邱國(guó)慶，楊志安

遼寧大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036

一、研究背景

近年來(lái)，針對(duì)老齡化社會(huì)進(jìn)程中的財(cái)政收支問(wèn)題，既往文獻(xiàn)進(jìn)行了有益的探索?；谑澜绺鲊?guó)家樣本數(shù)據(jù)，實(shí)證檢驗(yàn)人口結(jié)構(gòu)變遷對(duì)政府財(cái)政可持續(xù)性的影響，發(fā)現(xiàn)澳大利亞、丹麥人口老齡化的加劇，導(dǎo)致社會(huì)整體福利水平降低和財(cái)政養(yǎng)老負(fù)擔(dān)水平加重，老年撫養(yǎng)比的提高成為引致政府債務(wù)規(guī)模增加的重要原因之一，這也是歐洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的重要制約因素。然而，Dolls等認(rèn)為，人口結(jié)構(gòu)變遷并未造成嚴(yán)重的政府財(cái)政壓力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，提高法定退休年齡能夠較好地平衡政府財(cái)政預(yù)算。與此同時(shí)，Kitao等以日本為例，發(fā)現(xiàn)增加老年人口的勞動(dòng)供給，會(huì)促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，顯著降低人口老齡化對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)，從而有利于緩解政府財(cái)政壓力。在國(guó)內(nèi)，大量實(shí)證研究表明人口老齡化會(huì)顯著抑制地方政府財(cái)政可持續(xù)性。進(jìn)一步研究發(fā)現(xiàn)，人口老齡化與地方政府財(cái)政可持續(xù)性之間并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，而是存在U型非線性關(guān)系。大量實(shí)證經(jīng)驗(yàn)研究表明，人口老齡化不利于地方政府債務(wù)可持續(xù)性。隨后，王兆瑞等以全球40個(gè)主要經(jīng)濟(jì)體為樣本數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)老齡化率對(duì)政府債務(wù)率存在非線性影響?？梢?jiàn)，積極應(yīng)對(duì)人口老齡化對(duì)提升政府財(cái)政可持續(xù)性顯得尤為重要。

綜上分析可見(jiàn)，既有文獻(xiàn)主要聚焦于人口老齡化與地方政府財(cái)政可持續(xù)性之間的關(guān)系，取得了豐富的研究成果，這為本文的進(jìn)一步研究提供了重要參考。由于人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的影響機(jī)理相對(duì)復(fù)雜，所以尚未形成相對(duì)一致的結(jié)論，尤其是在人口老齡化與政府財(cái)政可持續(xù)性的理論分析方面仍有一定改進(jìn)空間。鑒于此，本文主要探討人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的影響，表現(xiàn)為“減收”和“增支”的雙重變化。其中，“減收”是指人口老齡化影響財(cái)政預(yù)期收入，“增支”是指人口老齡化影響財(cái)政養(yǎng)老服務(wù)支出。本文主要的邊際貢獻(xiàn)有：深入分析人口老齡化影響地方政府財(cái)政可持續(xù)性的理論機(jī)理，選取2000—2019年中國(guó)省級(jí)行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用動(dòng)態(tài)面板模型和中介效應(yīng)模型，實(shí)證檢驗(yàn)人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的影響機(jī)制。

二、理論分析

(一)人口老齡化與地方政府財(cái)政可持續(xù)性

快速老齡化將會(huì)影響我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，導(dǎo)致養(yǎng)老金供給減少，需求增加。人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的削弱尤其需要重視。在此背景下，地方政府作為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化可能造成多重經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的重要供給主體，社會(huì)保障支出責(zé)任和事權(quán)必然增加，收入來(lái)源仍然難以擴(kuò)大，造成地方政府財(cái)政收支缺口加速擴(kuò)張，這種社會(huì)保障和財(cái)政體系愈發(fā)依賴大量財(cái)政補(bǔ)貼，導(dǎo)致地方政府財(cái)政可持續(xù)性不斷削弱，將會(huì)逐漸蔓延到一般預(yù)算財(cái)政，進(jìn)一步危害了地方政府財(cái)政健康程度。一方面，人口老齡化引致社會(huì)儲(chǔ)蓄率降低，導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政積累水平下降。在此背景下，為了維持必要的財(cái)政剛性支出，地方政府選擇擴(kuò)大財(cái)政赤字或是舉債，擴(kuò)張性財(cái)政支出行為必然制約地方政府財(cái)政可持續(xù)性建設(shè)。另一方面，老年撫養(yǎng)比不斷增加，這意味著老齡人口創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富能力相對(duì)較弱，引發(fā)家庭和社會(huì)儲(chǔ)蓄率雙下降，對(duì)家庭人力資本水平具有擠出作用，進(jìn)一步壓縮了社會(huì)總消費(fèi)需求空間，也削弱了消費(fèi)需求拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制，呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方政府財(cái)政收入減少，最終導(dǎo)致地方政府財(cái)政可持續(xù)性的變化。另外，少年撫養(yǎng)比低與家庭生育意愿低形成雙向互動(dòng)關(guān)系。少年撫養(yǎng)比低和老年撫養(yǎng)比高是全社會(huì)生育意愿低的根本特征，社會(huì)生育意愿低必然導(dǎo)致少年撫養(yǎng)比低和老年撫養(yǎng)比高，直接引發(fā)社會(huì)適齡勞動(dòng)力相對(duì)短缺，這一雙向循環(huán)往復(fù)的過(guò)程最終影響到地方政府財(cái)政可持續(xù)性?？梢?jiàn)，人口老齡化會(huì)顯著抑制地方政府財(cái)政可持續(xù)性。

