李 域

(湖南省交通水利建設(shè)集團有限公司，湖南 長沙 410008)

0 引言

廉政風險防控，就是針對廉政風險可能轉(zhuǎn)化為腐敗行為所進行的事前預防與控制，是新時期預防腐敗的新探索、新途徑[1-2]，是黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作的主要任務(wù)，是全面從嚴治企和建設(shè)清廉企業(yè)的重要舉措。高速公路行業(yè)投資規(guī)模大，且具有管理環(huán)節(jié)眾多、覆蓋影響面廣、參與建設(shè)投資組成復雜、資本密集的特點，易成為滋生貪污腐化、權(quán)錢交易的土壤，往往為腐敗發(fā)生的重災(zāi)區(qū)[3]，在項目進行的各個環(huán)節(jié)中，都可能出現(xiàn)腐敗行為[4-5]。加強新時代廉潔文化建設(shè)，可以助推企業(yè)黨風廉政建設(shè)和預防腐敗行為。

一些專家學者近年來開始運用量化評價的方法研究腐敗和廉政建設(shè)問題，文獻[6-13]相繼研究了如何科學評價政府黨風廉政建設(shè)績效的問題，提出了責任制臺賬式動態(tài)考核、黨風廉政協(xié)同社會評價機制、評價指標體系等一系列方法，其中評估指標體系方法較為受推崇，相關(guān)的代表性研究有：范玉健[10]構(gòu)建了政府反腐倡廉形勢的評估指標體系，研究了指標體系建立的原則、方法、步驟和過程，并通過對比分析建立了模糊綜合評價模型。王鼎[11]以國企貪腐問題為研究對象，建立了預防示警指標體系。湯艷文[12]等以“投入-效果”作為準則進行廉政政治績效測評方法，一級指標體系由激勵、防治控制、懲罰治理和監(jiān)測督查構(gòu)成，符合我國目前的各個層級政府現(xiàn)實情況。倪星[13]構(gòu)建了一套科學有效的廉潔政治績效測評指標系統(tǒng)，根據(jù)“投入、過程、產(chǎn)出”這3個指標維度提出控制貪污腐敗的指標，建立感知貪污腐敗的“影響”指數(shù)。

上述研究對政府單位廉潔行政管理起到了一定指導作用，但是與高速公路廉政建設(shè)的實踐角度不同、標準不同。在高速公路大力倡導廉政文化的同時，各級建設(shè)單位都在如火如荼開展廉政建設(shè)，但是其效果缺少評判標準，優(yōu)劣難以統(tǒng)一辨別，因此亟須建立一套適用于高速公路廉政建設(shè)的評價指標體系和評價方法。本文針對高速公路特點，對高速公路的廉政建設(shè)的主要風險點進行分析，依據(jù)層次分析法和模糊數(shù)學理論建立了廉政建設(shè)評估指標體系，并在某高速公路上進行了評價應(yīng)用，旨在依靠科技手段強化廉政管理，促進公路建設(shè)事業(yè)健康發(fā)展。

1 評價體系的構(gòu)建

廉政建設(shè)評估指標體系的構(gòu)建方法多種多樣，包括專家咨詢法、多元統(tǒng)計法、目標分解法等，正確的構(gòu)建方法有助于提高指標體系的科學性。本文采用了專家咨詢法和目標分解法，體系中層次結(jié)構(gòu)主要由目標層、綜合指標層和單指標層組成，構(gòu)建思路如圖1所示。

圖1 指標體系的構(gòu)建思路

1.1 綜合指標層確定

根據(jù)高速公路廉政建設(shè)的特點和內(nèi)涵，將高速公路廉政建設(shè)評價內(nèi)容分為3個方面：招投標、工程建設(shè)和廉政風險防控。以上述3個方面作為綜合指標層指標，構(gòu)建本指標體系，進而對高速公路的廉政建設(shè)進行評判，便于發(fā)現(xiàn)廉政建設(shè)的不足之處以指導下一步工作。

a.招投標。

結(jié)合高速公路招投標的特點，從前期評價、過程評價、招標監(jiān)控機制3個綜合指標層指標進行評價。

b.工程建設(shè)管理。

高速公路建設(shè)管理過程涉及投資、工程質(zhì)量安全和征地拆遷等，具有涉及面廣、影響因素多的特點，在征地拆遷、質(zhì)量、投資等因素中進行篩選，從而建立工程建設(shè)管理評價體系。

