王皓月，陳 浩

（江蘇大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013）

一、引言

府際治理關(guān)系是指公共政策制定或執(zhí)行過(guò)程中，不同層級(jí)政府或部門之間形成的治理行為和模式，主要包括央—地政府、地—地政府及政府部門間的縱橫關(guān)系[1]。改革開放以來(lái)，府際治理關(guān)系變遷一直是我國(guó)政府改革與治理創(chuàng)新的重要領(lǐng)域，而探索適應(yīng)不同時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的多層次府際治理關(guān)系治理體系改革，以提升政府治理和公共服務(wù)能力，也成為了學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)，大量學(xué)者從政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及公共管理學(xué)等多學(xué)科視角對(duì)我國(guó)府際治理關(guān)系主題進(jìn)行了多維度研究，積累了較豐富的研究成果。本文通過(guò)選取中國(guó)知網(wǎng)2000—2021年期間與府際治理關(guān)系主題相關(guān)的2020 篇學(xué)術(shù)期刊文獻(xiàn)為研究對(duì)象，運(yùn)用CITESPACE 軟件，進(jìn)行知識(shí)圖譜可視化分析，歸納出國(guó)內(nèi)府際治理研究的演變脈絡(luò)和重點(diǎn)領(lǐng)域，并展望未來(lái)值得研究的方向，希冀進(jìn)一步推動(dòng)該主題的研究深化。

二、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究方法

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

本文的數(shù)據(jù)來(lái)源于年限為2000 年1 月至2021年4 月間的CNKI 數(shù)據(jù)庫(kù)。由于不同學(xué)科、學(xué)者“府際治理關(guān)系”的稱謂時(shí)有不同，因此，本文將檢索字段設(shè)置為：SU=（‘府際’+‘政府間’）*‘治理’，同步檢索CNKI 數(shù)據(jù)庫(kù)中主題為“府際”或“政府間”且有關(guān)“治理”的中文期刊文獻(xiàn)。通過(guò)篩選剔除非學(xué)術(shù)性文獻(xiàn)，最終得到2020 篇相關(guān)主題文獻(xiàn)，據(jù)此作為本文的研究對(duì)象。

（二）研究方法

CITESPACE 是近年來(lái)學(xué)術(shù)界較熱門的知識(shí)可視化軟件之一，具有構(gòu)建關(guān)鍵詞共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)、文獻(xiàn)共被引網(wǎng)絡(luò)等功能，可將某一知識(shí)領(lǐng)域的發(fā)展脈絡(luò)以及各階段的研究熱點(diǎn)以網(wǎng)絡(luò)聚類的形式直觀展現(xiàn)。因此，本文采用CITESPACE5.7.R3 作為分析工具，基于2020 篇相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)據(jù)，對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)府際治理主題的演進(jìn)脈絡(luò)進(jìn)行知識(shí)圖譜分析。

三、“府際治理關(guān)系”主題的文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析

（一）年度文獻(xiàn)產(chǎn)出量

圖1：2000—2021 年“府際治理關(guān)系”領(lǐng)域逐年發(fā)文量折線圖

圖1 為2000—2021 年期間國(guó)內(nèi)“府際治理關(guān)系”主題的年度發(fā)文量分布曲線，其中2021 年僅統(tǒng)計(jì)到4 月前，因此不能代表全年水平，故將2021 年發(fā)文量設(shè)置為虛線。由圖1 可見，府際治理關(guān)系主題成為研究熱點(diǎn)始于2004 年，隨后年度文獻(xiàn)數(shù)呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，并于2011 年達(dá)到峰值，當(dāng)年共發(fā)文187篇，2011 年后相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)文量呈波動(dòng)下降趨勢(shì)，但年均發(fā)文量仍保持百篇以上，表明學(xué)界持續(xù)關(guān)注“府際治理”這一研究領(lǐng)域。值得注意的是，自2018 年開始，“府際治理”研究文獻(xiàn)又呈現(xiàn)出新一輪增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，相關(guān)研究熱度和強(qiáng)度均有所提升，顯示了黨的十九大以來(lái)，伴隨新時(shí)代發(fā)展的號(hào)角吹響，我國(guó)區(qū)域城鄉(xiāng)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域改革將持續(xù)深化，由此推進(jìn)了各層級(jí)政府治理模式和治理職能的創(chuàng)新演變，這為新時(shí)期府際治理關(guān)系主題的研究拓展提供了豐富的土壤，未來(lái)，府際治理關(guān)系仍將是管窺我國(guó)政府治理改革的核心議題之一。

