□葉 勇 尤金鳳

[福州大學(xué) 福州 350108]

一、問題的提出

由于任何權(quán)力都可能發(fā)生自我擴(kuò)張和異化，因此必須對其進(jìn)行監(jiān)督制約，將權(quán)力放進(jìn)制度的籠子里，確保權(quán)力運行過程的公開化、透明化，才能有效地規(guī)范權(quán)力運行。對于不斷強(qiáng)化的政府權(quán)力，也需要運用權(quán)責(zé)清單制度來監(jiān)督和制約，這是促進(jìn)政府依法行政的重要工具，也是國家深化“放管服”改革的重要制度保障。黨的十八屆三中全會以來，從中央到地方各級政府都對權(quán)責(zé)清單制度進(jìn)行了積極的探索，積極推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度的實施和改革，權(quán)責(zé)清單制度的構(gòu)建經(jīng)歷了從權(quán)力清單到責(zé)任清單再到權(quán)責(zé)清單的制度演進(jìn)過程，權(quán)責(zé)清單制度是實現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”“法無授權(quán)不可為”和“法定職責(zé)必須為”的重要制度設(shè)計。政府權(quán)責(zé)清單制度的順利推行對于政府職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力運行優(yōu)化、市場資源配置、社會管理和公共服務(wù)的加強(qiáng)意義重大，這在我國的政策文件中也得以體現(xiàn)。2018年1月，中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室、國務(wù)院法制辦公室印發(fā)的《中央編辦、法制辦關(guān)于深入推進(jìn)和完善地方各級政府工作部門權(quán)責(zé)清單制度的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)化了對于積極推進(jìn)權(quán)責(zé)清單標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化建設(shè)的要求。2020年7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2020年政務(wù)公開工作要點》，再次強(qiáng)調(diào)了全面梳理本機(jī)關(guān)依法行使的行政權(quán)力和依法承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)，更新完善權(quán)責(zé)清單并按要求公開的必要意義。因此，必須充分發(fā)揮政府權(quán)責(zé)清單制度在深化簡政放權(quán)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的基礎(chǔ)性制度效用。

政府權(quán)責(zé)清單制度是一項具有中國特色的權(quán)力制約與監(jiān)督機(jī)制，國外幾乎沒有直接與權(quán)責(zé)清單制度相關(guān)的研究，但是國外學(xué)者在政府權(quán)力制衡、政府權(quán)責(zé)關(guān)系、政務(wù)信息公開、制度實施效果等方面的研究成果能夠為推進(jìn)我國政府權(quán)責(zé)清單制度的研究提供一定的有益借鑒。國內(nèi)學(xué)者對政府權(quán)責(zé)清單的研究主要集中在近十五年的時間，雖然研究起步較晚，但發(fā)展得很快。“權(quán)責(zé)清單”一詞在2016年首次出現(xiàn)，并在論文中被運用，學(xué)者也逐步向“權(quán)責(zé)清單”的研究聚焦。唐亞林、劉偉從建構(gòu)現(xiàn)代政府的高度，通過比對權(quán)責(zé)清單制度的制度精神，提出權(quán)責(zé)清單制度存在的問題，并給出建構(gòu)現(xiàn)代政府的中國方案[1]。徐剛、楊雪非通過A市Y區(qū)政府的個案研究，分析了區(qū)（縣）政府在權(quán)責(zé)清單制度執(zhí)行中的象征性執(zhí)行悖向性邏輯[2]。馬嶺、蘇藝基于民主集中制，分析了政府權(quán)責(zé)清單制度應(yīng)有的功能定位以及努力方向[3]。徐軍、王國棟以31個省級政府權(quán)責(zé)清單作為研究對象，研究各省級政府權(quán)責(zé)清單間的差異，進(jìn)而分析原因提出措施[4]。李軍鵬立足新時代，提出新時代政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的目標(biāo)主要、任務(wù)以及對策[5]。朱光磊、趙志遠(yuǎn)圍繞職責(zé)體系的構(gòu)建邏輯探究完善權(quán)責(zé)清單制度的舉措[6]。

