□孔新宇 康紅芹

一、問題的提出

合理的繼續(xù)教育經費政策既能夠保障廣大成人學員接受繼續(xù)教育的切身利益，同時也有利于加快國家及地方繼續(xù)教育事業(yè)發(fā)展的步伐。正因如此，國家陸續(xù)出臺了一系列相關政策文件，以明確規(guī)定繼續(xù)教育經費的籌措、管理與使用。例如，《關于開展大學后繼續(xù)教育的暫行規(guī)定》（1987）、《全國專業(yè)技術人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（1995）、《專業(yè)技術人員繼續(xù)教育規(guī)定》（2015）等政策文件均已明晰繼續(xù)教育經費的相關問題。與此同時，在中央一系列相關政策的指引下，部分?。ㄊ校┫嗬^制定并印發(fā)了 《專業(yè)技術人員繼續(xù)教育工作條例》（以下簡稱《工作條例》），為當地繼續(xù)教育經費等相關工作問題予以政策層面上的規(guī)定和保障。鑒于此，本研究以28 個?。ㄊ校┑摹豆ぷ鳁l例》為分析樣本，采用政策工具與PPP 模式構成的二維框架對其進行深層剖析。通過耙梳多地相關政策文件中繼續(xù)教育經費措施的特色之處，洞察其不足之處和潛在問題，從而有針對性地提出相關建議，旨在為進一步完善地方繼續(xù)教育經費政策提供一定的啟迪。

二、“政策工具·PPP 模式”二維分析框架的構建

政策工具是政府在執(zhí)行政策時所使用的手段和方式[1]，它既是聯結政策愿景與實踐之間的“立交橋”，也是政策執(zhí)行和實施效果的關鍵性影響要素。本研究基于政策工具視角對28 個?。ㄊ校┑摹豆ぷ鳁l例》進行細致梳理，形成了橫向的政策工具維度。同時，考慮到政策工具解釋政策的局限性以及繼續(xù)教育經費問題的特殊性，引入了縱向的PPP 模式維度。由此，建構起“政策工具·PPP 模式”二維分析框架，并通過對相關政策文本的量化分析，全面審視地方繼續(xù)教育經費問題。

（一）X 軸：政策工具維度

當前，既有研究對政策工具維度的劃分方法不一，研究者們主要從政策手段和問題的適切性角度出發(fā)，提出了政策工具的諸多分類方法。本研究將麥克唐納爾（McDonnell）和艾莫爾（Elmore）[2]的觀點（命令工具、激勵工具、能力建設工具、系統變化工具、勸告工具）與施耐德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）[3]的主張（權威工具、激勵工具、能力工具、象征和規(guī)勸工具、學習工具）兼容并包、融會貫通。結合地方繼續(xù)教育經費政策的特點，在此將政策工具劃分為權威和命令工具、激勵工具、能力建設工具、象征和規(guī)勸工具以及系統變化工具。政策工具維度劃分及操作性定義具體見表1。

表1 政策工具維度劃分及操作性定義

（二）Y 軸：PPP 模式維度

PPP（Public－Private Partnership）模式，即政府和私營企業(yè)、民營企業(yè)等社會資本在公共基礎設施中開展合作的項目運作模式。與傳統合作關系不同的是，PPP 模式的利益相關者為政府（Public）、私人（Private）以及國家與私人資本之間形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴關系。而繼續(xù)教育作為一種準公共產品，其產品屬性決定了繼續(xù)教育的經費籌措、保障將由政府和私人共同承擔。因此，本研究以PPP 模式為理論基礎，將28 個?。ㄊ校┱呶谋局嘘P于繼續(xù)教育經費問題的各項措施予以分析歸納，劃分為“多元共建”“制度保障”“用途管制”“監(jiān)督考核”以及“獎懲分明”五大維度，具體分析示例見表2。

表2 PPP 模式維度分析示例

（三）地方繼續(xù)教育經費政策的二維分析框架

基于前文的分析，本研究將政策工具維度（X 軸）與PPP 模式維度（Y 軸）有機組合，構建了地方繼續(xù)教育經費政策的“政策工具·PPP 模式”二維框架圖（見圖1）。X 軸從左到右依次是權威和命令工具、激勵工具、能力建設工具、象征和規(guī)勸工具和系統變化工具，Y 軸自下而上分別是“多元共建”“制度保障”“用途管制”“監(jiān)督考核”和“獎懲分明”。

