迂婕，李京梅,

（1. 中國海洋大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 青島 266100；2. 中國海洋大學(xué) 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100）

濕地是地球三大自然生態(tài)系統(tǒng)之一，具有涵養(yǎng)水源、凈化水質(zhì)、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性等多項(xiàng)生態(tài)功能[1-2]， 是國家重要的戰(zhàn)略性保護(hù)資源。然而，隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展及城市化進(jìn)程的推進(jìn)，濕地生態(tài)系統(tǒng)日益惡化、污染嚴(yán)重，濕地面積大幅受損，生物多樣性急劇下降，2003—2014 年間我國濕地資源減少了339.63 萬公頃，減少率達(dá)8.82%[3]，濕地保護(hù)迫在眉睫。開展?jié)竦匦迯?fù)是保障濕地資源供給、維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的有效手段之一[4-5]，自2004 年起，國家相繼出臺了《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》等相關(guān)制度規(guī)定，要求實(shí)施濕地總量控制，開展?jié)竦匦迯?fù)工程，并先后實(shí)施了濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)、退耕還濕、退養(yǎng)還濕等一系列措施，推動(dòng)濕地的恢復(fù)與保護(hù)[6]。然而，相關(guān)政策多屬于行政命令控制型措施，以政府為主導(dǎo)，修復(fù)資金基本依賴于國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，資金投入與需求之間差距大，修復(fù)效率相對較低，導(dǎo)致濕地保護(hù)與修復(fù)效果不佳[7]。急需創(chuàng)新濕地治理模式，保障濕地保護(hù)投入，提高濕地修復(fù)補(bǔ)償效率。

20 世紀(jì)以來，隨著對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)研究的不斷深入，越來越多的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和生態(tài)學(xué)家倡導(dǎo)將生態(tài)系統(tǒng)定義為市場中的商品、運(yùn)用市場及經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的方式實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)[8-12]，制定了以一系列基于市場的環(huán)境政策工具[13]，并先后出現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)、濕地補(bǔ)償銀行、綠色核算等相關(guān)政策[14]，這類政策基于市場工具建立了長期保護(hù)的激勵(lì)措施，推動(dòng)社會(huì)資本參與自然資源和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的正向循環(huán)，為資源保護(hù)、治理及可持續(xù)建設(shè)提供了創(chuàng)新。

近年來，市場化理念也逐步滲透到我國自然資源環(huán)境治理制度改革中，2017 年，黨的十九大報(bào)告明確提出要探索建立市場化、多元化補(bǔ)償機(jī)制，把市場調(diào)節(jié)納入生態(tài)補(bǔ)償范圍，發(fā)揮市場的優(yōu)化配置作用。2019 年，國家發(fā)改委印發(fā)《生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)方案》，鼓勵(lì)地方政府探索建立資金補(bǔ)償之外的其他多元化合作方式。2020 年，國家發(fā)改委、自然資源部聯(lián)合頒發(fā)《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程規(guī)劃》，再次強(qiáng)調(diào)探索重大修復(fù)工程市場化建設(shè)、運(yùn)營、管理的有效模式。國家政策對生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌龌⒍嘣ㄎ?，表現(xiàn)出國家對創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理模式、推動(dòng)受損生態(tài)修復(fù)的迫切需求。面對日益嚴(yán)峻的濕地修復(fù)保護(hù)需求及財(cái)政補(bǔ)償資金壓力，解析資源修復(fù)補(bǔ)償市場化機(jī)理，探索建立濕地修復(fù)市場化治理模式具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

鑒于此，本文在梳理我國主要資源環(huán)境政策模式的基礎(chǔ)上，明晰濕地修復(fù)市場化治理模式的內(nèi)涵特征，重點(diǎn)研究市場化治理模式的參與主體、模式構(gòu)建、交易流程和市場監(jiān)管，解析其運(yùn)行機(jī)制及關(guān)鍵性架構(gòu)因素，最后，分析我國在濕地修復(fù)補(bǔ)償市場化交易探索過程中急需解決的關(guān)鍵問題，研究結(jié)論以期為我國自然資源管理部門創(chuàng)新濕地資源的持續(xù)供給能力治理、探索我國濕地保護(hù)市場化治理模式提供理論參考。

1 我國資源環(huán)境主要治理模式

根據(jù)治理主體不同，我國資源環(huán)境主要治理模式劃分為政府主導(dǎo)模式、政企合作模式和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)模式[15]。

