王友云， 陳秀珍

（懷化學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院，湖南 懷化 418008）

隨著經(jīng)濟(jì)區(qū)域化與一體化發(fā)展，區(qū)域合作不斷加強(qiáng)，隨著跨域公共問題日益增多，區(qū)域公共事務(wù)治理成為人類普遍關(guān)注的問題，如何實(shí)現(xiàn)人類在區(qū)域公共事務(wù)治理中的集體性行動(dòng)，一直是困擾人類治理的一個(gè)重要方面。區(qū)域內(nèi)各地方政府通過簽署合約解決區(qū)域公共問題和實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展在實(shí)踐中不斷發(fā)展起來，區(qū)域公共事務(wù)的合約治理正發(fā)展成為一種區(qū)域治理新方式[1]。大湘西片區(qū)山同脈、水同源、民俗相近，是湖南省欠發(fā)達(dá)地區(qū)和武陵山扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)，地處湘鄂渝黔桂五省市毗鄰的省際邊界區(qū)域，屬于行政區(qū)邊緣地帶。通過梳理大湘西片區(qū)在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展中簽署的合作協(xié)議，探討作為一種區(qū)域治理新方式的合約制的應(yīng)用問題，以期為我國(guó)行政區(qū)邊緣的區(qū)域發(fā)展和公共事務(wù)合約治理找到理論依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)。

一、現(xiàn)實(shí)需要：行政區(qū)邊緣區(qū)域發(fā)展法制協(xié)調(diào)訴求

隨著區(qū)域一體化的發(fā)展，區(qū)域公共事務(wù)治理中的資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、流域治理等重要跨域公共問題不斷被提上重要議題。區(qū)域內(nèi)各地方政府往往就該公共問題與自身息息相關(guān)的部分從各自地方利益出發(fā)制定政策去解決，這就造成區(qū)域公共治理的政策不統(tǒng)一，出現(xiàn)治理“碎片化”，這種現(xiàn)象在行政區(qū)邊緣的區(qū)域發(fā)展中體現(xiàn)得尤為明顯。究其原因，主要是因行政區(qū)劃和利益主體的分割，難以達(dá)成統(tǒng)一的法制，更為重要的是，我國(guó)的《憲法》和《立法法》確立的立法體制也沒有賦予地方與地方之間聯(lián)合的法律層次和形式，沒有地方之間法制協(xié)調(diào)的具體規(guī)范，這樣難免在區(qū)域共同問題上存在地方規(guī)制的不統(tǒng)一，實(shí)施主體多元而產(chǎn)生矛盾。因此，如何解決跨域公共問題治理中法制的統(tǒng)一就成為區(qū)域公共事務(wù)治理的迫切需要，而要解決區(qū)域法制統(tǒng)一問題，在我國(guó)現(xiàn)有的立法體制框架下有兩種可行途徑。一是靠中央立法規(guī)定區(qū)域重要公共問題，以及督促地方之間盡量不要出現(xiàn)立法打架現(xiàn)象；二是要充分發(fā)揮地方的積極性，給予地方更多的自主權(quán)，并且，通過區(qū)域內(nèi)各地方之間的法制協(xié)調(diào)來達(dá)成解決公共問題的共同目標(biāo)[2]。隨著地方跨域公共事務(wù)的日益增多，地方之間自主協(xié)商合作解決公共事務(wù)的途徑成為跨域公共問題解決的新選擇，這就涉及區(qū)域內(nèi)各地方之間法制協(xié)調(diào)的問題。通過簽署區(qū)域合作協(xié)議協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各地之間法制的矛盾、促使法制協(xié)調(diào)統(tǒng)一成為一種重要方式，區(qū)域合作協(xié)議成為解決行政壁壘的一種常態(tài)機(jī)制，合作協(xié)議在我國(guó)區(qū)域合作中的大量實(shí)踐使其具有了慣例的意義，充實(shí)了我國(guó)區(qū)域合作的制度資源，合約制成為區(qū)域治理的一種重要方式[3]。