一項制度需要經(jīng)歷一系列過程，才能從最初的制度設(shè)計轉(zhuǎn)換為具體的可操作的制度安排，然而由于社會環(huán)境中存在著一些干擾因素，從而使得最初的制度設(shè)計與最后實際的制度安排不相符。正如美國政策學(xué)者艾利森所言：“在實現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執(zhí)行?！蹦壳罢畽?quán)責(zé)清單制度的實踐過程中也出現(xiàn)了實際制度安排與制度目標(biāo)存在差距的情況。從政府權(quán)責(zé)清單制度提出以來，雖然經(jīng)過這些年的發(fā)展，政府的依法行政、簡政放權(quán)、工作效率、公眾滿意度等方面都取得了相應(yīng)的成效，但是，通過這幾年的實施，我們也發(fā)現(xiàn)越往基層延伸，政府權(quán)責(zé)清單制度的推行存在的問題越多、困境越大，如何健全和完善政府權(quán)責(zé)清單制度，從而推進(jìn)政府依法行政，是亟待解決的問題。深入探析政府權(quán)責(zé)清單制度實施問題的原因，對于規(guī)范權(quán)力運行，健全和完善政府權(quán)責(zé)清單制度，進(jìn)而推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

關(guān)于政府權(quán)責(zé)清單制度的研究雖然取得了一定的成果，但是研究成果采用的研究方法比較單一，較多的是采用經(jīng)驗性的總結(jié)與描述來分析政府權(quán)責(zé)清單制度的實施，采用質(zhì)性研究方法的較少。因此本研究力求借助質(zhì)性研究的方法，運用訪談法以F省L縣15名具有代表性的政府工作人員作為研究對象進(jìn)行深度訪談，從而對政府權(quán)責(zé)清單制度實施問題進(jìn)行歸因分析，以期為政府權(quán)責(zé)清單制度的順利推行提供參考借鑒。

二、研究設(shè)計

（一）研究方法與工具

質(zhì)性研究是指以研究者本人作為研究工具，在自然情境下采用多種資料收集方法對社會現(xiàn)象進(jìn)行整體性探究，使用歸納法分析資料和形成理論，通過與研究對象互動對其行為和意義建構(gòu)獲得解釋性理解的一種活動[7]。質(zhì)性研究有三種資料收集方式即觀察、訪談和實物收集。

扎根理論（Grounded Theory）是美國學(xué)者格拉塞（Barney G.Glaser）和斯特勞斯（Anselm Strauss）在1967年首次明確提出的，并提倡基于原始數(shù)據(jù)發(fā)展理論，使得質(zhì)性研究本身作為一種可靠的方法論獲得合法性的。扎根理論在國內(nèi)廣泛應(yīng)用于社會科學(xué)的多個領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)搜集和分析經(jīng)驗事實，在經(jīng)驗事實的基礎(chǔ)上進(jìn)行理論抽象，其宗旨就是基于經(jīng)驗資料建構(gòu)理論。扎根理論要求對資料進(jìn)行逐級編碼，包括開放式登錄、關(guān)聯(lián)式登錄、核心式登錄。

NVivo軟件是由澳大利亞QSR公司開發(fā)的一款能夠?qū)D片、文檔、視頻、音頻等數(shù)據(jù)資料進(jìn)行組織、存儲、檢驗和分析的計算機(jī)輔助質(zhì)性分析軟件。研究者借助NVivo軟件分析問卷、訪談材料，經(jīng)過創(chuàng)建項目、導(dǎo)入資料、建立節(jié)點、節(jié)點編碼、資料分析、模型建立等一系列步驟，可以更好地提取有用信息，對復(fù)雜資料進(jìn)行有效分析，從而獲取更可靠的結(jié)論。本研究將F省L縣的政府工作人員作為研究對象，對其進(jìn)行深度訪談，了解受訪對象對于政府權(quán)責(zé)清單制度實施問題的感受，借助NVivo11軟件對訪談資料進(jìn)行分析歸納，同時運用扎根理論對政府權(quán)責(zé)清單制度實施問題進(jìn)行歸因分析。

（二）研究對象及樣本

本文研究對象所選擇的是縣（區(qū)）級政府，這是因為縣（區(qū)）級政府在我國的行政層級中處于“承上啟下”的關(guān)鍵地位，是行政審批改革的重點突破口，也是當(dāng)前政府權(quán)責(zé)清單制度實施的重要主體。黨的十八屆三中全會召開后，為貫徹中央和省、市關(guān)于全面深化行政審批制度改革的決策部署，F(xiàn)省L縣開始全面建立并實施政府權(quán)責(zé)清單制度，在這個過程中，F(xiàn)省L縣以建設(shè)服務(wù)型和法治政府作為發(fā)展的核心，逐步實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)簡政放權(quán)為人民群眾提供便利。經(jīng)過六年多的時間，F(xiàn)省L縣政府權(quán)責(zé)清單制度從無到有，從制定縣級政府權(quán)責(zé)清單延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)清單，F(xiàn)省L縣對政府權(quán)責(zé)清單制度的積極探索，積累了經(jīng)驗，并取得了一定的成效，促進(jìn)了F省L縣在日后的發(fā)展中實現(xiàn)全面高質(zhì)量的發(fā)展，并且為我國全面建成小康社會提供縣域?qū)用娴闹贫缺Ｕ希哂幸欢ǖ拇硇?，但不可否認(rèn)的是F省L縣政府權(quán)責(zé)清單制度在制定和實施的過程中也仍然存在一些問題，通過對其影響因素進(jìn)行深入分析可以為政府權(quán)責(zé)清單制度的順利實施提供一定的參考和借鑒。