1.1 政府主導(dǎo)的治理模式

政府主導(dǎo)的治理模式即政府在資源環(huán)境治理中發(fā)揮主要作用，通過各項(xiàng)政策規(guī)定、政府財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付、主導(dǎo)治理工程等方式開展生態(tài)治理。政府行政主導(dǎo)的模式是目前我國資源環(huán)境治理實(shí)踐中最常用模式，如政府主導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目、“三河、三湖”重點(diǎn)水污染治理工程，以及我國草原、森林、海洋、礦山等領(lǐng)域的生態(tài)修復(fù)工程等，均屬于政府行政主導(dǎo)的治理模式。

政府主導(dǎo)的模式一定程度上能夠保護(hù)生態(tài)環(huán)境，但實(shí)踐中也逐步遇到困境。其中，最大的困境在于，治理資金主要依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，資金來源渠道單一，據(jù)中國生態(tài)補(bǔ)償政策研究中心統(tǒng)計(jì)，2016 年中央財(cái)政及地方財(cái)政投入的生態(tài)補(bǔ)償資金占全部生態(tài)補(bǔ)償資金的99.7%，其他資金來源占比尚不足1%[16]，資源修復(fù)治理往往需要龐大的資金，僅僅依靠中央財(cái)政和地方財(cái)政難以支撐，修復(fù)資金需求與實(shí)際資金供給相差甚遠(yuǎn)，且政府主導(dǎo)的治理工程缺乏長效機(jī)制，容易導(dǎo)致效率低下、不可持續(xù)等問題[17]。

1.2 政企合作治理模式

政企合作治理模式即政府及企業(yè)等市場主體采用合作模式共同進(jìn)行生態(tài)治理，將由政府承擔(dān)的公共服務(wù)治理責(zé)任以合約的形式部分或全部地轉(zhuǎn)讓給社會(huì)力量承擔(dān)并按效付費(fèi)或合作共治的運(yùn)作模式[18]，常見的做法包括政府購買服務(wù)、政府與社會(huì)資本合作的治理工程等，如政府綠色采購、政企業(yè)合作的礦山生態(tài)修復(fù)等。

政企合作模式打破了傳統(tǒng)環(huán)境治理的單一政府管制而轉(zhuǎn)變?yōu)楣胶献鱗19]，其優(yōu)勢在于：政府由主導(dǎo)、包攬環(huán)境治理到與企業(yè)合作，將環(huán)境治理的具體工作交由專業(yè)的環(huán)境服務(wù)方，充分發(fā)揮專業(yè)治理方的綜合優(yōu)勢，提高環(huán)境治理效率，實(shí)現(xiàn)資源治理的效益最大化和效率最優(yōu)化。但政企合作模式依賴于的契約行政，通過招標(biāo)與第三方修復(fù)企業(yè)簽訂協(xié)議、購買修復(fù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)[20]，目前主要適用于經(jīng)濟(jì)效益較弱、純公益性產(chǎn)品性質(zhì)的服務(wù)的治理。

1.3 經(jīng)濟(jì)激勵(lì)模式

經(jīng)濟(jì)激勵(lì)模式是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派最為推崇的資源環(huán)境治理模式，其以市場為基礎(chǔ)，把經(jīng)濟(jì)、有效的資源保護(hù)、改善環(huán)境的責(zé)任，借助市場中介，從政府轉(zhuǎn)交給環(huán)境責(zé)任者。通過完善產(chǎn)權(quán)界定，將生態(tài)服務(wù)或產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)榭山灰咨唐?，利用市場交易和?jīng)濟(jì)激勵(lì)，引導(dǎo)市場主體參與生態(tài)治理的政策模式[21]，目前主要應(yīng)用于排污權(quán)交易、水權(quán)交易等領(lǐng)域。

單純的市場激勵(lì)實(shí)現(xiàn)資源的有效配置依賴于嚴(yán)格的配套制度條件，如完善的產(chǎn)權(quán)制度、明晰的規(guī)范市場等均是市場激勵(lì)模式實(shí)施的前提條件，只有在滿足相應(yīng)條件的基礎(chǔ)上，市場才能在資源治理中發(fā)揮作用[22]。

