李奕坤，王承武

（新疆農業(yè)大學管理學院，烏魯木齊 830052）

耕地是國家長治久安、人民安居樂業(yè)的重要保障。耕地保護是中國的基本國策，“十三五”規(guī)劃提出，要堅持最嚴格的耕地保護制度。黨的十八大召開以來，黨中央、國務院多次就實施耕地占補平衡制度作出重要指示，習近平總書記同樣強調了保護耕地的重要性，將耕地比喻成國寶大熊貓，呼吁要像保護大熊貓一樣對耕地進行保護?！秶临Y源“十三五”規(guī)劃細要》中明確提出，國土部門與發(fā)展改革、農業(yè)、財政等部門通力合作，確保建成高標準農田5 333.33 萬hm2，力爭6 666.67 萬hm2，可見耕地保護任重而道遠［1］。

根據中國2011—2017 年全國耕地面積統計數據顯示，2011 年中國耕地總面積為13 523.86 萬hm2，2017 年為13 486.32 萬hm2，2011—2017 年中國耕地面積減少了37.54 萬hm2，總體呈持續(xù)下降的趨勢。

中國目前城鎮(zhèn)化建設正處于飛速發(fā)展階段，新增建設用地與保護耕地的矛盾日益凸顯，對中國糧食安全、生態(tài)保護等工作形成了很大的負擔。耕地保護制度與耕地占補平衡制度是保護中國耕地數量與質量的重要舉措，也是保障糧食安全與生態(tài)環(huán)境的可行之策。耕地占補平衡制度的實施使新增建設用地與耕地保護二者緊密相連、相互制約，在達到動態(tài)平衡的同時，也追求互利共贏，但也有一系列問題在制度實施過程中應運而生。本研究從新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市耕地占補平衡實施情況出發(fā)，探索烏魯木齊市在耕地占補平衡制度實施過程中存在的問題與不足，并試圖從占補平衡實施各階段出發(fā)提出相應的改善措施和建議，以期為耕地占補平衡制度進一步的實施與完善提供借鑒與參考。

1 烏魯木齊市耕地占補平衡概況

1.1 新增建設用地占用耕地概況

從表1可以看出，2011—2018年新批準建設用地項目269個，總面積達18 172.34 hm2，平均每年新增建設用地2 271.54 hm2；占用耕地面積為5 253.85 hm2，占比為28.91%，平均每年占用耕地656.73 hm2。由此可見，2011—2018 年，因新增建設用地需求居高不下，不斷蠶食耕地，導致耕地面積大幅減少。

表1 烏魯木齊市2011—2019 年新增建設用地占用耕地情況

1.2 補充耕地概況

如表2 所示，2010—2018 年烏魯木齊市共計補充耕地項目283個，補充耕地面積共計6 082.82 hm2，其中，本地補充114 個，面積達697.59 hm2，占總面積的11.47%，平均每年補充77.51 hm2；易地補充169個，面積達5 385.16 hm2，占總面積的88.53%，平均每年補充598.35 hm2，易地補充耕地面積是本地補充耕地面積的7.72 倍。由此可見，烏魯木齊市補充耕地方式以易地補充為主，本地補充為輔。通過易地補充地與本地補充相結合的方式，使烏魯木齊市耕地達到動態(tài)平衡。

截至2018 年底，烏魯木齊市補充耕地共計283個項目（表2、表3），易地補充耕地169 個，主要分布在阿克蘇地區(qū)、阿勒泰地區(qū)以及喀什地區(qū)。其中，阿克蘇地區(qū)涉及91 個易地占補平衡項目，面積達2 198.38 hm2，占易地補充耕地總數的42.80%；阿勒泰地區(qū)涉及34 個易地占補平衡項目，面積達948.51 hm2，占易地補充耕地總數的18.46%；喀什地區(qū)涉及22個易地占補平衡項目，面積達1 069.72 hm2，占易地補充耕地總數的20.82%。其余在昌吉回族自治州也占據一部分比重。