(二)人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的影響機(jī)制

持續(xù)加速的老齡化成為中國(guó)人口結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期演變的確定趨勢(shì)，倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)深層次的調(diào)整和變革，主要表現(xiàn)在勞動(dòng)力供給、居民消費(fèi)和社會(huì)養(yǎng)老保障三個(gè)領(lǐng)域，最終通過(guò)地方政府財(cái)政可持續(xù)性問(wèn)題集中體現(xiàn)。

1.人口老齡化、勞動(dòng)力參與率與地方政府財(cái)政可持續(xù)性

人口老齡化通過(guò)勞動(dòng)參與率影響地方政府財(cái)政可持續(xù)性。一方面，由于人口老齡化造成“劉易斯拐點(diǎn)”加速到來(lái)，一些有養(yǎng)老金的老年人很可能制度性地退出勞動(dòng)力市場(chǎng)供給或主動(dòng)選擇退休，無(wú)養(yǎng)老金的老年人很可能被迫退出勞動(dòng)力市場(chǎng)供給。與此同時(shí)，老齡化、高齡化和失能化，擠占或壓縮了家庭中青年參與勞動(dòng)力市場(chǎng)供給的時(shí)間。這表明市場(chǎng)勞動(dòng)力有效供給數(shù)量和占比將減少甚至出現(xiàn)短缺，逐步改變了勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)，降低了勞動(dòng)力參與率，導(dǎo)致符合納稅條件的個(gè)人所得稅的稅基萎縮，進(jìn)一步說(shuō)明人口老齡化對(duì)個(gè)人所得稅收入增長(zhǎng)具有顯著的削弱作用。另一方面，與人口老齡化相伴的是人均預(yù)期壽命的大幅提高和子女?dāng)?shù)量的不斷減少，縮減了未來(lái)的勞動(dòng)力供給空間。企業(yè)將面臨勞動(dòng)力約束問(wèn)題，勞動(dòng)力短缺問(wèn)題更明顯，勞動(dòng)力成本上升更快，迫使企業(yè)提高用工成本，降低企業(yè)經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)率，降低經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出水平勢(shì)必影響地方政府財(cái)政收入。從收入端上看，人口老齡化降低了本地區(qū)勞動(dòng)力參與率，削弱了地方政府財(cái)政可持續(xù)性。

2.人口老齡化、居民消費(fèi)率與地方政府財(cái)政可持續(xù)性

人口老齡化通過(guò)居民消費(fèi)率影響地方政府財(cái)政可持續(xù)性。人口具備生產(chǎn)和消費(fèi)的雙重屬性。一方面，戴蒙德的世代交疊模型和莫迪利安尼的生命周期理論表明，老年人口的邊際消費(fèi)傾向顯著高于年輕人，這說(shuō)明人口老齡化將會(huì)帶來(lái)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)需求的增加。尤其是在社會(huì)性養(yǎng)老、健康保健、醫(yī)療服務(wù)等方面“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”市場(chǎng)空間正在逐步擴(kuò)大，老年人醫(yī)療保健消費(fèi)支出占比將會(huì)進(jìn)一步增加，這將成為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。與此同時(shí)，人口老齡化推動(dòng)老齡產(chǎn)業(yè)的興起和發(fā)展，促進(jìn)了本地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有促進(jìn)作用而實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)期收入。另一方面，雖然“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”的興起和發(fā)展也會(huì)擴(kuò)大增值稅、消費(fèi)稅或企業(yè)所得稅的稅基，但由于“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”仍然處于發(fā)展初期階段，市場(chǎng)規(guī)模相對(duì)較小，難以形成有效的稅收收入，仍然需要地方政府通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式予以扶持。這說(shuō)明人口老齡化通過(guò)擴(kuò)大老年人消費(fèi)需求而緩解地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的效果不是十分理想，仍然難以有效提高地方政府財(cái)政可持續(xù)性。從收入端上看，人口老齡化通過(guò)擴(kuò)大老年人消費(fèi)需求對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性具有不確定性，需要進(jìn)一步分析和實(shí)證檢驗(yàn)。

