●彭 澤 信俊汝

一、總部經(jīng)濟(jì)概述

（一）總部經(jīng)濟(jì)的概念

經(jīng)濟(jì)全球化帶來(lái)了全世界范圍內(nèi)生產(chǎn)要素的重新配置，伴隨信息技術(shù)、物流能力等對(duì)企業(yè)運(yùn)作的物理區(qū)域上的突破，在制造業(yè)中出現(xiàn)了企業(yè)總部與制造基地分離的特征，其本質(zhì)是企業(yè)“最經(jīng)濟(jì)原則”的追求。21世紀(jì)初，我國(guó)學(xué)者趙弘（2002）基于當(dāng)時(shí)北京發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)所面臨的生產(chǎn)要素資源的短缺，與人才、科技發(fā)展方面的優(yōu)勢(shì)，提出了“總部經(jīng)濟(jì)”的概念：總部經(jīng)濟(jì)是指某區(qū)域由于獨(dú)特的資源優(yōu)勢(shì)吸引企業(yè)將總部在該區(qū)域集群布局，將生產(chǎn)制造基地布局在具有比較優(yōu)勢(shì)的其他地區(qū)，從而使企業(yè)價(jià)值鏈與區(qū)域資源實(shí)現(xiàn)最優(yōu)空間耦合，并由此對(duì)該區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市布局產(chǎn)生重要影響的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。

（二）總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義

我國(guó)生產(chǎn)要素分布區(qū)域差異大、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不均衡的問(wèn)題較為顯著，基于總部經(jīng)濟(jì)跨區(qū)域的發(fā)展模式，總部經(jīng)濟(jì)的提出為各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了新的突破口。由于總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到區(qū)域人才、科研、交通、信息、服務(wù)、開放程度等因素影響，目前我國(guó)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市主要還是集中在北京、上海等信息經(jīng)濟(jì)發(fā)展充分、企業(yè)戰(zhàn)略需求高的城市，而與周邊城市資源及經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大的二線城市也在大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)。

總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有知識(shí)性、集約性、層次性、延展性、輻射性和共贏性等特點(diǎn)。總部經(jīng)濟(jì)一旦形成，不僅能夠帶動(dòng)中心城市發(fā)展，還可以給周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)諸多外溢效應(yīng)，主要有稅收貢獻(xiàn)效應(yīng)、消費(fèi)帶動(dòng)效應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)效應(yīng)以及產(chǎn)業(yè)乘數(shù)效應(yīng)等。當(dāng)然，由于中心城市與周邊區(qū)域在總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所承載的內(nèi)容與發(fā)展目標(biāo)不同，其帶來(lái)的效應(yīng)也有一定的差異。

與此同時(shí)，除了可以成為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長(zhǎng)極，拉動(dòng)城市GDP和稅收增長(zhǎng)、擴(kuò)大城市就業(yè)和消費(fèi)規(guī)模，總部經(jīng)濟(jì)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展還會(huì)產(chǎn)生更為深刻的影響，為推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)、區(qū)域創(chuàng)新能力提升、帶動(dòng)周邊城市發(fā)展提供強(qiáng)勁支撐。也正因?yàn)槿绱?，總部?jīng)濟(jì)發(fā)展受到各地政府廣泛重視。

二、總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策概述

（一）總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策制定情況

總部經(jīng)濟(jì)作為依靠總部集聚效應(yīng)實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域分工協(xié)作、資源優(yōu)化配置的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，在城市經(jīng)濟(jì)中的作用越來(lái)越大，從“十一五”開始，北京、上海等十幾個(gè)城市為鼓勵(lì)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展紛紛出臺(tái)相關(guān)政策。到“十二五”時(shí)期，我國(guó)一線城市以及大部分省會(huì)城市均出臺(tái)了總部企業(yè)扶持政策來(lái)促進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)資金補(bǔ)助、稅收減免、用房補(bǔ)貼等吸引全球總部企業(yè)、國(guó)內(nèi)總部企業(yè)入駐。“十三五”時(shí)期各地為打造地區(qū)經(jīng)濟(jì)新高地，提出“外引內(nèi)培”的總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展新策略，不僅持續(xù)引進(jìn)全球、全國(guó)總部企業(yè)入駐，還注重培養(yǎng)本地企業(yè)發(fā)展為總部企業(yè)，并配合解決落戶、子女教育等政策進(jìn)一步加大對(duì)人才的吸引力。