二、區(qū)域合約治理應(yīng)用過程理論及合約應(yīng)用過程框架

政治系統(tǒng)理論告訴我們，做政治系統(tǒng)分析時(shí)，不應(yīng)只強(qiáng)調(diào)政治系統(tǒng)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)分析，也應(yīng)強(qiáng)調(diào)動(dòng)態(tài)的過程分析[4]。要充分理解社會(huì)轉(zhuǎn)型，必須深入理解制度變遷的動(dòng)態(tài)過程，合約制作為區(qū)域公共事務(wù)治理一種新的制度安排，需要以動(dòng)態(tài)的視角對(duì)合約的生成、變遷路徑、運(yùn)作流程及其決定因素進(jìn)行深入分析。分析合約制作為一種治理體系不能只關(guān)注合約制制度本身，不能只做靜態(tài)的制度分析和合約治理體系的結(jié)構(gòu)—功能分析，更要分析其動(dòng)態(tài)的運(yùn)行過程問題。應(yīng)基于政治系統(tǒng)的過程分析理論，對(duì)合約制治理公共事務(wù)進(jìn)行政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的運(yùn)行過程考察，以政治系統(tǒng)過程分析的過程理論與行為理論為理論指導(dǎo)，考察合約制作為一種區(qū)域公共事務(wù)治理方式其治理過程的特性，動(dòng)態(tài)考察合約治理的運(yùn)行，從而完善其運(yùn)行機(jī)制。合約的過程分析是過程考察和行為考察的綜合，合約的運(yùn)行過程是由合約各方的行為所組成，合約運(yùn)行過程中合約各方的行為是合約過程研究的重要內(nèi)容。

在區(qū)域公共事務(wù)治理中，以合約作為最重要的公共事務(wù)治理方式，通常體現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)多主體經(jīng)協(xié)商、博弈、承諾達(dá)成的區(qū)域合作協(xié)議。區(qū)域合作協(xié)議的應(yīng)用過程，是一個(gè)區(qū)域公共問題從產(chǎn)生到解決的過程。區(qū)域公共事務(wù)合約治理的過程包括兩個(gè)層次的過程，一個(gè)是合約的生成過程，一個(gè)是合約的應(yīng)用過程。合約的生成過程首先依賴于區(qū)域公共問題或共同的政策議題，然后由此生發(fā)以這個(gè)區(qū)域公共問題或共同的政策議題為核心的系列行為，主要體現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)多元利益主體的“談判——協(xié)商——承諾——達(dá)成”這一重復(fù)系列博弈行動(dòng)的不斷演化過程，這一過程充滿著矛盾、斗爭(zhēng)、溝通、協(xié)商、妥協(xié)、討價(jià)還價(jià)、協(xié)作、博弈等各種行為方式[5]。合約的應(yīng)用過程在形式上主要表現(xiàn)為合約的“締結(jié)——實(shí)施——糾紛解決——評(píng)估”這一運(yùn)行過程，尤其應(yīng)注重對(duì)合約應(yīng)用過程中的各主體的行為進(jìn)行考察。合約應(yīng)用過程是一個(gè)以利益為基礎(chǔ)、以共同利益為紐帶，借助正式規(guī)范營(yíng)造信任的協(xié)商與被協(xié)商、再協(xié)商過程，形成基于信任的社會(huì)資本[6]，形成一種合作秩序，是各行為主體行動(dòng)在博弈中的不斷形成和建構(gòu)。契約是非均衡路徑上達(dá)成信念一致性的重要依據(jù)，并且能積極強(qiáng)化這種一致性信念并形成共同的約束。在對(duì)合約的這兩個(gè)層面過程進(jìn)行過程和行為考察的基礎(chǔ)上，區(qū)域內(nèi)各治理主體通過積極協(xié)商、達(dá)成共識(shí)、產(chǎn)生集體行動(dòng)，解決區(qū)域共同問題，提升對(duì)區(qū)域公共事務(wù)的治理能力。以區(qū)域公共事務(wù)治理合約為核心的區(qū)域合約制治理的過程及其過程中的行為可以用示意圖表示如下（見圖1）。

圖1 區(qū)域合約制治理過程分析示意圖

三、大湘西片區(qū)區(qū)域發(fā)展合約治理實(shí)踐進(jìn)展

大湘西片區(qū)地處武陵、雪峰兩大山脈和云貴高原環(huán)繞之中，系沅水、澧水中上游及其支流匯聚之地，范圍一般包括張家界市、湘西自治州、懷化市、邵陽市、婁底市，以及永州市的江華縣、江永縣，常德市的石門縣、桃源縣，益陽市的安化縣等，是湖南省欠發(fā)達(dá)程度最深的地區(qū)、少數(shù)民族集中地區(qū)、巖溶山地分布區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)，屬于湖南省集中連片特殊困難地區(qū)和國(guó)家武陵山連片集中扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)。為深入分析作為一種治理模式的大湘西片區(qū)合約制的應(yīng)用，有必要考察大湘西片區(qū)區(qū)域發(fā)展合約治理實(shí)踐進(jìn)展。這些考察為分析合約的締結(jié)、實(shí)施、爭(zhēng)端治理和評(píng)估的應(yīng)用過程以及協(xié)議實(shí)施的約束因素、協(xié)議有效實(shí)施的路徑設(shè)計(jì)等提供了客觀實(shí)踐基礎(chǔ)，并有助于總結(jié)大湘西片區(qū)合約制治理的規(guī)律。下面對(duì)21世紀(jì)以來大湘西片區(qū)在積極推進(jìn)區(qū)域合作中簽署的部分協(xié)議進(jìn)行整理，同時(shí)也收集了部分武陵山片區(qū)區(qū)域合作協(xié)議，因?yàn)榇笙嫖髌瑓^(qū)也是武陵山片區(qū)重要版塊，武陵山片區(qū)的區(qū)域合作涉及大湘西片區(qū)主要行政區(qū)，應(yīng)納入大湘西區(qū)域合作進(jìn)行考察。大湘西合作進(jìn)程中簽署的部分區(qū)域合作協(xié)議見下表（見表1）。