3.人口老齡化、老年負(fù)擔(dān)水平與地方政府財(cái)政可持續(xù)性

(三)進(jìn)一步討論：考慮稅收分成激勵(lì)程度

稅收分享制度作為中央政府和地方政府分享稅收的一種典型特征，地方政府擁有較強(qiáng)的稅收自主支配權(quán)，發(fā)揮了地方政府稅源建設(shè)努力程度，促進(jìn)了地方政府稅收收入增長(zhǎng)。隨著我國(guó)快速步入老齡化社會(huì)，稅收將成為地方政府支持養(yǎng)老服務(wù)和化解養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的基本保障。一方面，中央政府對(duì)地方政府稅收分成占比的提高，能夠進(jìn)一步緩解人口老齡化拖累地方財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題。無(wú)論人口老齡化是如何影響地方政府財(cái)政可持續(xù)性，最終都體現(xiàn)在“減收”和“增支”上。理論上，中央政府對(duì)地方政府的稅收分成激勵(lì)，能夠促使地方政府積極運(yùn)用財(cái)稅政策工具有針對(duì)性扶持老齡產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。同時(shí)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，有效提高稅源運(yùn)行質(zhì)量和效率，能夠顯著增進(jìn)政府社會(huì)養(yǎng)老保障能力，以有效應(yīng)對(duì)人口老齡化沖擊造成社會(huì)保障支出增長(zhǎng)率過(guò)快，以及緩解基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)大覆蓋面不可避免提高公共養(yǎng)老金支出水平的困境。另一方面，地方政府擁有相對(duì)自主的支出權(quán)，可以及時(shí)彌補(bǔ)社會(huì)保障不具備自平衡性的缺陷，為盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌提供重要物質(zhì)保障。推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策體系的完善，有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的受益水平、避免老年貧困及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。尤其是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，能夠顯著提高家庭收入水平，促進(jìn)家庭消費(fèi)以及提高主觀福利，從而提高經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出水平，緩解地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力。因此，建立科學(xué)合理的稅收分成激勵(lì)機(jī)制成為緩解人口老齡化與地方政府財(cái)政可持續(xù)性之間負(fù)面影響的重要保障。中央政府對(duì)地方政府稅收分成占比提高，能夠有效解決人口老齡化加劇地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題。

三、模型、變量與數(shù)據(jù)

(一)模型設(shè)定

通過(guò)理論分析可知，人口老齡化會(huì)影響地方政府財(cái)政可持續(xù)性。然而，地方政府財(cái)政可持續(xù)性作為一個(gè)持續(xù)永久的動(dòng)態(tài)過(guò)程，又依賴于既有的財(cái)政基礎(chǔ)。因此，本文構(gòu)建動(dòng)態(tài)面板系統(tǒng)廣義矩估計(jì)(GMM)模型，運(yùn)用滯后一階財(cái)政可持續(xù)性作為估計(jì)模型的工具變量，檢驗(yàn)人口老齡化的地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)效應(yīng)。

,=+, -1+,+,+++,

(1)

在此基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建如下中介效應(yīng)模型，并采用溫忠麟等提出的中介效應(yīng)檢驗(yàn)程序，識(shí)別人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的作用機(jī)制。

,=+,+,+++,

(2)

,=+,+,+++,

(3)

,=+,+,+,+++,

(4)

其中，,為被解釋變量，表示省份第年的財(cái)政可持續(xù)性；,-1為省份滯后一期的財(cái)政可持續(xù)性；,為核心解釋變量(老齡人口占比或撫養(yǎng)比)，表示省份第年的人口老齡化；,為中介變量(勞動(dòng)參與率、居民消費(fèi)率和老年負(fù)擔(dān)水平)；,為一組控制變量(經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政分權(quán)程度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城鎮(zhèn)化水平、招商引資水平、人口密度)。為消除未觀測(cè)到的省份特征因素和時(shí)間因素對(duì)估計(jì)結(jié)果造成一定偏差，本文在模型中分別加入省份固定效應(yīng)()和年份固定效應(yīng)()。

(二)變量選取

1.被解釋變量

財(cái)政可持續(xù)性()，反映了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)水平變化。財(cái)政可持續(xù)性作為地方政府財(cái)政高質(zhì)量發(fā)展的重要目標(biāo)，表現(xiàn)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)程度、財(cái)政空間變化和財(cái)政理念轉(zhuǎn)變的一種動(dòng)態(tài)過(guò)程。以往文獻(xiàn)關(guān)于財(cái)政可持續(xù)性的衡量方式主要有以下三種：一是采用占比或比重的形式，如財(cái)政收入增長(zhǎng)率或財(cái)政收支差額占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重衡量財(cái)政可持續(xù)性程度；二是構(gòu)建線性函數(shù)或模型的形式，如馬爾可夫轉(zhuǎn)換模型、一般動(dòng)態(tài)均衡模型、非線性財(cái)政反應(yīng)函數(shù)、跨期預(yù)算約束模型等；三是采用指標(biāo)合成法，如劉建民等從財(cái)政運(yùn)行穩(wěn)健性、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可控性、財(cái)政體制科學(xué)性和財(cái)政發(fā)展均衡性四個(gè)層面出發(fā)，設(shè)計(jì)了一套系統(tǒng)研究財(cái)政可持續(xù)性的指標(biāo)體系?？梢?jiàn)，既有研究關(guān)于財(cái)政可持續(xù)性的衡量方式呈現(xiàn)多元化以及模型復(fù)雜化的趨勢(shì)?；谘芯啃枰蛿?shù)據(jù)可得性的原則，本文運(yùn)用財(cái)政收支差額的絕對(duì)值占地區(qū)GDP比重作為衡量地方政府財(cái)政可持續(xù)性的指標(biāo)參數(shù)。地方政府財(cái)政收支缺口占GDP比重越大，說(shuō)明地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)水平越高，地方政府財(cái)政可持續(xù)性越低。