“十四五”時(shí)期，圍繞發(fā)展更高能級(jí)總部經(jīng)濟(jì)的要求，專家們指出我國(guó)總部經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)更注重城市群之間的協(xié)作分工，不同能級(jí)城市應(yīng)發(fā)展不同層次的總部經(jīng)濟(jì)，形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)。例如北京等超大型城市應(yīng)進(jìn)一步提升中心城市首位度和輻射帶動(dòng)力，高效集聚國(guó)內(nèi)外優(yōu)質(zhì)資源要素，代表國(guó)家參與全球競(jìng)爭(zhēng)，提高我國(guó)在全球資源配置中的影響力、控制力和競(jìng)爭(zhēng)力；超大城市周邊的大中型城市可以與其在總部企業(yè)能級(jí)吸引及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面協(xié)調(diào)配合，合力推動(dòng)我國(guó)總部經(jīng)濟(jì)更高質(zhì)量發(fā)展。

總體來(lái)看，各地總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策均圍繞提升總部企業(yè)能級(jí)、放大總部企業(yè)的效益和貢獻(xiàn)，推動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、擴(kuò)大城市就業(yè)、消費(fèi)規(guī)模，拉動(dòng)城市GDP、稅收增長(zhǎng)等目標(biāo)，結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃制定。例如北京市主要立足于落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和首都城市定位戰(zhàn)略，重點(diǎn)吸引跨國(guó)公司設(shè)立地區(qū)總部，并專門制定了支持政策，通過(guò)資產(chǎn)總額和營(yíng)業(yè)收入兩個(gè)指標(biāo)對(duì)申報(bào)企業(yè)進(jìn)行核定，給予總部企業(yè)新入駐獎(jiǎng)勵(lì)、辦公用房獎(jiǎng)勵(lì)、人才獎(jiǎng)勵(lì)等。上海市則突出建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)“四個(gè)中心”的城市定位，立足提升在全球價(jià)值鏈體系中的地位，重視對(duì)跨國(guó)公司總部的吸引和發(fā)展。與北京、上海不同，廣州和深圳的總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策則面向國(guó)內(nèi)外所有企業(yè)。

（二）總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策存在的問(wèn)題

雖然各地出臺(tái)政策大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，但在政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題，影響財(cái)政資金等投入資源的效益。一是總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策定位不準(zhǔn)確。如部分地區(qū)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的制定忽視了自身的發(fā)展階段及其資源稟賦，照抄照搬其他地區(qū)的政策，或未綜合考慮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，盲目追求高端化等，導(dǎo)致城市間形成同質(zhì)化的惡性競(jìng)爭(zhēng)局面。二是總部經(jīng)濟(jì)政策的扶持門檻不合理，認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)制定不科學(xué)，政策設(shè)計(jì)階段對(duì)企業(yè)發(fā)展需求等調(diào)研論證不充分，政策無(wú)法滿足區(qū)域發(fā)展要求。三是總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目標(biāo)不明確。從各地扶持政策文件中對(duì)相關(guān)目標(biāo)的描述來(lái)看，大多數(shù)地區(qū)政策目標(biāo)主要是對(duì)總部企業(yè)引進(jìn)情況進(jìn)行要求，但是對(duì)于引進(jìn)總部企業(yè)所要帶來(lái)的效益目標(biāo)卻未予以明確或量化程度不足。四是對(duì)總部經(jīng)濟(jì)入駐后的跟蹤不足，無(wú)法保證總部企業(yè)在本地“留下來(lái)”，并能夠持續(xù)發(fā)展壯大。五是相關(guān)配套保障措施不到位，政策執(zhí)行效率和政策效益低下。

三、總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)概述

針對(duì)以上問(wèn)題，亟待通過(guò)完善的總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)等手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，對(duì)政策進(jìn)行及時(shí)、有效的調(diào)整和優(yōu)化。