表1 涉及大湘西片區(qū)行政區(qū)參與的主要區(qū)域合作協(xié)議一覽表（部分）

四、大湘西片區(qū)區(qū)域發(fā)展合約治理的應(yīng)用過程

（一） 大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)

合約締結(jié)是合約的產(chǎn)生階段，對(duì)于后期合約的執(zhí)行、實(shí)施、管理都有至關(guān)重要的影響，是合約文本的產(chǎn)生階段，分析合約的締結(jié)階段具有重要意義。下面主要從法律視角分析大湘西片區(qū)府際合約締結(jié)中的問題，按合約締結(jié)的法律程序分析合約的締結(jié)過程。

1.大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)原則

從大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)原則來看，基于大湘西片區(qū)府際合約的基本特征與法律屬性考慮，大湘西片區(qū)府際合約締約原則主要有：自愿原則、平等原則、協(xié)商一致原則、互利互惠原則、合作共贏原則。這些原則從法律、事實(shí)和理論依據(jù)來看，都符合區(qū)域公共事務(wù)治理合約簽署的內(nèi)涵；從各原則的內(nèi)容來看，與區(qū)域內(nèi)平等政府間締結(jié)合約的價(jià)值取向都是一致的。平等原則主要是指各締約主體法律地位平等、權(quán)利義務(wù)平等以及合約執(zhí)行中的平等等內(nèi)容。自愿原則應(yīng)包括自愿決定是否締約、自行選擇締結(jié)對(duì)象、自愿確定簽約的內(nèi)容和形式、履行模式的自主選擇、自愿約定糾紛解決機(jī)制等。協(xié)商原則主要指協(xié)商確定是否締結(jié)合約、協(xié)商確定合約的內(nèi)容與形式、協(xié)商確定履行的方式與內(nèi)容、協(xié)商確定糾紛解決機(jī)制以及協(xié)商解決糾紛、協(xié)商決定合約的修改與補(bǔ)充等。合作原則應(yīng)包括締約宗旨中的合作精神、合約內(nèi)容中的合作原則、履行要求中的精誠(chéng)合作?；ダ瓌t主要指合作過程中的共建共治和利益分配中的共享共贏。

2.大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)主體

從大湘西片區(qū)府際合約的締約主體來看，主要是指締約主體的締約權(quán)問題、締約自由度問題、締約的公眾參與問題。這里主要分析締約主體的締約權(quán)問題，從締約主體的資格要件分析，只要行為主體符合行政主體的構(gòu)成要件，同時(shí)，該行為主體是地方政府及其機(jī)關(guān)，就可以成為府際合約的締約主體。區(qū)域內(nèi)各地方政府是主要的締約機(jī)關(guān)，一般由行政首長(zhǎng)代表本地政府簽署，合約一般是宏觀性、綜合性的，合約簽訂后由地方政府各職能部門去執(zhí)行。同時(shí)，從現(xiàn)有大湘西片區(qū)府際合約收集的樣本情況來看，非行政機(jī)關(guān)也開始廣泛參與締結(jié)區(qū)域治理合約，如黨組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、群眾性自治組織等。

3.大湘西片區(qū)府際合約的締約程序

從大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)程序來看，通過對(duì)收集的大湘西片區(qū)府際合約文本分析，大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)程序平臺(tái)一般包括：行政代表會(huì)議、行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議和非會(huì)議的要約與承諾等。行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議是區(qū)域公共事務(wù)治理合約主要的締結(jié)平臺(tái)和形式。非會(huì)議的要約與承諾制度也占有一定的比例，非會(huì)議的要約與承諾制度是大湘西片區(qū)政府間協(xié)議簽訂前的重要程序制度，它主要是通過討價(jià)還價(jià)或磋商溝通的方式，實(shí)現(xiàn)締約各方的合意，達(dá)成一致的意見，通過要約邀請(qǐng)、要約來實(shí)現(xiàn)承諾，最后簽署合約。