圖1 “政策工具·PPP 模式”二維框架

三、地方繼續(xù)教育經費政策的內容編碼與數據分析

為更深入地挖掘28 個省（市）繼續(xù)教育經費政策的實質內容和關鍵信息，本研究基于“政策工具·PPP 模式”二維框架圖，采用內容分析法，對各地相關政策文本中涉及繼續(xù)教育經費的相關語句進行編碼分析，并將相同或相近的文本信息進行分類，最后根據數據分析結果形成研究結論并提出政策建議。

（一）地方繼續(xù)教育經費政策的內容編碼

內容分析法（Content Analysis）是一種定量或定性，抑或兩者兼而有之的研究方法，經常被用于教育政策文本的分析?；诖朔椒?，研究者能對政策文本的實質內容和關鍵信息進行系統梳理與深層透析，進而研判文獻的潛在關聯和發(fā)展趨勢[5]。在此，基于“政策工具·PPP 模式”二維分析框架，按照“序號—條款—項目”的排序方式，對28 個?。ㄊ校├^續(xù)教育經費政策的具體內容進行層級編碼分析。其中，“序號”由省份名稱的第一個字的首字母決定，如安徽省的序號為1；“條款”和“項目”為各省市的初始政策文本中條款項的順序。由此形成了最終的地方繼續(xù)教育經費政策的內容編碼表（見表3），但限于篇幅僅顯示部分編碼結果。

表3 地方繼續(xù)教育經費政策的內容編碼表（部分）

（二）地方繼續(xù)教育經費政策的X 維度分析

根據地方繼續(xù)教育經費政策的X 維度進行編碼分析，并按照相同或相近的原則對28 個?。ㄊ校┑摹豆ぷ鳁l例》進行整理歸類與準確統計。經過多次的歸納整合、檢查驗算，得到了最終的分析結果，即《工作條例》X 維度政策工具分布表（見表4）。

表4顯示，政策工具的類型豐富多元，囊括了權威和命令工具、激勵工具、能力建設工具、象征和規(guī)勸工具以及系統變化工具五大類型。每種政策工具類型的文本分布差異顯著，且類別化特征明顯。按照文本分布頻次大致可將五種政策工具劃分為高頻次（權威和命令工具）、中頻次（激勵工具、能力建設工具）以及低頻次（象征和規(guī)勸工具、系統變化工具）。并且，每種政策工具類型的作用形式迥異多樣，共涵蓋了25 種具體手段和方式。

1.權威和命令工具的運用居多，且內部結構失衡。在權威和命令工具的層面上，主要呈現出兩大方面的特征：一是權威和命令工具的運用居多；二是權威和命令工具的內部結構存在失衡現象。

一方面，由表4可知，權威和命令工具的文本編碼頻次共計89 條，使用比例高達47.34%。這表明，政策制定者傾向于運用權威和命令工具來允許或禁止目標對象的行為，以此來統籌規(guī)劃地方繼續(xù)教育經費的使用情況。之所以如此，是因為規(guī)則、法律等強制性手段的合理使用，能夠規(guī)范政策執(zhí)行群體的行為，進而提升地方繼續(xù)教育經費的使用效益。但值得注意的是，倘若權威和命令工具運用過溢，不僅會阻礙相關政策的執(zhí)行效果，而且會使政策執(zhí)行者滋生不滿情緒，這樣反而會適得其反，并且有悖于政策制定者的初衷。

表4 《工作條例》X 維度政策工具分布表

另一方面，權威和命令工具的內部結構存在失衡現象。其中，涵蓋“應當”與“規(guī)定”二詞的政策語句共有52 條，并且在超過90%的《工作條例》中均出現了“應當”一詞。如此，既有利于彰顯權威和命令工具的優(yōu)勢，也能夠在一定程度上弱化其使用缺陷，促使其發(fā)揮最大的工具效能。例如，安徽省《工作條例》多次使用“應當”一詞，既削弱了權威和命令工具所慣常持有的強制約束感，也對繼續(xù)教育經費的應然用途作出了規(guī)定。然而，“禁止”“不得”等行政命令的使用比例卻較低，僅為1.60%和3.72%。由此可見，權威和命令工具的內部結構亟需統籌協調，各種作用形式的比例權重也有待優(yōu)化。