表2 烏魯木齊市2010—2018 年補充耕地情況

由表3 可見，新疆維吾爾自治區(qū)范圍內，烏魯木齊市補充耕地主要集中在南疆阿克蘇地區(qū)的沙雅縣和喀拉塔勒鎮(zhèn)、喀什地區(qū)的英吉沙縣以及北疆阿勒泰地區(qū)福?？h。東疆吐魯番地區(qū)和烏魯木齊市附近的阜康市與呼圖壁縣，這些地區(qū)耕地后備資源豐富，因此，烏魯木齊市選擇在這些地區(qū)購買耕地指標，既保證了該市的發(fā)展建設，也為發(fā)展較落后的地區(qū)帶來資金和新的發(fā)展機遇。全市范圍內，補充耕地主要集中在頭屯河區(qū)和烏魯木齊縣附近。這2 個區(qū)縣擁有較為充足的耕地后備資源，可為占用少量的耕地提供補充。

表3 烏魯木齊市建設占用耕地易地補充耕地情況

1.3 占補平衡實施情況

1.3.1 補充耕地購買情況 烏魯木齊市耕地占補平衡主要由烏魯木齊市國土資源局負責，相關委辦局配合實施，根據《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發(fā)〔2017〕4 號）、《自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府關于貫徹<中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見>的實施意見》（新黨發(fā)〔2017〕33 號）和《關于進一步建立和完善耕地指標儲備庫工作的通知》（新國土資辦函〔2017〕285 號）等文件要求，確保烏魯木齊市的耕地資源得到充分保護，實現全市的占用耕地和補充耕地達到平衡。烏魯木齊市人民政府在2009—2015 年按照《新疆維吾爾自治區(qū)易地補充耕地管理暫行辦法》規(guī)定，分別與昌吉回族自治州昌吉市、喀什地區(qū)英吉沙縣、阿克蘇地區(qū)阿克蘇市人民政府、新和縣人民政府和阿勒泰地區(qū)福?？h人民政府簽訂補充耕地指標轉讓合同及易地補充耕地協議，以4.5 萬元/hm2的價格，購買了6 000 hm2耕地儲備指標。

1.3.2 占補平衡工作流程 烏魯木齊市耕地占補平衡實施分為立項申報階段、項目實施階段和竣工驗收階段3 個階段。在立項申報階段，先由區(qū)縣國土分局進行農用地后備資源調查，經確認后，進行項目準備，經層層審查后，上報國土資源廳備案，確認后方可進入項目實施階段；在項目實施階段，由后備資源所在地的國土資源主管部門做完編制實施方案、項目預算等前期準備后，進行公開招標，在中標單位施工期間，各主管單位開展督查指導，撥付項目資金；在竣工驗收階段，逐級審查驗收后，結算資金，納入儲備庫。具體流程如圖1 所示。

圖1 耕地占補平衡實施工作流程

2 耕地占補平衡制度實施影響因素提取與權重計算

2.1 扎根理論前期準備

2.1.1 扎根理論研究流程 扎根理論研究法是由哥倫比亞大學Anselm Strauss 和Barney Glaser 于1967年共同發(fā)展出的一種運用系統化程序，針對某一現象的發(fā)展進行歸納式引導，是一種質性研究方法［2］。扎根理論較依賴原始資料，通過實際觀察，對原始資料進行深入的理解與分析，進行歸納概括，提取所需要的理論，從中找出反映現象的核心概念，分析各個概念彼此之間的聯系，并逐步形成理論框架［3］。其流程如圖2 所示。