因此本研究采取目的性抽樣的方式，選取了F省L縣15名工作人員作為訪談對象，訪談對象均在政府權(quán)責(zé)清單制度改革的主要部門和崗位，這其中既包括縣直部門主要負(fù)責(zé)同志、分管領(lǐng)導(dǎo)，也包括科室負(fù)責(zé)人、具體經(jīng)辦人員，可以說他們是F省L縣政府權(quán)責(zé)清單制度實施的直接參與者和實踐者，因此他們所提出的關(guān)于制度實施存在問題和成因是最直接的，具有一定代表性。

為了保證訪談內(nèi)容的真實性和準(zhǔn)確性，本研究采取先后進(jìn)行面對面訪談的方式進(jìn)行，每位被訪談?wù)叩脑L談時間大約為20-30分鐘，同時在被訪談?wù)咄獾那闆r下對整個訪談過程進(jìn)行了錄音和文字記錄。在訪談過程中，訪談內(nèi)容主要集中在“結(jié)合自身工作實際，您認(rèn)為推行政府權(quán)責(zé)清單制度過程中存在哪些問題?”“您認(rèn)為造成這些問題的原因是什么?”訪問者不會局限于訪談提綱的題目順序，而會根據(jù)實際的訪談情況對訪談問題進(jìn)行彈性處理，積極鼓勵被訪談?wù)咚伎蓟貞洝⑦M(jìn)行解釋和詳細(xì)描述，在整個訪談過程中重視對某些問題的細(xì)節(jié)進(jìn)行深入探究。訪談結(jié)束后，對被訪談?wù)吣涿幚恚么髮懙挠⑽淖帜高M(jìn)行順序編號，見下表1。

表1 訪談對象信息表

（三）研究過程

本研究基于訪談法獲取的原始資料信息，嚴(yán)格遵循質(zhì)性研究中常用的理論建構(gòu)方法—扎根理論，借助NVivo11軟件作為編碼和分析的工具，通過對訪談文本資料進(jìn)行開放式編碼、主軸式編碼、選擇式編碼的逐級編碼，從而探索出目前政府權(quán)責(zé)清單制度實施存在問題的原因所在。

1.訪談文本的初步整理

本研究利用NVivo11軟件的詞頻、自動編碼分析等探索型分析功能對訪談文本進(jìn)行了初步探究，有助于提高編碼的準(zhǔn)確度和效率，最終搜集到50個有實際意義的詞匯。除了“清單”“權(quán)責(zé)”“制度”詞匯的詞頻較高外，“行政”“部門”“事項”“權(quán)力”“政府”“服務(wù)”“審批”“監(jiān)督”“職責(zé)”以及“調(diào)整”“公開”“信息”“編制”等亦是頻次比較高的詞匯。由此可初步推斷，在訪談中受訪者對政府權(quán)責(zé)清單制度的關(guān)注較多，權(quán)力事項梳理、行政審批、動態(tài)調(diào)整、信息公開等可能是受訪者平時接觸比較多、訴求較多的方面。

2.實施數(shù)據(jù)編碼

主要運用扎根理論“自下而上”的思維方式，在逐字逐句認(rèn)真閱讀的基礎(chǔ)上，對文本資料進(jìn)行開放式編碼、主軸式編碼、選擇式編碼的逐級編碼。在利用NVivo11軟件對第13位受訪者M(jìn)的訪談資料進(jìn)行編碼時，沒有出現(xiàn)新的自由節(jié)點，接著繼續(xù)對第14至15位受訪者N、O的資料進(jìn)行編碼，均沒有出現(xiàn)新的可作為自由節(jié)點的編碼，表明數(shù)據(jù)已經(jīng)達(dá)到飽和，受訪者人數(shù)符合要求。