合約的締結(jié)一般需經(jīng)過以下程序：談判、合約的草擬、通過、簽署、批準(zhǔn)。談判是合約締結(jié)各地方政府經(jīng)過磋商溝通或討價(jià)還價(jià)，各締約方找到令各方都滿意的權(quán)利義務(wù)的平衡點(diǎn)。大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)應(yīng)考慮設(shè)置專門性的談判委員會(huì)，主要針對(duì)那些比較復(fù)雜的公共問題且需要持續(xù)多次的互動(dòng)談判才能達(dá)成合約的區(qū)域公共問題，這些問題往往是區(qū)域內(nèi)比較棘手的問題，需要經(jīng)過多個(gè)輪回的談判方能達(dá)成合意，比如：區(qū)域內(nèi)的重大環(huán)境污染事件、嚴(yán)重的公共衛(wèi)生危機(jī)、流域水資源的污染及分配利用等問題，等等，對(duì)這些問題應(yīng)考慮設(shè)置常設(shè)的專門性的談判委員會(huì)進(jìn)行持續(xù)的協(xié)商與談判。合約的草擬有三種情況：一方締約主體草擬、全體締約方共同草擬、第三方草擬。合約還必須經(jīng)過通過和簽署兩個(gè)步驟才能最后生效，簽署是指由具有法定權(quán)限的代表簽署，使合約具有一定的法律效力和拘束力，一般由地方行政首長(zhǎng)和經(jīng)過授權(quán)的行政代表代表本地政府或行政機(jī)關(guān)簽署。最后是合約的批準(zhǔn)，合約一般是簽署后立即生效，但也有一些重要的合約為了增加合約執(zhí)行的權(quán)威性，往往在合約中約定附加條款主動(dòng)尋求上級(jí)機(jī)關(guān)或中央機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)或批案。

4.大湘西片區(qū)府際合約締結(jié)存在的問題

以上從合約的締結(jié)原則、主體、程序三個(gè)方面分析了大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)過程，這是一種過程分析的考察，但將此過程納入法律視角來看，大湘西片區(qū)府際合約的締結(jié)原則、主體、程序都還存在一些問題，有待完善。突出的問題如：合約締結(jié)的法律依據(jù)不足，這直接導(dǎo)致了制定的大湘西片區(qū)府際合約法律地位缺乏，法律性質(zhì)不明確，這種合約的合法性問題自始至終牽制了合約治理的發(fā)展[7]。又如合約的民主性問題，大湘西片區(qū)府際合約往往是對(duì)區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商達(dá)成合意，很多內(nèi)容與民眾的重大利益息息相關(guān)，但大湘西地區(qū)府際間很多合約締結(jié)時(shí)缺乏民眾代表的參與，這導(dǎo)致了合約的民主性不足。凡此等等，都對(duì)合約的有效實(shí)踐構(gòu)成了挑戰(zhàn)，因此，從法律構(gòu)成要件方面去完善府際合約，是大湘西片區(qū)府際合約締結(jié)過程需要完成的任務(wù)。

（二） 大湘西片區(qū)府際合約的實(shí)施

合約實(shí)施是合約治理的中樞，是合約治理的主要和核心階段，分析合約締結(jié)后如何實(shí)施具有重要意義。合約作為一種具有一定約束力的法律性文本，其生命同樣在于實(shí)施，必須從成文的東西化為可執(zhí)行的實(shí)踐，合約治理才能真正發(fā)展成為一種區(qū)域治理新方式。這里主要探討合約實(shí)施的模式以及合約實(shí)施中契約性與行政性相融合的特征。

1.大湘西片區(qū)府際合約的實(shí)施模式

合約實(shí)施應(yīng)堅(jiān)持誠(chéng)實(shí)信用、全面履行、情勢(shì)變更、公益優(yōu)先等原則。以是否設(shè)立專門合約實(shí)施機(jī)構(gòu)為標(biāo)準(zhǔn)，大湘西片區(qū)府際合約實(shí)施可以分為機(jī)構(gòu)實(shí)施模式、自行實(shí)施模式以及兩者混合模式三種。通過梳理發(fā)現(xiàn)，專門機(jī)構(gòu)實(shí)施模式為主要形式，通過在合約中約定機(jī)構(gòu)實(shí)施，或者采取機(jī)構(gòu)實(shí)施和自行實(shí)施混合的模式。