2.激勵和能力建設工具的使用適中，且內部結構均衡。由表4得知，激勵工具和能力建設工具的使用比例適中，分別為22.87%和19.15%。并且，激勵和能力建設工具的內部結構也較為均衡。

無論是激勵工具，還是能力建設工具，均需借助一定的物質資金和人力資源，促使目標對象產生符合政策導向的行為。然而，從本質上講，兩者存在不同之處：

一方面，激勵工具是政策制定者基于主體利益而作出的行為選擇，其直接目的是激發(fā)目標群體的外部動機。例如，通過物質報酬、財政傾斜、經費補貼等正反饋機制，或者資金處罰、追償等負反饋機制，引導目標對象采取正確的實踐行為。以廣東省為例，該省通過追償學習經費的方式督促專業(yè)技術人員按時完成繼續(xù)教育學時，保證其繼續(xù)教育學習效果。

另一方面，能力建設工具是政策制定者將資金投入到物質材料、教育培訓和人力資源等方面，旨在產生長效良好的結果[6]。例如，河南省《工作條例》指出的“開發(fā)新技術、研制新產品和進行課題研究的繼續(xù)教育費用，可在管理費用和項目資金中安排”，反映出政府大力倡導專業(yè)技術人員進行科學技術創(chuàng)新、知識產品更新，營造“崇尚知識、尊重人才”的優(yōu)良氛圍。

3.象征和規(guī)勸工具、系統變化工具的應用相對欠缺。在五種政策工具中，象征和規(guī)勸工具、系統變化工具的使用比例較低，僅為5.85%和4.79%。由此表明，地方繼續(xù)教育經費的政策工具亟需合理配置，應提高象征和規(guī)勸工具、系統變化工具的使用比例。鑒于此，政府層面理應注重發(fā)揮象征和規(guī)勸工具的價值引領作用，向社會公眾訴諸價值信號[7]，同時也應重視系統變化工具的使用，通過統籌規(guī)劃全局、重新分配權力資源，來充分調動各部門、各組織的力量，由此逐步向“價值引領者”和“統籌規(guī)劃者”轉型，彰顯“服務型”政府的管理效能。

（三）地方繼續(xù)教育經費政策的Y 維度分析

如圖2所示，在28 份《工作條例》中，“繼續(xù)教育經費”的覆蓋范圍比較廣泛，“多元共建”“制度保障”“用途管制”“監(jiān)督考核”和“獎懲分明”等五個方面均有涉及，且各要素指標的分布頻次比例相對均衡。除“監(jiān)督考核”所占比重（3.72%）偏小之外，其余4 個要素指標的所占比例適中，均在15%—30%之間，且比重分布懸殊較小。其中，“用途管制”占據的比例最大，高達28.19%；“多元共建”的所占比例為27.66%；“制度保障”和“獎懲分明”的占據比例依次為22.34%和18.09%。

圖2 PPP 模式維度（Y 維度）各描述指標分布頻次比例圖

上述數據表明，在地方繼續(xù)教育經費的籌措、撥付與管理過程中，各地政府多聚焦于繼續(xù)教育經費的“用途管制”和建立“多元共建”的繼續(xù)教育經費籌措機制，但繼續(xù)教育專項資金事前、事中和事后全過程、全方位的監(jiān)管以及繼續(xù)教育專項資金的使用效益問題卻備受忽視。毋庸置疑，專項經費的“用途管制”和“多元共建”的籌資機制對地方繼續(xù)教育的發(fā)展是重要且必要的。一方面，細化繼續(xù)教育經費預算項目、強化資金預算約束以及明晰繼續(xù)教育經費的用途管制是確保地方繼續(xù)教育專項資金及時到位、不留缺口和不虛列支出的必要保障；另一方面，建立健全多方籌資的繼續(xù)教育經費投入機制，鼓勵國家、單位、社會組織和個人等利益相關主體共同出資也是為各地區(qū)繼續(xù)教育事業(yè)發(fā)展、建設提供物質支持的重要舉措。然而，各地相關職能部門能否全面履行當地繼續(xù)教育專項資金的監(jiān)管責任，能否架構事前審核、事中監(jiān)督和事后檢查相結合的監(jiān)督制度體系，既是地方繼續(xù)教育專項資金執(zhí)行、撥付和管理過程的關鍵要素，也是地方繼續(xù)教育經費被規(guī)范籌措、嚴格監(jiān)管以及高效使用的重要保障，更是促進我國繼續(xù)教育提質增效、實現內涵深入式發(fā)展的依靠力量。

