王占印，張 檜，熊璐瑤，歐陽爵清

(1.江西省森林資源保護中心， 南昌 330038；2.江西省林業(yè)科技推廣和宣傳教育中心， 南昌 330038)

生態(tài)公益林建設是我國實行森林分類經(jīng)營的重要舉措，國家和地方依據(jù)生態(tài)保護的需要，將森林生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)狀況脆弱的林地，及林地上的森林劃定為公益林，經(jīng)營目標主要是發(fā)揮生態(tài)效益。實施生態(tài)公益林補償制度，在我國林業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義，開創(chuàng)了我國森林生態(tài)效益有償使用的先河，對于鞏固生態(tài)保護建設成果，促進林業(yè)生態(tài)建設協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義和導向作用。2021年是我國生態(tài)公益林補償制度建立和實施20周年，2001年，全國森林生態(tài)效益補助資金試點工作啟動，標志著我國森林生態(tài)效益補償基金制度正式建立。同年，江西省納入全國首批11個試點省份，啟動生態(tài)公益林保護和管理工作。

1 江西省森林生態(tài)公益林補償制度的建立與發(fā)展

20年來，江西省按照國家部署，從如何調(diào)動林權所有人和森林經(jīng)營者參與政策落實，提升保護積極性，降低政策負面影響，提升政策效益和可持續(xù)性等方面，積極實踐探索，加大財政投入，創(chuàng)新管理機制，為全省生態(tài)公益林保護走出了一條可持續(xù)發(fā)展的道路。

1.1 建立和完善相關政策制度

生態(tài)公益林補償政策制度是支撐江西省生態(tài)公益林補償政策順利實施的“四梁八柱”。從2001年啟動試點以來，江西省在項目方案制定、公益林立法、項目組織、資金監(jiān)督和可持續(xù)發(fā)展等方面，建立健全制度，為全省公益林補償政策順利推進和實施發(fā)揮了重要作用。

表1 江西省森林生態(tài)效益補償制度建設情況

1.2 加大生態(tài)補償投入力度

1.2.1 優(yōu)化補償范圍

江西省5次對省級以上生態(tài)公益林補償面積進行調(diào)增，截至2021年，全省省級以上公益林面積達到342.46萬hm2，是2001年政策啟動之初的2.7倍，占全省林地面積的近32%，高于國家明確的“重點防護林和特種用途林的面積不得少于本行政區(qū)域森林總面積的30%”規(guī)定。

1.2.2 加大資金投入

先后8次提高生態(tài)公益林補償標準，由2001年政策啟動之初的補助75元/hm2，到2021年達到322.5元/hm2，位居全國前列，中部省份首位。2021年，中央和省級財政年度投入補償資金達到11.2億元，是2001年投入資金的11.8倍，其中省級投入6.6億元，占比58.9%。

1.2.3 加大地方投入

部分市、縣財政主動籌集資金支持生態(tài)公益林補償，從2005年開始，景德鎮(zhèn)市安排100萬元資金，用于當?shù)?.33萬hm2市級生態(tài)公益林的補償，2021年資金規(guī)模達到420萬元，補助標準保持與國家和省級公益林補償標準一致。從2012年開始，新余市每年投入資金63萬元，在孔目江流域上游周邊實施市級生態(tài)公益林補償，補償面積0.19萬hm2，補償資金由市縣兩級財政4:6承擔，項目的實施使孔目江流域生態(tài)保護得到明顯加強，確保了當?shù)厝嗣竦娘嬘盟踩?，深得群眾贊譽。

1.3 健全生態(tài)補償模式

1.3.1 加大重點區(qū)域生態(tài)公益林保護力度

2019年，探索開展生態(tài)公益林差別化補償試點，對國家級自然保護區(qū)范圍內(nèi)的17.93萬hm2生態(tài)公益林實施差別化補償，即對全省國家級自然保護區(qū)范圍的生態(tài)公益林，在全省統(tǒng)一補償標準每畝21.5元的基礎上，另外再提高5元，達到397.7元/hm2的標準，調(diào)動當?shù)厝罕妼ι鷳B(tài)公益林保護的積極性。

1.3.2 探索重點區(qū)域非國有林贖買

支持銅鼓等8個縣通過租賃、完全贖買、協(xié)議封育、征收、置換等方式，贖買林地1.45萬hm2，重點用于生態(tài)保護，破解了森林經(jīng)營與生態(tài)保護間的矛盾，推動實現(xiàn)“社會得綠、林農(nóng)得利”的目標，從2017年啟動試點，截至2021年累計投入資金 8 000 萬元。