（二）研究學(xué)者及研究機(jī)構(gòu)分布

1.研究學(xué)者及合作網(wǎng)絡(luò)

表1 和圖2 分別為“府際治理”研究領(lǐng)域的高發(fā)學(xué)者及合作網(wǎng)絡(luò)圖譜。首先，發(fā)文量排在前三位的依次是蔡英輝、薛立強(qiáng)、任維德，發(fā)文量均在10 篇次以上，其中，蔡英輝高達(dá)到32 次，是“府際治理”研究領(lǐng)域的重要學(xué)者之一。其次，從合作網(wǎng)絡(luò)看，國(guó)內(nèi)“府際治理關(guān)系”領(lǐng)域?qū)W者總體分布較為分散，穩(wěn)定的研究團(tuán)隊(duì)不多，圖2 顯示，目前僅有以劉尚希、于長(zhǎng)革和蔡英輝為核心的三個(gè)研究團(tuán)隊(duì)。從合作強(qiáng)度看，各團(tuán)隊(duì)相對(duì)獨(dú)立，內(nèi)部合作強(qiáng)度高，而跨團(tuán)隊(duì)合作較少，合作關(guān)系不強(qiáng)。

圖2 該領(lǐng)域研究學(xué)者合作網(wǎng)絡(luò)圖譜

表1 高發(fā)文量學(xué)者的發(fā)文篇數(shù)匯總

2.研究機(jī)構(gòu)

圖3 為“府際治理”研究的機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)圖譜。發(fā)文量排名前三的研究機(jī)構(gòu)為：南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院、浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，均為高校。研究機(jī)構(gòu)間的合作網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)度顯示，盡管有合作關(guān)系存在于不同研究機(jī)構(gòu)之間，但其合作強(qiáng)度一般，大部分研究機(jī)構(gòu)較為獨(dú)立；在合作學(xué)科層面也較為單一，主要集中在政治與公共管理學(xué)科，跨其他學(xué)科的機(jī)構(gòu)合作較少。

圖3 該領(lǐng)域研究機(jī)構(gòu)合作網(wǎng)絡(luò)圖譜

（三）研究脈絡(luò)

圖4 為府際治理研究的關(guān)鍵詞時(shí)區(qū)圖，反映該領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)演化過(guò)程。圖5 為關(guān)鍵詞突現(xiàn)圖，可以反映一段時(shí)間內(nèi)的研究熱點(diǎn)。通過(guò)以上，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)府際治理主題呈現(xiàn)出三階段的脈絡(luò)演化特征：

圖4 2000—2021 年國(guó)內(nèi)府際治理主題文獻(xiàn)時(shí)區(qū)圖

圖5 2000—2021 年國(guó)內(nèi)府際治理領(lǐng)域研究關(guān)鍵詞突現(xiàn)圖

1.起步階段（2005年之前）。2005 年之前，我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期，政府職能的重心在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而財(cái)稅政策是政府影響經(jīng)濟(jì)的主要手段。這一時(shí)期府際治理研究總體處于起步階段，研究層次側(cè)重于央地縱向關(guān)系，研究?jī)?nèi)容聚焦于政府財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)主題，特別是1994 年啟動(dòng)的分稅制及隨后的政府分級(jí)財(cái)政制度變革，使得央—地政府之間縱向財(cái)稅關(guān)系、政府事權(quán)與財(cái)權(quán)劃分以及跨地區(qū)轉(zhuǎn)移支付等構(gòu)成了此階段主要研究?jī)?nèi)容，而對(duì)于橫向地方政府之間的關(guān)系則沒(méi)有多涉及。