圖2 扎根理論研究流程

2.1.2 樣本選擇與數據收集 本研究通過訪談與資料分析尋找烏魯木齊市耕地占補平衡制度實施過程中的影響因素。首先，運用理論采樣法選擇具體的訪談對象，以保證數據的可靠性和全面性。選擇了27 位在新疆維吾爾自治區(qū)烏魯木齊市從事過耕地占補平衡項目的人員作為深度訪談對象，其中，來自新疆維吾爾自治區(qū)國土資源主管部門工作人員5位、市級7 位、農業(yè)農村主管部門工作人員5 位、技術服務單位工作人員5 位以及高?？蒲腥藛T5 位。訪談提綱主要圍繞以下6 個問題展開：①您認為當地制度實施的環(huán)境如何；②您認為目前耕地占補平衡制度實施是否有阻力；③您認為制度實施的阻力源于哪些方面；④您在從事相關工作（研究）時遇到了哪些影響；⑤您接觸的占補平衡項目在實施過程中的相同點與不同點分別是什么；⑥您認為耕地占補平衡制度實施應達到怎樣的效果。

為了確保數據的全面可靠，除實地訪談獲取資料外，還通過網絡對其他地州的相關工作人員進行訪談，并對訪談提綱整理分類，共形成52 份訪談記錄，進行編碼分析與模型構建。

2.2 提取影響因素

2.2.1 一級編碼 一級編碼是對收集的原始資料進行初步分析與編碼。在一級編碼階段，為減少人為偏見而導致的誤差，對原始資料中的詞匯與內容不作主觀判斷，對文字資料進行審核后，刪除無關的內容，直接進行分析，逐字逐句貼標簽，然后對抽樣的52 份訪談記錄進行編碼。

對訪談資料的一級編碼，以出現頻次小于3 次為節(jié)點的篩選條件，并剔除存在矛盾的節(jié)點，最終從資料中抽出18 個自由節(jié)點，分別為新增耕地核定、未利用地管理、耕地儲備來源、占優(yōu)補劣現象、生態(tài)保護、糧食產能、糧食安全、耕地開墾費標準、新增耕地定價、占用耕地成本、指標交易平臺、資金來源、動態(tài)監(jiān)測平臺、第三方獨立機構、占補平衡責任主體、多部門協同合作、獎懲機制和社會共治。

2.2.2 二級編碼 二級編碼是在一級編碼完成后對初始范疇進行的二次抽象編碼，用于挖掘各自由節(jié)點之間潛在的邏輯關系，并以此為依據建立聯系。通過分析18 個自由節(jié)點之間的關聯性和邏輯順序，歸納出影響耕地占補平衡實施因素的4 個主范疇，分別為審查核定、執(zhí)行力度、市場環(huán)境和監(jiān)管程度。編碼與具體內涵如表4 所示。

表4 編碼與具體內涵

2.2.3 三級編碼 三級編碼是對二級編碼成果的凝練，并利用模型將從主范疇中提煉出可涵蓋其他范疇的核心范疇與其他范疇系統聯系起來，分析其之間的關系，研究耕地占補平衡制度實施的影響因素，根據挖掘出的審查核定、執(zhí)行力度、市場環(huán)境和監(jiān)管程度這4 個核心范疇，構建耕地占補平衡制度實施影響因素模型（圖3）。

圖3 耕地占補平衡制度實施影響因素模型

3 耕地占補平衡制度實施影響因素路徑分析

基于本研究所提取的審查核定、執(zhí)行力度、市場環(huán)境和監(jiān)管程度4 個潛變量以及18 個觀測變量，對烏魯木齊市耕地占補平衡制度實施影響因素路徑提出研究假設，探究耕地占補平衡制度實施影響因素的作用機理與各因素間的影響路徑。

3.1 研究假設及理論模型

結構模型所探究的是各影響因素之間的作用路徑，基于上述研究提出如下假設：審查核定對執(zhí)行力度產生顯著影響（H1）；審查核定對市場環(huán)境產生顯著影響（H2）；審查核定對監(jiān)管程度產生顯著影響（H3）；執(zhí)行力度對市場環(huán)境產生顯著影響（H4）；執(zhí)行力度對監(jiān)管程度產生顯著影響（H5）；市場環(huán)境對審查核定產生顯著影響（H6）；市場環(huán)境對執(zhí)行力度產生顯著影響（H7）；市場環(huán)境對監(jiān)管程度產生顯著影響（H8）；監(jiān)管程度對審查核定產生顯著影響（H9）；監(jiān)管程度對執(zhí)行力度產生顯著影響（H10）；監(jiān)管程度對市場環(huán)境產生顯著影響（H11）。根據上述理論分析，構建耕地占補平衡制度實施影響因素理論模型（圖4）。

