文 “老交通”智庫 周偉 周海濤 徐麗

2021年，交通運(yùn)輸部組織召開全國公路養(yǎng)護(hù)管理工作會議，部署了未來五年公路養(yǎng)護(hù)管理工作的任務(wù)。圍繞部重點(diǎn)工作，“老交通”智庫組織專家分別赴陜西、重慶兩地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，并于2021年7月19日至20日在江蘇南京組織召開“基礎(chǔ)設(shè)施老齡化”主題學(xué)術(shù)沙龍活動，逐步形成了基于應(yīng)對公路基礎(chǔ)設(shè)施“老齡化”挑戰(zhàn)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的思考和建議。

形勢與挑戰(zhàn)

在國家的重視和政策支持下，始于20世紀(jì)80年代的交通運(yùn)輸行業(yè)改革創(chuàng)新，使公路基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，成就舉世矚目，走出了具有示范效應(yīng)的公路建設(shè)的“中國模式”。如今，我國520萬公里的公路基礎(chǔ)設(shè)施無論是資產(chǎn)規(guī)模、工程質(zhì)量，還是服務(wù)廣度和觸達(dá)深度都已躋身世界先進(jìn)行列。按照《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》的戰(zhàn)略目標(biāo)，未來公路網(wǎng)將成為一個基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)、運(yùn)輸服務(wù)網(wǎng)、信息網(wǎng)和能源網(wǎng)“四網(wǎng)融合”的新一代基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。因此，在當(dāng)前發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時期，既要認(rèn)清公路行業(yè)的長期發(fā)展趨勢，也要基于這種長期趨勢的特點(diǎn)，分析“十四五”時期及未來行業(yè)發(fā)展所面臨的真正挑戰(zhàn)。

我國即將進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施全面“老齡化”階段

基礎(chǔ)設(shè)施“老齡化”速度加快我國加快建成了大規(guī)模高等級公路，也意味著公路基礎(chǔ)設(shè)施的“老齡化”會集中進(jìn)入快速發(fā)展階段。我國高等級公路路面設(shè)計年限一般為15年到20年。2021年，全國二級及以上高等級公路路齡超過15年的比例已經(jīng)超過50%，路齡20年及以上的比例為32.3%。預(yù)計到2030年，全國二級及以上高等級公路路齡超過15年的比例將超過70%，路齡20年及以上的比例約為56%。以江蘇省為例,作為公路交通發(fā)展較快地區(qū)，“十四五”末，全省16萬公里公路中，新修建與改建超過8年需要進(jìn)行中修的路段占比超過79%；公路橋齡達(dá)到15年和35年，進(jìn)入中高風(fēng)險期的比例分別為76%和42%?？梢哉f，江蘇省已經(jīng)開始進(jìn)入公路“老齡化”快速發(fā)展階段。

公路基礎(chǔ)設(shè)施同時存在“未老先衰”問題由于不同時期采用的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，特別是部分早期建設(shè)的公路設(shè)施采用的路面強(qiáng)度指標(biāo)及車輛荷載標(biāo)準(zhǔn)偏低，存在破損隱患；一些地區(qū)養(yǎng)護(hù)資金不足，特別是普通公路缺乏及時且必要的養(yǎng)護(hù)投入。這些問題會造成部分地區(qū)的公路和橋梁出現(xiàn)“未老先衰”問題，公路技術(shù)狀況快速下降、橋梁加快進(jìn)入高風(fēng)險時期、安全壓力增大、大中修需求提前、改造資金需求激增。

新發(fā)展階段對公路基礎(chǔ)設(shè)施的資金需求全面提高

進(jìn)入新發(fā)展階段，公路行業(yè)的資金需求仍將保持持續(xù)快速增長趨勢。其主要原因在于，建設(shè)需求依然旺盛，《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》明確我國將新建和擴(kuò)容改造的高速公路2.5萬公里。“雙循環(huán)”新發(fā)展格局及持續(xù)推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，會持續(xù)加大對干線公路高品質(zhì)運(yùn)輸服務(wù)的需求，繁忙運(yùn)輸通道的交通壓力持續(xù)增加。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深入實(shí)施和城市化進(jìn)程，也會持續(xù)增加鄉(xiāng)村地區(qū)公路交通量及對普通公路改造升級的需求。安全綠色智慧投入需求增加，社會進(jìn)步、技術(shù)進(jìn)步及外部資源環(huán)境和氣候的變化，要求公路基礎(chǔ)設(shè)施更加安全智慧、綠色低碳和高韌性，這些需求同樣增大了資金的壓力。養(yǎng)護(hù)資金需求快速增加，基礎(chǔ)設(shè)施老化、管養(yǎng)里程規(guī)模增加、等級提高、人力和材料資源成本持續(xù)上漲會快速提高對養(yǎng)護(hù)資金的需求。

財政性資金投入不足是長期需要面對的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)

