敖 明 奇海林

“雙碳”發(fā)端于全球應對氣候變化及其國際治理，目前已達成廣泛共識，綠色低碳已成為全球發(fā)展大趨勢，各國將進入“碳中和”競賽進行時。2020年9月22日，中國在第七十五屆聯(lián)合國大會上提出“3060雙碳”目標，這是習近平總書記和黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策。實現(xiàn)“雙碳”目標不是簡單就碳論碳，而是多重目標、多重約束的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，將對我國能源結構、產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。這對以能源化工產(chǎn)業(yè)為主導的資源型城市鄂爾多斯來講，既是挑戰(zhàn)也是機遇，能否在確保能源安全保供的前提下，抓住實現(xiàn)碳達峰碳中和帶來的重大機遇，以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌減排降碳與綠色轉型，先行一步走出一條生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展為導向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，是亟待破解的新課題。

一、“雙碳”目標下鄂爾多斯經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的問題困境

（一）結構偏重偏煤偏散，產(chǎn)業(yè)生態(tài)尚未形成

一是產(chǎn)業(yè)結構偏重特征突出。2021年，全市三次產(chǎn)業(yè)結構由2020年的3.8：56.8：39.4轉變?yōu)?.1：65.3：31.6，一產(chǎn)、三產(chǎn)比例分別降低0.7和7.8個百分點，二產(chǎn)占比上升8.5個百分點，二產(chǎn)增加值占GDP比重明顯高于全區(qū)45.7%和全國39.4%的平均水平。具體到各旗區(qū)，除康巴什和東勝外，其它旗區(qū)二產(chǎn)增加值比重基本集中在50%-80%之間，產(chǎn)業(yè)結構倚重能源重化工特征極其突出。二是工業(yè)結構偏煤現(xiàn)象明顯。第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，工業(yè)占比超過90%。按照三大門類粗分來看，采礦業(yè)占比超過70%，制造業(yè)占比不足20%，熱力、電力、燃氣、水生產(chǎn)及供應業(yè)占比約10%；按照我國41個工業(yè)門類細分來看，占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重超過1%的僅6個行業(yè)，超過10%的僅1個煤炭行業(yè)?？梢钥闯?，全市經(jīng)濟發(fā)展對傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)依賴程度較高，煤炭、煤電、煤化工和冶煉等資源依托型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造了全市73%的工業(yè)總產(chǎn)值，85%的規(guī)上工業(yè)利潤，43%的人口就業(yè)和37%的固定資產(chǎn)投資。三是區(qū)域布局偏散問題仍存。全市9家開發(fā)區(qū)中有7家以能源化工為主導，下設的18個子產(chǎn)業(yè)園中有14個涉獵能源化工及配套產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)項目布局比較分散，部分項目直接依礦而建，存在單廠規(guī)模小、裝備水平低、環(huán)保壓力大等問題。再加上旗區(qū)園區(qū)間缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，致使產(chǎn)業(yè)定位重疊、項目布局雷同，園區(qū)內(nèi)部及園區(qū)之間上下游產(chǎn)業(yè)銜接與配合也不夠，園區(qū)呈現(xiàn)孤立發(fā)展、同質(zhì)競爭的態(tài)勢，難以形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同、集群式發(fā)展格局，更難以形成合力和強勁市場話語權，發(fā)揮“拳頭”優(yōu)勢。反觀寧東工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈上下游延伸耦合更好，產(chǎn)業(yè)的集聚效應也更為明顯，2021年的產(chǎn)值達到1550億，位居全國化工園區(qū)前十位。