c.廉政風險防控。

評價廉政風險防控的有效性，應(yīng)從3個方面考慮：一是廉政教育情況；二是廉政制度的制定與執(zhí)行；三是風險防控措施等。

1.2 風險點分析與具體指標的確定

具體指標確定前，首先要進行廉政風險點分析。根據(jù)部門崗位職責劃分，研究、分析和篩選廉政風險初始信息。

結(jié)合高速公路廉政風險特點，圍繞“重大決策”“違法亂紀”“崗位廉潔”和“業(yè)務(wù)廉潔”4個象限進行風險辨識，建立廉政風險信息庫。以“招投標”為例，廉政風險點分析如表1所示。

表1 “招投標”廉政風險點Table 1 Incorrupt risk points of "Bidding "子流程分流程風險名稱風險描述易發(fā)崗位發(fā)布招標公告未發(fā)布招標文件或招標文件違規(guī)①應(yīng)招標而不招標,或?qū)㈨椖糠纸庖蕴颖苷袠?②資質(zhì)條件和廢標條款設(shè)置違反相關(guān)規(guī)定;③違規(guī)采用邀請招標方式;④無故提高或降低資格條件和評價指標招標辦合約部開評標的準備專家人員組成不合規(guī)定①專家?guī)祀S機抽取的評標專家不足2/3;②評標委員會存在利益相關(guān)人員;③個別專家參加評標過于頻繁,成為投標人的公關(guān)對象招標辦合約部招投標泄露標底①與投標人串通設(shè)置標底或限價;②相關(guān)工作人員違反保密工作規(guī)定泄露信息公司領(lǐng)導、合約部、評標專家評標階段評標方法不公正①影響專家評標,暗示、誘導、誤導專家評標;②招標人和招標代理機構(gòu)串通,操控評標過程;③泄漏有關(guān)評審過程公司領(lǐng)導、評標專家、合約部廢標不客觀公正①不按招標文件規(guī)定提出廢標;②未嚴格執(zhí)行廢標審批流程公司領(lǐng)導、評標專家定標階段中標結(jié)果公示①沒有充分理由,擅自決定非綜合排名第一名中標;②不受理依法依規(guī)的投訴舉報或受理后不調(diào)查,無反饋公司領(lǐng)導、合約部合同簽約履約階段非正常理由實質(zhì)性變更合同另外與投標人訂立違背合同內(nèi)容的其他協(xié)議招標辦

在風險點分析的基礎(chǔ)上，通過采用目標分解法和專家咨詢法選取評價體系的具體指標，即把招投標、工程建設(shè)管理和廉政風險防控分解至綜合指標層，再繼續(xù)分解，從而獲得單指標。在通過文獻查詢、專家問詢、指標初選和復選后，最終確定了37個單指標(見表2～表4)，由15個招投標具體指標、10個工程建設(shè)管理具體指標與12個廉政風險防控具體指標組成，各目標層中定性指標與定量指標的比例如圖2所示，可以看出，工程建設(shè)管理涉及統(tǒng)計數(shù)據(jù)較多，單指標以定量指標為主，而招投標和廉政風險防控涉及管理制度和機制較多，單指標以定性指標為主。

表2 招投標評價指標Table 2 Bidding evaluation index目標層綜合指標層單指標層類型招標范圍(B11)定量招標前期工作(B1)招標方式(B12)定量招標文件編制(B13)定性標底或清單編制( B14)定性開標(B21)定性招標過程(B2)評標(B22)定性招投標(B)定標(B23)定性合法性評價(B31)定性職務(wù)控制(B32)定性招標監(jiān)控機制(B3)崗位控制(B33)定性權(quán)限控制(B34)定性流程控制(B35)定性信息公開機制評價(B36)定性

表3 工程建設(shè)管理評價指標Table 3 Construction management evaluation index目標層綜合指標層指標層類型投資指標(M1)工程投資(M11)定量變更設(shè)計(M21)定量工程建設(shè)指標(M2)計量支付(M22)定量隱蔽工程(M23)定量工程建設(shè)管理(M)專項工程處治技術(shù)(M24)定量工程質(zhì)量優(yōu)良率 (M31)定量工程質(zhì)量控制指標(M3)試驗檢測合格率(M32)定量交工驗收(M33)定性竣工驗收(M34)定性征地拆遷(M4)征地拆遷情況(M41)定性