2 濕地修復(fù)補(bǔ)償市場化治理模式構(gòu)建

2.1 內(nèi)涵特征

濕地修復(fù)市場化治理是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開發(fā)、利用濕地資源的損害方及濕地修復(fù)保護(hù)提供方，在明確的責(zé)任義務(wù)基礎(chǔ)上，借助市場交易平臺，將修復(fù)濕地資源作為商品，通過市場交易手段調(diào)節(jié)濕地開發(fā)利用及保護(hù)修復(fù)所涉及的生態(tài)利益相關(guān)者之間的關(guān)系，落實(shí)濕地?fù)p害的修復(fù)補(bǔ)償責(zé)任，實(shí)現(xiàn)濕地規(guī)模不減少目標(biāo)。與政府主導(dǎo)的修復(fù)補(bǔ)償模式相比，具有以下特征：

（1）參與主體多元性。市場化修復(fù)模式以開放的市場為基礎(chǔ)平臺，為更多的濕地修復(fù)第三方參與濕地修復(fù)過程提供條件，且通過市場交易，為資源修復(fù)主體提供經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，吸引更多的社會(huì)資本參與資源修復(fù)，進(jìn)而形成了參與主體的多元化。

（2）動(dòng)態(tài)性和激勵(lì)性。市場化，就是通過市場本身所具有的調(diào)節(jié)利益的杠桿作用來調(diào)節(jié)相關(guān)事務(wù)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。修復(fù)治理的市場化，以市場調(diào)節(jié)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)為導(dǎo)向，改變政府行政命令模式，將市場本身所具有的調(diào)節(jié)利益的杠桿作用與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的激勵(lì)作用相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資源修復(fù)的根本目的。

（3）循環(huán)性和可持續(xù)性。市場化修復(fù)模式在交易主客體間建立明確的責(zé)任義務(wù)及供求關(guān)系，為濕地?fù)p害方提供修復(fù)補(bǔ)償渠道，市場交易活動(dòng)為濕地資源修復(fù)保護(hù)方提供了持續(xù)的資金支撐，使?jié)竦匦迯?fù)補(bǔ)償能夠循環(huán)持續(xù)進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)對濕地修復(fù)的經(jīng)營式治理。

2.2 思路設(shè)計(jì)

考慮到濕地資源公共物品特性及市場化的盲目性和逐利性，濕地資源的修復(fù)治理仍然離不開政府“看得見的手”的作用[23]，因此，我國濕地修復(fù)市場化治理模式可采用政府調(diào)控和市場機(jī)制相結(jié)合的方式（圖1）：引入濕地修復(fù)第三方機(jī)構(gòu)開展集中修復(fù)，政府搭臺建立交易中心，為市場交易提供平臺，并對市場交易進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督管治。通過權(quán)責(zé)明晰和產(chǎn)權(quán)界定，將修復(fù)的濕地作為市場上的產(chǎn)品，借助濕地交易中心這一交易平臺，出售給濕地占用或損害者。借助市場交易，濕地修復(fù)建設(shè)方將濕地修復(fù)的生態(tài)投資轉(zhuǎn)化為生態(tài)收益和經(jīng)濟(jì)收益，激發(fā)社會(huì)主體參與濕地修復(fù)，通過購買修復(fù)濕地，損害方完成修復(fù)補(bǔ)償責(zé)任，最終實(shí)現(xiàn)濕地“占補(bǔ)平衡”目標(biāo)，保障濕地規(guī)模及生態(tài)服務(wù)功能不下降。

（1）引入濕地修復(fù)第三方機(jī)構(gòu)。引入專門從事濕地修復(fù)和建設(shè)的第三方：濕地修復(fù)公司集中開展人工濕地修建、受損濕地修復(fù)活動(dòng)，形成修復(fù)濕地供給。濕地修復(fù)公司可由具備濕地修復(fù)能力及技術(shù)的濕地修復(fù)技術(shù)企業(yè)、環(huán)保企業(yè)、政府部門、非營利組織等組成，獲批成立后，開展?jié)竦匦迯?fù)選址，在獲取使用權(quán)的土地上，開展人工濕地修建、受損濕地修復(fù)等工程建設(shè)。待工程完成后，將修復(fù)補(bǔ)償濕地作為產(chǎn)品，借助濕地交易中心的交易平臺公開出售，獲取經(jīng)濟(jì)收益，維持濕地修復(fù)的持續(xù)運(yùn)營。