（1）開放式編碼。扎根理論的首要步驟就是進(jìn)行開放式編碼，在開放式編碼的過程中將原始資料概念化，提煉出最為有用的信息。利用Nvivo軟件在對被訪談?wù)叩脑荚L談文本進(jìn)行逐行編碼的過程中，重視分析和把握每一個實詞或每一段句子，如果一段文字涉及多個節(jié)點，則將具體文字在不同的節(jié)點下分別標(biāo)記，如果無法確定某些文字所屬的節(jié)點應(yīng)該放置于哪個樹狀節(jié)點下，則將其暫時標(biāo)記為自由節(jié)點，否則將文字內(nèi)容具體標(biāo)記為某個子節(jié)點，然后放置于某個樹狀節(jié)點下。開放式編碼是對原始數(shù)據(jù)的概念化，在NVivo11中通過開放式編碼產(chǎn)生了128個開放式編碼，55個開放式編碼節(jié)點，產(chǎn)生的參考點數(shù)為287個。

（2）主軸式編碼。“主軸式編碼的過程主要是挖掘概念類屬之間的各種聯(lián)系，從而表現(xiàn)資料中各個部分之間的有機(jī)聯(lián)系。”結(jié)束對所有資料的編碼后，利用軟件分類，仔細(xì)閱讀和思考每一節(jié)點下的具體內(nèi)容，必要時根據(jù)內(nèi)容對節(jié)點的名稱進(jìn)行相應(yīng)的修改，同時比較不同節(jié)點的內(nèi)容，必要時合并或重組一些節(jié)點，深入研究樹狀節(jié)點的邏輯性，并調(diào)整部分子節(jié)點的位置。本研究通過梳理各個概念詞之間的關(guān)系，將第一步開放式編碼所得到的55個自由節(jié)點整理歸納成15個主題類屬。

（3）選擇式編碼。選擇式編碼是整個模型的核心部分，進(jìn)一步提煉了核心范疇，對主范疇與其他范疇之間的關(guān)系進(jìn)行了說明?；谇皟蓚€階段，選擇式編碼系統(tǒng)分析了已有的概念、類屬，從而產(chǎn)生“核心類屬”。本文通過對不同類屬進(jìn)行分析比較、歸納出五個核心類屬，包括思想認(rèn)識存在偏差、相關(guān)配套機(jī)制缺失、社會公眾參與不足、制定缺乏規(guī)范性、法律法規(guī)依據(jù)缺位這五個核心類屬共同構(gòu)成了政府權(quán)責(zé)清單制度實施存在問題的原因維度，最終得到的訪談文本三級編碼的統(tǒng)計結(jié)果如表2所示。

表2 訪談文本三級編碼的統(tǒng)計結(jié)果

經(jīng)運算檢驗后，發(fā)現(xiàn)研究者編碼的平均相互同意度（0.852）和信度（0.920）均在可接受的信度標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，表明該編碼整體一致性信度較高，結(jié)果是可靠的。由此，可認(rèn)為本研究的訪談文本編碼結(jié)果具有一定的可信度，能較好地歸納出訪談文本的核心觀點，具有較強(qiáng)的解釋力。

三、研究結(jié)果與分析

通過運用NVivo11軟件對15份訪談文本資料進(jìn)行編碼、整理和分析，本研究構(gòu)建了政府權(quán)責(zé)清單制度實施存在問題歸因分析的基本框架（圖1），總體來說，政府權(quán)責(zé)清單制度實施存在問題的原因有5個，其中政府工作人員“思想認(rèn)識存在偏差”是其內(nèi)因，而“相關(guān)配套機(jī)制缺失”“社會公眾參與不足”“制定缺乏規(guī)范性”以及“法律法規(guī)依據(jù)缺位”是影響政府權(quán)責(zé)清單制度順利實施的外因。同時，通過對訪談文本的分析我們也可以了解到，部分外因雖然可以直接對政府權(quán)責(zé)清單制度的實施產(chǎn)生影響，但是大部分外因需要通過內(nèi)因才能發(fā)揮其影響作用，即當(dāng)個體在受到外部環(huán)境壓力時，只有將其轉(zhuǎn)化為自身的主觀動力，積極采取措施，才能有效推進(jìn)政府權(quán)責(zé)清單制度實施。