1.3.3 探索生態(tài)公益林金融融資機制

2018年出臺了《江西省公益林(天然商品林)補償收益權質(zhì)押貸款管理辦法(試行)》《江西省林權抵押貸款管理辦法(試行)》，將公益林補償收益權納入金融機構(gòu)融資擔保范圍，聯(lián)合江西省農(nóng)信聯(lián)社推出公益林(天然商品林)補償收益權質(zhì)押貸款產(chǎn)品，促使全省公益林獲得補償質(zhì)押權能，在保護生態(tài)的前提下實現(xiàn)價值利用最大化，著力破解林農(nóng)林企業(yè)融資難、慢、貴等難題。

1.4 提升經(jīng)營管理水平

1.4.1 推動生態(tài)公益林管理信息化水平

將生態(tài)公益林與全省森林資源二類調(diào)查、林權制度改革等數(shù)據(jù)對接，至2010年底，全省完成了340萬hm2公益林的地形圖掃描糾錯、小班界線矢量化、數(shù)據(jù)建庫、圖表關聯(lián)、系統(tǒng)集成等，建成了公益林地理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了公益林管理從紙質(zhì)檔案到電子檔案的轉(zhuǎn)變。

1.4.2 推動生態(tài)公益林管護納入“林長制”管理

2019年江西省全面推行“林長制”，整合森林資源管護力量，將公益林護林員納入整合范圍，“統(tǒng)一區(qū)劃管護網(wǎng)格，統(tǒng)一購買勞務，重新落實管護責任”，生態(tài)公益林管護成為江西省林長制的主要任務之一。

1.4.3 規(guī)范生態(tài)公益林經(jīng)營

要求生態(tài)公益林區(qū)域內(nèi)的闊葉林實行全面禁伐，對生態(tài)公益林區(qū)域內(nèi)的荒山荒地、火燒跡地等宜林地在3年內(nèi)造林，明確對區(qū)劃為生態(tài)公益林但未給予補償?shù)目梢曂唐妨纸?jīng)營等政策，為全省生態(tài)公益科學經(jīng)營，提質(zhì)增效發(fā)揮了重要作用。

1.5 完善措施鞏固政策成效

1.5.1 實施生態(tài)公益林政策保險

2009年，江西省與中國人保財險合作，對納入補償省級以上生態(tài)公益林實行火災保險。2010年開始，對全省生態(tài)公益林實行綜合保險，保險范圍覆蓋暴雨、暴風、洪水、泥石流、冰雹、霜凍、臺風、暴雪直接造成保險林木流失、掩埋、主干折斷、倒伏或死亡，森林病蟲害等死亡林木，當年全省賠付公益林火災保險61宗，理賠面積0.21萬hm2，理賠資金870余萬元，有效降低了公益林經(jīng)營風險，保障林農(nóng)的權益，受災公益林得到及時更新，確保了公益林生態(tài)功能的持續(xù)發(fā)揮。

1.5.2 加大政策宣傳鞏固政策成效

2008、2009年安排省級財政資金400余萬元，在廬山、井岡山、三清山和南昌市昌北機場等主要路口，設立公益林保護大型宣傳牌20余處，廣泛宣傳生態(tài)公益林補償政策。全省各級林業(yè)主管部門，堅持通過會議、發(fā)放宣傳單、出動宣傳車、豎立宣傳碑牌，公布舉報電話等，宣傳公益林保護政策，公示公益林范圍和界定情況，威懾破壞公益林等違法犯罪，生態(tài)公益林補償政策被廣大群眾所熟知，得到了很好執(zhí)行。

2 江西省森林生態(tài)公益林補償制度取得成效

2.1 森林資源質(zhì)量穩(wěn)步提高

經(jīng)過20年的保護和經(jīng)營，江西省生態(tài)公益林以杉松闊混交林、落葉和常綠闊葉混交林為主體的森林結(jié)構(gòu)逐步形成，野生動物棲息地得到很好恢復和保護，生物多樣性不斷豐富，野生動植物種類明顯增多，天然水庫、基因庫、種子庫得到了有效保護。2018年，全省公益林落界面積中，森林面積達到329.76萬hm2，占公益林總面積的95.51%，森林以喬木林為主，其次是竹林和國家特別規(guī)定灌木林。林分種類主要以水源涵養(yǎng)林、水土保持林為主，面積和蓄積分別占全省公益林的82.63%和74.44%。馬尾松、杉木，以及混交林和闊葉林為主，其中喬木型植被類中針葉林占比為60.14%，活力木蓄積量占比52.2%。林齡以中幼林為主。