（一）總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)開展的基本情況

為反映我國(guó)主要城市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及其能力，明確總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，研究機(jī)構(gòu)及學(xué)者展開了相關(guān)研究。在發(fā)展能力評(píng)估方面，北京市社會(huì)科學(xué)院中國(guó)總部經(jīng)濟(jì)研究中心對(duì)全國(guó)35個(gè)主要城市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力的評(píng)價(jià)影響力相對(duì)較大。該評(píng)價(jià)主要從基礎(chǔ)條件、商務(wù)設(shè)施、研發(fā)能力、專業(yè)服務(wù)、政府服務(wù)、開放程度六個(gè)方面展開，在2005—2014年中每年發(fā)布藍(lán)皮書。但我國(guó)關(guān)于總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策效益方面的專門研究較為匱乏，無(wú)法呈現(xiàn)各地總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與發(fā)展效益的關(guān)系，也就無(wú)法為總部經(jīng)濟(jì)政策優(yōu)化提供有力支撐。

近年來(lái)，為貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，全面反映總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策制定、執(zhí)行及落地效果，財(cái)政部門及發(fā)展改革委員會(huì)等行業(yè)主管部門組織開展了以財(cái)政支出政策為主的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，進(jìn)一步壓實(shí)財(cái)政支出績(jī)效責(zé)任。

（二）總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系存在的主要問(wèn)題

目前，總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)尚未出臺(tái)統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)指南或評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架，從各地公開的總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告來(lái)看，大多還是按照項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)框架實(shí)施，在評(píng)價(jià)過(guò)程中存在評(píng)價(jià)內(nèi)容不全面、評(píng)價(jià)層次性不足、評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不合理等問(wèn)題。具體如下：

一是未突出評(píng)價(jià)層次的差異性?？偛拷?jīng)濟(jì)發(fā)展與城市資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，目前評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)內(nèi)容無(wú)法反映超大型城市、省會(huì)城市及一般二、三線城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向等方面存在的差異。

二是評(píng)價(jià)內(nèi)容不夠全面?？偛拷?jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)跨區(qū)域一體化分工協(xié)作，一方面，“總部—制造基地”“研發(fā)+基地”等的發(fā)展模式?jīng)Q定了中心城市若要高質(zhì)量發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)需要得到周邊城市協(xié)作配合；另一方面中心城市發(fā)展也帶來(lái)了周邊地區(qū)的共同發(fā)展。但目前的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系大多僅關(guān)注了中心城市總部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成效，對(duì)政策的區(qū)域外溢性基本未有關(guān)注，或者僅考慮總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，未反映由此給區(qū)域發(fā)展帶來(lái)的深層次影響。

三是評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不合理，政策效益被放大。與評(píng)價(jià)內(nèi)容不夠全面對(duì)應(yīng)，政策效益被放大也是常見問(wèn)題。總部經(jīng)濟(jì)效益除了受到政府政策的影響外，與本區(qū)域總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的其他能力也有著緊密聯(lián)系，當(dāng)前效益類指標(biāo)未能有效聚焦政策投入規(guī)模、范圍、方向等進(jìn)行設(shè)置，政策目標(biāo)的缺失等，均導(dǎo)致了政策效益被過(guò)度放大。例如部分總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)采用“區(qū)域年度稅收增長(zhǎng)率”等指標(biāo)來(lái)反映政策成效，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出政策投入所能夠帶來(lái)的成效。

四是未能體現(xiàn)政策績(jī)效評(píng)價(jià)的特征，對(duì)政策設(shè)計(jì)方面的考察不足。作為政策績(jī)效評(píng)價(jià)，除了反映政策執(zhí)行及政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，更要通過(guò)梳理區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本情況、政策出臺(tái)的背景等，結(jié)合政策執(zhí)行和效益情況，深入分析總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策目標(biāo)、扶持方向、扶持對(duì)象、扶持方式、扶持標(biāo)準(zhǔn)等的合理性，與城市功能定位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的匹配性等。

此外，總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)在數(shù)據(jù)采集口徑不統(tǒng)一、投入效益關(guān)聯(lián)性分析不足等方面的問(wèn)題也導(dǎo)致了評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用性不強(qiáng)的現(xiàn)狀。

四、S省A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)案例解析

本文以S省A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)為例，通過(guò)介紹A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的基本情況，著重闡述總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)，總結(jié)和提煉A市總部經(jīng)濟(jì)政策績(jī)效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)做法，并以此為基礎(chǔ)進(jìn)一步探索總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)路徑。