圖1 濕地修復(fù)市場化治理總體思路

（2）政府搭建市場交易平臺。由地方政府搭建濕地交易中心，為濕地交易提供平臺，設(shè)定交易規(guī)則，實(shí)現(xiàn)濕地等效交易。濕地作為產(chǎn)品進(jìn)行交易，應(yīng)設(shè)定交易單位及標(biāo)準(zhǔn)，保證等價(jià)交易，可借鑒國外模式，設(shè)立濕地信用單位，并由政府管理部門組織科研機(jī)構(gòu)或者生態(tài)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對修復(fù)濕地所提供的及被占用濕地所損失的濕地生態(tài)功能進(jìn)行評估，并借助一定量化模型，認(rèn)定濕地信用數(shù)量。濕地修復(fù)公司將其修復(fù)的濕地，以濕地信用的形式掛牌出售，具有修復(fù)補(bǔ)償義務(wù)的濕地開發(fā)者，按照濕地交易中心設(shè)定的交易規(guī)則，直接付費(fèi)購買相應(yīng)修復(fù)濕地，達(dá)成濕地交易，轉(zhuǎn)移濕地修復(fù)責(zé)任，保障濕地資源不減少、生態(tài)服務(wù)功能不下降。

（3）促進(jìn)形成市場供需秩序。市場化機(jī)制依賴于自身協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)形成自發(fā)的供需秩序，才能保證交易的連續(xù)性和循環(huán)性[24]。濕地修復(fù)補(bǔ)償市場化交易是濕地?fù)p害方和修復(fù)方之間的權(quán)利義務(wù)交易，但在資源修復(fù)補(bǔ)償領(lǐng)域，資源損害方幾乎不可能自發(fā)形成損害補(bǔ)償行為責(zé)任，因此，需要政府的強(qiáng)制政策約束，即需要通過立法或行政法規(guī)的形式，明確對濕地資源造成損害的一方的修復(fù)義務(wù)，且通過政策執(zhí)行手段（如設(shè)置濕地開發(fā)利用許可審批），保障修復(fù)補(bǔ)償責(zé)任的落實(shí)。另外，濕地修復(fù)企業(yè)的修復(fù)意愿來自經(jīng)濟(jì)收益，從這一層面來看，需通過完善資源產(chǎn)權(quán)制度，賦予濕地修復(fù)公司資源經(jīng)營權(quán)及收益權(quán)，保障濕地修復(fù)企業(yè)在獲得能夠在保障資源生態(tài)收益的基礎(chǔ)上獲取經(jīng)濟(jì)收益，以營利性驅(qū)動(dòng)濕地修復(fù)企業(yè)的修復(fù)行為，并不斷引導(dǎo)社會(huì)資本參與濕地修復(fù)，運(yùn)用濕地修復(fù)運(yùn)營式治理的方式，緩解政府財(cái)政壓力，保障濕地資源的修復(fù)供給，平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)關(guān)系。

2.3 模式構(gòu)建

2.3.1 參與主體

（1）濕地開發(fā)利用者：利用或占用濕地資源開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為主體，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將不同程度地對濕地資源造成損害，增加濕地生態(tài)負(fù)擔(dān)，是濕地生態(tài)環(huán)境損害者，按照誰破壞誰補(bǔ)償?shù)脑瓌t，濕地資源開發(fā)利用者是濕地?fù)p害的補(bǔ)償主體，負(fù)有修復(fù)補(bǔ)償責(zé)任，在市場交易中扮演需求者的角色，在自身無法進(jìn)行濕地修復(fù)時(shí)，應(yīng)利用交易市場，向濕地修復(fù)提供主體支付資金，購買修復(fù)補(bǔ)償濕地，落實(shí)對濕地?fù)p害的修復(fù)補(bǔ)償。

（2）濕地修復(fù)公司：專門從事濕地修復(fù)及運(yùn)營的第三方機(jī)構(gòu)，在市場化制度推行初期，可以由地方政府牽頭，聯(lián)合濕地修復(fù)技術(shù)公司、環(huán)保公司等共同建立，并通過政府財(cái)政激勵(lì)，引導(dǎo)社會(huì)資本注入。濕地修復(fù)公司主要開展?jié)竦亟ㄔO(shè)、修復(fù)等業(yè)務(wù)，市場化交易制度中，是濕地資源及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的供給者，在交易平臺，以一定價(jià)格出售修復(fù)濕地資產(chǎn)，獲得經(jīng)濟(jì)回報(bào)，將生態(tài)投資轉(zhuǎn)化為生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)，保障濕地修復(fù)活動(dòng)的持續(xù)運(yùn)營。