2.解釋變量

人口老齡化。參考已有研究的做法，本文主要選取65歲以上老年人口占比()和老齡人口撫養(yǎng)比()兩個(gè)指標(biāo)衡量一國(guó)家或地區(qū)人口老齡化程度。其中，老齡人口占比表示65歲以上老年人口占年末總?cè)丝诘谋戎?，老齡人口撫養(yǎng)比表示65歲及以上人口占勞動(dòng)年齡人口的比重。老齡人口占比和撫養(yǎng)比越高，這說(shuō)明人口老齡化程度越高，將對(duì)勞動(dòng)力參與率、居民消費(fèi)率和老齡負(fù)擔(dān)水平產(chǎn)生一定負(fù)面影響，加劇了地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和融資壓力。預(yù)期人口老齡化會(huì)阻礙地方政府財(cái)政可持續(xù)性提高。

3.核心變量

(1)勞動(dòng)力參與率()。隨著人口老齡化程度加深，勞動(dòng)力供給下降趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn)。用三次產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占勞動(dòng)年齡人口比重表示勞動(dòng)參與率，其中勞動(dòng)年齡人口比重用15～64歲人口占總?cè)丝诒戎乇硎尽?2)居民消費(fèi)率()。人口老齡化通過(guò)居民消費(fèi)率影響地方政府財(cái)政可持續(xù)性的機(jī)理相對(duì)復(fù)雜，既能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也會(huì)對(duì)其他年齡消費(fèi)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”。采用居民消費(fèi)總額占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重作為居民消費(fèi)率指標(biāo)參數(shù)。(3)老年負(fù)擔(dān)水平()。在人口老齡化趨勢(shì)下，隨著社會(huì)保障體制不斷完善，公共養(yǎng)老資金支出水平提高以及醫(yī)療衛(wèi)生支出責(zé)任增加。選取養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)占比來(lái)衡量老年負(fù)擔(dān)水平。(4)稅收分成。從中國(guó)實(shí)際看，稅收分成成為影響政府間財(cái)政關(guān)系的核心問(wèn)題。增值稅和企業(yè)所得稅是規(guī)模最大的兩個(gè)主體稅種，且屬于中央和地方的共享稅種。借鑒唐曉華等的衡量方式，選取全國(guó)稅務(wù)部門(mén)地方級(jí)收入分地區(qū)增值稅()和企業(yè)所得稅()占全國(guó)稅務(wù)部門(mén)組織收入分地區(qū)增值稅和企業(yè)所得稅比重，衡量中央政府對(duì)地方政府稅收分成激勵(lì)程度。

4.控制變量

為盡量緩解遺漏變量造成估計(jì)結(jié)果的偏誤，參考已有研究，本文控制了影響地方政府財(cái)政可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)特征和社會(huì)特征變量(見(jiàn)表1)。(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平()是地方政府長(zhǎng)期財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)鍵所在。選取人均地區(qū)GDP來(lái)衡量地方政府財(cái)政可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)條件。(2)財(cái)政分權(quán)程度()作為中央和地方財(cái)政權(quán)力關(guān)系分配的一種制度安排，在一定程度上決定了地方政府財(cái)政資源配置的方式、效率和水平，成為影響地方政府財(cái)政可持續(xù)性的重要制度因素。選取地方本級(jí)人均財(cái)政支出占地方本級(jí)人均財(cái)政支出和中央本級(jí)人均財(cái)政支出之和比重來(lái)衡量地方政府財(cái)政可持續(xù)性的制度條件。(3)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)()對(duì)地方政府稅收增長(zhǎng)具有長(zhǎng)期顯著的正向激勵(lì)作用，提高了地方政府一般預(yù)算收入，成為地方政府財(cái)政收入可持續(xù)性的重要激勵(lì)機(jī)制。選取第三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)GDP比值來(lái)衡量地方政府財(cái)政可持續(xù)性的產(chǎn)業(yè)環(huán)境。(4)城鎮(zhèn)化水平()對(duì)地方政府財(cái)政自給能力表現(xiàn)為“先抑制、后促進(jìn)”的非線性關(guān)系，這說(shuō)明城鎮(zhèn)化水平對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的影響具有復(fù)雜性和不確定性。選擇年末城鎮(zhèn)人口比重來(lái)衡量地方政府財(cái)政可持續(xù)性的社會(huì)環(huán)境。(5)招商引資水平()是地方政府競(jìng)相追逐的主要目標(biāo)。地方政府間招商引資競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，這種競(jìng)爭(zhēng)行為將對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性產(chǎn)生重要影響。選取外商直接投資額占地區(qū)GDP比值來(lái)衡量地方政府財(cái)政可持續(xù)性的投資環(huán)境。(6)人口密度()是衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一個(gè)重要指標(biāo)。根據(jù)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)和新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論，將人口等表示的勞動(dòng)力作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要變量。選取年末戶籍人口與行政區(qū)域面積比值來(lái)衡量地方政府財(cái)政可持續(xù)性的人口環(huán)境。