（一）A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策概況

1、政策背景。A市作為S省省會(huì)城市，是全省的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，對(duì)周邊區(qū)域具有較強(qiáng)的輻射能力。為進(jìn)一步推動(dòng)A市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，將A市建設(shè)成為先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)總部集聚的中心城市，A市政府于2016年對(duì)本市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策措施進(jìn)行修訂，明確了政策新周期的發(fā)展目標(biāo)，擴(kuò)大了政策扶持對(duì)象，并對(duì)應(yīng)完善了政策的實(shí)施細(xì)則和資金管理辦法。

2020年，A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策即將過(guò)期，為全面了解本地區(qū)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策在2016—2020年的實(shí)施成效，對(duì)政策延續(xù)的必要性、可行性、績(jī)效性作出判斷，A市財(cái)政局特委托第三方機(jī)構(gòu)開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

2、政策內(nèi)容。以鼓勵(lì)、支持A市總部企業(yè)發(fā)展為目標(biāo)，A市總部經(jīng)濟(jì)政策內(nèi)容主要是對(duì)在A市設(shè)立總部或地區(qū)總部的國(guó)內(nèi)外企業(yè)及本地總部企業(yè)，給予現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、辦公用房補(bǔ)貼以及稅收返還等政策獎(jiǎng)勵(lì)。政策核心內(nèi)容如表1所示。

表1 A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策核心內(nèi)容

表1 A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策核心內(nèi)容

3、政策資金來(lái)源與預(yù)算安排。A市政府設(shè)立總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金（以下簡(jiǎn)稱“專項(xiàng)資金”），由市、區(qū)兩級(jí)一般公共預(yù)算保障。根據(jù)A市總部經(jīng)濟(jì)政策規(guī)定，A市總部企業(yè)當(dāng)年認(rèn)定，第二年開始分年度補(bǔ)貼，補(bǔ)貼時(shí)限兩到三年不等。專項(xiàng)資金預(yù)算由A市發(fā)展和改革委員會(huì)（下文簡(jiǎn)稱“市發(fā)改委”）根據(jù)上一年已認(rèn)定的總部企業(yè)名單及政策補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)擬定后隨發(fā)改委部門預(yù)算報(bào)市財(cái)政審核確認(rèn)。2016至2020年度，A市共認(rèn)定總部企業(yè)115家，發(fā)放獎(jiǎng)勵(lì)資金18894萬(wàn)元。

4、政策組織管理情況。為有效落實(shí)政策，A市設(shè)立促進(jìn)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡(jiǎn)稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”）作為A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的市級(jí)協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)于市發(fā)改委。領(lǐng)導(dǎo)小組主要成員單位包括市發(fā)改委、市商務(wù)局、市金融辦、市財(cái)政局、市統(tǒng)計(jì)局、市國(guó)稅局、市地稅局等，結(jié)合各委辦局部門職責(zé)，分工協(xié)作。

A市總部經(jīng)濟(jì)政策實(shí)施流程包括企業(yè)申報(bào)、資格初審、材料復(fù)審、領(lǐng)導(dǎo)小組評(píng)議、結(jié)果公示、結(jié)果審定并發(fā)布、補(bǔ)助發(fā)放等流程。相關(guān)分工及政策實(shí)施流程如下圖所示：

（二）評(píng)價(jià)實(shí)施

1、評(píng)價(jià)思路。結(jié)合本次評(píng)價(jià)時(shí)間跨度長(zhǎng)、涉及管理部門多、資金規(guī)模大等特征，評(píng)價(jià)組以政策活動(dòng)為主線，以政策投入/效益分析為支撐，從政策制定、執(zhí)行、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、政策可持續(xù)性等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。具體評(píng)價(jià)思路如下：

一是全面梳理A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的基本情況，反映政策目標(biāo)、財(cái)政資金預(yù)算安排及支出情況、組織管理、政策實(shí)施績(jī)效等。二是通過(guò)多角度的政策投入/效益分析，反映政策貢獻(xiàn)度，分析政策延續(xù)的必要性。一方面，梳理A市受扶持企業(yè)資產(chǎn)、營(yíng)收及稅收變化趨勢(shì)及A市總部企業(yè)集聚情況，反映總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況；另一方面，梳理政策扶持方向、扶持條件、扶持方式，分析政策投入對(duì)政策效益的影響。三是關(guān)注政策實(shí)施的可持續(xù)性。通過(guò)考察政策目標(biāo)匹配度、政策變更風(fēng)險(xiǎn)、政策邊際效益、政策環(huán)境適應(yīng)性等內(nèi)容，分析政策存續(xù)的必要性；通過(guò)考察政策是否公平、對(duì)象是否合理、路徑是否科學(xué)、措施是否可行等內(nèi)容，為政策修訂提供依據(jù)。