表4 廉政風險防控評價指標Table 4 Incorrupt risk prevention and control evaluation index目標層綜合指標層指標層類型監(jiān)督管理(P11)定性用人機制(P12)定性廉政建設(shè)防控管理(P1)廉政風險源排查(P13)定量制度+科技手段(P14)定性業(yè)務(wù)管理流程(P15)定性廉政風險防控(P)風險評估(P16)定量組織機構(gòu)(P21)定性廉政制度建設(shè)(P2)制度建設(shè)(P22)定性考核機制(P23)定性制度執(zhí)行力(P24)定性廉政教育(P3)廉政宣傳教育(P31)定性道德建設(shè)(P32)定性

(a)招投標

2 指標無量綱化與加權(quán)

對于定量單指標，其無量綱化公式為：

a.效益型。

(1)

b.成本型。

(2)

Ri為無量綱化后的結(jié)果，其數(shù)值在[0，1]的區(qū)間內(nèi)。

定性指標則采用分級打分進行無量綱化，統(tǒng)一采用5個等級，然后根據(jù)指標相應(yīng)的等級開展打分(見表5)。

表5 定性指標等級標準和分值范圍表Table 5 Qualitative index grade standard and score range table分值范圍等級標準100～85優(yōu)秀85～70良好70～60中等60～40較差40～0很差

再通過式(3)進行換算：

定性指標值=根據(jù)分數(shù)標準得出的分數(shù)/100

(3)

從而使得定性指標的數(shù)值也位于[0，1]區(qū)間內(nèi)。

綜合指標層評價指數(shù)等于各個單指標的加權(quán)求和。以招投標綜合指標層計算為例，采用的具體計算方法如下：

招標前期評價：

(4)

過程評價：

(5)

招標監(jiān)控評價：

(6)

其中，Pji是各單指標的權(quán)重，B1i、B2i、B3i單指標無量綱化后的數(shù)值。

加權(quán)計算：

B=B1·P1+B2·P2+B3·P3

(7)

工程建設(shè)管理評價指數(shù)和廉政風險防控評價指數(shù)的計算方法與上述方法一致。

3 權(quán)重與評分

上述各種綜合指標和單指標的權(quán)重Pji采用層次分析法進行確定，該方法把復雜問題按因素進行分解，再將因素按支配關(guān)系建立遞階層次結(jié)構(gòu)，通過兩兩對比明確各因素的相對重要性，計算排序權(quán)重。此外，在對高速公路廉政建設(shè)進行評價時，定性指標一般采用優(yōu)秀、良好、中等、較差、很差等進行評價，概念較為模糊，沒有明顯的邊界。因此，模糊數(shù)學方法比較適用于高速公路廉政建設(shè)評價。層次分析法和模糊數(shù)學的詳細理論可參見文獻[14-15]。

(8)

隸屬分值與指標權(quán)重進行合成，則得到指標隸屬于優(yōu)秀、良好、中等、較差、很差的程度(見表6)。根據(jù)最大隸屬度原則，最終確定其評價標準。

表6 打分標準Table 6 Scoring standard評價標準優(yōu)秀良好中等較差很差數(shù)值0.85～10.7～0.850.6～0.70.4～0.60～0.4隸屬度a1a2a3a4a5

4 廉政建設(shè)評價案例

4.1 招投標評價指標分析

以某高速公路招投標進行實例評價。通過調(diào)研水土保持方案、土建工程施工、國土資源評估、前期工作立項申請、技術(shù)服務(wù)、環(huán)境影響評價、地質(zhì)補勘、試驗檢測、設(shè)計、監(jiān)理、房建工程施工、交安機電工程施工和材料采購13個方面的招投標工作來進行評價。

4.2 建立模糊集合

建立招投標評價的影響因素集B，分招標前期評價、招標過程評價、招標機制評價3個方面，記作B={B1，B2，B3},其中,B1含有4個指標，B2含有3個指標，B3含有6個指標。

在對高速公路招投標的評價中，可取評價集為：

V={優(yōu)秀，良好，中等，較差，很差}

(9)

4.3 權(quán)重確定

根據(jù)層次分析法，確定各層指標權(quán)重如表7～表10所示。

表7 招投標評價指標權(quán)重Table 7 Bidding evaluation index weightBB1B2B3權(quán)重B11.00.3330.50.165B23.01.02.00.531B32.00.51.00.304