（3）政府相關(guān)機(jī)構(gòu)：市場經(jīng)濟(jì)依據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行調(diào)節(jié)運(yùn)轉(zhuǎn)，在補(bǔ)償交易體系中，政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)由濕地修復(fù)治理的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋灰椎闹笇?dǎo)者，不過多干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)行為，主要職責(zé)搭建交易平臺、制定交易規(guī)則，對市場交易主體進(jìn)行激勵(lì)、對交易活動(dòng)各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管等，通過其支持及監(jiān)管作用，保障市場化交易補(bǔ)償正常運(yùn)行，提高市場運(yùn)行效率。

2.3.2 交易運(yùn)營

在濕地修復(fù)市場化治理模式中，濕地修復(fù)公司提供修復(fù)濕地產(chǎn)品，濕地開發(fā)利用者付費(fèi)購買修復(fù)濕地產(chǎn)品，完成對濕地?fù)p害的修復(fù)補(bǔ)償；濕地修復(fù)公司在交易中獲得經(jīng)濟(jì)收益，激勵(lì)繼續(xù)開展?jié)竦匦迯?fù)保護(hù)，吸引社會(huì)資本參與，在交易互動(dòng)激勵(lì)中實(shí)現(xiàn)對受損濕地的修復(fù)補(bǔ)償，保障濕地規(guī)模及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能水平不下降。

濕地修復(fù)市場化交易運(yùn)作流程如圖2 所示，其中，濕地修復(fù)公司是市場供給方，濕地利用者是市場需求方，濕地交易中心是市場交易平臺，政府部門是整個(gè)交易的監(jiān)管方，借助交易平臺，完成修復(fù)濕地交易，實(shí)現(xiàn)對濕地?fù)p害的修復(fù)補(bǔ)償。具體而言，可概括為資質(zhì)審核、量化評估、交易運(yùn)作、市場監(jiān)督四個(gè)方面：（1）濕地修復(fù)公司向政府管理部門提交建設(shè)許可申請，獲取建設(shè)資格后，進(jìn)行修復(fù)建設(shè)選址，并向土地管理部門申請土地使用權(quán)，此后在該土地上開展人工濕地建設(shè)和受損濕地修復(fù)等工程活動(dòng)。（2）濕地修復(fù)公司將修復(fù)的濕地存入濕地交易中心集中管理，政府監(jiān)管部門組織科研機(jī)構(gòu)或生態(tài)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)對修復(fù)濕地所提供的生態(tài)功能進(jìn)行評估認(rèn)定，評估濕地信用數(shù)量，將修復(fù)的濕地以濕地信用形式在濕地交易中心掛牌出售。（3）濕地開發(fā)者向監(jiān)管部門申請建設(shè)許可，監(jiān)管部門同樣委托監(jiān)管機(jī)構(gòu)及評估機(jī)構(gòu)對濕地開發(fā)者的預(yù)期損害進(jìn)行評估，在濕地開發(fā)者無法開展自行補(bǔ)償?shù)那闆r下，確定開發(fā)者可購買用于補(bǔ)償損害的信用數(shù)量。（4）開發(fā)者從同一生態(tài)區(qū)內(nèi)濕地交易中心付費(fèi)購買相應(yīng)的信用量，完成濕地補(bǔ)償責(zé)任的轉(zhuǎn)移，獲得交易證明，并用于向監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請開發(fā)許可。通過濕地交易，濕地修復(fù)公司獲得可用于持續(xù)經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)效益，濕地資源開發(fā)者完成對損害濕地生態(tài)效益補(bǔ)償，通過修復(fù)濕地的經(jīng)營式治理，保證濕地修復(fù)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)運(yùn)營，同時(shí)實(shí)現(xiàn)濕地資源的無凈損失，保證濕地資源的持續(xù)供給。