2、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)。依據(jù)上述評(píng)價(jià)思路，結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原理和政策特點(diǎn)，設(shè)置了A市總部經(jīng)濟(jì)政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系圍繞政策全生命周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，從政策決策、執(zhí)行、績(jī)效、可持續(xù)性四個(gè)方面設(shè)置一級(jí)指標(biāo)。如表2所示。

表2 A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)級(jí)指標(biāo)體系（部分）

其中，政策決策主要考察政策設(shè)立依據(jù)的充分性，政策目標(biāo)和內(nèi)容的明確性與合理性等。政策執(zhí)行主要從政策實(shí)施保障和政策執(zhí)行管理有效性方面考察，關(guān)注政策資金管理、政策實(shí)施細(xì)則等配套制度、組織管理機(jī)制的合理性與有效性，如政策執(zhí)行過(guò)程中對(duì)于總部企業(yè)的認(rèn)定程序需要特別予以關(guān)注等。政策績(jī)效則要重點(diǎn)反映政策執(zhí)行后帶來(lái)的直接效益、綜合效益及受益群體滿意度等，如總部企業(yè)數(shù)量、總部產(chǎn)業(yè)集聚水平，總部企業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況及社會(huì)貢獻(xiàn)度等。

3、數(shù)據(jù)采集。結(jié)合評(píng)價(jià)重點(diǎn)與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，評(píng)價(jià)組主要通過(guò)訪談、資料核查、實(shí)地調(diào)研、問(wèn)卷調(diào)查等方式展開數(shù)據(jù)采集，以支撐評(píng)價(jià)指標(biāo)體系評(píng)分與綜合績(jī)效分析。首先，與A市發(fā)改委、財(cái)政局及其他組織管理部門開展訪談，就政策目標(biāo)、政策實(shí)施情況及政策效果等內(nèi)容進(jìn)行深入了解，并獲取政策層面的整體性數(shù)據(jù)，對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)。其次，按照現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研超過(guò)20%的比例要求，抽取了25家受扶持的企業(yè)開展實(shí)地調(diào)研，就政策補(bǔ)貼申請(qǐng)、審批、公示等政策執(zhí)行規(guī)范性，政策設(shè)計(jì)與企業(yè)實(shí)際發(fā)展需求的匹配度，以及對(duì)政策的改進(jìn)建議進(jìn)行充分了解，獲取和核實(shí)了這些企業(yè)的相關(guān)效益數(shù)據(jù)。最后，對(duì)115家受到扶持的企業(yè)以及申請(qǐng)了政策扶持但最終未受到扶持的60余家企業(yè)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，進(jìn)一步豐富評(píng)價(jià)支持?jǐn)?shù)據(jù)。

4、政策績(jī)效分析。在A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系評(píng)分的基礎(chǔ)上，評(píng)價(jià)組結(jié)合前述思路，針對(duì)此評(píng)價(jià)重點(diǎn)，對(duì)以下兩個(gè)內(nèi)容進(jìn)行了綜合績(jī)效分析：一是政策實(shí)施效益（目標(biāo)達(dá)成度）分析，主要從總部企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益和總部經(jīng)濟(jì)集聚效益兩個(gè)維度展開；二是政策投入/效益分析，主要從政策扶持方向、扶持條件及扶持方式合理性三個(gè)維度展開。