（二）經(jīng)濟發(fā)展高碳特征突出，節(jié)能降碳任重道遠

一是煤炭消費占比高。鄂爾多斯是化石能源生產(chǎn)消費大市，年消費煤炭近1億噸，煤炭占一次能源消費比重在87%左右，大約比全區(qū)高5個百分點、比全國高30個百分點。全市電力生產(chǎn)消費結構以煤電為主，截至2021年底，全市煤電裝機規(guī)模達2531萬千瓦，占總裝機的86%；火電發(fā)電量達1234.2億千瓦時，占總發(fā)電量的94.9%；與之相對應的是可再生能源和非水可再生能源發(fā)電量分別僅占總發(fā)電量的5.1%和3.1%。二是能耗雙控壓力大。整個“十三五”時期，全市單位GDP能耗累計上升74.8%，2020年萬元GDP能耗約為全國的3.7倍。鑒于煤化工、火電等都是高耗能行業(yè)，未來指標需求矛盾非常突出，能耗壓縮空間十分有限，能耗等量置換難度很大，之前洽談的很多大項目下一步可能難落地，已建成的部分項目也難按期投產(chǎn)。三是碳排放多。年人均碳排放量接近全國平均水平的6.9倍。在“3060”雙碳目標約束下，煤炭、煤電、煤化工、鐵合金等高能耗、高碳排放產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展空間將進一步受限，雖然煤化工在技術上可以將CO2富集濃度超過80%，但會進一步加大生產(chǎn)成本，綠色溢價高昂，亟需通過技術變革倒逼產(chǎn)業(yè)結構、能源結構調(diào)整。

（三）創(chuàng)新資源要素供給不足，新舊動能轉換乏力

一是創(chuàng)新投入不足。鄂爾多斯科技創(chuàng)新在內(nèi)蒙古雖位居前列，但置身全國來看，同樣存在支撐不夠、投入不足的問題，2010至2020年，R&D經(jīng)費僅由25.2億元增到28.5億元，年均增長1.2%，遠低于全區(qū)9.7%和全國13.2%的年均增長水平，同時落后于全市GDP7.6%的年均增速；R&D經(jīng)費投入強度更是呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢，由1.48%降至0.81%，與同期全區(qū)、全國R&D經(jīng)費投入強度呈逐年上漲的態(tài)勢形成鮮明對比（圖1）。2020年R&D經(jīng)費投入強度甚至低于黃河“幾”字灣近一半的盟市（圖2）。二是創(chuàng)新投入不均。鄂爾多斯全社會R&D經(jīng)費投入不僅總量小，分布也極不平衡。從行業(yè)看，全市工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費投入主要集中在化工行業(yè)，以2020年為例，化學原料和化學制品制造業(yè)R&D經(jīng)費投入占規(guī)模以上工業(yè)總投入的26%；煤炭開采和洗選業(yè)占比僅15.6%，投入強度僅0.21%，低于規(guī)上工業(yè)0.65%的平均投入強度。從區(qū)域看，GDP體量最大的準格爾旗、伊金霍洛旗R&D經(jīng)費投入占全市比重僅為3.7%和9.4%。三是市場主體創(chuàng)新動力不強。資源產(chǎn)業(yè)的繁榮一定程度會抑制創(chuàng)新活動，導致企業(yè)普遍抓現(xiàn)成的多，認為自主創(chuàng)新投資高、風險大、周期長、收益小，創(chuàng)新動力不足。2020年全市納入調(diào)查的734戶規(guī)模以上企業(yè)中有研發(fā)活動的僅占13.08%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費占營收比重僅0.65%，研發(fā)投入規(guī)模大的企業(yè)極少。

圖1 2010-2020年全國、全區(qū)、全市R&D經(jīng)費投入強度

圖2 2020年黃河“幾”字灣部分城市R&D經(jīng)費投入強度

（四）生態(tài)與發(fā)展矛盾猶存，綠色轉型步伐緩慢

一是生態(tài)環(huán)境先天脆弱敏感。鄂爾多斯多為半干旱、干旱地區(qū)，年平均降水量僅為317.7毫米，水土流失嚴重，土壤荒漠化、沙漠化、鹽堿化問題突出，生態(tài)環(huán)境極其脆弱敏感。以2020年為例來看，全市水土流失面積達34116.2平方公里，占土地總面積的39.27%。其中，中度及以上侵蝕面積10248.06平方公里，占水土流失總面積的30.04%。二是水資源制約發(fā)展嚴重。全市人均水資源量僅為1358立方米，低于全區(qū)2270立方米、全國1964立方米的平均水平，屬資源型和工程型缺水并存地區(qū)。境內(nèi)河流徑流量小，開發(fā)利用價值低，對黃河供水依賴程度高，但受水利部黃委會“八七”分水方案限制，黃河用水指標總體十分短缺。2020年全市各行業(yè)用水總量達16.63億立方米，已接近16.79億立方米的用水總量紅線。同時，鄂爾多斯農(nóng)牧業(yè)用水占總用水量的68.43%，但利用效率不高。三是“工業(yè)三廢”加劇生態(tài)矛盾。能源化工工業(yè)的迅速發(fā)展帶動了全市其它相關產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，但也由此引發(fā)了嚴重的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問題。特別是礦山開采引起的地面沉降、塌陷、滑坡、地質(zhì)環(huán)境破壞，以及煤化工發(fā)展引起的“工業(yè)三廢”等問題較為突出。近年來，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、煙塵和粉塵等大氣污染物的排放量有所增加；化工廢水和城市生活污水排放量也急劇上升；而固體廢物受技術水平、市場需求、供需機制等所限，還無法實現(xiàn)高效資源化利用。