圖1 政府權(quán)責(zé)清單制度實施問題歸因分析的基本框架

（一）思想認(rèn)識存在偏差

根據(jù)編碼參考點數(shù)來看，作為內(nèi)因的思想認(rèn)識存在偏差是影響政府權(quán)責(zé)清單制度實施的關(guān)鍵因素，材料來源為15，參考點數(shù)為77，約占總參考點數(shù)的27%，其中包含專業(yè)素養(yǎng)有待提升（33）、主觀動力不足（20）、權(quán)力來源觀錯位（12）、官本位思想（12）4個方面。被訪談?wù)叻从车臋?quán)力清理不徹底等問題，首要原因是對權(quán)責(zé)清單制度的認(rèn)識不足，缺乏重視，存在應(yīng)付性的態(tài)度。作為梳理政府權(quán)責(zé)清單的主體，如果思想認(rèn)識存在偏差，就會阻礙政府權(quán)責(zé)清單制度工作的開展。（1）專業(yè)素養(yǎng)有待提升。公共事務(wù)的復(fù)雜性使得政府的權(quán)責(zé)事項也呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點，編制政府權(quán)責(zé)清單這項工作專業(yè)性強(qiáng)、精準(zhǔn)度高、工程量巨大，因此對于一些行政人員來說，科學(xué)合理進(jìn)行清權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)與制權(quán)是一個巨大的挑戰(zhàn)，要求其具備較高的素質(zhì)。但從訪談結(jié)果了解到，多數(shù)政府工作人員對政府權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容和意義并不明白，也仍舊以過去的慣性經(jīng)驗來處理政府權(quán)責(zé)清單制度。例如被訪談?wù)逫說：“其實我對政府權(quán)責(zé)清單的相關(guān)知識還比較缺乏，在制定權(quán)責(zé)清單的工作中，我一般就是拿上級政府部門的模板來改一改就用了。”（2）主觀動力不足。政府工作人員的主觀責(zé)任感直接影響著政府權(quán)責(zé)清單制度的推行，如果工作人員能夠積極履責(zé)，責(zé)任感較強(qiáng)，主觀動力較足，就非常有利于實施權(quán)責(zé)清單制度，否則就會嚴(yán)重影響權(quán)責(zé)清單制度的實施。有5名被訪談?wù)弑硎?，他們在工作中存在敷衍的態(tài)度，認(rèn)為權(quán)責(zé)清單制度只是階段性的任務(wù)，熬過去就可以了，沒有充分發(fā)揮自身的主觀能動性。（3）權(quán)力來源觀錯位。正確的權(quán)力來源觀可以為實施政府權(quán)責(zé)清單指明方向，而錯位的權(quán)力來源觀則導(dǎo)致相反的結(jié)果。行政人員必須深刻意識到自己手中掌握的權(quán)力源自于人民，確保自己手中的權(quán)力是用來為人民群眾謀福祉，這才能使這個制度真正落到實處。被訪談?wù)連坦言，目前一些行政人員仍抱著為小團(tuán)體謀取私利的想法，完全沒有意識到自己手中的權(quán)力源自公眾，導(dǎo)致公權(quán)私用這種情況時有發(fā)生。（4）官本位思想。受我國傳統(tǒng)政治文化的影響，部分領(lǐng)導(dǎo)干部和基層工作人員“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的思想認(rèn)識仍然比較淡薄，沒有從思想意識、工作作風(fēng)、執(zhí)法方式等方面上扭轉(zhuǎn)管理者和執(zhí)政者角色，缺乏對公民權(quán)利的尊重和認(rèn)同，要想在這種觀念之下實行政府權(quán)責(zé)清單制度更是難上加難[8]。