圖4 耕地占補平衡制度實施影響因素理論模型

3.2 模型假設檢驗

通過觀察統計效果的顯著性，對上述11 個假設進行驗證，數據分析結果如表5 所示。根據評價標準，路徑的各項指標均符合上述標準，則說明該路徑顯著，假設成立。表5 的模型估計結果中顯示，11 個假設均成立。

表5 SEM 模型估計結果

3.3 信度與效度檢驗

3.3.1 信度檢驗 信度用于判斷量表在測量相關變量時是否具有可靠性、穩(wěn)定性以及一致性，對問卷中存在的不足提供改進依據。本研究運用扎根理論提取相關的變量，為保證其質量與較好的一致性，進行信度檢驗是必要的［4］。

內部一致性信度檢測量表采用Cronbach’s α系數進行檢驗，Cronbach’s α系數≥0.900 表明信度良好，在0.800~0.900 表明信度可以接受。由表6 可知，Cronbach’s α總量表系數為0.958，說明整體信度良 好，Cronbach’s α分 量 表 系 數基 本 處 于0.800~1.000，表明本問卷具有較高的信度。

表6 各維度的信度檢驗

3.3.2 效度檢驗 效度是指測量工具或方法能夠準確測出所需測量事物程度的效性［5］。使用的量表能夠為測量對象提供標準，說明其是否有效度。一般情況下，效度評定KMO越接近于1.000，越適合進行因子分析，當KMO低于0.450 時則不適合進行因子分析。由表7 可知，KMO基本都大于0.750 且P<0.01，說明本問卷具有較好的效度，適合進行因子分析。

表7 KMO 和Bartlett球形度檢驗

本研究主要是對耕地占補平衡制度實施影響因素進行實證分析，采用量表的方式對數據進行收集。初步的數據分析表明量表的信度和效度均符合學術界認可的標準，問卷可信度較高。

3.4 結構方程模型構建

耕地占補平衡制度實施影響因素間的標準化模型如圖5 所示。觀測變量與潛變量之間的路徑系數均處于0.59~0.85，表明觀測變量對潛變量的影響程度較高，需要將觀測變量納入考慮范圍，然后對該模型進行檢驗、修正，并對其結果進行分析評價。

圖5 標準化模型

本研究通過對X2/df、RMR、GFI等指標參數進行觀測來檢驗模型的擬合度，指標分類與適配參數標準見表8。

表8 SEM 適配度評價指標標準

AMOS 輸出SEM 模型擬合指標結果如表9 所示。由表9 可知，GFI、AGFI、NFI、RFI、IFI、TLI、CFI指標均小于0.900，RMSEA大于0.080，說明模型的擬合效果較差，需要對模型進行修正。

表9 SEM 模型擬合指標

3.5 模型修正

從上述模型估計結果中顯示，模型的各項基本擬合指標均沒有達到適配標準，因此對模型進行修正，使得各擬合指標均達到較好的水平，修正后的標準化模型如圖6 所示。

圖6 修正后的標準化模型

如表10 所示，修正后的GFI、AGFI、NFI、RFI、IFI、TLI、CFI指標均大于0.900，符合模型擬合的標準，RMSEA小于0.080，表明經修正后，模型整體擬合效果較好，符合標準。

表10 修正后的SEM 模型擬合指標

由圖6 可知，審查核定對執(zhí)行力度、市場環(huán)境和監(jiān)管程度的影響程度分別為0.61、0.75、0.58；執(zhí)行力度對市場環(huán)境和監(jiān)管程度的影響程度為0.54、0.62；市場環(huán)境對監(jiān)管程度的影響程度為0.65；監(jiān)管程度對審查核定、執(zhí)行力度和市場環(huán)境的影響程度分別為0.85、0.68、0.77。