（四）X 維度與Y 維度的交叉分析

將X 維度與Y 維度結合分析，對地方繼續(xù)教育經費政策中的相關語句進行歸類統計，最終得到了《工作條例》二維交叉分析圖（見圖3）?；诖耍P者對其展開全面剖析，探究X 維度與Y 維度之間的交叉作用。

圖3 《工作條例》二維交叉分析圖

第一，在PPP 模式的五大要素指標中，對于“用途管制”而言，政策工具數量最多，共計53 項，占比為28.19%。按照各政策工具的使用頻次統計排序，其中，能力建設工具的使用頻次排在首位，權威和命令工具位居第二，而象征和規(guī)勸工具并未在“用途管制”中得以使用。上述情況表明，地方繼續(xù)教育經費的“用途管制”主要依靠能力建設工具來實現，反映了地方繼續(xù)教育經費政策中“物盡其用，人盡其才”的原則。

第二，關于“多元共建”的政策工具共有52 項，且五種政策工具均有涉及。其中，權威和命令工具涉及的政策語句為最多，共計27 條?？梢哉J為，“多元共建”這一要素指標與權威和命令工具的使用匹配度最強且關聯度最大。之所以如此，是因為地方繼續(xù)教育經費的調度和落實依仗于行政權威的力量，如此才能保障國家、單位、社會機構和個人等多元主體共同支持繼續(xù)教育的發(fā)展。

第三，從“制度保障”方面來看，政策工具共計42 項。其中，權威和命令工具的所占比例超過85%，共涉及36 條政策語句。由此可見，權威和命令工具與“制度保障”這一要素指標的契合度最高。之所以如此，是因為依靠權威和命令工具的“低成本、高效率”優(yōu)勢，能夠在制度層面上為繼續(xù)教育經費的預算、審批、列支等流程提供堅實的保障，以此來切實提升地方繼續(xù)教育經費的使用績效。

第四，在“獎懲分明”方面上，政策工具共有34項。其中，激勵工具為24 項，既包含了“表彰鼓勵”“資金補貼”等激勵措施，也借助了“限期責令整改”“賠償罰款”等懲罰機制。如此，基于正反兩個方面來治理繼續(xù)教育經費使用中的違規(guī)行為，促使各利益相關者嚴格遵循地方繼續(xù)教育經費使用規(guī)范，防止其觸及地方繼續(xù)教育經費的管理“紅線”。

第五，就“監(jiān)督考核”來講，僅使用政策工具7 項。然而，激勵工具、象征和規(guī)勸工具以及系統變化工具均未使用。這映射出地方繼續(xù)教育經費的監(jiān)督考核機制亟待健全完善。

四、研究結論與建議

由上可知，各地專業(yè)技術人員繼續(xù)教育經費相關政策呈現出鮮明的特征。然而，政策數據的背后實則潛藏著一些問題與挑戰(zhàn)。

（一）研究結論

1.政策工具配置完備，但組合匹配尚欠合理性。整體而言，地方繼續(xù)教育經費政策工具的配置齊全，兼顧了權威和命令工具、激勵工具、能力建設工具、象征和規(guī)勸工具以及系統變化工具五種政策工具。然而，各類政策工具之間的使用比例差異顯著，筆者根據使用比例的高低，主要劃分為以下三個層面：

一是權威和命令工具占據絕對優(yōu)勢。在這里，應從利弊兩方面加以考慮：一方面，權威和命令工具的大量使用，能夠充分發(fā)揮其“高效率、低成本”的優(yōu)勢，迅速提升地方繼續(xù)教育經費的管理績效；另一方面，權威和命令工具作為一種政府的權力工具，除了考慮成本效益，還應意識到使用過溢的弊端。例如，極易形成壟斷管制和“一刀切”的命令式管理模式，失去服從型關系結構的支撐。不利于調動和發(fā)揮基層政策執(zhí)行者的積極性，甚至產生敵對情緒[8]。