（1）政策實(shí)施效益分析?？偛科髽I(yè)經(jīng)營(yíng)效益分析。對(duì)受扶持企業(yè)2015—2020年的企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平、企業(yè)發(fā)展效率以及社會(huì)貢獻(xiàn)度三個(gè)方面的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。其中企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平主要分析企業(yè)2015—2020年的資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入的變動(dòng)情況；企業(yè)發(fā)展效率主要分析企業(yè)2015—2020年的畝均資產(chǎn)總額、畝均營(yíng)業(yè)收入的變動(dòng)情況；企業(yè)社會(huì)貢獻(xiàn)度則通過(guò)企業(yè)2015—2020年各年度的稅收占地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)稅收比重、各年度期末就業(yè)人員占地區(qū)規(guī)模以上工業(yè)、服務(wù)業(yè)企業(yè)期末就業(yè)人數(shù)比重的變動(dòng)情況反映。從結(jié)果來(lái)看，A市總部企業(yè)經(jīng)營(yíng)水平、社會(huì)貢獻(xiàn)中就業(yè)貢獻(xiàn)在2015—2020年期間整體呈波動(dòng)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，企業(yè)發(fā)展效率整體較為穩(wěn)定，而社會(huì)貢獻(xiàn)中稅收貢獻(xiàn)呈波動(dòng)式下降態(tài)勢(shì)。

總部經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)分析。A市計(jì)劃通過(guò)實(shí)施總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策打造五大總部經(jīng)濟(jì)功能發(fā)展板塊，引導(dǎo)總部企業(yè)聚集，形成功能突出、特色鮮明的五大產(chǎn)業(yè)集群。評(píng)價(jià)組通過(guò)在A市城市地圖上展示政策實(shí)施前后A市總部企業(yè)數(shù)量及集聚區(qū)域，對(duì)比分析政策實(shí)施前后情況總部企業(yè)集聚情況。從分析結(jié)果來(lái)看，其中兩個(gè)板塊的先進(jìn)制造業(yè)總部企業(yè)集聚和服務(wù)業(yè)總部企業(yè)集聚效果較為明顯，其余三大板塊的總部企業(yè)集聚效果暫不顯著。

圖2 A市總部企業(yè)集聚性變化

（2）政策投入/效益分析。扶持方向匹配性分析。從A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策扶持的方向與政策總目標(biāo)的匹配性出發(fā)，評(píng)價(jià)組分析了A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策扶持的對(duì)象是否與A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策戰(zhàn)略目標(biāo)匹配，從而判斷扶持對(duì)象是否能夠支撐目標(biāo)的達(dá)成。A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策資金主要投入在工業(yè)、商貿(mào)流通業(yè)、金融業(yè)和商務(wù)服務(wù)業(yè)等行業(yè)，與A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的目標(biāo)是重點(diǎn)扶持金融保險(xiǎn)、商務(wù)服務(wù)、現(xiàn)代商貿(mào)和先進(jìn)制造業(yè)的總部企業(yè)相符，能夠較好支撐政策戰(zhàn)略目標(biāo)達(dá)成。

扶持條件合理性分析。主要考察A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策扶持條件是否能夠較大程度覆蓋目標(biāo)企業(yè)，從而促進(jìn)目標(biāo)企業(yè)發(fā)展。例如A市總部經(jīng)濟(jì)政策的扶持條件為世界500強(qiáng)、中國(guó)200強(qiáng)的企業(yè)，企業(yè)類型為工業(yè)、服務(wù)業(yè)等5種類型，并對(duì)企業(yè)注冊(cè)資本、營(yíng)收收入、稅收貢獻(xiàn)均有要求，與其他同類型城市B市、C市覆蓋企業(yè)類型8種、12種相比，A市總部經(jīng)濟(jì)政策扶持條件劃分較為籠統(tǒng)，覆蓋面相對(duì)較窄，且政策扶持門檻較高，個(gè)別發(fā)展良好的大型企業(yè)因稅收貢獻(xiàn)未達(dá)標(biāo)等原因無(wú)法受到扶持，扶持條件需結(jié)合政策目標(biāo)作進(jìn)一步調(diào)整。

扶持方式與扶持力度合理性分析。主要通過(guò)扶持方式對(duì)總部企業(yè)受益的影響程度來(lái)判斷政策扶持方式的合理性。A市總部經(jīng)濟(jì)政策主要實(shí)行認(rèn)定后獎(jiǎng)勵(lì)扶持的方式，對(duì)推動(dòng)總部企業(yè)發(fā)展的作用有限。因認(rèn)定的企業(yè)均為大型甚至特大型企業(yè)，財(cái)政扶持資金占企業(yè)資本或主營(yíng)業(yè)務(wù)收入比重較低，對(duì)企業(yè)布局和經(jīng)營(yíng)決策影響力較弱，需要配合其他如土地、稅收等政策，提高對(duì)總部企業(yè)的吸引力。