2.2 生態(tài)系統(tǒng)服務功能得到增強

2016年江西省森林生態(tài)系統(tǒng)綜合效益達到 13 510.22億元，森林生態(tài)效益 10 096.33億元，占74.73%;經(jīng)濟效益 2 614.28億元，占19.35%，社會效益799.61億元，占5.92%。其中：在調(diào)節(jié)水量、凈化水質(zhì)、涵養(yǎng)水源等提供生態(tài)服務功能價值達到 5 348.78億元；提供負離子，吸收二氧化硫、氟氧化物、氮氧化物、滯塵等凈化大氣環(huán)境的價值達到 1 424.7億元；生物多樣性保護 1 432.19億元，在公益林區(qū)，生態(tài)脆弱、水土流失和地力衰退狀況得到有效控制，原來一些巖石裸露、植被稀疏的地段，如今滿山翠綠，森林資源得到有效恢復，生態(tài)公益林在涵養(yǎng)水源、保育土壤、固碳釋氧、積累營養(yǎng)物質(zhì)、生物多樣性保護、凈化大氣環(huán)境和森林游憩等方面發(fā)揮了重要生態(tài)系統(tǒng)服務功能，

2.3 社會效益得到充分發(fā)揮

江西省森林生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的社會效益為799.61億元。其中:森林游憩價值632.48億元，占79.10%;提供就業(yè)機會價值67.15億元，占8.40%;科學、文化及歷史價值99.98億元，占12.50%。通過生態(tài)公益林的有效管理和保護，全省生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯提高，生態(tài)系統(tǒng)更加穩(wěn)定，抵御自然災害能力得到增強。政策實施增加了民生福祉，其中：2021年全省年度增加地方資金投入11億元以上，提供公益性管理崗位2萬余個，生態(tài)公益林林分蓄積逐年增大，間接增加了林農(nóng)收入。綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展得到有效促進，良好的公益林區(qū)生態(tài)環(huán)境和景觀效果，為鞏固發(fā)展江西生態(tài)旅游品牌，吸引投資和吸引人才提供了廣闊的發(fā)展空間。

3 江西省生態(tài)公益林補償制度存在的困難和問題

生態(tài)補償制度的實施給全省林農(nóng)帶來了直接的、穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，提高了森林保護的積極性。在擴大補償面積、提高補助標準等完善補償制度方面取得了一定成效，但尚未能夠結(jié)合資源優(yōu)劣、區(qū)位和經(jīng)濟社會發(fā)展等情況實行科學、精準補償。

3.1 補償資金投入渠道單一

江西省生態(tài)公益林補償資金主要來源于中央和省級財政投入，補償政策未體現(xiàn)“誰受益，誰補償”的原則。生態(tài)公益林補償政策實質(zhì)是生態(tài)公益林受益者給予生態(tài)公益林所有者、經(jīng)營者和保護者的補償費用，是對經(jīng)營管理者利益損失的補償，與財政補助有所不同。補償資金尚未建立穩(wěn)定的籌集渠道，來源無法得到保證。

3.2 補償標準偏低

在實行林權制度改革后，江西省大部分集體所有的生態(tài)公益林已分山到戶，戶均生態(tài)公益林面積不足1.33 hm2，按照現(xiàn)行補償標準補助322.5元/hm2計算，每年每戶補助資金僅430元，與經(jīng)營商品林相比，以南方地區(qū)主要栽種的杉木樹種估算，每年的收益應為 4 200元，遠遠高于現(xiàn)行的公益林補償收入。與森林生態(tài)系統(tǒng)綜合效益相比，安排的年度財政補償資金也是相差甚遠。在一定程序上影響了經(jīng)營者對生態(tài)公益林經(jīng)營管理的積極性，給生態(tài)公益林的補償管理工作帶來難度。

3.3 補償方式相對簡單

目前，江西省生態(tài)公益林補償政策基本采取統(tǒng)一的補償標準，未結(jié)合地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民的機會選擇、不同的生態(tài)區(qū)位、林分質(zhì)量高低和經(jīng)營規(guī)模等客觀因素，建立有針對性的補償形式和補償標準，未凸顯生態(tài)公益林保護經(jīng)營的重要性，在一定程度上也影響了林農(nóng)對生態(tài)公益林保護、經(jīng)營的積極性。同時，對財政補償資金使用績效的提升作用也非常有限。