二是激勵工具和能力建設工具的使用比例相對合理。毋庸置疑，激勵工具和能力建設工具對調動多方主體共同籌措繼續(xù)教育專項資金的積極性、建立健全地方繼續(xù)教育經費機制具有較強的推動作用，但是其“高成本、見效慢”的特點也不容忽視，如需要投入大量的人力、物力，并且實踐見效速度緩慢。

三是象征和規(guī)勸工具與系統變化工具的使用較為短缺。對此，筆者認為應辯證考慮：盡管這兩種政策工具具備一定的使用效能，但是相較于其他政策工具而言，象征和規(guī)勸工具與系統變化工具的實踐效果的滯后性較為凸顯。因此，應在厘清二者的內在屬性、作用閾限以及與地方繼續(xù)教育經費政策的適配程度的基礎上，再有針對性地權衡其使用比例的高低。

2.PPP 模式要素齊全，但潛在問題亟待解決?？偟膩碇v，“多元共建”“制度保障”“用途管制”“監(jiān)督考核”和“獎懲分明”五大要素指標均有涉及，但是各要素的比例權重卻分化相對明顯。多維度審視要素指標的比例權重，既能夠反映出政策制定者的理性省思，也能夠映射出政策本身的潛在問題。

一是“用途管制”和“多元共建”所占比例較大。據此可以認為，各地政府重視繼續(xù)教育經費用途的規(guī)范，同時力求借助多方力量來籌措充裕的繼續(xù)教育經費。一方面，為避免繼續(xù)教育經費出現“亂用”“錯用”等不良現象，各地政府在繼續(xù)教育經費政策中明確規(guī)定了經費的使用途徑，在“節(jié)流”上保障繼續(xù)教育經費的使用效益；另一方面，各地政府充分調動社會力量興辦繼續(xù)教育的積極性，廣泛帶動社會資本共同參與繼續(xù)教育經費的籌措，以此拓寬地方繼續(xù)教育經費的渠道，緩解對有限公共資源的過度依賴，從“開源”上為籌措繼續(xù)教育經費予以保障。

二是“制度保障”和“獎懲分明”所占比例相對合理。由此可以推斷，各地政府較為重視利用制度規(guī)則、獎懲評價等剛柔并濟的治理模式。一方面，各地政府既通過合作協商、協同合作以及樹立共同愿景等“善治”（Good Governance）方式引導利益相關者共同籌資[9]，并借助“柔性”治理方式，如“工資補貼”“增加福利待遇”“獎金激勵”等，來為當地繼續(xù)教育事業(yè)的高效管理和發(fā)展出謀劃策；另一方面，各地政府通過既定的“剛性”制度規(guī)則，并輔之以“追償處罰”“退還學費”等方式，來治理當地繼續(xù)教育經費亂象問題。如此，雙管齊下，更加有利于提升地方繼續(xù)教育經費的使用效益。

三是“監(jiān)督考核”所占比例過小。據此，可在一定程度上反映出地方繼續(xù)教育經費使用效益的督查、考核與評價備受忽視。長此以往，極易導致經費使用效益督查乏力、經費審批撥付不到位以及經費績效評價機制不完善等。若不及時治理，繼續(xù)教育經費的使用效益將被持續(xù)性削弱，進而繼續(xù)教育事業(yè)的提質增效也會愈發(fā)困難。