圖2 濕地修復(fù)市場化運(yùn)作流程圖

2.3.3 市場監(jiān)管

市場不是萬能的，市場經(jīng)濟(jì)的盲目性和市場主體的逐利性都意味著政府的監(jiān)管必不可少[25]。因此，政府的宏觀監(jiān)督調(diào)控應(yīng)貫穿濕地修復(fù)市場化的全過程，應(yīng)設(shè)立對應(yīng)的制度管治體系。目前，我國可結(jié)合2018 年國家管理機(jī)構(gòu)改革，形成由自然資源部主導(dǎo)，聯(lián)合生態(tài)環(huán)境部、水利部等部門的濕地補(bǔ)償交易監(jiān)管委員會(huì)。同時(shí)，結(jié)合地域差異、職能分工，可在修復(fù)濕地交易區(qū)設(shè)立分委會(huì)，進(jìn)行濕地修復(fù)公司建設(shè)資格審核、濕地開發(fā)者開發(fā)許可審批、交易的監(jiān)管等。同時(shí)，濕地交易中心可設(shè)置信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，為濕地修復(fù)建設(shè)企業(yè)、濕地開發(fā)利用者及政府監(jiān)管部門提供修復(fù)濕地的實(shí)時(shí)供求信息，整合補(bǔ)償濕地交易相關(guān)支持性服務(wù)，降低交易成本，引導(dǎo)濕地修復(fù)交易市場規(guī)范發(fā)展。

3 濕地修復(fù)補(bǔ)償市場化治理的政策保障

3.1 加快濕地保護(hù)立法進(jìn)程

市場化交易需要自發(fā)的市場秩序，但企業(yè)（資源開發(fā)者）屬于理性經(jīng)濟(jì)人，對資源破壞權(quán)的購買需依賴于強(qiáng)制性法律約束，自發(fā)性購買需求的形成需要上升至法律層面。然而，目前我國濕地保護(hù)法律缺位現(xiàn)象嚴(yán)重，近乎處于空缺狀態(tài)。盡管國家出臺了一系列政策法規(guī)，如《濕地保護(hù)管理規(guī)定》《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》等，提出了“誰破壞，誰補(bǔ)償”、濕地開發(fā)“先補(bǔ)后占，占補(bǔ)平衡”等濕地占用補(bǔ)償制度要求，但基本屬于原則性規(guī)定，政策效力位階低，執(zhí)行力不高[26]，缺少國家法律層面的規(guī)定，阻礙了濕地修復(fù)市場化治理模式的發(fā)展[27]。市場化機(jī)制涉及多元主體參與及市場交易，復(fù)雜程度遠(yuǎn)高于政策性規(guī)定，其中利益關(guān)系調(diào)整需要完善的法律制度作為支撐[28]。因此，應(yīng)加快我國濕地保護(hù)專門立法進(jìn)程，以強(qiáng)制性的法律形式明確濕地開發(fā)損害修復(fù)補(bǔ)償義務(wù)：凡是對濕地生態(tài)系統(tǒng)造成直接或間接損害的濕地項(xiàng)目開發(fā)者，不區(qū)分濕地等級，均必須完成對濕地?fù)p害的等效修復(fù)補(bǔ)償，將損害治理義務(wù)轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)，上升到行為責(zé)任，而非簡單的民事?lián)p害賠償義務(wù)。

3.2 嚴(yán)格濕地管控

保障濕地資源面積不減少是實(shí)施濕地修復(fù)補(bǔ)償市場化治理的初衷，但補(bǔ)償濕地的市場購買也給濕地開發(fā)者提供了便利，只要從補(bǔ)償濕地交易中心購買補(bǔ)償濕地便可獲得濕地開發(fā)使用權(quán)利，因此，在制度設(shè)計(jì)中，要防止市場化補(bǔ)償交易演變?yōu)橘Y源破壞權(quán)的交易。用補(bǔ)償濕地替代受損濕地應(yīng)是濕地開發(fā)利用的最后保障條件，濕地開發(fā)應(yīng)先遵循避免及最小化原則，以最小化的損害才可采用補(bǔ)償?shù)姆绞接枰詮浹a(bǔ)，所以，濕地開發(fā)占用審批是濕地開發(fā)及補(bǔ)償中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是防止?jié)竦匮a(bǔ)償交易演變?yōu)闈竦仄茐臋?quán)交易的基本約束條件，必須嚴(yán)格濕地開發(fā)占用審批，加強(qiáng)濕地用途管制，同時(shí)，將濕地占用審批原則與區(qū)域濕地管理目標(biāo)和決策相聯(lián)系，對于生態(tài)功能難以復(fù)制的高質(zhì)量、稀缺性的濕地資源，應(yīng)屬于禁止、限制性開發(fā)區(qū)域，應(yīng)直接劃定生態(tài)紅線，不出讓土地使用權(quán)，阻止該類濕地的交易，防止通過大面積較低質(zhì)量濕地進(jìn)行替換的可能，實(shí)現(xiàn)濕地生境保護(hù)長期目標(biāo)。