大湘西片區(qū)府際合約很多在簽訂之前和簽訂之后的實(shí)施運(yùn)行階段，一般會(huì)設(shè)立行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議，就是各地方政府的行政首長(zhǎng)通過定期召開區(qū)域合作會(huì)議的形式推進(jìn)合約的簽署和實(shí)施。區(qū)域內(nèi)各地方政府通過定期召開聯(lián)席會(huì)議，有力地推動(dòng)了合約的實(shí)施進(jìn)程。通過機(jī)構(gòu)實(shí)施主要有三種類型：一是由日常工作小組實(shí)施，因行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度主要通過會(huì)議推進(jìn)，有其自身缺陷，因此，很多合約約定增設(shè)日常工作小組。二是由一方締約機(jī)關(guān)預(yù)先成立的機(jī)構(gòu)加以實(shí)施。三是成立獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)?？梢杂芍醒胝O(shè)立跨域的協(xié)議管理機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)跨域公共問題。這種跨域的協(xié)議管理機(jī)構(gòu)往往是地方政府之間或者中央政府與地方政府之間妥協(xié)的產(chǎn)物，具有協(xié)議性、權(quán)威性、獨(dú)立性和常設(shè)性的特點(diǎn)。如何充分發(fā)揮好合約獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)的作用，發(fā)揮其權(quán)威性和執(zhí)行力，已經(jīng)成為區(qū)域治理合約的一個(gè)重要實(shí)踐和研究領(lǐng)域。如何讓協(xié)議管理機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，關(guān)鍵是設(shè)計(jì)好組織結(jié)構(gòu)，優(yōu)化機(jī)構(gòu)內(nèi)部構(gòu)成要素，形成組織合力，有效發(fā)揮組織作用。大湘西片區(qū)對(duì)于區(qū)域重大公共問題的治理合約，應(yīng)成立專門管理機(jī)構(gòu)，促進(jìn)合約積極實(shí)施。

合約的自行實(shí)施無疑能提高行政效率，并且可以降低行政成本，對(duì)于那些主題不太重要的區(qū)域治理合約，可以選擇自行實(shí)施。自行實(shí)施又可以分為自動(dòng)實(shí)施和非自動(dòng)實(shí)施兩種模式，非自動(dòng)實(shí)施是指合約簽訂以后，還需要締約機(jī)關(guān)在轄區(qū)內(nèi)制定配套的實(shí)施細(xì)則做出解釋，通常以法律規(guī)范性文件的形式表現(xiàn)出來。通過締結(jié)機(jī)關(guān)在本轄區(qū)的解釋行為貫徹實(shí)施，避免了大湘西片區(qū)府際合約與轄區(qū)規(guī)范性文件矛盾的難題，使大湘西片區(qū)府際合約內(nèi)容結(jié)合片區(qū)內(nèi)各轄區(qū)的實(shí)情得以細(xì)化[8]。大湘西片區(qū)府際合約的自動(dòng)實(shí)施是指合約簽訂生效后，并不需要經(jīng)過締約方的任何行為，合約作為締約方的行政行為依據(jù)，在締約各方轄區(qū)得到履行與實(shí)踐。

2.大湘西片區(qū)府際合約實(shí)施中行政性與契約性的辯證統(tǒng)一

大湘西片區(qū)府際合約實(shí)施是行政性與契約性的辯證統(tǒng)一。大湘西片區(qū)府際合約兼具行政性與契約性混合的特征，其運(yùn)行也就具有權(quán)力與合約的雙重因素，實(shí)施有其特殊性。大湘西片區(qū)府際合約作為締約主體都是行政主體的政府間合約，行政性特征濃厚。從實(shí)施的行政性特征來看，體現(xiàn)了公權(quán)力在合約實(shí)施時(shí)的作用，而合約中公權(quán)力運(yùn)行最有力的說明在于大湘西片區(qū)府際合約所具有的公共利益，這成為行政主體行政特權(quán)存在的重要基礎(chǔ)，也使大湘西片區(qū)府際合約帶有很強(qiáng)的公法屬性。同時(shí)，大湘西片區(qū)府際合約是為解決區(qū)域共同問題進(jìn)行區(qū)域內(nèi)各主體協(xié)商而締結(jié)的，具有平等主體間契約的性質(zhì)，通過達(dá)成合約來約定雙方的法律關(guān)系。府際合約的契約性使區(qū)域公共事務(wù)通過平等地締結(jié)契約的方式解決，從而將事關(guān)公共利益需通過行政特權(quán)解決問題通過合約方式解決，將公共利益目標(biāo)固定化、法律化和契約化。大湘西片區(qū)府際合約的實(shí)施一定要深刻理解這種合約的行政性和契約性雙重特征，這是各方行政主體通過合意達(dá)成共識(shí)，借用了私法契約的一些手段解決政府間處理公共問題的新方式。