（二）地方繼續(xù)教育經費政策的完善建議

針對以上問題，在此構建出“地方繼續(xù)教育經費政策工具配置系統優(yōu)化模型”（見圖4），力求從宏觀、中觀和微觀三個層面提出政策完善的建議。

圖4 地方繼續(xù)教育經費政策工具配置系統優(yōu)化模型

1.宏觀系統：和諧共生，營造地方繼續(xù)教育經費政策系統生態(tài)環(huán)境。生態(tài)環(huán)境既決定了繼續(xù)教育經費政策的生命周期，也對政府創(chuàng)新政策的取向和行為產生重要影響[10]。就本研究而言，繼續(xù)教育經費政策的生態(tài)環(huán)境系統主要囊括了政治環(huán)境、經濟環(huán)境和文化環(huán)境。只有持續(xù)優(yōu)化繼續(xù)教育經費政策的生態(tài)環(huán)境，實現政治、經濟、生態(tài)三個維度的和諧共存、共生共榮，才能為地方繼續(xù)教育經費政策的良好運行提供賴以生存的外部條件。為此，可從以下三個方面做出突破：一是各地政府應營造自由、民主、開放的政治氛圍，廣泛吸納民眾與社會力量參與繼續(xù)教育的發(fā)展、建設，為當地繼續(xù)教育經費政策工具配置提供首要前提；二是不斷增強各地經濟發(fā)展實力，為繼續(xù)教育經費政策工具提供堅實的物質基礎，同時秉承“因地制宜，特色引領”的圭臬，制定與當地經濟發(fā)展水平相匹配的繼續(xù)教育經費政策；三是各地的政策決策者和研究者應擺脫“精英立場”的繼續(xù)教育經費政策“繭房”，更加關注廣大普通民眾的繼續(xù)教育需求，倡導社會大眾所認同的價值觀念和行為信條，培育一種“接地氣”的“文化敏感性”與富有人文理性氣息的法治精神[11]。

2.中觀系統：環(huán)環(huán)相扣，聯結地方繼續(xù)教育經費政策系統“關鍵事件”。繼續(xù)教育經費政策循環(huán)系統由問題認定、政策制定、政策執(zhí)行和政策評估四個關鍵性政策事件聯結而成，由此構成了循環(huán)往復、周而復始的政策生命周期。為確保地方繼續(xù)教育經費政策的科學性和合理性，應從政策生命周期的各個環(huán)節(jié)予以關注：首先，當某個繼續(xù)教育經費的實踐問題亟需解決時，例如經費使用績效的監(jiān)督考核，應將其列入政策議程且升華為教育政策問題；其次，各地政府應對該政策問題進行嚴密系統的分析、論證與評價，集眾人所長而獲得“滿意”的結果并賦予其合法化；再者，各地政府在政策執(zhí)行過程中，通過對政策問題的性質、政策工具的屬性以及自身的利益需求的全面考量，必須盡可能地挑選和配置適切性的政策工具；最后，應充分意識到政策評估環(huán)節(jié)的重要性與必要性，對當地繼續(xù)教育經費政策的執(zhí)行狀況、實踐偏差等問題進行科學、全面的考察與研判，為調整繼續(xù)教育經費政策功能的配置方式提供科學依據和優(yōu)化措施[12]。

3.微觀系統：渾然一體，彰顯地方繼續(xù)教育經費政策系統“整體效能”。繼續(xù)教育政策工具系統是由政策決策者、執(zhí)行者以及五種政策工具而構成的緊密聯結、相互作用的微觀系統。只有三個組成部分既能“各司其職”，發(fā)揮主體的最大效能，又緊密聯結、協調合理，才能實現“整體大于部分之和”的效果，彰顯繼續(xù)教育經費政策系統的“整體效能”。為使地方繼續(xù)教育經費政策工具系統的三個組成部分更加協調有序，筆者認為應從以下幾個方面加以優(yōu)化：一是政策決策者在地方繼續(xù)教育經費政策的問題認定、政策制定和政策評估環(huán)節(jié)應集思廣益、群策群力，拓展各方主體的話語空間，廣泛多元地吸納教育行政人員、專家學者、教育機構管理者、基層培訓教師等重要主體的意見和建議，促使地方繼續(xù)教育經費政策彰顯科學化與民主化；二是政策執(zhí)行者應秉承公正包容的態(tài)度，摒棄自身的主觀偏好和利益需求，既要使用五種政策工具積極落實地方繼續(xù)教育經費政策的相關措施，也要參與相關政策的問題認定和政策評估；三是政策制定者充分考慮每種政策工具獨特的內在屬性和作用閾限，優(yōu)化地方繼續(xù)教育經費政策工具的使用結構，既要適當減少權威和命令工具的使用比例，也要增加其余四種政策工具的比例權重，使之合理兼顧、協調完善。