現(xiàn)有資金來源增長有限，盡管公路基礎(chǔ)設(shè)施對資金的需求持續(xù)快速上漲，但是財政性資金的來源不會有明顯增加。專項(xiàng)稅費(fèi)增長乏力，受能源結(jié)構(gòu)調(diào)整和汽車銷售增速放緩的影響，燃油稅和車輛購置稅的征收額都會呈現(xiàn)增速持續(xù)緩慢下降的基本態(tài)勢。通行費(fèi)收入不能很好滿足養(yǎng)護(hù)需要，收入總體規(guī)模尚不能滿足債務(wù)償還及管理養(yǎng)護(hù)基本需求。地方財政支持有限，地方財政需要安排的其它公共事務(wù)資金需求持續(xù)增加，難以大規(guī)模持續(xù)支持公路發(fā)展。歷史欠賬需要消化，近幾年推行的收費(fèi)公路PPP模式和普通公路“建養(yǎng)一體化”模式，在一定程度上“透支”了未來地方財政的支出能力。例如貴州省在加快推進(jìn)高速公路建設(shè)階段，大規(guī)模全面推進(jìn)PPP模式，政府承諾的運(yùn)營期缺口補(bǔ)貼規(guī)模已經(jīng)與普通公路養(yǎng)護(hù)資金規(guī)模相當(dāng)，預(yù)計“十四五”期每年的財政補(bǔ)貼需求將大幅度超過普通公路日常養(yǎng)護(hù)的資金需求。

認(rèn)識與思考

當(dāng)面臨公路基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)入“老齡化”快速發(fā)展階段，維持大規(guī)模公路資產(chǎn)的長期安全可靠使用比建設(shè)更具挑戰(zhàn)。在從建設(shè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向運(yùn)維主導(dǎo)的階段，主要發(fā)達(dá)國家都有不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我國各地在這個轉(zhuǎn)型階段也做了很多有價值的嘗試。

美國公路基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的教訓(xùn)

美國公路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)高潮從20世紀(jì)50年代持續(xù)到90年代，總體比我國提前了40年。盡管以燃油稅為基礎(chǔ)的公路信托基金大多轉(zhuǎn)移到橋梁安全和公路資產(chǎn)維護(hù)上，但其公路信托基金常年入不敷出，2015年初全面破產(chǎn)，加之美國兩黨對保持基礎(chǔ)設(shè)施暢通高效與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展關(guān)系的認(rèn)識不到位，對往哪個領(lǐng)域投資認(rèn)識不一致，而美國地方財政也無力負(fù)擔(dān)日益增加的養(yǎng)護(hù)需求，又不愿意為公路養(yǎng)護(hù)增加燃油稅稅率，因而導(dǎo)致公路基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)狀況快速下降。

我國各地維護(hù)公路基礎(chǔ)設(shè)施長期可靠的積極嘗試

為了解決養(yǎng)護(hù)資金不足的根本問題，我國各地進(jìn)行了各種探索。江蘇省持續(xù)努力推進(jìn)公路資產(chǎn)管理體系建設(shè)，提高養(yǎng)護(hù)資金投入的科學(xué)合理性；建立有效的養(yǎng)護(hù)監(jiān)管機(jī)制，定期對全省公路和橋梁進(jìn)行全面檢測與運(yùn)行監(jiān)測。陜西省對高速公路養(yǎng)護(hù)加強(qiáng)監(jiān)督考核，督促運(yùn)營企業(yè)重視養(yǎng)護(hù)投入；省政府出臺文件，督促各級地方政府重視普通公路養(yǎng)護(hù)，并建立健全靈活的機(jī)制開展農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公路應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)。貴州省新近提出減緩公路建設(shè)節(jié)奏，加強(qiáng)公路基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)行的投入。

地方實(shí)踐基于自身情況和條件的嘗試，雖然取得一些效果，但是不能根本解決“在基礎(chǔ)設(shè)施加快‘老齡化’趨勢中，各方面資金需求激增但來源幾乎不變”的挑戰(zhàn)。

解放思想跳出行業(yè)尋找解決問題的新思路

今后隨著提級改造的任務(wù)越來越少，公路養(yǎng)護(hù)矛盾將日益突出，應(yīng)再次解放思想，跳出行業(yè)思維定式，站在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展角度認(rèn)識公路資產(chǎn)的價值及保護(hù)好這個資產(chǎn)的重大意義，才能尋找解決新階段主要矛盾的新辦法。

烈日下養(yǎng)路工人進(jìn)行公路養(yǎng)護(hù) 張嘯天 攝

充分認(rèn)識保護(hù)公路基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的重要意義基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)速度質(zhì)量與維護(hù)水平不僅反映了一個國家的工程技術(shù)水平，更體現(xiàn)了一國政府制度的有效性。良好的基礎(chǔ)設(shè)施不僅可以促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)與社會的健康發(fā)展，也可以增加公眾對政府的信任與自豪感。2049年我國第二個百年目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時，國內(nèi)大部分公路和橋梁的使用年限都達(dá)到和超過40年，公路建養(yǎng)者應(yīng)該努力使這些基礎(chǔ)設(shè)施一直處于良好的技術(shù)狀態(tài)，這是行業(yè)需要擔(dān)負(fù)的歷史使命。