（二）相關(guān)配套機(jī)制缺失

根據(jù)編碼參考點數(shù)來看，相關(guān)配套機(jī)制缺失的材料來源為15，參考點數(shù)為75，約占210個外因編碼參考點數(shù)的36%，因此，相關(guān)配套機(jī)制缺失是首要外因，其中包含監(jiān)督機(jī)制不健全（27）、缺乏責(zé)任追究機(jī)制（19）、動態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全（18）以及缺乏績效評估機(jī)制（11）四個方面。（1）監(jiān)督機(jī)制不健全。政府權(quán)責(zé)清單制度效用的發(fā)揮主要由兩個基本因素所決定：一是制度本身是否完善，二是監(jiān)督機(jī)制是否健全[9]。地方政府無法自己評估權(quán)責(zé)清單制度實施的好壞情況，監(jiān)督機(jī)制的設(shè)置對于政府權(quán)責(zé)清單制度的運行具有十分重要的意義[10]，沒有獨立的第三方參與對權(quán)責(zé)清單制度實施的監(jiān)督，會影響清單的權(quán)威性，但事實上監(jiān)督主體常常存在缺失的情況。例如，被訪談?wù)逧表示，目前權(quán)責(zé)清單制度的監(jiān)督主體不是很明確，主要是政府部門對自己進(jìn)行監(jiān)督，在這種情況下，要想保持監(jiān)督的公正獨立是很困難的。（2）缺乏責(zé)任追究機(jī)制。建設(shè)政府權(quán)責(zé)清單制度是一項長期性的工作，要讓發(fā)揮實效，就要建立完善責(zé)任追究制度，明確追責(zé)主體、追責(zé)手段、追責(zé)機(jī)構(gòu)這些方面，如果連由誰問責(zé)、如何問責(zé)、向誰問責(zé)等都沒有統(tǒng)一規(guī)定，那么政府權(quán)責(zé)清單制度將變成一項形式工程。例如，被訪談?wù)逴說到：“雖然大多數(shù)政府都已經(jīng)制定出責(zé)任清單，但各地的責(zé)任清單的內(nèi)容實際上存在較大差異，針對性也不強(qiáng)，進(jìn)而使得監(jiān)督與問責(zé)無法真正發(fā)揮作用，追責(zé)力度不強(qiáng)。”（3）動態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全。政府權(quán)責(zé)清單公示后，為了保障權(quán)責(zé)清單的權(quán)威性，確保其準(zhǔn)確性和時效性，也必須對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行及時調(diào)整。多名被訪談?wù)咂毡榉从痴畽?quán)責(zé)清單制度自推行以來，沒有規(guī)范的動態(tài)管理機(jī)制，上級有通知、有要求的時候，進(jìn)行局部調(diào)整，上級沒通知、沒要求，照舊執(zhí)行。政府權(quán)責(zé)清單制度調(diào)整不及時，就會使權(quán)責(zé)清單制度的準(zhǔn)確性、時效性、權(quán)威性受到質(zhì)疑，不利于其作用的發(fā)揮。（4）缺乏績效評估機(jī)制。在政府權(quán)責(zé)清單制度實施過程中，只有監(jiān)督機(jī)制是不足夠的，還需要建立健全完善的績效評估機(jī)制，評估分析政府權(quán)責(zé)清單制度的整體推行效果，進(jìn)而對政府權(quán)責(zé)清單制度的實施進(jìn)行修正優(yōu)化。政府權(quán)責(zé)清單制度的績效評估機(jī)制包含評估主體、評估客體、評估過程、評估方式與途徑和評估結(jié)果等。通過系列訪談可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前地方政府權(quán)責(zé)清單制度缺乏統(tǒng)一的評估標(biāo)準(zhǔn)，完整的評估體系也還未建立，評估機(jī)制仍不健全，從而制約著地方政府權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展。正如被訪談?wù)逤所說：“我覺得沒有評估的能力和條件，評估的話會增加我的工作量，還是等著中央層面來開展評估吧?！?/p>

（三）社會公眾參與不足

政府權(quán)責(zé)清單制度實施問題也受到社會公眾參與不足的影響，這一編碼材料來源為12，參考點數(shù)為60，約占編碼參考點總數(shù)的21%，主要包括政府宣傳工作不到位（38）、公眾參與意識不強(qiáng)（22）兩個方面。（1）政府宣傳工作不到位。公開是政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，從目前來看，各地政府的信息公示平臺基本建立起來了，但是不管是上下級政府間還是同級政府部門間都缺乏有效信息共享，從而造成部門之間“信息孤島”的現(xiàn)象。由于政府宣傳工作不到位，政府推行權(quán)責(zé)清單制度過程中并沒有達(dá)到預(yù)期效果，也阻礙了社會公眾對政府權(quán)責(zé)清單制度的有效參與。（2）公眾參與意識不強(qiáng)。一方面，大部分社會公眾受到傳統(tǒng)政治思想文化的影響，還是較為畏懼政府部門，對于政府權(quán)責(zé)清單制度也沒有明確清晰的認(rèn)識，認(rèn)為這與自身的生活關(guān)系不大，認(rèn)為“多一事不如少一事”，因此沒有積極參與到政府部門的行政管理活動中去；另一方面，雖然隨著社會主義法治化的發(fā)展，公眾權(quán)利意識有所提升，有些社會公眾雖然有較強(qiáng)烈的參與積極性，但是由于信息不對稱，以及自身法律意識較為缺乏，參政議政和維權(quán)的能力都較低，因此也慢慢降低了對政府權(quán)力行使的關(guān)注，降低了對政府權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的積極性。被訪談?wù)逨坦言：“在梳理和編制政府權(quán)責(zé)清單的過程中我們幾乎沒有聽取考慮社會公眾的意見看法，公眾由于自身的局限性參與觀念意識也比較薄弱。”而在政府權(quán)責(zé)清單制度的推行過程中，要想充分實現(xiàn)公眾權(quán)利，就必須讓公眾參與到權(quán)責(zé)清單的制定、公開以及落實的所有環(huán)節(jié)中。