表8 招標前期指標權(quán)重Table 8 Index weight in the early stage of biddingB1B11B12B13B14權(quán)重B111.00.3330.252.00.139B123.01.00.53.00.301B134.02.01.05.00.481B140.50.3330.21.00.079

表9 招標過程指標權(quán)重Table 9 Weight of bidding processB2B21B22B23權(quán)重B211.00.1673.00.172B226.01.07.00.751B230.3330.1431.00.077

表10 招標機制指標權(quán)重Table 10 Weight of bidding mechanismB3B31B32B33B34B35B36權(quán)重B311.02.01.04.05.02.00.241B320.51.00.51.04.00.250.125B331.02.01.05.06.03.00.286B340.251.00.21.02.00.20.074B350.20.250.1670.51.00.20.032B360.54.00.3335.05.01.00.242

一致性檢驗公式如下：

(10)

根據(jù)式(10)計算B1評價矩陣的最大特征：λmax=3.09

計算一致性指標與一致性比例(n=3)：

CR=0.09<0.10，B1滿足一致性。

同理：

B2：λmax=4.204，CR=0.067 9<0.10

B3：λmax=5.405，CR=0.090 5<0.10

4.4 確定模糊評價矩陣

選擇了3位評價專家，根據(jù)表5，各自獨立對招投標的規(guī)范性指標進行模糊評價。以招標前期工作評價為例，專家打分如表11、表12所示。

表11 專家對招標前期工作評價打分表Table 11 Experts scoring table for normative evaluation in the early stage work of bidding綜合指標層單指標層專家打分優(yōu)秀良好中等較差123平均123平均123平均平均招標范圍0.320.180.200.230.380.450.250.360.100.130.160.130.28招標前期工作招標方式0.280.430.280.330.120.100.110.110.200.300.220.240.32招標文件編制0.160.230.090.160.300.430.290.340.190.270.170.210.30標底或清單編制0.110.100.180.130.190.300.230.240.400.300.320.340.29

招標前期評價模糊矩陣R1如下所示，該矩陣的建立來源于項目情況整體分析和專家意見。

招標前期工作評價R1=

(11)

采用相同的方法可得到招標過程評價和招投標機制評價模糊矩陣如下：

(12)

招標監(jiān)管機制評價R3=

(13)

權(quán)重模糊集為：

M3=

由權(quán)重和單因素評判矩陣，可以得出結(jié)論向量：

招標前期評價結(jié)果：N1=

招標過程評價結(jié)果：N2=

招標監(jiān)控機制評價結(jié)果：N3=

最后得到招投標廉政建設(shè)程度評價：

根據(jù)最大隸屬度原則，最終評判矩陣中第2個元素的隸屬度最大，達到0.506，對應(yīng)的評價為“良好”。根據(jù)評語，可認為示例工程的招投標總體情況較為廉潔，招標制度合理。本指標體系和評價方法利用層次分析和模糊數(shù)學理論實現(xiàn)了高速公路廉政建設(shè)的客觀定量評價，為廉政績效優(yōu)劣判別提供了依據(jù)，對高速公路廉政建設(shè)具有較好的引導作用。

5 結(jié)論

本文得到了如下認識與結(jié)論：

a.圍繞“重大決策”“違法亂紀”“崗位廉潔”和“業(yè)務(wù)廉潔”4個象限進行風險辨識，對自律能力、招投標等方面的風險點進行了辨識，建立了高速公路廉政風險信息庫。

b.在廉政風險分析的基礎(chǔ)上，通過采用目標分解法和專家咨詢法，最終確定了高速公路廉政建設(shè)評價指標體系中的37個單指標，由15個招投標具體指標、10個工程建設(shè)管理具體指標和12個廉政風險防控具體指標組成。

c.以某高速公路招投標環(huán)節(jié)為例進行廉政建設(shè)評價，從水土保持方案、環(huán)境影響評價等13個方面考慮，利用層次分析法和模糊數(shù)學理論，確定了模糊評價矩陣。

d.根據(jù)最大隸屬度原則，該高速公路招投標廉政建設(shè)綜合評價為“良好”，說明示例工程的招投標總體情況較為廉潔，招標制度合理。本指標體系和評價方法利用層次分析和模糊數(shù)學理論實現(xiàn)了高速公路廉政建設(shè)的客觀定量評價，為廉政績效優(yōu)劣判別提供了依據(jù)，對高速公路廉政建設(shè)具有較好的引導作用。