5、評(píng)價(jià)結(jié)論。A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策實(shí)施以來(lái)，全市總部企業(yè)增長(zhǎng)較快，企業(yè)申報(bào)、審核認(rèn)定流程規(guī)范，專項(xiàng)資金撥付至企業(yè)較為及時(shí)；五大總部企業(yè)板塊中有兩大業(yè)板塊總部企業(yè)集聚效應(yīng)顯著，全市總部企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益總體呈上升趨勢(shì)。但在引進(jìn)總部企業(yè)數(shù)量及總部企業(yè)稅收貢獻(xiàn)上未達(dá)到政策目標(biāo)要求，且當(dāng)前認(rèn)定的總部企業(yè)多為A市存量企業(yè)，引進(jìn)和培植新的總部企業(yè)目標(biāo)未有突破。總體而言，A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策具有延續(xù)的必要性，但政策內(nèi)容需進(jìn)一步完善。

（三）案例小結(jié)

復(fù)盤A市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)的成果，評(píng)價(jià)的亮點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：首先，政策績(jī)效評(píng)價(jià)的框架完整、評(píng)價(jià)重點(diǎn)明確、評(píng)價(jià)邏輯清晰。此次政策績(jī)效評(píng)價(jià)不僅關(guān)注政策執(zhí)行和政策績(jī)效，更重要的是反映政策決策的科學(xué)性，并對(duì)政策可持續(xù)性進(jìn)行分析。其次，對(duì)政策投入/效益綜合分析進(jìn)行了探索。一是采用對(duì)比法對(duì)A市總部企業(yè)在政策期間與政策實(shí)施前的經(jīng)營(yíng)水平、發(fā)展效率、社會(huì)貢獻(xiàn)的變化趨勢(shì)進(jìn)行了分析，從而反映政策投入的有效性；二是對(duì)政策扶持方向的匹配性、扶持條件的合理性以及扶持形式的有效性進(jìn)行分析，對(duì)政策延續(xù)的必要性、可行性等予以支撐。

但受限于績(jī)效數(shù)據(jù)的獲取情況，本次評(píng)價(jià)中也存在一定的不足。一是評(píng)價(jià)對(duì)發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)分析仍停留在表面，只對(duì)總部企業(yè)在地理空間上的集聚進(jìn)行了分析，未對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的深層次影響進(jìn)行分析，例如產(chǎn)業(yè)集聚是否帶動(dòng)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)及地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等。二是總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展是“總部—制造基地”的城鄉(xiāng)共同發(fā)展模式，但本次政策評(píng)價(jià)在政策內(nèi)容的引導(dǎo)下，僅關(guān)注了總部企業(yè)所在的中心城區(qū)的政策效應(yīng)，未對(duì)“制造基地”所在的城市郊區(qū)或周邊城市的發(fā)展情況，以及與城郊或周邊城市的合作情況等展開分析，績(jī)效分析的全面性還需進(jìn)一步健全。

五、總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)路徑

（一）健全政策全生命周期績(jī)效管理機(jī)制

總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策作為部分城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策體系的重要內(nèi)容，應(yīng)按照財(cái)政支出政策績(jī)效管理的要求，建立覆蓋政策事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和事后績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用的全生命周期績(jī)效管理機(jī)制。其中，事前績(jī)效評(píng)估應(yīng)側(cè)重政策決策，進(jìn)一步加強(qiáng)前期政策設(shè)計(jì)的調(diào)研論證。特別地，主管部門應(yīng)按照地區(qū)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和發(fā)展目標(biāo)，制定符合實(shí)際的政策績(jī)效目標(biāo)，并基于歷史標(biāo)準(zhǔn)、同類地區(qū)標(biāo)桿值等，結(jié)合地區(qū)財(cái)力安排預(yù)算；事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控主要關(guān)注政策保障措施的健全性與政策執(zhí)行過(guò)程，反映政策的可行性，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)整改或?qū)φ哂枰哉{(diào)整；事后績(jī)效評(píng)價(jià)則是在政策即將到期等節(jié)點(diǎn)上，通過(guò)反映政策績(jī)效，對(duì)政策效率、政策可持續(xù)性等進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（二）完善政策績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架