大湘西片區(qū)府際治理合約因其所具有的特性，運(yùn)行中必然體現(xiàn)為行政性與契約性的辯證統(tǒng)一。大湘西片區(qū)府際合約實(shí)施一方面受到中央和省級(jí)政府權(quán)威的指導(dǎo)和約束，是一種垂直的權(quán)威模式的權(quán)力運(yùn)作，具有較強(qiáng)的政治權(quán)力運(yùn)作的特征，這體現(xiàn)了大湘西片區(qū)府際合約實(shí)施過程中的權(quán)力色彩，是合約治理中權(quán)威政策治理的一面。另一方面在實(shí)施中受到合約各方平行關(guān)系的約束，是平等的參與者在談判、協(xié)商中促成合約實(shí)施，簽訂合約治理公共事務(wù)遵循了合同自愿、平等的原則，這種平行關(guān)系更多體現(xiàn)了大湘西片區(qū)府際合約的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。因此，大湘西片區(qū)府際合約需要更多地從威權(quán)模式轉(zhuǎn)向各地方政府參與的平行模式，這才是真正的合約化治理，但這種轉(zhuǎn)變不只是一個(gè)技術(shù)過程，還是一個(gè)政治權(quán)力和治理模式轉(zhuǎn)換的過程[9]。這是一場(chǎng)從權(quán)力到合約的行動(dòng)，是合約治理與權(quán)威政策治理的融合，體現(xiàn)了大湘西片區(qū)府際合約行政性與契約性結(jié)合的特征。

（三） 大湘西片區(qū)府際合約的糾紛解決

合約的糾紛問題是合約實(shí)施后經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生的問題，這是合約的沖突管理或者說爭(zhēng)端治理的重要問題，日益受到合約治理實(shí)踐者和研究者的關(guān)注。大湘西片區(qū)府際合約的糾紛解決機(jī)制應(yīng)從四個(gè)方面去完善：事前責(zé)任條款解決機(jī)制、事后行政解決機(jī)制、司法解決機(jī)制、仲裁解決機(jī)制。事前責(zé)任條款解決機(jī)制和事后行政解決機(jī)制是主要的府際合約糾紛解決機(jī)制，司法解決機(jī)制和仲裁解決機(jī)制應(yīng)成為未來大湘西片區(qū)府際合約糾紛解決機(jī)制的主流。

1.大湘西片區(qū)府際合約糾紛責(zé)任條款解決機(jī)制

大湘西片區(qū)府際合約的契約性質(zhì)決定了必須有違約責(zé)任制度的存在，只有有違約責(zé)任制度存在的承諾與合意，才會(huì)具有真正的法律約束力。大湘西片區(qū)府際合約約定的違約責(zé)任具有幾個(gè)基本特征：一是府際合約責(zé)任條款規(guī)定的是違約責(zé)任，不是侵權(quán)責(zé)任。主要合約的某一方因某種原因不再遵守雙方約定的權(quán)利與義務(wù)，或者只是履行對(duì)自己有利的部分，不愿承擔(dān)義務(wù)，這是對(duì)雙方約定條款的一種違反。二是府際合約責(zé)任條款規(guī)定的是約定責(zé)任，不是法定責(zé)任。這種責(zé)任是各方在事前約定的，一般都在可以預(yù)見的范圍內(nèi)訂立了責(zé)任條款，違約事件發(fā)生以后，就以事先約定的責(zé)任條款進(jìn)行責(zé)任追究。三是府際合約責(zé)任條款規(guī)定的是一種補(bǔ)償責(zé)任，不是懲罰責(zé)任。大湘西片區(qū)府際合約作為一種區(qū)域政府間的合約，一旦發(fā)生糾紛產(chǎn)生責(zé)任，就要為責(zé)任行為產(chǎn)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償是對(duì)違約責(zé)任追究的主要方式。四是府際合約責(zé)任條款規(guī)定的是一種強(qiáng)制責(zé)任，不是任意責(zé)任。在大湘西片區(qū)公共問題的解決中，發(fā)生違約行為，就要依照事前約定的責(zé)任條款追究責(zé)任，一般情況下，不能隨便免責(zé)，具有強(qiáng)制性，并且，在責(zé)任條款追究不力的情況下，應(yīng)積極發(fā)展行政解決、仲裁解決和司法解決等方式。