3.4 保護基礎設施薄弱

江西作為南方重點集體林區(qū)，生態(tài)公益林多分布在贛江等五河源頭重點生態(tài)功能地區(qū)，多為地形復雜，通訊不暢，交通不便的山區(qū)。近年來，在國家的大力支持下，積極推動林區(qū)公路的硬化改造，一定程度上改善了林區(qū)道路的路況，但路網(wǎng)密度偏低的現(xiàn)狀并未改變，據(jù)測算，僅為每萬畝林地1.4 km，加之山區(qū)自然災害多發(fā)頻發(fā)，管理養(yǎng)護要求較高，亟需加大林業(yè)基礎設施建設投入，為生態(tài)公益林管護、經(jīng)營提供支撐。

4 完善生態(tài)公益林補償政策的建議

優(yōu)化完善生態(tài)補償政策，貫徹執(zhí)行新修訂《森林法》相關精神，堅持公益林和商品林實行分類經(jīng)營管理，突出主導功能，實現(xiàn)森林資源永續(xù)利用。

4.1 拓寬生態(tài)補償投入渠道

進一步明確事權職責，完善生態(tài)公益林多渠道補償機制，加大市、縣(區(qū))政府和社會受益主體投入力度。落實重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，受益地區(qū)加大對森林生態(tài)保護和生態(tài)產(chǎn)品供給地區(qū)補償力度。建立健全生態(tài)產(chǎn)品交易制度，由林業(yè)行業(yè)部門組織與生態(tài)產(chǎn)品使用受益行業(yè)部門，如旅游、供水、礦山、水電等部門進行交易，將交易獲得的收益，用于生態(tài)效益補償。

4.2建立科學補償機制

依托森林資源管理信息化、精準化和動態(tài)化的有利條件，通過森林資產(chǎn)評估，明確生態(tài)地位差異，確定合適的補償標準。建立合理的激勵機制，對生態(tài)公益林管護成效進行績效評價，對水源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、國有天然林區(qū)等重點區(qū)域，根據(jù)生態(tài)區(qū)位、資源優(yōu)劣，實行分級、分類補償。對生態(tài)較脆弱地區(qū)、重要生態(tài)保護區(qū)域探索非國有林租賃、贖買、置換等保護措施。結(jié)合東部與西部地區(qū)，南方與北方人均林地差異，以及森林經(jīng)營收益差別等因素，在國家層面建立差別化補償政策。

4.3 健立補償融資機制

江西省通過出臺《江西省林權抵押貸款管理辦法(試行)》《江西省公益林(天然商品林)補償收益權質(zhì)押貸款管理辦法(試行)》將公益林補償收益權納入金融機構(gòu)融資擔保范圍，促使全省公益林獲得補償質(zhì)押權能，激活“沉睡”的森林資源，對有效破解林農(nóng)林企融資難、慢、貴等難題，起到了重要作用，建議將該政策措施上升為國家政策，進一步激發(fā)森林生態(tài)效益補償助推經(jīng)濟社會發(fā)展?jié)摿Α?/p>

4.4 盤活生態(tài)公益林林地資源

落實《森林法》合理利用公益林林地資源要求，將生態(tài)公益林經(jīng)營納入社會、經(jīng)濟、文化、政治及土地資源等社會管理中，采用綜合森林經(jīng)營措施，細化鼓勵政策，充分利用林地資源，推動廣大林農(nóng)發(fā)展林下種養(yǎng)，依托種植花卉、食用作物、藥材，栽種綠化樹種，養(yǎng)殖家禽，推出生態(tài)產(chǎn)品，發(fā)展生態(tài)旅游，進一步提高林地生產(chǎn)力，充分發(fā)揮公益林生態(tài)功能，增加生態(tài)公益林保護經(jīng)營收入。

4.5 提高生態(tài)公益林質(zhì)量

優(yōu)化完善生態(tài)公益林保護政策，鼓勵對功能低下的疏林、殘次林等低質(zhì)低效生態(tài)公益林實施林分改造、中幼林撫育和近成熟林皆伐更新等，提高公益林的質(zhì)量、生態(tài)保護功能和公益林木材經(jīng)營收益。

本研究全面梳理了江西省生態(tài)公益林補償政策實施20年來開展的各項工作,認為江西省對于生態(tài)公益林補償?shù)姆秶?、標準、補償途徑、補償方式和配套措施都建立了相應的管理制度，采取了行之有效的管理措施，達到了預期的保護效果，補償政策得到了當?shù)厝罕姷闹С趾涂隙?。同時，以江西省為例對生態(tài)公益林補償實施中存在的困難和問題進行了系統(tǒng)分析，提出了優(yōu)化完善建議，為進一步優(yōu)化完善生態(tài)公益林補償政策提供了思路。