充分認(rèn)識公路資產(chǎn)價值的重要意義在技術(shù)進(jìn)步的推動下，公路網(wǎng)將成為人流、物流、信息流和能源輸送的載體，其社會價值和經(jīng)濟(jì)價值都有所提升。對經(jīng)濟(jì)而言，其能更加適應(yīng)以“準(zhǔn)時、可靠、便捷”為特征的新型工業(yè)化產(chǎn)品對高品質(zhì)運(yùn)輸?shù)男枨?。對社會而言，現(xiàn)代化的公路網(wǎng)對城市網(wǎng)的形成、對社會協(xié)同發(fā)展與共同富裕也將發(fā)揮巨大作用，在人、車、路大數(shù)據(jù)的共享與融合利用下，公路對沿線各種經(jīng)濟(jì)模式特別是第三產(chǎn)業(yè)的直接帶動能力會更強(qiáng)。過去僅從用路者付費(fèi)角度獲得社會投資，未來還可以從信息傳送、能源生產(chǎn)消費(fèi)、中小城市土地價值提升，以及路域與“行”相關(guān)的各種產(chǎn)業(yè)發(fā)展中產(chǎn)生大量的投資機(jī)會，并可以更廣泛吸引社會資金支持公路發(fā)展與維護(hù)。

建議與發(fā)展

應(yīng)對長期保持大規(guī)模公路資產(chǎn)的安全和高質(zhì)量運(yùn)行的挑戰(zhàn)是巨大的，世界上可供借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)不多。我國在公路建設(shè)上走出了“中國模式”，證明了中國制度的有效性，目前迫切需要在可持續(xù)的高質(zhì)量運(yùn)維上也找到適合中國國情的“中國模式”，解決幾方面核心問題：公路資產(chǎn)的重要意義及養(yǎng)護(hù)工作的重要性，應(yīng)得到更廣泛的認(rèn)同。要打破只能向特定人群征收使用費(fèi)稅的思維定式，建立公路外部效益內(nèi)部化的機(jī)制，依法建立充足而穩(wěn)定的公路資產(chǎn)運(yùn)維的資金來源。同時，讓市場機(jī)制真正發(fā)揮作用，不斷提高公路資產(chǎn)的管養(yǎng)水平和資金使用效率。此外，還需有效利用技術(shù)進(jìn)步，建立適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)化特征的高效監(jiān)管機(jī)制?；谏鲜鏊伎己驼J(rèn)識，提出三點(diǎn)建議。

滬寧高速公路南京連接線 許特顯 攝

對公路基礎(chǔ)設(shè)施“健康狀況”進(jìn)行科學(xué)預(yù)判

組織科研力量，對我國公路基礎(chǔ)設(shè)施老齡化的速度、程度，以及可能發(fā)生“未老先衰”的設(shè)施分布進(jìn)行評估；對2049年我國公路基礎(chǔ)設(shè)施的健康狀況進(jìn)行預(yù)判；對做好高質(zhì)量養(yǎng)護(hù)需要的資金規(guī)模進(jìn)行預(yù)測；對新技術(shù)提高基礎(chǔ)設(shè)施安全和使用壽命的效用進(jìn)行預(yù)估。

開展新階段公路行業(yè)發(fā)展理論的研究

理論研究需要回答以下幾個關(guān)鍵問題：從加快建設(shè)為主題轉(zhuǎn)到以高水平高質(zhì)量運(yùn)營為主題的新階段，需要哪些基礎(chǔ)性政策和體制的轉(zhuǎn)變；跳出思維定式，辯證看待公路資產(chǎn)和債務(wù)的關(guān)系，建立支持長期養(yǎng)護(hù)的融資理論；“四網(wǎng)融合”的基礎(chǔ)設(shè)施在國民經(jīng)濟(jì)中的定位和作用及戰(zhàn)略性價值，如何創(chuàng)新“四網(wǎng)融合”的規(guī)劃理論方法、運(yùn)行機(jī)制和新的投融資政策；數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、跨行業(yè)的新一代公路基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)監(jiān)管理論等。

鼓勵地方在提高公路養(yǎng)護(hù)管理能力和水平方面開展政策創(chuàng)新和試點(diǎn)

創(chuàng)新與試點(diǎn)過程中，特別要對突破現(xiàn)有政策制度的一些嘗試給予包容，部做好跟蹤評估，發(fā)現(xiàn)有價值的能解決行業(yè)共性問題的實(shí)踐盡快總結(jié)并推進(jìn)現(xiàn)有政策的更新。