表1 變量定義

(三)數(shù)據(jù)來(lái)源與描述性統(tǒng)計(jì)

本文選取2000—2019年30個(gè)省份(因樣本數(shù)據(jù)缺失，我國(guó)西藏和港澳臺(tái)暫未涵蓋)的面板數(shù)據(jù)600個(gè)。其中，衡量財(cái)政可持續(xù)性和財(cái)政分權(quán)的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，增值稅和企業(yè)所得稅分成的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)稅務(wù)年鑒》，測(cè)度勞動(dòng)力參與率的數(shù)據(jù)來(lái)源于省級(jí)統(tǒng)計(jì)年鑒，居民消費(fèi)率的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》。度量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和外商直接投資的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，65歲以上老年人口、老齡人口撫養(yǎng)比、人口密度和老年養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

為消除數(shù)據(jù)的非平穩(wěn)性，本文對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)進(jìn)行了對(duì)數(shù)化處理。同時(shí)，為了消除價(jià)格因素，部分變量均以2000年為基期利用價(jià)格指數(shù)進(jìn)行平減(2000年=100)，以增強(qiáng)實(shí)證檢驗(yàn)結(jié)果的可信度。從表2可以看出，省級(jí)財(cái)政可持續(xù)性在0.008～0.533之間，這說(shuō)明各省份之間財(cái)政可持續(xù)性的高低存在一定差距。省級(jí)財(cái)政可持續(xù)性均值為0.112，這說(shuō)明省級(jí)財(cái)政可持續(xù)性仍有一定改善空間。省級(jí)老齡人口占比分布在0.043～0.164之間，省級(jí)老齡人口撫養(yǎng)比在0.067～0.238之間，這說(shuō)明各省份之間人口老齡化程度高低有較大差距。其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)特征變量也能說(shuō)明各省份之間存在一些明顯差異。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

四、結(jié)果與討論

(一)基礎(chǔ)回歸結(jié)果

表3第(1)～(4)列通過(guò)了Sargan、AR(1)和AR(2)的檢驗(yàn)，這表明運(yùn)用滯后一期地方政府財(cái)政可持續(xù)性作為工具變量是有效的。表3基礎(chǔ)回歸估計(jì)結(jié)果顯示，人口老齡化會(huì)顯著影響地方政府財(cái)政可持續(xù)性，會(huì)顯著提高地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，抑制地方政府財(cái)政可持續(xù)性提升，驗(yàn)證了前文研究假說(shuō)，這意味著理論層面和數(shù)據(jù)實(shí)證都支持人口老齡化與地方政府財(cái)政可持續(xù)性之間存在顯著負(fù)向相關(guān)關(guān)系的結(jié)論，也驗(yàn)證了上述理論分析的合理性以及客觀存在性。具體而言，第(1)列未加入系列控制變量的回歸結(jié)果顯示，人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)水平的影響系數(shù)通過(guò)了1%的顯著性水平檢驗(yàn)，回歸系數(shù)為0.051。

表3 人口老齡化影響地方政府財(cái)政可持續(xù)性的估計(jì)結(jié)果

第(2)列加入一組控制變量的回歸結(jié)果顯示，人口老齡化對(duì)地方政府的財(cái)政可持續(xù)性的影響系數(shù)也通過(guò)了1%的顯著性水平檢驗(yàn)，但回歸系數(shù)由0.051變?yōu)?.066，進(jìn)一步說(shuō)明地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)水平受到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素影響較大，這表明65歲以上老年人口占比越多，意味著人口老齡化程度不斷加深，會(huì)顯著提高地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)水平，不利于地方政府財(cái)政可持續(xù)性提升。第(3)列未加入系列控制變量的回歸結(jié)果顯示，老齡人口撫養(yǎng)比對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的回歸估計(jì)系數(shù)為0.144，在1%的水平上顯著。第(4)列加入一組控制變量的回歸顯示，老齡人口撫養(yǎng)比的回歸系數(shù)在1%水平上亦顯著為正，這也說(shuō)明老齡人口撫養(yǎng)比越高，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)水平也越高。以上實(shí)證結(jié)果與本文的預(yù)期結(jié)果相符，即人口老齡化程度提高會(huì)導(dǎo)致地方政府支出規(guī)模增加，收入減少，從而導(dǎo)致地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)水平不斷提高。

