白雪嬌，曹麗穎 (山西大學政治與公共管理學院，山西太原 030006)

相對貧困治理是推動共同富裕的重要抓手，相比絕對貧困治理，相對貧困治理更具有長期性、復雜性和艱巨性，尤其在貧困群體的識別和可持續(xù)減貧機制構建上難度較大。習近平總書記在2021年中央財經委員會第十次講話中指出“農村共同富裕工作要抓緊，但不宜像脫貧攻堅那樣提出統(tǒng)一的量化指標”，這就對相對貧困治理提出了一個現(xiàn)實問題：如何因地制宜推進相對貧困治理，跳出“標準化治理依賴”？該研究認為尊重農民主體地位、發(fā)揮農民主體作用是相對貧困非標準化但精準治理的重要途徑，其實現(xiàn)有賴于賦權式參與機制的構建。

1 相對貧困與相對貧困治理

彼得·湯森最早提出相對貧困概念，他認為很多貧困戶是因為社會資源和權利缺失而陷入貧困，產生相對剝奪感，所以他提出貧困測量不僅包括生存的基本需求，還包括多樣化的社會需求。所以相對貧困可以包括3個內涵，一是高于基本需求的多樣化需求未得到滿足；二是因資源和權利分配導致的話語權缺失、參與權缺失；三是家庭以及成員自我發(fā)展能力不足，抵御社會風險的能力差。之后，阿瑪?shù)賮啞ど岢隽藱嗬拓毨?，他指出世界大多?shù)貧困都是因為權利和能力的缺失所致，并提出了“相對剝奪感”來衡量相對貧困。對此，國內學者以絕對貧困為參照，認為相對貧困更關注財富和權利分配的不平等性，更關注貧困群體的經濟地位和體面生活，具有相對性、轉型性、發(fā)展性、多維性、結構性和特殊群體性等特征，統(tǒng)籌考慮相對貧困內涵的基礎上建立普遍性與特殊性相結合的新型貧困治理機制。

在明晰了相對貧困的概念和特點后，需要人們進一步明確相對貧困治理的概念和特征。治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，既包括正式的制度安排，也包括非正式的制度安排。因此，相對貧困治理是以人為中心的系列活動，關注人的可行發(fā)展能力，相對貧困治理需要解決“意識貧困”“權力貧困”以及“能力貧困”三大問題，這就對相對貧困治理提出了一系列要求。

首先，相對貧困治理要以互動為核心。在脫貧攻堅戰(zhàn)中我國形成了一系列經驗，體現(xiàn)了黨和國家人民至上、為人民謀福祉的決心和勇氣，彰顯了社會主義制度的優(yōu)越性，但運動式為主的扶貧經驗，對于解決因自然條件、地理環(huán)境等客觀條件造成的絕對貧困問題具有很大優(yōu)勢，而相對貧困治理的主觀性、動態(tài)性特征更加突出，以“物”為中心的扶貧方式無法響應以“人”為中心的相對貧困治理需求。因此，相對貧困治理要以互動為核心，在現(xiàn)有的扶貧制度體系中給貧困群體賦權，讓貧困群體參與到相對貧困治理的過程中，保障貧困群體的權利與發(fā)展。

其次，相對貧困治理要以增能為目標。我國改革開放的重要經驗就是調動基層民眾的積極性。習近平總書記多次指出要堅持人民主體地位，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，要充分調動人民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，尤其在相對貧困治理中，主體性缺失造成的扶貧治理內卷化問題愈發(fā)凸顯，主體性貧困是相對貧困治理的核心議題。在相對貧困治理范疇內，主體性貧困不僅體現(xiàn)在權利結構上，還體現(xiàn)在個人獲得資源、使用資源的意識和能力上，即“意識貧困”和“能力貧困”。因此相對貧困治理要以增能為目標，跳出貧困治理“內卷化”的怪圈。

再次，相對貧困治理需要系統(tǒng)性的制度安排。相對剝奪感是衡量相對貧困的核心指標，這種相對剝奪感除了經濟收入差距的影響，更與長期社會發(fā)展失衡、社會結構不合理、社會政策偏差等因素息息相關。相對貧困不僅是經濟發(fā)展問題，還是社會發(fā)展以及政治制度安排問題。因此相對貧困治理需要在宏觀上解決貧困的結構性問題，在中觀上解決貧困群體的利益分配以及政策關注等政策性問題，在微觀上解決貧困群體的人力資本不足等個體性問題。