2.快速發(fā)展階段（2006—2014 年）。黨的十六屆五中全會(huì)后，隨著我國(guó)注重推進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，各級(jí)政府治理職能也從單一的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向社會(huì)、民生及生態(tài)環(huán)境等多領(lǐng)域延伸，同時(shí)也加快推進(jìn)多層次政府管理體制改革。在此背景下，國(guó)內(nèi)府際治理研究也進(jìn)入了快速發(fā)展階段，從研究?jī)?nèi)容到研究層次都得到了極大豐富，除了央地政府縱向關(guān)系外，省級(jí)以下地方政府縱橫關(guān)系及其行為構(gòu)成了此階段的重要研究?jī)?nèi)容，“橫向關(guān)系”協(xié)調(diào)“合作”等構(gòu)成了關(guān)鍵突現(xiàn)詞（見圖5）。而自2005 年啟動(dòng)的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)和財(cái)政省直管縣等地方政府管理體制改革，“省直管縣”、地方政府“支出責(zé)任”“現(xiàn)代財(cái)政制度”等關(guān)鍵詞也得到了學(xué)界的關(guān)注，其突現(xiàn)強(qiáng)度達(dá)到6 以上。

3.持續(xù)深化階段（2015—2022 年）。2015 年以來(lái)，府際治理研究主題呈現(xiàn)出多元發(fā)散態(tài)勢(shì)，研究對(duì)象從單一政府主體擴(kuò)散到多元治理主體，研究視角更注重契合國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和治理科技變遷等因素，此階段涌現(xiàn)出府際治理研究的新動(dòng)向領(lǐng)域：一是關(guān)注區(qū)域協(xié)同發(fā)展下的府際治理。伴隨京津冀、長(zhǎng)三角等區(qū)域的一體化戰(zhàn)略，“整體性治理”“協(xié)作性治理”以及“跨域治理”等成為了關(guān)鍵熱詞，特別是聚焦于區(qū)域水資源和環(huán)境治理等重點(diǎn)。二是關(guān)注利用大數(shù)據(jù)技術(shù)治理中的府際治理關(guān)系?；ヂ?lián)網(wǎng)科技和大數(shù)據(jù)技術(shù)驅(qū)動(dòng)了府際治理理念、工具和內(nèi)容等領(lǐng)域的深度變革。當(dāng)前一些地區(qū)（如浙江）正著力推進(jìn)智慧政府建設(shè)，探索數(shù)字化行政體制、優(yōu)化構(gòu)建新型公共服務(wù)體系等，這將為新時(shí)期府際治理關(guān)系提供豐富的創(chuàng)新土壤，推動(dòng)府際研究進(jìn)入持續(xù)深化階段。

四、“府際治理”的研究熱點(diǎn)分布

（一）關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析

據(jù)圖6 府際治理研究的關(guān)鍵詞共現(xiàn)圖譜顯示，地方政府、政府間財(cái)政關(guān)系、分稅制等關(guān)鍵詞出現(xiàn)頻次最多，反映了分稅制改革與地方政府財(cái)政關(guān)系始終是府際治理研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。而從高頻關(guān)鍵詞出現(xiàn)的年份來(lái)看，國(guó)家治理、府際治理、協(xié)同治理、整體性治理等關(guān)鍵詞構(gòu)成了2015 年以后府際治理研究的新熱詞，與我國(guó)推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)相一致。