第一，從收入端看，人口老齡化會(huì)降低地方政府財(cái)政收入。老年人口規(guī)模不斷增加，老齡人口撫養(yǎng)比的提高，意味著適齡勞動(dòng)力不斷減少，使得社會(huì)中符合條件的納稅人減少，從而降低地方政府財(cái)政預(yù)期收入能力。第二，從支出端看，老齡人口比重增加會(huì)導(dǎo)致地方政府財(cái)政養(yǎng)老支出擴(kuò)張。在地方財(cái)政持續(xù)“吃緊”狀態(tài)下，老齡人口比重增加直接造成社會(huì)保障和衛(wèi)生健康支出壓力不斷增加，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收支缺口不斷擴(kuò)大，形成潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第三，人口老齡化為社會(huì)養(yǎng)老經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一定機(jī)遇。地方政府需要扶持“銀發(fā)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展而采取財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等政策工具，對(duì)“銀發(fā)產(chǎn)業(yè)”發(fā)揮著“區(qū)位定向誘導(dǎo)”作用，引導(dǎo)老齡化人口紅利的資源要素配置、流動(dòng)和擴(kuò)散，但“銀發(fā)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間有限，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率相對(duì)較低，難以減緩老齡人口撫養(yǎng)所產(chǎn)生的財(cái)政壓力。

此外，控制變量符號(hào)基本符合預(yù)期。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政自主度能夠顯著促進(jìn)地方財(cái)政可持續(xù)性的發(fā)展。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，地方財(cái)政能力也越強(qiáng)，地方財(cái)政可持續(xù)性水平也越高。較高的財(cái)政自主度能夠促使地方政府擁有相對(duì)獨(dú)立的收支自主權(quán)，地方政府可以根據(jù)預(yù)算約束條件，能夠合理安排財(cái)政活動(dòng)，能夠有效約束地方政府財(cái)政支出擴(kuò)張行為，有利于地方政府財(cái)政可持續(xù)性的發(fā)展。但樣本期間快速城鎮(zhèn)化模式、第三產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展、外商直接投資水平以及人口密度不斷增加的同時(shí)，也造成公共部門(mén)運(yùn)營(yíng)效率和投資回報(bào)率雙下降，公共部門(mén)“成本病”進(jìn)一步凸顯，從而會(huì)危害地方政府財(cái)政健康程度。

(二)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文采取多種方式對(duì)基礎(chǔ)回歸估計(jì)結(jié)果進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。第一，由中央政府直接管轄的直轄市，對(duì)省際人口流動(dòng)和人口遷移的吸引力相對(duì)較高，具有明顯的人口集聚優(yōu)勢(shì)，擁有較強(qiáng)的財(cái)政資源汲取和配置能力，為了排除這一因素干擾，將直轄市從全樣本剔除后進(jìn)行回歸，具體結(jié)果見(jiàn)表4第(1)(2)列，發(fā)現(xiàn)人口老齡化會(huì)顯著地抑制地方政府財(cái)政可持續(xù)性提升。第二，由于歷史、地理和制度等因素，民族自治區(qū)人口流動(dòng)和遷移的吸引力相對(duì)較弱，地方政府具有相對(duì)特殊的支出責(zé)任和事權(quán)，同時(shí)享受中央政府的特殊優(yōu)惠或者相關(guān)扶持政策，為了排除這一因素干擾，將民族自治區(qū)從全樣本剔除后進(jìn)行回歸，具體結(jié)果見(jiàn)表4第(3)(4)列，這表明人口老齡化仍然成為阻礙地方政府財(cái)政可持續(xù)性提升的重要因素。第三，采用替換核心變量的衡量方式進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，選取公共財(cái)政收支缺口占公共財(cái)政收入的比重進(jìn)行回歸，具體回歸結(jié)果見(jiàn)表4第(5)(6)列，這說(shuō)明人口老齡化與地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)之間存在顯著正向相關(guān)關(guān)系。人口老齡化程度越高，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)會(huì)加重，財(cái)政可持續(xù)性水平越低。從穩(wěn)健性檢驗(yàn)結(jié)果來(lái)看，人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的影響效果與表3的基礎(chǔ)回歸結(jié)果基本保持一致，證明基礎(chǔ)結(jié)果回歸結(jié)論是穩(wěn)健的。

表4 穩(wěn)健性檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果

(三)機(jī)制分析

本文分別將勞動(dòng)力參與率、居民消費(fèi)率和老年負(fù)擔(dān)水平作為中介變量，利用中介效應(yīng)模型，探討人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的影響機(jī)制。