（四）制定缺乏規(guī)范性

這一編碼材料來源為11，參考點數(shù)為39，約占編碼參考點總數(shù)的14%，包括缺少部門間協(xié)調(diào)機(jī)制（23）、缺乏程序規(guī)范性（16）兩個方面。（1）缺少部門間協(xié)調(diào)機(jī)制。從訪談過程，我們可以了解到政府部門之間存在缺乏有效順暢的協(xié)調(diào)機(jī)制已成為政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)過程中的突出問題。隨著公共行政管理環(huán)境和公共行政事務(wù)的日益復(fù)雜化，僅僅只是依靠某一個政府部門來處理復(fù)雜的公共行政事務(wù)，很難有效解決公共問題，因此需要完善部門間協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)各政府部門的溝通與合作。如果政府部門之間缺乏有效溝通，信息共享未能實現(xiàn)，出現(xiàn)了信息壁壘，就會使得政府部門行政效率過低、行政成本偏高。被訪談?wù)逧就談到：“參與權(quán)責(zé)清單編制的縣直單位，在權(quán)責(zé)梳理階段由于沒有充分溝通協(xié)商，導(dǎo)致權(quán)責(zé)歸屬存在重復(fù)或者漏項?！保?）缺乏程序規(guī)范性。就政府權(quán)責(zé)清單制度而言，通過程序控制的權(quán)力，比通過組織法控制的權(quán)力，對于保障清單制度的合法性更具重要意義，因為程序控制的權(quán)力可以實現(xiàn)各階段的約束和監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，阻止由于“一步錯步步錯”所致的結(jié)果不正義，真正地將程序正義與結(jié)果正義結(jié)合起來。政府權(quán)責(zé)清單制度只有經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化程序的運作，嚴(yán)格規(guī)定權(quán)責(zé)的依據(jù)，權(quán)力的劃分標(biāo)準(zhǔn)，以及對權(quán)力的行使責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)劃，從而才能形成合理高效的政府權(quán)責(zé)清單制度，才能保證權(quán)責(zé)清單的順利實施。目前的權(quán)責(zé)清單制度沒有統(tǒng)一的編制程序，也沒有統(tǒng)一的推進(jìn)流程圖，這在很大程度上導(dǎo)致了各地實施該制度時出現(xiàn)權(quán)責(zé)清單內(nèi)容不統(tǒng)一，進(jìn)度不統(tǒng)一的問題，嚴(yán)重影響了政府權(quán)責(zé)清單制度的效力。正如被訪談?wù)逩表示：“由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，具有相似功能的同類部門梳理權(quán)力時，會出現(xiàn)不同的權(quán)力事項名稱，使得梳理工作產(chǎn)生嚴(yán)重的差異。”被訪談?wù)逜也表示：“政府權(quán)責(zé)清單制度的規(guī)范程度不夠，清單制度公布后，與其他縣區(qū)相比，項目名稱、法律依據(jù)、項目數(shù)量上存在較大出入。”