最后，相對貧困治理需要從“動員式”治理向長常規(guī)化治理轉變。長期以來，國家通過對貧困人群持續(xù)的資源輸入和政策幫扶暫時緩沖了結構失衡造成的風險，但鑒于相對貧困治理的長期性、多維性和廣泛性，國家資源的輸入和幫扶必然會逐步退出，與此同時，貧困群體的需求卻被極大地激發(fā)出來，從而出現(xiàn)政策供應緊缺和貧困群體多元需求的鴻溝；此外，相對貧困治理政策的調整、制度的運行以及社會調適是個漫長的過程，這些都會將相對貧困治理推向常規(guī)治理的軌道。因此，國家提出構建相對貧困治理的長效機制正是對這一問題的回應。

2 相對貧困治理中農民主體的實現(xiàn)困境

隨著后脫貧時代的到來，脫貧任務已經向主體性脫貧轉移。在貧困治理場域中，國家作為貧困治理的義務及責任主體，貧困群體作為權利主體，如何保障農民不返貧，矯正農民的自我角色認知，提升農民的發(fā)展能力是相對貧困治理的重點。在精準扶貧過程中，由于片面強調國家義務與責任，農民主體呈現(xiàn)“賦權不足與身份缺損”的格局，如何有效構建農民主體性成為絕對貧困治理轉向相對貧困治理的關鍵因素。

易地扶貧搬遷項目是我國解決絕對貧困的重要舉措，對于改善貧困群體的生產生活環(huán)境具有重要意義。但是易地扶貧搬遷安置點規(guī)模大，人員復雜，高密度聚集，如何治理成為迫在眉睫的現(xiàn)實問題。比如山西渾源縣思源社區(qū)安置點，由8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)34個行政村搬遷組成，搬遷總規(guī)模高達6 071戶16 066人，相當于一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模。集中安置點事實上已經成為一個規(guī)模較大的新社區(qū)，在黨政組織機構、管理機制、公共設施方面如果各自為政、各行其是、各享功能，容易出現(xiàn)發(fā)展不平衡、關系不和諧、資源重復浪費等問題。此外，易地扶貧搬遷安置點的融合依然是個難點。移民搬遷快速打破了原有的行政邊界、利益邊界以及文化邊界，農民舊有的社會文化網絡遭到重構，但是村民的心理邊界卻無法快速打破，加之村莊異質性的增加以及利益共享機制的缺失，村民對村莊的認同感無法迅速建立，增加了農民主體性建構的難度。

在精準扶貧中，大多數(shù)地方政府為了在“脫貧錦標賽”中脫穎而出，依靠政治動員和行政嵌入推動脫貧工作，政府主體性凸顯，農民被動參與、形式參與甚至無參與，這種“父愛式”扶貧雖然能夠改善農民的生活境遇，但是以農民參與權與話語權等權利缺損為代價的扶貧，一定程度上弱化了農民的主體地位和主體責任，強化了農民尤其是貧困戶對于幫扶政策的依賴，甚至出現(xiàn)變相擠占公共資源行為。如今步入相對貧困治理，如何在5年過渡期內實現(xiàn)政策的銜接與農民主體的塑造，擺脫舊有扶貧工作方法方式慣性的支配，是亟待解決的問題。

在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的背景下，農民主體性的構建不僅需要國家合理賦權，還需要貧困戶自身的能力為支撐。目前而言，貧困戶人力資本匱乏，村莊集體經濟發(fā)展程度千差萬別，尤其對于中西部地區(qū)，集體經濟“破零”主要來源是國家建設項目(比如光伏扶貧)收益，部分村依靠土地、房屋租賃增加資產性收入，自主經營性收入不多；此外，在鄉(xiāng)村發(fā)展動力不足的前提下，農村勞動力大量外流，進一步加劇了村莊集體經濟的空殼化和村莊的空心化，這種情況特別容易產生“精英俘獲”等現(xiàn)象。這些都影響著農民對村莊公共事務的關心，形成了“村干部說了算，不用參與”的觀念。

3 賦權式參與：相對貧困治理中農民主體的實現(xiàn)機制

農民主體性的核心是“還權賦能”。賦權理論產生于20世紀70年代，目的是改善社會弱勢群體的地位，增強弱勢群體應對社會壓迫與不公的能力。Zimmerman認為由于知識、資源以及技巧的缺乏所導致的參與無力會進一步惡化他們的境況，賦權就是“一個處于社會弱勢地位的人們憑此過程能夠得到發(fā)展，并且在經營人際關系和扮演有價值的社會角色中增進技能的過程”，“個人、組織與社區(qū)借由一種學習、參與、合作等過程或機制，獲得掌控自己本身相關事務的力量，以提升個人生活、組織功能與社群生活的品質”。從賦權的形式看，又可以分為自我賦權、個體賦權、團體賦權、組織賦權以及社區(qū)賦權和政治賦權等。