圍繞總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策設(shè)立的根本目的，結(jié)合目前各地總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的核心內(nèi)容，包括扶持對(duì)象、條件、標(biāo)準(zhǔn)、方式等，按照覆蓋政策制定、執(zhí)行、績(jī)效、可持續(xù)四個(gè)維度的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架。其中：政策制定主要從城市發(fā)展定位、城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向出發(fā)，重點(diǎn)關(guān)注政策出臺(tái)的適應(yīng)性及政策內(nèi)容的合理性。政策執(zhí)行主要關(guān)注政策實(shí)施的保障情況，以問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)樵瓌t，重視總部企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其動(dòng)態(tài)管理情況，關(guān)注中心城市與周邊城市的協(xié)調(diào)合作機(jī)制。政策績(jī)效則需對(duì)照總部經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展目標(biāo)設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，全面反映總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，重點(diǎn)可以從總部企業(yè)引進(jìn)（培育）數(shù)量、引進(jìn)（培育）質(zhì)量、引進(jìn)（培育）效率三個(gè)方面設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)；從總部企業(yè)集聚情況、地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)兩個(gè)方面設(shè)置直接效益指標(biāo)，從引進(jìn)（培育）企業(yè)、周邊城市制造業(yè)基地（工廠或分公司）的經(jīng)營(yíng)水平、發(fā)展效率及社會(huì)貢獻(xiàn)三個(gè)方面設(shè)置綜合效益指標(biāo)。政策可持續(xù)性主要關(guān)注政策實(shí)施的公平性和政策延續(xù)的必要性。

（三）細(xì)化分類績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

結(jié)合本文前述總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市本身綜合發(fā)展因素之間的關(guān)系，在上述評(píng)價(jià)體系框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合不同城市總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展所處的階段與總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向建立分層分類的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一是由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段不同，總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段也存在較大差異。如北京、上海等總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早的地區(qū)，目前已經(jīng)從最初的總部企業(yè)引進(jìn)發(fā)展到總部企業(yè)培育的階段，政策扶持對(duì)象、扶持方式均發(fā)生一定的變化，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也需要有針對(duì)性的調(diào)整。二是總部企業(yè)本身的發(fā)展階段存在差異，對(duì)于處在大發(fā)展階段的企業(yè)政策目標(biāo)是促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)其社會(huì)貢獻(xiàn)度方面的考察應(yīng)當(dāng)減少，而對(duì)于成熟階段的企業(yè)，則應(yīng)該引導(dǎo)其增加社會(huì)貢獻(xiàn)等。此外，不同企業(yè)類型，如制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)等，在評(píng)價(jià)指標(biāo)的具體設(shè)置上，也有著其特定的行業(yè)指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)充。

（四）建立健全政策投入/效益綜合績(jī)效分析模型

目前針對(duì)政策投入/效益的量化分析是總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策績(jī)效評(píng)價(jià)的梗阻，還需要建立健全多維度的政策效率分析模型，特別是量化分析模型，從而提升政策投入/效益分析的科學(xué)性。政策效率分析主要可以從政策投入有效性、政策外部性、政策貢獻(xiàn)度和政策邊際效用等方面展開。如針對(duì)總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，政策投入有效性分析從兩個(gè)維度出發(fā)：一是通過(guò)趨勢(shì)研判的方式，分析總部經(jīng)濟(jì)政策投入與總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心績(jī)效指標(biāo)的變化趨勢(shì)，從描述性統(tǒng)計(jì)的視角反映投入成效的關(guān)聯(lián)程度；二是建立數(shù)據(jù)模型，通過(guò)如雙重差分法等定量分析模型，可以對(duì)受到政策扶持的企業(yè)與未受到政策扶持的企業(yè)，政策實(shí)施前后的對(duì)比，對(duì)政策投入與效益的關(guān)聯(lián)性及關(guān)聯(lián)程度進(jìn)行分析。

此外，還可以通過(guò)信息化手段建立數(shù)據(jù)采集工具，推動(dòng)總部經(jīng)濟(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)的共建共享，以評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、綜合績(jī)效分析需求為基礎(chǔ)，積累總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效數(shù)據(jù)，為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)提供支持。