shè)備28.8%的市場(chǎng)；智能音箱領(lǐng)域，亞馬遜、谷歌和蘋果在2021年第二季度的全球份額合計(jì)達(dá)53.6%。二是擴(kuò)大對(duì)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的控制。截至2019年，谷歌、亞馬遜、微軟和Meta等內(nèi)容提供商擁有或租賃了全球一半以上的海底帶寬；其中，谷歌就擁有超過(guò)1.6萬(wàn)公里(1萬(wàn)英里)的海底電纜。三是重視企業(yè)級(jí)信息技術(shù)服務(wù)。實(shí)際上，信息技術(shù)對(duì)生產(chǎn)性行業(yè)的影響要遠(yuǎn)早于對(duì)個(gè)體消費(fèi)者的直接影響，以蘋果IOS系統(tǒng)和處理器芯片、微軟windows系統(tǒng)和云服務(wù)、谷歌安卓系統(tǒng)等為代表的企業(yè)級(jí)服務(wù)，早已奠定了美歐互利合作的深厚基礎(chǔ)。

三、中國(guó)大型數(shù)字平臺(tái)參與國(guó)際合作競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)狀與問(wèn)題

大型數(shù)字平臺(tái)及其支撐下的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，是中國(guó)展示國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的重要窗口。據(jù)2021年中國(guó)信通院發(fā)布的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告，當(dāng)前，中國(guó)有36家大型數(shù)字平臺(tái)，全球占比47%，高于美國(guó)37%(28家)的占比。但從國(guó)際比較來(lái)看，中美差距非但沒(méi)有縮小，反而逐漸增大。此外，平臺(tái)所引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越多、遭受美國(guó)打壓的風(fēng)險(xiǎn)不斷累加，國(guó)內(nèi)監(jiān)管需要進(jìn)一步優(yōu)化。導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，跨國(guó)影響力小，享受全球數(shù)字化紅利明顯不足。中國(guó)在消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域擁有比肩美國(guó)的數(shù)字平臺(tái)，但除了TikTok外，其他大型數(shù)字平臺(tái)主要局限于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，從更廣闊的國(guó)際市場(chǎng)上獲利明顯不足。以搜索引擎為例，百度、阿里、搜狗和奇虎在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)占據(jù)龍頭地位，但在國(guó)際市場(chǎng)上，只有百度在東道國(guó)擁有超過(guò)1%的份額(見(jiàn)圖2)，且在過(guò)去5年里沒(méi)有明顯改善，在個(gè)別國(guó)家甚至有下滑趨勢(shì)；相比之下，谷歌在同一市場(chǎng)上的占比超過(guò)95%且不斷增加。對(duì)于正處于快速增長(zhǎng)期的云服務(wù)，據(jù)Canalys統(tǒng)計(jì)，2021年，中國(guó)云基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)規(guī)模為274億美元(5)https://www.xianjichina.com/special/detail_507870.html.，阿里巴巴以37%的份額占據(jù)主導(dǎo)地位；但在全球市場(chǎng)上，阿里巴巴總營(yíng)收為105億美元，在1 917億美元的全球市場(chǎng)上占比僅為5.5%；這意味著，阿里巴巴從中國(guó)以外的市場(chǎng)僅獲益3.6億美元，市場(chǎng)份額為0.2%。相比之下，微軟、谷歌等美國(guó)跨國(guó)公司可以從本土外獲取近六成收益。

圖2 2020年第一季度移動(dòng)搜索市場(chǎng)份額

平臺(tái)國(guó)際化程度低，一方面是“不愿出”，因?yàn)樵谙鄬?duì)“封閉”的國(guó)內(nèi)即可享受超大規(guī)模市場(chǎng)紅利，企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)熱情不足；另一方面是“進(jìn)不去”，錯(cuò)失早期進(jìn)入的先發(fā)優(yōu)勢(shì)以及文化不適等因素，使得企業(yè)在與美跨國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)；在中美博弈的大背景下，“走出去”的難度進(jìn)一步增大。