從賦權理論的發(fā)展過程來看，賦權的出現(xiàn)源于弱勢群體(無權者)權能的缺失，“權”是指“權力”，“能”是指“能力”，廣義上說，“權能”是在社會資源獲取與分配中的控制力、影響力以及自我效能力，其中既包括制度安排外部強制力，也包括對社會資源獲取、分配的影響力，以及維護自身利益的力量和自我尊嚴的實現(xiàn)。由此可見，賦權不僅是一個由外向內的過程，即通過改善社會權力結構以及資源分配結構提升無權者的能力，也是一個由內向外的過程，即通過激發(fā)無權者的主體性改善自己的境遇。從賦權的過程來看，賦權具有多維性、變動性、多層次性等特點，并且隨著賦權理論與實踐的不斷演化，參與成為賦權的重要實現(xiàn)機制。就參與理論而言，賦權式參與注重參與議程和參與過程，是賦予公民直接參與政策過程的權利和權力，通過多元合作、協(xié)商、學習等參與提高治理質量，主要體現(xiàn)在協(xié)商、行動、監(jiān)察、集中協(xié)調和權力、民主學習和成果6個維度。在相對貧困治理場域中，賦權式參與有利于解決相對貧困治理的主客體分離、政府與農民錯位、有效性和能力建設問題。

首先，賦權式參與能夠解決相對貧困治理的主客體分離問題。從理論上說，貧困群體是治理主體和客體的統(tǒng)一。在絕對貧困治理過程中，貧困群體的客體性一定程度上遮蔽了主體性，這源于國家主導的扶貧工程在提升政府基礎性權力的同時，對貧困群體的賦權并未同步跟進，導致貧困群體被治理、被扶貧，貧困群體政治資本、社會資本以及人力資本不足的問題未從根本上得到解決，因此國家要通過相對貧困治理的政策接續(xù)來解決這一問題。賦權式參與的意義在于激發(fā)個體主觀能動性，通過制度設計將部分參與權、決策權賦權給無權者，使權能缺失者實現(xiàn)對周邊資源和環(huán)境的掌控，解決貧困群體參與權、話語權不足的問題，改變貧困群體“無權”的事實狀態(tài)和心理認知，使貧困群體的主體性被激發(fā)出來。

其次，賦權式參與能夠解決相對貧困治理中政府主體和農民主體的錯位問題?，F(xiàn)階段政府依然是貧困治理的重要主體，對于貧困群體而言，缺少政府的保護很容易被資本等力量侵蝕覆滅，正如斯科特所言“農民的生存邊緣位置：他們長久地處于一種‘水深齊頸’的狀況中，即使是細波微瀾也會導致滅頂之災”，對于農民主體的關注不能以忽視政府主體為代價，而是要探索一種方式，通過對“權力-權利”關系的重新調整，使得政府主體和農民主體有效結合起來。賦權式參與正是對這一問題的回應，賦權并不意味著完全放權，而是以農民需求和農民發(fā)展為前提進行合理賦權，使農民具有改善自己生活境遇和社會地位的機會和能力，同時通過適度控制防止農民因能力不足陷入危機。

再次，賦權式參與能夠解決相對貧困治理中的能力建設問題。貧困農民能力是影響賦權的重要因素。一般而言，貧困農民普遍生存能力差，抗風險能力低，社會競爭力不足，社會資本匱乏，政治參與和社會參與中顯示出無力與無心。因此，能力建設成為相對貧困治理的重要問題。賦權式參與是對人力資本投入建設的重要補充，通過機會-賦權、意愿-責任、規(guī)則-程序3個維度建立農民尤其是貧困農民的參與框架，這樣不僅能夠最大程度避免貧困治理中的“精英俘獲”問題，還能夠為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接奠定主體基礎。

4 相對貧困治理中賦權式參與機制的構建路徑

后扶貧時代需要將外在扶助與內生性發(fā)展結合起來，充分發(fā)揮農民的主體性作用，通過賦權式參與構建新型貧困治理模式。賦權式參與的核心在于將資源下沉到農民主體性有效發(fā)揮的層級，構建農民長效參與機制。總體而言，可以從組織賦能、技術賦能、機制賦能等方面構建相對貧困治理的長效參與機制。