圖6 關(guān)鍵詞知識(shí)圖譜

（二）關(guān)鍵詞聚類分析

運(yùn)用CITESPACE 對(duì)府際治理關(guān)系領(lǐng)域文獻(xiàn)的關(guān)鍵詞進(jìn)行聚類分析，形成了府際治理關(guān)系領(lǐng)域的前21 個(gè)關(guān)鍵聚類，這21 個(gè)聚類的輪廓值均大于0.8，說(shuō)明聚類效果較好，內(nèi)部相似程度較高，構(gòu)成了目前府際治理研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域分布。

（三）國(guó)內(nèi)府際治理研究的兩條主線

根據(jù)對(duì)已有文獻(xiàn)的梳理和關(guān)鍵詞聚類信息分析，可發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前國(guó)內(nèi)府際治理研究?jī)?nèi)容總體存在縱向關(guān)系和橫向關(guān)系兩大主線：

1.基于縱向府際治理關(guān)系的研究。縱向府際治理關(guān)系一直是府際研究的核心領(lǐng)域，表2 顯示主要聚類熱點(diǎn)有：中央與地方財(cái)政關(guān)系（聚類#1、聚類#8）、分稅制改革（聚類#4、聚類#5、聚類#18）、省直管縣制度改革（聚類#15）、中央與地方間事權(quán)（聚類#3、聚類#17）與財(cái)權(quán)（聚類#7）的劃分。具體涉及以下4 方面的研究?jī)?nèi)容：

表2 關(guān)鍵詞聚類表

（1）我國(guó)縱向府際治理關(guān)系的演變。1978 年以前，我國(guó)縱向府際總體呈現(xiàn)為自上而下的行政控制關(guān)系。上下級(jí)政府依賴于嚴(yán)格的計(jì)劃—命令—服從方式來(lái)完成既定任務(wù)，中央高度集權(quán)，地方幾乎沒(méi)有自主權(quán)[2]；改革開放以來(lái)，縱向府際治理關(guān)系得以進(jìn)行漸進(jìn)式改革，中央向地方適度分權(quán)逐漸成為趨勢(shì)，央地政府間嘗試構(gòu)建集權(quán)—分權(quán)的平衡體系[3]，但也暴露出“一管就死、一放就亂”問(wèn)題，使得該時(shí)期府際治理關(guān)系始終處于集權(quán)—放權(quán)—再集權(quán)等惡循環(huán)困境。20 世紀(jì)90 年代后，隨著地方分權(quán)趨勢(shì)的擴(kuò)大，縱向府際間信息不對(duì)稱問(wèn)題產(chǎn)生，地方政府基于經(jīng)濟(jì)趕超等本地化目標(biāo)，面對(duì)上級(jí)部門的策略性動(dòng)機(jī)增加，形成了“上有政策、下有對(duì)策”的府際治理關(guān)系扭曲[4]。步入21 世紀(jì)以來(lái)，復(fù)雜化和跨地區(qū)化的公共領(lǐng)域問(wèn)題的出現(xiàn)迫切要求構(gòu)建上下級(jí)政府間的伙伴關(guān)系，推動(dòng)縱向府際改革向多形態(tài)的合作機(jī)制轉(zhuǎn)變，以提升應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)公共事務(wù)和多元化公共服務(wù)供給的能力[5]。

（2）縱向政府間的財(cái)政關(guān)系。政府間財(cái)政關(guān)系一直是縱向府際研究的重點(diǎn)領(lǐng)域。改革開放以來(lái)，我國(guó)政府財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了多次改革，中央和地方財(cái)權(quán)關(guān)系總體經(jīng)歷了“下放—上收—下放”的過(guò)程。20 世紀(jì)80 年代，國(guó)家進(jìn)行財(cái)政包干制改革，通過(guò)“放權(quán)讓利”激發(fā)地方政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)。但在實(shí)施過(guò)程中，中央面臨權(quán)威下降，地方則出現(xiàn)財(cái)權(quán)過(guò)大、保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重等問(wèn)題。