3.3 扶持第三方修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

保障濕地修復(fù)保護(hù)的供給也是濕地修復(fù)補(bǔ)償市場化治理政策推行的重要一環(huán)[29]，目前，我國濕地修復(fù)保護(hù)主要強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益，強(qiáng)調(diào)公益性，忽視了經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致濕地修復(fù)投資以政府為主，社會(huì)資本參與度不高。因此，要開展?jié)竦匦迯?fù)市場化，必須要允許從事濕地修復(fù)和交易的第三方產(chǎn)業(yè)獲取投資收益，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性收益，并以自愿市場進(jìn)行突破，設(shè)置財(cái)政、金融等激勵(lì)政策引導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與濕地修復(fù)的建設(shè)，保障補(bǔ)償濕地供給。如可設(shè)立濕地修復(fù)環(huán)?；?，將部分濕地修復(fù)保護(hù)資金調(diào)整為濕地修復(fù)建設(shè)公司運(yùn)營補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)；對參與建設(shè)濕地修復(fù)公司的單位提供財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠，引導(dǎo)和推動(dòng)銀行機(jī)構(gòu)為濕地修復(fù)公司提供融資服務(wù)，協(xié)調(diào)銀行提供無息、貼息貸款方式提供融資支持等。

3.4 完善濕地生態(tài)量化評估技術(shù)

修復(fù)資源的量化評估是市場交易達(dá)成的技術(shù)前提，然而，目前，我國資源生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)缺乏，量化評估技術(shù)不健全，導(dǎo)致資源的受損量和修復(fù)量無法準(zhǔn)確衡量，無法開展市場交易，是制約濕地修復(fù)市場化交易的技術(shù)難題。因此，我國應(yīng)加快濕地生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)的量化，另外，應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，建立補(bǔ)償濕地交易媒介物——信用，并采用相應(yīng)技術(shù)進(jìn)行量化評估，建立交易標(biāo)的，濕地修復(fù)交易的最終目標(biāo)是保證濕地規(guī)模和生態(tài)功能不減少，從科學(xué)性角度出發(fā)，信用的確定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)基于生態(tài)評估技術(shù)，如從濕地功能的恢復(fù)、動(dòng)植物群落數(shù)量、棲息地?cái)?shù)量、濕地類型、濕地生物多樣性水平等方面設(shè)置具體指標(biāo)，通過對受損和補(bǔ)償濕地的實(shí)地測評計(jì)算信用額。實(shí)踐中，尤其是政策執(zhí)行的初期，考慮到濕地生態(tài)評估方法對專業(yè)技術(shù)要求高且耗時(shí)，可先借鑒美國實(shí)踐中的常用方法，以濕地面積作為信用評估標(biāo)準(zhǔn)，即以一公頃補(bǔ)償濕地作為一個(gè)信用單位，并設(shè)置調(diào)整因素（濕地補(bǔ)償率）保證交易的生態(tài)等效性。補(bǔ)償比率的制定可綜合考慮補(bǔ)償濕地類型和損害濕地類型的匹配程度、補(bǔ)償濕地與受損濕地間的距離，濕地類型匹配程度越高、距離越近，補(bǔ)償比率越低，且原則上補(bǔ)償比率不得低于1 ∶1。隨著濕地交易市場的逐漸成熟，可采用水文地貌評估法、生境等價(jià)分析法等生態(tài)評估技術(shù)確定信用量。