其次，企業(yè)級(jí)服務(wù)實(shí)力不足，無(wú)法形成可緩沖國(guó)際摩擦的發(fā)展模式。消費(fèi)互聯(lián)網(wǎng)的核心在于利用網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)快速擴(kuò)張規(guī)模、占領(lǐng)市場(chǎng)。但簡(jiǎn)單的規(guī)模擴(kuò)張對(duì)改善企業(yè)營(yíng)收作用有限，邊際收益卻在迅速下降。據(jù)QuestMobile統(tǒng)計(jì)(6)《中國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng) 2021年度大報(bào)告》。，截至2021年底，我國(guó)全網(wǎng)用戶已達(dá)11.74億，增量空間較為有限，在存量空間與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手爭(zhēng)奪流量、收取更高的平臺(tái)使用費(fèi)，成為企業(yè)創(chuàng)收的重要手段，不可避免地會(huì)引發(fā)激烈矛盾。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)平臺(tái)在云服務(wù)、操作系統(tǒng)等利潤(rùn)率更高的企業(yè)級(jí)服務(wù)上又尚未形成系統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)力，難以通過(guò)利益綁定抬高東道國(guó)單邊制裁的成本、緩沖國(guó)際摩擦。其中的原因有：一是企業(yè)自身實(shí)力的差距，如在打造標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)平臺(tái)上；二是我國(guó)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施仍有待改善。例如，我國(guó)商用固定寬帶速率是美國(guó)1/5，但單價(jià)是美國(guó)的10倍以上；國(guó)際聯(lián)網(wǎng)能力僅相當(dāng)于美國(guó)5年前水平，而且絕對(duì)差距也在逐漸拉大。三是技術(shù)的升級(jí)迭代需要大量的經(jīng)驗(yàn)積累以及客戶的直接反饋，但國(guó)內(nèi)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型仍面臨“不想轉(zhuǎn)、不會(huì)轉(zhuǎn)、不敢轉(zhuǎn)”等難題，企業(yè)級(jí)服務(wù)市場(chǎng)較為有限。美國(guó)近年來(lái)之所以能產(chǎn)生一批估值在百億以上的企業(yè)級(jí)服務(wù)平臺(tái)，如DocuSIGn、Zoom、Workday等，與擁有龐大的用戶基礎(chǔ)密切相關(guān)。

第三，國(guó)內(nèi)監(jiān)管由包容轉(zhuǎn)為審慎，企業(yè)投資意愿受到較大影響。我國(guó)對(duì)于新業(yè)態(tài)的包容性監(jiān)管態(tài)度，為數(shù)字平臺(tái)的發(fā)展壯大提供了巨大推力。為解決當(dāng)前發(fā)展困局、引導(dǎo)企業(yè)縱深發(fā)力，從2020年開(kāi)始，國(guó)家監(jiān)管開(kāi)始轉(zhuǎn)向，既從反壟斷、個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、廣告合規(guī)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、價(jià)格規(guī)范等角度明確平臺(tái)責(zé)任，又為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和拓展海外市場(chǎng)發(fā)出了明確的指示信號(hào)。政策變動(dòng)不可避免會(huì)引發(fā)市場(chǎng)波動(dòng)，但面對(duì)全球逐漸同化的治理改革，企業(yè)的實(shí)際反應(yīng)卻有所不同。2021年，美國(guó)各大數(shù)字平臺(tái)營(yíng)收增長(zhǎng)30%～50%，利潤(rùn)增長(zhǎng)30%～100%，而國(guó)內(nèi)平臺(tái)企業(yè)不僅營(yíng)收增長(zhǎng)乏力、利潤(rùn)率普遍下降，業(yè)務(wù)線也開(kāi)始收縮；據(jù)悉，中國(guó)頭部平臺(tái)(騰訊、阿里巴巴、美團(tuán)、京東、拼多多)與美國(guó)頭部平臺(tái)(微軟、谷歌、蘋果、亞馬遜、Meta)的總市值差距從2020年的5.6萬(wàn)億美元擴(kuò)大至2021年的8.8萬(wàn)億美元。

剖析國(guó)內(nèi)外監(jiān)管改革的差異，有兩點(diǎn)值得關(guān)注：一是監(jiān)管的重點(diǎn)和范圍有所不同。如針對(duì)算法，美歐是圍繞人工智能、遵循“基于風(fēng)險(xiǎn)的方法”，旨在“將算法歧視風(fēng)險(xiǎn)降至最低水平”；我國(guó)則側(cè)重于算法的推薦功能，且適用于所有算法推薦技術(shù)。面臨的挑戰(zhàn)，既有行政資源的約束，又極易引發(fā)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和平臺(tái)間事關(guān)披露算法及其源代碼的沖突。二是政策的系統(tǒng)性和確定性有待提升。如為有效監(jiān)管跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，需要以明確的數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)交易、網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全評(píng)估等規(guī)則為前提，還要以協(xié)調(diào)統(tǒng)一的部門執(zhí)法為宗旨，但我國(guó)在相關(guān)政策體系尚未完善的情況下就推進(jìn)執(zhí)法，監(jiān)管必然存在較大不確定性，從而給企業(yè)預(yù)期及未來(lái)投資造成不利影響。