針對(duì)財(cái)政包干制的消極影響，我國(guó)于1994 年實(shí)施分稅制改革，通過(guò)“事權(quán)下放、財(cái)權(quán)上收”，以期既加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力又保障地方的積極性。但是，受大部分財(cái)權(quán)向中央政府集中的影響，部分地方政府的財(cái)政面臨入不敷出的困境，反而制約了地方發(fā)展能力。此外，在分稅制體制下，地方政府面臨財(cái)權(quán)被上收和與同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)的雙重壓力，誘發(fā)地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的扭曲，導(dǎo)致地方公共品供給傾向下降[6]。

為了緩解縣級(jí)政府財(cái)政困境、調(diào)動(dòng)基層部門積極性，國(guó)家于2005 年實(shí)施了“省直管縣”綜合改革，主要包含以事權(quán)下放為核心的“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”和以財(cái)權(quán)下放為核心的財(cái)政省直管縣兩個(gè)層面體制改革。省直管縣簡(jiǎn)化了市縣政府財(cái)政層級(jí)關(guān)系，將財(cái)權(quán)重心從市級(jí)讓渡給縣級(jí)政府，有助于提高縣級(jí)政府的財(cái)政自給率[7]。

（3）縱向政府間的層級(jí)關(guān)系。縱向政府間的層級(jí)屬性將決定彼此的職責(zé)關(guān)系，基于現(xiàn)有的社會(huì)制度和發(fā)展階段，我國(guó)地方政府間總體呈現(xiàn)行政隸屬化的科層關(guān)系，壓力型體制是其主要特征。在壓力型體制之下，面對(duì)上級(jí)政府的強(qiáng)制任務(wù)、硬性考核指標(biāo)以及上級(jí)政府“一票否決”等多重壓力，地方政府及其官員必須想方設(shè)法嚴(yán)格完成來(lái)自上級(jí)的任務(wù)指標(biāo)，以便能夠得到上級(jí)信任和提拔[8]。周黎安等（2015）[9]表示在此過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)自上而下的層級(jí)化任務(wù)指標(biāo)“層層加碼”。科層壓力型體制和運(yùn)動(dòng)式治理成為中國(guó)本土化行政的特征內(nèi)容[10]，雖然科層壓力制有利于大幅度降低層級(jí)部門之間的抵制力量，保證戰(zhàn)略政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效率，但在單純壓力型體制下，地方政府決策行為也會(huì)異化為“單向性”“有限動(dòng)員”和“泛政治化”等弊端[11]。因此要引導(dǎo)中央、地方和民眾注重合作共贏[12]，在政策實(shí)行全過(guò)程要注重下級(jí)政府和民眾等利益參與方的協(xié)同參與，通暢信息反饋渠道[13]。

（4）縱向政府間的行政治理關(guān)系。我國(guó)縱向政府間在行政治理關(guān)系上實(shí)行了以屬地管理為基礎(chǔ)的“行政發(fā)包制”，中央政府僅擬定某項(xiàng)政策指導(dǎo)意見，允許地方政府在此基礎(chǔ)上根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際制定政策落實(shí)細(xì)則，賦予地方政府一定的執(zhí)行決策空間。在此過(guò)程中，中央政府主要負(fù)責(zé)事中監(jiān)督及事后驗(yàn)收，并對(duì)地方政策執(zhí)行偏離時(shí)予以干預(yù)和糾偏[14]。行政發(fā)包制包含事前強(qiáng)任務(wù)激勵(lì)、事中目標(biāo)考核及事后問(wèn)責(zé)等體系內(nèi)容，問(wèn)責(zé)制度是環(huán)保領(lǐng)域?qū)嵭杏行姓l(fā)包的核心[15]。