3.5 制定合理濕地生態(tài)定價(jià)機(jī)制

交易價(jià)格的制定直接影響到濕地修復(fù)投資的收益，是市場化供給形成的前提保障。目前的研究中，有學(xué)者提出根據(jù)資源本身的生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值評估結(jié)果進(jìn)行定價(jià)，但是，目前尚未建立完整公認(rèn)的資源價(jià)值評估指標(biāo)體系，資源生態(tài)價(jià)值的評估結(jié)果往往非常高，超出資源利用者可接受預(yù)期?？傊瑔渭儗⑸鷳B(tài)服務(wù)價(jià)值放入市場，操作難度大，不易實(shí)現(xiàn)。濕地修復(fù)補(bǔ)償?shù)慕灰變r(jià)格可以依據(jù)建造補(bǔ)償濕地的成本，在濕地信用供給和需求作用下達(dá)到的均衡價(jià)格。在濕地補(bǔ)償市場化運(yùn)轉(zhuǎn)初期，由于市場化程度較低，無法完全依靠市場力量形成濕地信用價(jià)格，可參考排污權(quán)初級市場交易價(jià)格確定方法，結(jié)合市場化交易特性，基于濕地修復(fù)公司在建造濕地時(shí)投入的土地、資本和人力等成本，在當(dāng)?shù)卣畢f(xié)助下，采用買家和賣家自行交易定價(jià)的方式確定交易信用的價(jià)格。

3.6 優(yōu)化濕地監(jiān)管體系

濕地修復(fù)補(bǔ)償市場化應(yīng)是政府監(jiān)管下的市場交易，政府部門雖不直接參與濕地修復(fù)及補(bǔ)償交易，但承擔(dān)著規(guī)則設(shè)計(jì)、行政審批、交易監(jiān)管等重要職能，是維持交易秩序、實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償交易的關(guān)鍵保障。但目前我國濕地管理涉及林業(yè)、水利、環(huán)保、國土等多個(gè)部門，存在多頭管理、權(quán)責(zé)不清、管理?xiàng)l塊分割等問題。實(shí)施濕地修復(fù)補(bǔ)償市場化交易要求不同的監(jiān)管部門在同一框架內(nèi)工作，共同協(xié)作完成對濕地修復(fù)補(bǔ)償市場的運(yùn)維管治，所以，要實(shí)施濕地修復(fù)補(bǔ)償市場化管治，必須構(gòu)建有效的濕地綜合制度監(jiān)管框架，理清政府各部門間的職責(zé)權(quán)限，為濕地補(bǔ)償市場化的建設(shè)提供條件。目前，可結(jié)合我國2018 年國家管理機(jī)構(gòu)改革，整合濕地管理機(jī)構(gòu)，明確濕地交易主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確劃分各機(jī)構(gòu)的權(quán)利、責(zé)任以及在濕地補(bǔ)償交易監(jiān)管中的具體工作，制定濕地補(bǔ)償市場化交易及治理制度規(guī)范。

4 結(jié)論

市場化修復(fù)治理模式能夠?qū)⑹袌龅睦嬲{(diào)節(jié)杠桿作用和補(bǔ)償修復(fù)的保護(hù)激勵(lì)作用相結(jié)合，有效發(fā)揮市場的力量，解決傳統(tǒng)政府主導(dǎo)的命令控制型政策模式中存在的補(bǔ)償資金渠道偏窄、補(bǔ)償效率不高等問題，是我國迫切需求的環(huán)境政策工具。本文在分析現(xiàn)有環(huán)境政策模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合市場化修復(fù)模式特性和濕地資源公有屬性，探索建立政府調(diào)控與市場機(jī)制相結(jié)合的濕地修復(fù)市場化治理模式，遵循市場主體、政府監(jiān)管、社會(huì)資本參與、修復(fù)濕地交易、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營的思路原則，建立濕地修復(fù)第三方機(jī)構(gòu)、濕地交易中心，開展?jié)竦丶行迯?fù)建設(shè)、集中交易經(jīng)營，并通過完善的政策設(shè)計(jì)、規(guī)范的交易流程、科學(xué)的評估方法形成用補(bǔ)償濕地抵消受損濕地?fù)p害的市場化交易體系，通過交易市場，將濕地修復(fù)的生態(tài)投資轉(zhuǎn)化為生態(tài)收益和經(jīng)濟(jì)收益，保障濕地資源的修復(fù)的同時(shí)逐漸盤活社會(huì)資本參與修復(fù)投資，解決濕地修復(fù)補(bǔ)償資金問題，提高修復(fù)補(bǔ)償效率，形成對濕地修復(fù)的經(jīng)營式治理。審視當(dāng)前我國相關(guān)政策現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)要探索建立濕地修復(fù)市場化治理模式，仍需解決濕地補(bǔ)償立法、濕地權(quán)屬劃分、濕地占用審批、修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、濕地修復(fù)生態(tài)量化、資源交易定價(jià)、監(jiān)管體系完善等關(guān)鍵性問題，以為推動(dòng)我國濕地修復(fù)的市場化治理模式提供政策保障。