1.人口老齡化、勞動(dòng)力參與率與財(cái)政可持續(xù)性

從老齡人口占比和老齡人口撫養(yǎng)比兩個(gè)方面分析人口老齡化、勞動(dòng)參與率與財(cái)政可持續(xù)性的回歸估計(jì)結(jié)果見(jiàn)表5。(1)人口老齡化與地方政府財(cái)政可持續(xù)性的影響系數(shù)通過(guò)1%的顯著性水平檢驗(yàn)，即為1.144和0.711，這說(shuō)明人口老齡化水平越高，地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)水平越高。(2)人口老齡化對(duì)勞動(dòng)力參與率的影響系數(shù)通過(guò)了1%的顯著性水平檢驗(yàn)，即為-1.589和-1.592，這表明人口老齡化程度加深會(huì)降低勞動(dòng)力參與率。(3)人口老齡化與勞動(dòng)力參與率對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的回歸系數(shù)通過(guò)了顯著性水平的檢驗(yàn)，即為1.051和0.661、為-0.058和-0.032?？芍僚c符號(hào)相同，這表明人口老齡化通過(guò)勞動(dòng)參與率對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的影響屬于部分中介效應(yīng)，意味著人口老齡化降低了勞動(dòng)參與率，改變了勞動(dòng)力年齡結(jié)構(gòu)，阻礙了地方政府財(cái)政可持續(xù)性建設(shè)。其主要原因在于：第一，人口老齡化現(xiàn)象導(dǎo)致勞動(dòng)力人口數(shù)量和比重雙下降，相應(yīng)的符合納稅條件的勞動(dòng)力人口數(shù)量也集聚下降，導(dǎo)致個(gè)人所得稅基萎縮，對(duì)地方稅收收入增長(zhǎng)產(chǎn)生了顯著抑制作用；第二，勞動(dòng)力退休人員數(shù)量和比重上升，這意味著個(gè)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)量和比重雙下降，同時(shí)退休人員領(lǐng)取退休金時(shí)間也不斷增加，表明地方政府養(yǎng)老保險(xiǎn)體系收支缺口繼續(xù)擴(kuò)大；第三，人口老齡化成為引致本地區(qū)企業(yè)提高用工成本和企業(yè)經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)率下降的重要原因，加劇了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)波動(dòng)勢(shì)必影響本地區(qū)財(cái)政收支平衡。

2.人口老齡化、居民消費(fèi)率與財(cái)政可持續(xù)性

從老齡人口占比和老齡人口撫養(yǎng)比兩個(gè)方面分析人口老齡化、居民消費(fèi)率與財(cái)政可持續(xù)性的回歸估計(jì)結(jié)果見(jiàn)表5。(1)人口老齡化程度加深，對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性具有顯著抑制作用。(2)人口老齡化對(duì)居民消費(fèi)率的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為負(fù)，為-0.269和-0.286，這表明人口老齡化顯著降低了居民消費(fèi)率。(3)人口老齡化與居民消費(fèi)率對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的回歸系數(shù)通過(guò)了顯著性水平的檢驗(yàn)，即為1.092和0.662、為0.195和0.781?？芍僚c符號(hào)相異，這說(shuō)明人口老齡化通過(guò)居民消費(fèi)率對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的影響存在一定“遮掩效應(yīng)”。其主要原因在于：第一，為了更好地滿足自身養(yǎng)老和醫(yī)療的消費(fèi)需求，老年人往往會(huì)傾向于謹(jǐn)慎開(kāi)支，減少消費(fèi)；為了保障自身的老年生活水平，年輕人更加傾向于增加預(yù)防性儲(chǔ)蓄，減少年富力強(qiáng)時(shí)消費(fèi)，進(jìn)一步削弱了消費(fèi)需求對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。第二，老齡人口占比或撫養(yǎng)比的提高，增加醫(yī)療、衛(wèi)生和健康服務(wù)需求，在一定程度上推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，成為促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的重要?jiǎng)恿?，這表明人口老齡化通過(guò)擴(kuò)大消費(fèi)需求促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，但也會(huì)對(duì)居民家庭交通通訊消費(fèi)支出和文教娛樂(lè)消費(fèi)支出產(chǎn)生一定“擠出效應(yīng)”。

3.人口老齡化、老年負(fù)擔(dān)水平與財(cái)政可持續(xù)性

從老齡人口占比和老齡人口撫養(yǎng)比兩個(gè)方面分析人口老齡化、老年負(fù)擔(dān)水平與財(cái)政可持續(xù)性的回歸估計(jì)結(jié)果見(jiàn)表5。(1)人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性具有顯著抑制作用。(2)人口老齡化對(duì)老年負(fù)擔(dān)水平的影響系數(shù)在1%的水平上顯著為正，即為1.035和1.883，這表明人口老齡化水平加深，老年負(fù)擔(dān)水平越高，地方政府財(cái)政養(yǎng)老支出責(zé)任和承擔(dān)事權(quán)越多。(3)人口老齡化與老年負(fù)擔(dān)水平對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的回歸系數(shù)通過(guò)了顯著性水平的檢驗(yàn)，即為1.147和0.781、為0.062和0.656。×與符號(hào)相同，這表明人口老齡化通過(guò)老齡負(fù)擔(dān)水平對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的影響屬于部分中介效應(yīng)。其主要原因在于：人口老齡化已經(jīng)成為中國(guó)人口結(jié)構(gòu)單方面演進(jìn)的長(zhǎng)期特征，市場(chǎng)不能完全解決與老齡化社會(huì)相應(yīng)的養(yǎng)老保障體制、退休金制度、醫(yī)療護(hù)理保險(xiǎn)等問(wèn)題，需要地方政府繼續(xù)通過(guò)增加財(cái)政支出規(guī)模、調(diào)整財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，在養(yǎng)老、醫(yī)療領(lǐng)域投入更多的財(cái)政資金，有效解決老齡化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，這意味著財(cái)政養(yǎng)老支出將會(huì)繼續(xù)攀升已然成為一種難以逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，將對(duì)地方政府財(cái)政健康產(chǎn)生較大沖擊。