行政發(fā)包制能保證中央政策落實(shí)的靈活性和有效性，但在實(shí)際中，中央和地方政府存在目標(biāo)和利益的沖突，地方為爭(zhēng)取利益最大化，會(huì)采取合謀、討價(jià)還價(jià)等策略性行為，從而形成自下而上的縱向政府間互動(dòng)博弈。由于中央政府不可能及時(shí)完全查處地方政府的投機(jī)行為，使得一些地方政府可能會(huì)選擇欺騙行為來(lái)影響中央政策的實(shí)施[16]。當(dāng)治理風(fēng)險(xiǎn)溢出地方不確定的控制權(quán)范圍時(shí)，地方間為了緩解中央問(wèn)責(zé)壓力，將進(jìn)行聯(lián)合避責(zé)[17]。

2.基于橫向府際治理關(guān)系的研究。橫向府際治理關(guān)系是府際治理研究的另一主線，主要聚類熱點(diǎn)有：地方政府（聚類#6）、分權(quán)（聚類#12）、府際合作（聚類#2、聚類#11）和整體性治理（聚類#14）。與縱向府際治理關(guān)系主要以行政和財(cái)政關(guān)系為主相比，橫向府際治理關(guān)系則以區(qū)域發(fā)展等經(jīng)濟(jì)關(guān)系為核心，體現(xiàn)為地方政府間的合作和競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)層面。

（1）橫向府際合作。在傳統(tǒng)計(jì)劃體制下，受嚴(yán)格的條塊分割影響，同級(jí)地方政府間相對(duì)獨(dú)立，主要以縱向關(guān)系發(fā)生有限聯(lián)系。但改革開放以后，一方面，隨著地方分權(quán)力度的加大，區(qū)域發(fā)展的聯(lián)結(jié)程度提升，為地方政府間的協(xié)調(diào)合作提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)；而另一方面，隨著國(guó)家推進(jìn)區(qū)域一體化戰(zhàn)略，區(qū)域一體化中的府際合作是關(guān)鍵，構(gòu)建強(qiáng)有力的區(qū)域政府合作機(jī)制是實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的理性選擇[18]。

目前橫向府際合作的研究聚焦于跨界環(huán)境治理和跨區(qū)公共服務(wù)資源一體化等兩個(gè)層面?？缃绛h(huán)境治理方面，如今在中央適當(dāng)介入和協(xié)調(diào)下，跨地域、跨流域的地方合作機(jī)制是解決環(huán)境污染的關(guān)鍵[19]。公共服務(wù)一體化方面，有學(xué)者在其形成機(jī)制與構(gòu)成要素理論探索基礎(chǔ)上，對(duì)京津冀和長(zhǎng)三角地區(qū)一體化指數(shù)分別進(jìn)行了測(cè)算[20]。在推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過(guò)程中，根本問(wèn)題仍在于實(shí)現(xiàn)政府職能的真正轉(zhuǎn)變，政府職能的重心應(yīng)在強(qiáng)化政府的區(qū)域公共政策協(xié)同功能和推動(dòng)區(qū)域公共服務(wù)均等化的進(jìn)程[21]。

（2）橫向府際競(jìng)爭(zhēng)。橫向府際競(jìng)爭(zhēng)是地方政府間圍繞制度、公共服務(wù)與物品供給、獲取上級(jí)政府優(yōu)惠政策試點(diǎn)權(quán)以及政府效率趕超等方面的競(jìng)爭(zhēng)[22]。初期，地方政府橫向競(jìng)爭(zhēng)的焦點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”。在這種模式下，地方政府力求本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以期用GDP 的增長(zhǎng)獲得績(jī)效考核和晉升競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)。而隨著越來(lái)越多跨區(qū)域公共問(wèn)題的產(chǎn)生，毗鄰政府間的競(jìng)爭(zhēng)博弈行為增加。比如在跨區(qū)環(huán)境治理中，毗鄰兩地政府會(huì)就是否嚴(yán)格執(zhí)行跨域環(huán)境規(guī)制進(jìn)行博弈，當(dāng)雙方都不選擇嚴(yán)格執(zhí)行則會(huì)產(chǎn)生“公地悲劇”，只有一方選擇嚴(yán)格執(zhí)行則會(huì)產(chǎn)生“搭便車”行為[23]。在水環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，地方間要以全流域利益最大化為原則，將地方的競(jìng)爭(zhēng)行為向合作行為引導(dǎo)[24]。