二、“雙碳”目標下鄂爾多斯經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

（一）優(yōu)化能源開發(fā)布局，構建多能互補供給體系

1.推動化石能源優(yōu)質(zhì)發(fā)展

處理好能源安全保供和綠色低碳轉型的平衡關系。合理調(diào)控煤炭開發(fā)強度，統(tǒng)籌考慮煤炭資源賦存條件、市場區(qū)位、運輸通道、經(jīng)濟社會發(fā)展情況與環(huán)境容量、水資源、能耗碳排等因素，優(yōu)化開發(fā)布局。完善煤炭產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展體系，適度發(fā)展優(yōu)勢煤種先進產(chǎn)能，持續(xù)淘汰落后無效低效產(chǎn)能。推動常規(guī)天然氣大規(guī)?？碧介_發(fā)。

2.推動新能源規(guī)模發(fā)展

推動太陽能發(fā)電與荒漠化治理、生態(tài)修復、農(nóng)牧業(yè)融合發(fā)展，重點支持“光伏+”治沙、農(nóng)牧業(yè)、工礦廢棄地、采煤沉陷區(qū)治理等具有多種生態(tài)效益的光伏項目，建設大型“光伏+”基地。推動風能有序開發(fā)，按照最大保護、最低影響、適度開發(fā)的原則，規(guī)劃建設高質(zhì)量風電項目，沿杭錦旗、鄂托克旗、鄂托克前旗打造沿黃高質(zhì)量風電基地，在電力負荷集中、電網(wǎng)接入條件較好的地方，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同開發(fā)分散式風電項目。推動綠氫產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，積極開展綠氫示范應用，支持集中區(qū)域、清潔外電落點區(qū)域有效整合富余風電、光伏發(fā)電、低谷電力，開展電解水示范，支持發(fā)展微電網(wǎng)和共建制氫工廠。構建氫能儲運網(wǎng)絡，加快加氫站建設，推動氫燃料電池汽車示范應用。

（二）實施延鏈強鏈補鏈，打造多元發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系

1.縱向?qū)崿F(xiàn)能化產(chǎn)業(yè)延鏈強鏈

加快發(fā)展現(xiàn)代煤化工。以“煤頭化尾”為抓手，進一步延伸煤化工循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，真正實現(xiàn)煤炭資源由“燃料型”向“原料型”再向“終端型”轉變，產(chǎn)品由“一般加工”向“精深加工”再向“高端制造”轉變。加速改造傳統(tǒng)化工。鼓勵煤焦化上下游企業(yè)整合重組，打造“煤—焦—化”“煤—焦—鋼/鐵”一體化競爭優(yōu)勢；全面提升氯堿化工發(fā)展質(zhì)量。超前謀劃前沿化工。大力發(fā)展碳基新材料，挖掘煤基高端蠟深加工潛力，生產(chǎn)高品質(zhì)石蠟、溶劑油、高檔潤滑油等。大力發(fā)展煤基生物可降解材料，加快布局二氧化碳制甲醇、合成綠氨等示范項目。

2.橫向?qū)崿F(xiàn)多元產(chǎn)業(yè)補鏈融鏈

實施戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育工程。強化數(shù)字賦能，推動數(shù)字化融入產(chǎn)業(yè)布局、引領產(chǎn)業(yè)變革，推進生產(chǎn)換線及機器換人、設備換芯工程，實施產(chǎn)業(yè)“上云用數(shù)賦智”行動，拓展5G應用場景，深化智能煤礦建設，形成數(shù)字經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)轉型深度融合、高效共進的良好局面。做強先進制造業(yè)。大力發(fā)展智能制造、增材制造、綠色制造，緊盯“新特專高精尖”，打造特種金屬材料、化工新材料、碳基新材料、生物基新材料產(chǎn)業(yè)集群。圍繞新能源產(chǎn)業(yè)，配套發(fā)展鈣鈦礦電池、薄膜太陽能電池及電池組件等；加強高端風力發(fā)電機組和變流器的研發(fā)生產(chǎn)；加快氫儲運裝備、氫燃料電池等的發(fā)展。