四、政策啟示

大型數(shù)字平臺(tái)是我國(guó)參與并引領(lǐng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和治理體系優(yōu)化的重要籌碼。新冠肺炎疫情后，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的“馬太效應(yīng)”進(jìn)一步加速，美國(guó)頭部平臺(tái)之間也在經(jīng)歷排序變換，警惕中美差距繼續(xù)擴(kuò)大、維護(hù)國(guó)內(nèi)平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，應(yīng)成為平臺(tái)監(jiān)管改革的重要目標(biāo)之一。我國(guó)兼具大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和政策監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，應(yīng)充分關(guān)注美歐新趨勢(shì)并借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對(duì)我國(guó)發(fā)展實(shí)際，從政策法規(guī)、開(kāi)放戰(zhàn)略、創(chuàng)新支撐和國(guó)際治理等方面著手，營(yíng)造更好的政策環(huán)境。

第一，進(jìn)一步優(yōu)化政策監(jiān)管體系。一是采用基于風(fēng)險(xiǎn)的方法，對(duì)平臺(tái)涉及的數(shù)據(jù)、算法等實(shí)施分類精準(zhǔn)監(jiān)管，提高對(duì)于真正敏感的個(gè)人信息和重要數(shù)據(jù)的保護(hù)力度，降低政府監(jiān)管成本和企業(yè)合規(guī)負(fù)擔(dān)；二是提高政策法規(guī)的兼容性和確定性，盡快完善出臺(tái)有關(guān)數(shù)據(jù)收集、處理、交易、出境安全評(píng)估等系統(tǒng)性的監(jiān)管體系；三是構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的執(zhí)法體系，避免層層加碼、合成謬誤；四是加大對(duì)違規(guī)操作平臺(tái)的懲罰力度，促使企業(yè)加強(qiáng)自我監(jiān)管。

第二，加快構(gòu)建“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”相結(jié)合的平臺(tái)開(kāi)放戰(zhàn)略。一方面要推動(dòng)電信等領(lǐng)域的對(duì)外開(kāi)放，優(yōu)化國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序；另一方面要為企業(yè)在境外參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提供有利的制度環(huán)境。提高數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估的便利性，為企業(yè)開(kāi)展國(guó)際業(yè)務(wù)提供高效的數(shù)據(jù)雙向流動(dòng)機(jī)制；同時(shí)，完善優(yōu)化“避風(fēng)港”原則，給予平臺(tái)海外業(yè)務(wù)無(wú)過(guò)錯(cuò)情況下的內(nèi)容中介責(zé)任豁免。

第三，優(yōu)化平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的支撐體系。一是加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快推進(jìn)東數(shù)西算工程建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)中心的集成化發(fā)展，提升技術(shù)創(chuàng)新的硬件支撐環(huán)境；二是加強(qiáng)對(duì)數(shù)字人才的培養(yǎng)，構(gòu)建囊括基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和普通高等教育的數(shù)字人才培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)；三是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式，為平臺(tái)技術(shù)迭代升級(jí)和持續(xù)修正創(chuàng)造市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

第四，發(fā)揮大型數(shù)字平臺(tái)在我國(guó)參與數(shù)字貿(mào)易治理中的支撐作用。當(dāng)前，美歐等正積極通過(guò)雙邊、區(qū)域以及OECD等國(guó)際平臺(tái)，就人工智能、5G等新興技術(shù)的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)制定開(kāi)展密切合作。我國(guó)應(yīng)利用現(xiàn)有發(fā)展優(yōu)勢(shì)，通過(guò)強(qiáng)化政府與企業(yè)的雙向信息溝通，在以上領(lǐng)域形成前瞻性的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則體系，并積極參與國(guó)際交流對(duì)話，在未來(lái)國(guó)際治理中爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)。