“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”模式下，地方政府只追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視環(huán)境和民生，會(huì)出現(xiàn)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”等消極影響[25]，地方政府只謀求自身利益最大化時(shí)還會(huì)導(dǎo)致整體的效率損失及區(qū)域經(jīng)濟(jì)的不協(xié)調(diào)[26]。

在新時(shí)代下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和政府治理模式將發(fā)生轉(zhuǎn)變，從追求GDP 增長(zhǎng)速度轉(zhuǎn)變?yōu)橹\求經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和民生幸福，對(duì)地方政府和官員的績(jī)效與晉升評(píng)價(jià)也將趨于多元，地方政府間競(jìng)爭(zhēng)行為模式和重點(diǎn)也發(fā)生變化，“為和諧而競(jìng)爭(zhēng)”成為新理念[27]。將驅(qū)使地方政府的競(jìng)爭(zhēng)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域延伸；在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也更傾向于對(duì)促進(jìn)“高質(zhì)量增長(zhǎng)”要素的爭(zhēng)奪[28]，比如加大對(duì)科技、人才資源的競(jìng)爭(zhēng)[29]。

五、結(jié)論與展望

（一）研究結(jié)論

本文運(yùn)用可視化方法對(duì)國(guó)內(nèi)府際治理研究進(jìn)行了脈絡(luò)梳理和知識(shí)圖譜分析，形成了以下主要研究結(jié)論：

第一，近年來(lái)國(guó)內(nèi)府際治理關(guān)系研究的文獻(xiàn)數(shù)量漸豐，但研究學(xué)者和機(jī)構(gòu)之間的合作網(wǎng)絡(luò)尚未系統(tǒng)形成，不同研究機(jī)構(gòu)、學(xué)者之間的合作關(guān)系較弱，合作學(xué)科較為單一，基本集中在政治和公共管理學(xué)科內(nèi)部，跨學(xué)科合作較少。

第二，國(guó)內(nèi)府際治理研究脈絡(luò)大致可分為起步、發(fā)展和深化三個(gè)階段。不同時(shí)期的研究重點(diǎn)不盡相同，早期階段聚焦于政府之間財(cái)政關(guān)系、分稅制改革等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而當(dāng)前階段，府際治理研究呈現(xiàn)出發(fā)散態(tài)勢(shì)，研究對(duì)象從單一政府主體擴(kuò)散到多元治理主體，研究主題從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到行政改革、社會(huì)治理、生態(tài)資源等多領(lǐng)域，研究范圍從本地區(qū)向跨區(qū)域的府際治理關(guān)系延伸。

第三，府際治理研究?jī)?nèi)容總體存在著縱向和橫向兩條邏輯主線?？v向府際聚焦于以行政治理體制和財(cái)稅制度改革為核心的層級(jí)政府關(guān)系研究，具體涉及央地政府財(cái)事權(quán)配置關(guān)系、省級(jí)以下地方政府治權(quán)改革與行政治理體系、上下級(jí)政府間的動(dòng)態(tài)博弈行為等；而橫向府際治理關(guān)系側(cè)重于區(qū)域間地方政府的行為模式與演化機(jī)制，主要包括合作與競(jìng)爭(zhēng)兩維度領(lǐng)域。

第四，面向區(qū)域發(fā)展的跨域府際治理關(guān)系及其治理網(wǎng)絡(luò)成為當(dāng)前府際研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域。隨著我國(guó)大力推進(jìn)長(zhǎng)三角、京津冀等區(qū)域的一體化發(fā)展，促進(jìn)不同層級(jí)地方政府間的協(xié)同和協(xié)作十分必要。因此，區(qū)域府際合作治理、跨域治理、多層級(jí)政府協(xié)作網(wǎng)絡(luò)等主題構(gòu)成了當(dāng)前府際治理研究的熱點(diǎn)。