2.大湘西片區(qū)府際合約糾紛行政解決機(jī)制

大湘西片區(qū)府際合約治理是平等主體之間的合作，是橫向的地方政府之間就區(qū)域公共問題達(dá)成合約，為解決因區(qū)域公共問題產(chǎn)生的糾紛，因此，本質(zhì)上是行政權(quán)力的沖突，可以適用行政權(quán)力解決，在行政權(quán)力內(nèi)達(dá)成和解方案?？梢酝ㄟ^區(qū)域內(nèi)各地方政府共同的上級(jí)政府或者中央政府解決糾紛，也可以在合約中附加出現(xiàn)糾紛時(shí)的解決條款，區(qū)域內(nèi)政府之間通過協(xié)商達(dá)成和解，如通過行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議或者臨時(shí)成立的糾紛委員會(huì)解決彼此之間的糾紛。再就是締約各方在締結(jié)合約時(shí)預(yù)先約定，如果合約執(zhí)行過程中產(chǎn)生糾紛，可通過行政程序解決，這是一種預(yù)防機(jī)制，一旦產(chǎn)生糾紛就按約定的責(zé)任條款解決。行政解決機(jī)制要注重行政解決程序的基本原則、啟動(dòng)機(jī)制和先后順序三個(gè)方面。就基本原則來看，主要指各簽約主體相互尊重和合作，通過溝通協(xié)商解決彼此的沖突、矛盾和糾紛。啟動(dòng)機(jī)制主要是指一旦因合約的執(zhí)行產(chǎn)生糾紛，應(yīng)該啟動(dòng)行政解決程序，主要通過上級(jí)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)解決區(qū)域內(nèi)因合約產(chǎn)生的糾紛、一方締約機(jī)關(guān)向共同的上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)啟動(dòng)解決、由利益受損的相對(duì)人申請(qǐng)啟動(dòng)三種方式啟動(dòng)。關(guān)于先后順序問題，可以按“合約條款約定解決模式→締約各方自行解決模式→上級(jí)行政機(jī)關(guān)裁決模式→司法解決或立法解決程序”這樣的順序進(jìn)行，促使糾紛最終達(dá)成解決。

3.大湘西片區(qū)府際合約糾紛司法解決機(jī)制

司法作為公平正義的最后一道屏障，同樣適用于大湘西片區(qū)府際合約糾紛的解決，并且美國(guó)、西班牙、日本、法國(guó)、德國(guó)等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)都啟示我們完全可以引入司法程序解決大府際合約產(chǎn)生的糾紛。我國(guó)很有必要借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，通過司法機(jī)制解決大湘西片區(qū)府際合約產(chǎn)生的糾紛。首先，司法救濟(jì)最終原則是大湘西片區(qū)府際合約糾紛通過司法機(jī)制解決的理論基礎(chǔ)，通過司法解決府際合約糾紛具有最為有效和權(quán)威的特征，在府際合約糾紛的制度設(shè)計(jì)上必須堅(jiān)持司法救濟(jì)最終原則。大湘西片區(qū)府際合約作為一種重要的解決大湘西片區(qū)公共問題的行政協(xié)議，其效力不僅存在于締約主體之間，還不可避免地會(huì)影響與公共利益息息相關(guān)的私人利益，對(duì)相對(duì)人和第三方具有了拘束力，這種合約效力相對(duì)性的突破是司法機(jī)制解決大湘西片區(qū)府際合約糾紛的事實(shí)依據(jù)。如何解決因大湘西片區(qū)府際合約所產(chǎn)生的政府間爭(zhēng)議，是司法機(jī)制解決大湘西片區(qū)府際合約糾紛的現(xiàn)實(shí)契機(jī)。其次，大湘西片區(qū)公共問題和公共利益隨著一體化的加強(qiáng)日益凸顯。大湘西片區(qū)區(qū)域合作實(shí)踐正呈現(xiàn)方興未艾之勢(shì)，區(qū)域公共問題不斷增多，很多區(qū)域公共問題波及范圍不斷擴(kuò)大，涉及的領(lǐng)域不斷拓展，輻射的人口越來越多，產(chǎn)生的問題越來越嚴(yán)重，問題的跨域性特征越來越明顯。如澧水流域的治理、沅水流域的治理、大湘西片區(qū)區(qū)域旅游共同體的建設(shè)等。這就要求區(qū)域治理合約產(chǎn)生爭(zhēng)端以后，應(yīng)具有可訴性，能通過司法途徑解決爭(zhēng)端，賦予區(qū)域公共利益受到司法保障的功能。

大湘西片區(qū)府際合約司法解決機(jī)制的具體制度設(shè)計(jì)主要涉及主管法院、受理?xiàng)l件和起訴的主體三個(gè)方面。就主管法院來看，可以借鑒美國(guó)州際協(xié)議治理的經(jīng)驗(yàn)，通過憲法的修改，賦予人民法院審理類似大湘西片區(qū)府際合約產(chǎn)生的糾紛的初始管轄權(quán)[10]，或者通過修改行政訴訟法和制定單行法對(duì)專門的類似大湘西片區(qū)府際合約產(chǎn)生的訴訟做出規(guī)定，從而解決類似大湘西片區(qū)府際合約的管轄權(quán)問題。就受理?xiàng)l件來看，主要有三條：其一，法律法規(guī)對(duì)類似大湘西片區(qū)府際合約的訴訟條件直接做出規(guī)定，依照法律規(guī)定進(jìn)行訴訟；其二，在窮盡了行政手段仍然沒有解決問題的情況下可以提起訴訟；其三，大湘西片區(qū)府際合約所產(chǎn)生的糾紛直接影響了行政相對(duì)人或者區(qū)域公共利益，在這種情況下，為保護(hù)相對(duì)人利益或者區(qū)域重大公共利益，人民法院應(yīng)直接受理這種重要的區(qū)域治理合約產(chǎn)生的糾紛，為區(qū)域重大糾紛“定紛止?fàn)帯盵11]。關(guān)于起訴的主體問題，相關(guān)法律應(yīng)該做出具體規(guī)定，具體來說，締約各方主體應(yīng)是主要的起訴主體，還有就是與區(qū)域利益相關(guān)的組織、公眾，因?yàn)槭艿搅藚^(qū)域合約糾紛的影響，應(yīng)該可以作為訴訟主體起訴違約方的違約行為，如大湘西片區(qū)環(huán)境公益訴訟，還應(yīng)積極探索區(qū)域重要公共問題集體訴訟制度的構(gòu)建。