（五）法律法規(guī)依據(jù)缺失

這一編碼材料來源為13，參考點數(shù)為36，約占編碼參考點總數(shù)的13%，包括頂層設(shè)計不完善（23）、權(quán)力清單定位模糊（7）、制定主體缺乏權(quán)威性（6）三個方面。（1）頂層設(shè)計不完善。頂層設(shè)計是從全局出發(fā)統(tǒng)籌規(guī)劃某一個任務(wù)或項目的各方面、各層次，強(qiáng)調(diào)各要素之間圍繞核心理念進(jìn)行有機(jī)匹配和有序銜接，以實現(xiàn)集中有效資源，高效完成任務(wù)目標(biāo)。政府權(quán)責(zé)清單制度作為深化行政體制改革的一項新制度，只有完善的頂層設(shè)計才能保障權(quán)責(zé)清單制度的總體進(jìn)度和執(zhí)行效果。自中央明確提出推行政府權(quán)責(zé)清單制度以來，地方政府積極響應(yīng)號召，取得了一定的成效，但地方政府在推行權(quán)責(zé)清單制度的過程中仍然面臨著一系列問題，這在一定程度上反映了我國制度頂層設(shè)計的欠缺，直接造成地方政府不能充分高效合理地利用相關(guān)資源，影響政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)。（2）權(quán)力清單定位模糊。一項新制度的出現(xiàn)，必須有明確的法律定位，定位不清會導(dǎo)致體制在實施過程中受到各種困難。被訪談?wù)弑硎?，目前有關(guān)政府權(quán)責(zé)清單的各種官方文件并沒有明確規(guī)定權(quán)責(zé)清單制度的內(nèi)容和外延，也沒有明確規(guī)定權(quán)責(zé)清單的特性和效力，這導(dǎo)致在制定權(quán)責(zé)清單時會存在著巨大的認(rèn)識和理解差異，法律概念的模糊直接導(dǎo)致了清單的定位不清，也降低了權(quán)責(zé)清單制度的約束力和權(quán)威水平，增加了政府的實踐難度。（3）制定主體缺乏權(quán)威性。實行政府權(quán)責(zé)清單制度的目的是為了防止政府權(quán)力的濫用，讓權(quán)力在陽光下運行，接受人民的監(jiān)督。政府權(quán)責(zé)清單的制定主體應(yīng)該是代表人民的利益和意志的各級人民代表大會，而不是負(fù)責(zé)執(zhí)行人民意志的政府及其相關(guān)部門。目前我國沒有明確統(tǒng)一的政府權(quán)責(zé)編制主體，導(dǎo)致在實踐中執(zhí)行主體與編制主體合成一體，“誰的清單誰制定誰執(zhí)行”的現(xiàn)象層出不窮。由政府主導(dǎo)權(quán)責(zé)清單的編制，出現(xiàn)“自我認(rèn)定、自我執(zhí)行、自我裁量”的情形，從而導(dǎo)致政府權(quán)責(zé)清單的實際作用收效甚微。例如，被訪者B說到：“在政府權(quán)責(zé)清單制定中人大沒有參與進(jìn)來，在初步制定后，也缺乏本級人大的有效審議，政府權(quán)責(zé)清單制度的權(quán)威性和合法性其實是站不住腳的?！?/p>

四、結(jié)語

針對以上研究結(jié)論，政府權(quán)責(zé)清單制度的有效實施可以嘗試以下策略。第一，提高行政人員的思想認(rèn)識。思想是行動的先導(dǎo)，思想認(rèn)識不到位，政府權(quán)責(zé)清單制度便不能推進(jìn)，所以必須首先提高行政人員的法律意識、為人民服務(wù)意識，促使他們樹立正確的權(quán)力觀，依法行使權(quán)力，違法則需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。第二，強(qiáng)化相關(guān)配套機(jī)制。相關(guān)配套機(jī)制是制度能否順利運行和實現(xiàn)預(yù)期效果的關(guān)鍵因素，因此政府權(quán)責(zé)清單制度實施問題的破解，需要供給完善的配套制度，改善優(yōu)化制度供給效應(yīng)[11]。第三，加大宣傳，促進(jìn)公眾有效參與。政府權(quán)責(zé)清單制度的有效推行離不開公眾的參與和監(jiān)督。政府應(yīng)利用多渠道、多方式進(jìn)行宣傳[12]，使公眾清楚地了解政府的職責(zé)權(quán)限，清楚權(quán)力運作流程，同時建立完善的公眾參與機(jī)制，充分聽取社會公眾的意見看法，以保證清單制度的有效實施和后續(xù)完善。第四，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。政府權(quán)責(zé)清單制度的實施涉及多元主體，明確多元主體的權(quán)責(zé)，加強(qiáng)他們之間的協(xié)調(diào)合作，有利于政府權(quán)責(zé)清單制度的順利實施。同時要對政府權(quán)責(zé)清單制度體系建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)區(qū)域聯(lián)網(wǎng)逐步向全國聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)變[13]。第五，完善相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。政府權(quán)責(zé)清單制度的順利實施，需要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計，建立起與權(quán)責(zé)清單制度相配套的法律法規(guī)，確保權(quán)責(zé)清單制度的實施有切實的法律制度作為保障。

本研究對政府權(quán)責(zé)清單制度實施問題進(jìn)行了歸因分析，得到的結(jié)論較為真實可靠，但也仍存在一些不足。首先，本研究雖然盡可能客觀、中立地去進(jìn)行質(zhì)性研究，但是很難避免存在一定的主觀性，使得個別模糊語句的編碼可能存在偏差；其次，研究范圍有待進(jìn)一步細(xì)化，本研究僅從整體上對政府權(quán)責(zé)清單制度實施問題進(jìn)行把握，因此研究結(jié)果適用于分析政府權(quán)責(zé)清單制度實施產(chǎn)生問題的總體情況，無法完全適用于特別情境；最后，樣本量不足，本研究訪談了15名不同崗位的政府工作人員，在今后的研究還需進(jìn)一步擴(kuò)大樣本量，通過大樣本量進(jìn)行驗證，以期對政府權(quán)責(zé)清單制度實施問題有更為深入的實證研究。