（二）未來(lái)研究展望

府際治理關(guān)系主題對(duì)于管窺我國(guó)政府和行政管理領(lǐng)域改革發(fā)展具有十分重要的研究?jī)r(jià)值。未來(lái)研究需要聚焦于超越傳統(tǒng)行政格局下的跨區(qū)域府際治理關(guān)系模式與治理創(chuàng)新、府際治理重心向縣域下沉、治理工具數(shù)字化以及治理參與主體的網(wǎng)絡(luò)化等前沿主題的探索研究，具體可關(guān)注以下領(lǐng)域：

第一，適應(yīng)國(guó)家新發(fā)展格局的新型府際治理關(guān)系模式研究。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興與以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及實(shí)現(xiàn)區(qū)域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等，構(gòu)成了我國(guó)引領(lǐng)新時(shí)代發(fā)展的新戰(zhàn)略和新格局，在此背景下，探索與之相適應(yīng)的新型縱橫府際治理關(guān)系改革，成為未來(lái)值得研究的前沿領(lǐng)域之一，其重點(diǎn)在于探索跨越現(xiàn)有行政層級(jí)推動(dòng)的單級(jí)府際治理關(guān)系模式，代之以治理目標(biāo)導(dǎo)向的多級(jí)網(wǎng)絡(luò)化府際治理關(guān)系模式的塑造和治理路徑。

第二，面向縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的縣域府際治理變革。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大目標(biāo)，推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展是其關(guān)鍵。實(shí)施縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，構(gòu)筑縣域在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的統(tǒng)籌決策機(jī)制[30]。由此，面向縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合改革發(fā)展的新型縣域治理體系塑造，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)治理功能分工和銜接互補(bǔ)，縣域與上級(jí)政府的府際合作深化等議題值得關(guān)注?？h域府際治理有望成為今后府際治理研究重心下移的重點(diǎn)方向之一。

第三，數(shù)字化技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的府際治理機(jī)制方式創(chuàng)新。隨著互聯(lián)網(wǎng)和人工智能（AI）技術(shù)的發(fā)展，將推動(dòng)政府管理和府際治理機(jī)制方式的數(shù)字化轉(zhuǎn)型?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)提出要加快推進(jìn)數(shù)字化政府建設(shè)，提升政務(wù)信息化水平，建立健全國(guó)家公共資源交易數(shù)據(jù)平臺(tái)系統(tǒng)，推進(jìn)跨部門、跨層級(jí)、跨地區(qū)的數(shù)字化協(xié)同治理能力。在此背景下，數(shù)字化府際治理機(jī)制和方式創(chuàng)新將成為府際治理研究的另一新興主題。重點(diǎn)可關(guān)注：基于政務(wù)信息化下府際治理決策機(jī)制和模式的轉(zhuǎn)型；基于公共大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)下府際間信息壁壘的破除和協(xié)同機(jī)制建立；以AI 和智能算法為載體的數(shù)字化治理手段運(yùn)用對(duì)府際治理方式、關(guān)系和流程的影響[31]。

第四，府際社會(huì)治理關(guān)系中的多元主體參與。多中心治理理論強(qiáng)調(diào)了構(gòu)筑多權(quán)力治理網(wǎng)絡(luò)對(duì)提高公共治理和公共服務(wù)效率的重要性。黨的十九大提出構(gòu)筑共建共治共享的社會(huì)治理格局，治理主體不應(yīng)僅局限在政府主體內(nèi)部，要建立合理的社會(huì)多元主體協(xié)同互動(dòng)治理體系[32]。未來(lái)研究，可重點(diǎn)關(guān)注：府際—社會(huì)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、結(jié)構(gòu)與互動(dòng)模式；多元主體參與下的府際決策機(jī)制與路徑；多元治理主體參與府際合作的風(fēng)險(xiǎn)與防控。