（三）推動科技創(chuàng)新賦能，激發(fā)新舊動能換擋加速

1.加強原始技術創(chuàng)新

圍繞產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈部署創(chuàng)新鏈，一方面推進重點領域技術創(chuàng)新，瞄準煤化工、大規(guī)模儲能、氫能、碳捕集封存利用四大領域，以及新能源、先進制造、新材料、節(jié)能環(huán)保等重點領域，開展重大科技專項，進行前沿技術攻關，著力解決更多“卡脖子”的技術難題。另一方面，支持重大基礎研究和原始創(chuàng)新，圍繞基礎性前沿領域與核心關鍵技術相關基礎科學問題，加強前瞻布局，實現(xiàn)更多從“0”到“1”的突破。

2.推動創(chuàng)新轉化應用

深化與高校院所的產(chǎn)學研合作，創(chuàng)新產(chǎn)—學—研—用利潤分配體系，構建科技創(chuàng)新成果轉化體系平臺，探索建立科技成果轉移轉化示范基地、專業(yè)化技術研發(fā)與中試公共服務平臺，支持引進和建立專業(yè)化技術轉移服務機構，最終形成科技研發(fā)—成果轉化—知識產(chǎn)權交易的完整創(chuàng)新鏈條。推動創(chuàng)新主體倍增發(fā)展，構建頭部企業(yè)引領、高新技術企業(yè)支撐、“專精特新”中小企業(yè)配套發(fā)展的科技創(chuàng)新型企業(yè)集群。圍繞創(chuàng)新鏈提升產(chǎn)業(yè)鏈，加速創(chuàng)新技術成果的轉化和應用、推廣，在煤炭智能勘探開采、電網(wǎng)智慧運行、光伏發(fā)電新技術示范等領域，先行試點一批有待驗證技術，規(guī)?；茝V一批應用成熟技術。

（四）加速綠色提檔升級，助力資源城市低碳轉型

1.統(tǒng)籌做好降碳減污擴綠

完善“雙碳”政策體系，建立碳排放監(jiān)測平臺，開展全路徑全過程碳排放監(jiān)測及降碳減排有關技術研究，開展低碳試點示范創(chuàng)建。強化“工業(yè)三廢”治理。加強棋盤井、蒙西地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，完成化工、焦化等重點行業(yè)揮發(fā)性有機物治理；加強水體污染源頭治理與管控，通過企業(yè)內(nèi)部污水處理、中水回用處理、高含鹽廢水結晶分鹽處理等，實現(xiàn)廢水“近零排放”。深入推進農(nóng)業(yè)面源污染防治，強化土壤污染溯源與評估。開展大宗固廢綜合利用示范，建設固廢智慧化監(jiān)管平臺，加快推進產(chǎn)業(yè)化示范項目建設。扎實做好黃河流域生態(tài)保護，統(tǒng)籌推進水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全“四水共治”，科學推進國土綠化和防沙治沙，完善森林草原濕地保護體系，加大礦山生態(tài)修復治理力度。

2.加速推進產(chǎn)業(yè)綠色改造

推動化石能源綠色低碳開采。加快綠色開采和智能化技術應用，加大余能、副產(chǎn)品回收利用力度，降低煤炭、天然氣開采過程中的碳排放；充分利用礦區(qū)的存量資源及自然條件和文化稟賦“變廢為寶”，統(tǒng)籌發(fā)展節(jié)能環(huán)保、文化旅游、光伏發(fā)電及現(xiàn)代農(nóng)牧業(yè)等。推動煤電領域超低排放和節(jié)能低碳改造，實施超低排放電價政策，加強能源梯級利用，提高能源綜合利用效率。推動化工行業(yè)綠色低碳用能。加快綠色制造體系建設，推廣節(jié)能低碳工藝、技術、裝備，建立以碳排放、化石能源消費控制為約束的減排機制，推動建立綠色用能監(jiān)測與評價體系，完善綠色能源消費認證標識制度，引導工業(yè)企業(yè)和園區(qū)高效開發(fā)利用分布式可再生能源。