讓農民組織起來是中國共產黨治國理政的重要經驗，隨著農村社會結構的變化，農村又出現(xiàn)“沙化”趨勢。對于貧困農民而言，因參與意識淡薄和參與能力不足，依靠農民自我組織、自我賦能難度較大，需要基層政府、村居組織、市場組織以及社會組織的協(xié)同賦權增能。

首先，強化村民自治組織的責任。村民自治組織作為貧困治理的責任主體，在整合資源、鑒別信息以及回應村民訴求等方面具有先天優(yōu)勢。但是為了快速解決貧困問題，克服科層體制的低效問題，國家在扶貧過程多采取外部主體的賦權策略，即通過賦權給第一書記或者扶貧工作隊來分配資源，這種做法短期內可以取得顯著成效，但“第一書記”和扶貧工作隊外在于鄉(xiāng)土社會，由于信息不對稱等問題不得不依靠鄉(xiāng)土精英分配資源，從而產生“精英俘獲”“村委會虛化”等現(xiàn)象，這就需要改變賦權策略，將外部主體賦權變?yōu)閮壬黧w賦權，提升村民自治組織以及集體經濟組織的能力。其次，在賦能中培育內生型社會組織。鄉(xiāng)村中存在很多非正式組織(諸如合作社、議事會、理事會等)，這些組織由農戶自發(fā)成立、自主管理，更貼近農民，更便于實現(xiàn)賦權。扶貧資源和扶貧政策下沉為內生型社會組織的形成注入了動力，因此需要各地在相對貧困治理中多維賦權，激活內生型社會組織，保障農民尤其貧困戶的權益。

組織是相對貧困戶保障自身權利，提升自身參與能力，實現(xiàn)外部賦能和自我賦能的重要平臺，這些組織的運轉需要通過制度和機制賦能實現(xiàn)。

一方面是項目的賦權式自主。當前在貧困治理過程中，大多數(shù)扶貧項目主要由縣級政府選擇、實施和考核，農民缺乏一定的自主權，這就導致很多村莊“爭項目”“跑項目”，一些基礎條件差、能人資源匱乏的貧困村卻很難申請到項目，地方政府出于便于管理、便于實施考慮，也傾向于將有限的扶貧項目集中在縣委領導包干的村或者領導高度重視的村，從而出現(xiàn)“扶強不扶弱”等與扶貧目標相違背的局面，這種結果是由科層制邏輯與鄉(xiāng)土社會邏輯的張力造成的。項目的賦權式自主是化解這種張力的有效方式。為實現(xiàn)項目自主，可在項目選擇、建設和驗收中最大程度賦權給農民及農民組織，重塑政府與社會的邊界。另一方面是考核激勵機制的設計。受制于壓力型體制，基層政府往往會選擇“控制性賦權”的策略，從而造成“賦權增能”并未真正落地所謂“控制賦權”是指不充分賦權或者不完全賦權，基層政府控制性賦權的根源在于“一票否決”“限期完成”的政治高壓，但是相對貧困問題是社會結構長期失衡的結果，賦權式參與也是一個制度規(guī)則與農民主體長期互動的過程，這些都與壓力型考核機制不相適，需要設計一套與賦權式參與相配適的考核機制和激勵機制，給基層政府減壓，激勵貧困農民自主參與。

技術治理是解決“貧困治理負荷”的重要手段。技術賦能可以分為個人技術賦能、組織技術賦能、社區(qū)技術賦能。從個人層面而言，首先，通過“互聯(lián)網+”，可以改變貧困戶信息閉塞、信息匱乏的局面，提升內在能力；其次，微信群、線上平臺的應用，為貧困化賦權參與提供了多樣化的平臺與機會；再次，通過電子商務等提升獲取外部資源的能力。就組織層面而言，基層政府可以借助信息制定更加科學合理的決策，提供更加精準的公共服務；市場組織可以借助互聯(lián)網與貧困村和貧困戶對接，實現(xiàn)供需匹配和資源的優(yōu)化配置；對于社會組織而言，可以利用大數(shù)據，為貧困戶提供更優(yōu)質、更精準的社會服務，將資源引入鄉(xiāng)村；對于村民組織而言，大數(shù)據、區(qū)塊鏈等新興技術的應用可以提高村級治理效率，節(jié)省溝通成本。更為重要的是，信息技術具有扁平化的特征，在信息橫向流動和數(shù)據共享的推動下，農民尤其是貧困農民可以獲得更多的信息和平等對話的機會。