將各因素彼此間的影響與耕地占補平衡制度實施相關聯，得出各因素對耕地占補平衡制度實施的影響路徑共13 條，具體如下：審查核定→執(zhí)行力度→占補平衡實施（0.61）；審查核定→市場環(huán)境→占補平衡實施（0.75）；審查核定→監(jiān)管程度→占補平衡實施（0.58）；執(zhí)行力度→市場環(huán)境→占補平衡實施（0.54）；執(zhí)行力度→監(jiān)管程度→占補平衡實施（0.62）；市場環(huán)境→監(jiān)管程度→占補平衡實施（0.65）；監(jiān)管程度→審查核定→占補平衡實施（0.85）；監(jiān)管程度→執(zhí)行力度→占補平衡實施（0.68）；監(jiān)管程度→市場環(huán)境→占補平衡實施（0.77）；審查核定→執(zhí)行力度→監(jiān)管程度→占補平衡實施（0.61）；審查核定→市場環(huán)境→監(jiān)管程度→占補平衡實施（0.68）；監(jiān)管程度→審查核定→執(zhí)行力度→占補平衡實施（0.73）；監(jiān)管程度→審查核定→市場環(huán)境→占補平衡實施（0.81）。其中，審查核定→市場環(huán)境→占補平衡實施、監(jiān)管程度→審查核定→占補平衡實施、監(jiān)管程度→市場環(huán)境→占補平衡實施、監(jiān)管程度→審查核定→市場環(huán)境→占補平衡實施這4 條路徑對耕地占補平衡制度實施的影響更為顯著。

4 結論與建議

本研究對扎根理論及層次分析法提取的影響因素進行整合分析，并提出假設，利用結構方程模型分析各影響因素間的作用路徑。結果表明，對耕地占補平衡制度實施影響較顯著的路徑為審查核定→市場環(huán)境→占補平衡實施（0.75）、監(jiān)管程度→審查核定→占補平衡實施（0.85）、監(jiān)管程度→市場環(huán)境→占補平衡實施（0.77）、監(jiān)管程度→審查核定→市場環(huán)境→占補平衡實施（0.81）。

由此可見，監(jiān)管程度對占補平衡制度的實施起著舉足輕重的作用，在實施監(jiān)管的環(huán)節(jié)中，通過引入第三方獨立監(jiān)管機構、完善動態(tài)監(jiān)測平臺、多部門協同合作及社會共治等手段，為耕地占補平衡制度實施中審查、執(zhí)行等環(huán)節(jié)提供有效的監(jiān)管手段，同時，為引入市場化機制提供助力，提升耕地占補平衡制度的實施成效。審查核定環(huán)節(jié)是耕地占補平衡制度實施的立足之本，只有重視審查核定環(huán)節(jié)如新增耕地核定、耕地后備資源儲備等工作，才能為耕地占補平衡制度實施打下牢固基礎，保障占補數量、質量、生態(tài)的三位一體平衡，為占補平衡工作后續(xù)開展提供支持。除此之外，市場環(huán)境對改善當前耕地占補平衡制度實施有著不可忽視的作用，通過建立指標交易平臺、拓寬資金來源、完善耕地開墾費標準等措施，既能為新增耕地資源帶來實質性的資金與技術投入，也能使耕地指標的交易更加合理透明，使得占補雙方的利益最大化，能有效地推動耕地占補平衡制度的實施。

針對以上結論，本研究提出以下建議：①拓寬補充耕地渠道，秉持誰補充、誰受益的原則，讓企業(yè)、個人參與到補充耕地的工作中來；②改進補充耕地資金管理，提高資金的使用效率；③建立耕地指標交易市場，通過招標、拍賣、掛牌等方式公平公正地進行指標交易；④引入第三方監(jiān)管機構，提高耕地占補平衡管理效能；⑤強化補充耕地后期管護，提升耕地質量，確保耕地持續(xù)耕種；⑥實行耕地保護獎懲機制，增強農戶保護耕地的意識，保障耕地持續(xù)耕種，避免棄耕撂荒，促進公眾參與，確保耕地占補平衡制度更好的實施。