4.大湘西片區(qū)府際合約糾紛仲裁解決機(jī)制

糾紛仲裁解決機(jī)制主要指區(qū)域內(nèi)各締約方通過簽訂仲裁協(xié)議解決糾紛。區(qū)域政府間糾紛的解決應(yīng)積極發(fā)展替代性解決方案，在建立以行政訴訟為最終裁決方式的同時(shí)，要積極尋求司法外的資源和解決機(jī)制。西方發(fā)達(dá)國(guó)家契約救濟(jì)制度的發(fā)展啟示我們，可以通過尋求司法外的途徑解決因區(qū)域公共治理合約產(chǎn)生的糾紛，而仲裁就是司法外的一種重要解決方式，仲裁解決機(jī)制的構(gòu)建契合了區(qū)域公共事務(wù)治理合約的本質(zhì)特征，仲裁在本質(zhì)上更能體現(xiàn)合約治理協(xié)商性和契約性的特點(diǎn)。仲裁解決機(jī)制本身具有一裁終局、速度快、比較專業(yè)、程序靈活、權(quán)利得到充分發(fā)揮等優(yōu)點(diǎn)，在大湘西片區(qū)府際合約治理中，應(yīng)積極發(fā)展仲裁解決的方式，通過簽訂“仲裁協(xié)議”解決合約治理的爭(zhēng)端，使其成為糾紛解決的法律依據(jù)，也可以合約中約定仲裁條款以及訂立臨時(shí)仲裁協(xié)定作為仲裁的法律依據(jù)。仲裁裁決經(jīng)仲裁庭做出以后就應(yīng)具有法律效力，這意味著結(jié)束了仲裁程序、確定了各締約方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系而具有實(shí)體法上的后果并且具有強(qiáng)制執(zhí)行力，締約各方必須積極遵照?qǐng)?zhí)行。

五、結(jié)論

通過對(duì)合約制在大湘西片區(qū)公共事務(wù)治理中應(yīng)用的全面系統(tǒng)研究，可以得出基本結(jié)論：第一，從合約制在大湘西片區(qū)公共事務(wù)治理的實(shí)踐進(jìn)展來看，合約制成為大湘西片區(qū)地方政府間實(shí)現(xiàn)合作和解決公共問題的一種重要制度安排，但還沒有發(fā)展成為大湘西區(qū)域治理的成熟模式。第二，合約制在大湘西區(qū)域治理的實(shí)踐有其自身的區(qū)域特殊性，有成功的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，但也存在不足的地方需要完善。大湘西片區(qū)合約制治理是具有大湘西區(qū)域特性的多元生態(tài)環(huán)境綜合作用的一種區(qū)域治理形態(tài)，要較好地說明大湘西片區(qū)府際合約治理，必須進(jìn)行治理生態(tài)分析。第三，大湘西片區(qū)府際合約治理具有鮮明的合約治理與權(quán)威政策治理相融合的特征。第四，從大湘西片區(qū)府際合約的具體應(yīng)用過程來看，合約制治理既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有很多需要完善的地方。比如：合約締約過程的法律要件不足；實(shí)施過程中效力不強(qiáng)，規(guī)制力與約束性不足；實(shí)施過程中受政治、經(jīng)濟(jì)、人文歷史、自然地理諸多環(huán)境因素的制約；合約實(shí)施沒有堅(jiān)實(shí)的法律支撐和組織保障；合約責(zé)任要件與糾紛解決要件存在法律瑕疵；多層化和法治化的合約糾紛解決機(jī)制還沒有完全形成。第五，從現(xiàn)有的制度實(shí)踐來看，大湘西片區(qū)府際合約治理基本可以定位為區(qū)域政府間協(xié)作機(jī)制、區(qū)域法制協(xié)調(diào)機(jī)制[12]。