表5 中介效應(yīng)的估計(jì)結(jié)果

(四)進(jìn)一步討論：考慮稅收分成激勵(lì)程度

根據(jù)理論分析表明，中央政府對(duì)地方政府稅收分成占比的提高，成為緩解人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性負(fù)面效應(yīng)的重要途徑。因此，將人口老齡化分別與地方政府增值稅和企業(yè)所得稅分成激勵(lì)程度的交乘項(xiàng)納入式(1)中，采用系統(tǒng)GMM估計(jì)方法，做進(jìn)一步討論。首先，對(duì)模型進(jìn)行Sargan、AR(1)和AR(2)檢驗(yàn)，結(jié)果見(jiàn)表6，可以發(fā)現(xiàn)模型所選取財(cái)政可持續(xù)性水平滯后一期的工具變量是有效的。第(1)(2)列結(jié)果顯示，65歲以上人口占比與地方政府增值稅和企業(yè)所得稅分成激勵(lì)程度的交乘項(xiàng)系數(shù)在1%的顯著性水平上均顯著為負(fù)，說(shuō)明中央政府對(duì)地方政府稅收分成占比的提高，能夠較好地緩解老齡人口占比增加對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的沖擊。第(3)(4)列結(jié)果顯示，老年撫養(yǎng)比與地方政府增值稅分成激勵(lì)程度的交乘項(xiàng)系數(shù)在5%的水平上顯著為負(fù)，老年撫養(yǎng)比與地方政府企業(yè)所得稅分成激勵(lì)程度的交乘項(xiàng)系數(shù)未能通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，在一定程度上說(shuō)明中央政府對(duì)地方政府稅收分成激勵(lì)程度越高，越能降低人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的負(fù)面作用。這是因?yàn)?，較高的稅收分成激勵(lì)程度意味著地方政府擁有相對(duì)充足的可支配資金，能夠依據(jù)本轄區(qū)實(shí)際情況自主地調(diào)整財(cái)政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，有能力創(chuàng)新財(cái)政支持機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老的方式，以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。

表6 人口老齡化與稅收分成激勵(lì)交乘項(xiàng)的估計(jì)結(jié)果

五、結(jié)論與政策啟示

立足于財(cái)政可持續(xù)性建設(shè)理應(yīng)成為積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的重要組成部分。鑒于此，基于中國(guó)30個(gè)省份(不包括西藏和港澳臺(tái))的面板數(shù)據(jù)，運(yùn)用動(dòng)態(tài)面板系統(tǒng)GMM方法和中介效應(yīng)模型進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果如下：(1)人口老齡化會(huì)阻礙地方政府財(cái)政可持續(xù)性發(fā)展；(2)老齡人口比重或撫養(yǎng)比增加主要通過(guò)降低勞動(dòng)參與率、抑制居民消費(fèi)率和加重老年負(fù)擔(dān)水平，從而危害地方財(cái)政健康程度；(3)中央政府對(duì)地方政府稅收分成占比的提高，使得地方政府在應(yīng)對(duì)財(cái)政養(yǎng)老支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)壓力時(shí)，擁有相對(duì)充足的可支配資金空間，以積極有效應(yīng)對(duì)人口老齡化可能造成的多重經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

根據(jù)本文研究可以發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期人口老齡化將會(huì)不斷加重地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，這一問(wèn)題在中國(guó)已經(jīng)凸顯出來(lái)。如果對(duì)地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析時(shí)忽視了人口老齡化的影響，很可能低估地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的嚴(yán)重程度。尤其是未來(lái)中國(guó)老齡化程度還將進(jìn)一步加劇，人口老齡化給地方政府財(cái)政帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，亟需找到應(yīng)對(duì)之策。為進(jìn)一步改善人口老齡化對(duì)地方政府財(cái)政可持續(xù)性的不利影響，本文提出以下政策建議。第一，增強(qiáng)縱向稅收分成激勵(lì)。適度下放中央政府的稅收征管權(quán)限，逐步降低中央本級(jí)稅收分成占比，提高地方本級(jí)稅收分成占比，賦予地方本級(jí)政府更多可支配的財(cái)政資金，及時(shí)彌補(bǔ)社會(huì)保障不具備自平衡性的缺陷，以及緩解財(cái)政養(yǎng)老剛性支出壓力。第二，健全政府間基本養(yǎng)老事權(quán)共同負(fù)責(zé)機(jī)制。有必要進(jìn)一步完善中央政府和地方政府間基本養(yǎng)老事權(quán)共同負(fù)責(zé)機(jī)制，進(jìn)一步明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助規(guī)模中的中央和地方本級(jí)財(cái)政各自負(fù)擔(dān)的比例的同時(shí)，也需要明確地方財(cái)政補(bǔ)助占地方財(cái)政收入的最高和最低比例。第三，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性是地方政府財(cái)政可持續(xù)性的根本。一方面，要提高勞動(dòng)參與率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，提高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平，為橫向收入轉(zhuǎn)移創(chuàng)造有利條件；另一方面，要進(jìn)一步發(fā)掘人力資源和消費(fèi)潛力，并提高投資效率，積極為高消耗的老齡化社會(huì)積累經(jīng)濟(jì)資源，促進(jìn)宏觀縱向收入轉(zhuǎn)移。