文_姜明安

2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，“黨政主要負(fù)責(zé)人是履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人”；2016年中辦、國辦發(fā)布《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》（以下簡稱“法治建設(shè)第一責(zé)任人規(guī)定”）。自此，“黨政主要負(fù)責(zé)人是推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人”的制度在我國得以確立。

一、“推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人”的提出

《決定》及之后的黨中央的一系列文件確立“黨政主要負(fù)責(zé)人為推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人”這一制度主要有三個方面背景和原因。

黨的十一屆三中全會以來，我們黨深刻總結(jié)我國社會主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)教訓(xùn)，提出為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式。三十多年來，我國在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法方面均取得了前所未有的進(jìn)步，在運(yùn)用法治促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面更是取得了舉世矚目的成績。尤其是一些經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展較快的地區(qū)、在推進(jìn)法治建設(shè)方面做得更好，所邁出的步伐更大。黨中央通過總結(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)，越來越堅(jiān)定了這樣的認(rèn)識：民主政治、市場經(jīng)濟(jì)與法治有著極密切的聯(lián)系，要推進(jìn)社會主義民主政治和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須同時推進(jìn)法治，加強(qiáng)法治的保障。法治興則國家興。一個地區(qū)一個部門法治的推進(jìn)，在很大程度上取決于該地區(qū)、該部門黨政主要負(fù)責(zé)人對法治的認(rèn)識和態(tài)度。凡是其黨政主要負(fù)責(zé)人真正信仰法治、重視法治、推進(jìn)法治的地區(qū)和部門，即法治興、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展就快。正是基于此，《決定》和中辦國辦專門發(fā)文確定，各地區(qū)、各部門的黨政主要負(fù)責(zé)人為履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人。

改革開放以后，我國法治建設(shè)在整體上、全局上發(fā)展進(jìn)步很快，但也有一些地區(qū)、一些部門黨政負(fù)責(zé)人在一些時候甚至在較長時期內(nèi)仍然以言代法、以權(quán)壓法。他們在會議上、口頭上講法治，而在行動上、實(shí)踐中卻行人治，凡事從個人“政績”、功利和某種“風(fēng)向”出發(fā)。例如，當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)GDP時,他們可以完全不顧及生態(tài)環(huán)境和自然資源保護(hù)法，為提高GDP而放任企業(yè)向江河湖泊排放污水廢物、破壞森林、草原、灘涂等自然資源，并以權(quán)力壓制司法機(jī)關(guān)依法受理環(huán)境污染、資源破壞受害人提起訴訟和尋求救濟(jì)；當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展時，他們可以完全不顧及市場主體權(quán)益保護(hù)法和營商環(huán)境保護(hù)法的執(zhí)行，為增加他們的環(huán)保“政績”而任意關(guān)停證照齊全合法經(jīng)營的企業(yè)，并以權(quán)力干預(yù)司法機(jī)關(guān)依法受理被違法關(guān)停企業(yè)受害人提起訴訟和尋求救濟(jì)；當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)指標(biāo)和任務(wù)時，他們可以完全不顧及傳染病防治法和突發(fā)事件應(yīng)對法，放任企業(yè)和公民個人在疫情期間違法聚集和不遵守防疫規(guī)則，對疫情風(fēng)險不處置、不作為；當(dāng)上級領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)疫情防控的目標(biāo)和任務(wù)時，他們又可以完全不顧及憲法關(guān)于尊重和保障人權(quán)的規(guī)定和各種法律關(guān)于公民權(quán)利保護(hù)的規(guī)定，對防疫措施“層層加碼”，對所轄區(qū)域居民小區(qū)隨意封控，對所轄市區(qū)隨意實(shí)施“靜態(tài)管理”，等等。這些地區(qū)和部門的黨政負(fù)責(zé)人完全不是依法領(lǐng)導(dǎo)、依法決策、依法管理，而是看上級領(lǐng)導(dǎo)的“眼色”和特定時空的“風(fēng)向”進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、決策和管理，并盡量運(yùn)用手中權(quán)力去迎合上級的“眼色”和特定時空的“風(fēng)向”，從而導(dǎo)致所轄地區(qū)和部門離法治建設(shè)的目標(biāo)越來越遠(yuǎn)。正是基于對一些地區(qū)和部門中少數(shù)黨政負(fù)責(zé)人這種非法治思維和非法治方式行事風(fēng)格給所轄地區(qū)、部門法治建設(shè)造成嚴(yán)重消極影響的教訓(xùn)的反思，十八大以來黨中央一再強(qiáng)調(diào)和要求各地區(qū)、各部門的黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人的職責(zé)。

《決定》確立了全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)，即建設(shè)中國特色社會主義法治體系和建設(shè)社會主義法治國家，并提出了一系列措施和途徑，例如，加強(qiáng)憲法的實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法；推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會建設(shè)；加強(qiáng)法治工作隊(duì)伍建設(shè)，以及加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)等。正是在“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)”這一關(guān)鍵性措施中，全會確立了“黨政主要負(fù)責(zé)人要履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人”的要求。因?yàn)辄h政主要負(fù)責(zé)人對待依法治國的態(tài)度，其是否能在所管轄地區(qū)、部門堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，是依法治國總目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)的最基本、最關(guān)鍵的條件。

二、“推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人”的提出對法治建設(shè)的重要影響

《決定》提出“黨政主要負(fù)責(zé)人是法治建設(shè)第一責(zé)任人”的要求后，中國法治建設(shè)取得了諸多明顯的進(jìn)步。其中主要有下述五項(xiàng)。

“黨政主要負(fù)責(zé)人是法治建設(shè)第一責(zé)任人”的要求首先體現(xiàn)在重大決策上，現(xiàn)在各地區(qū)各部門，無論是黨委決策，還是政府決策，均很少再有“一把手”個人說了算和“三拍”決策（拍腦袋決策、拍胸脯保證，決策失誤了拍屁股走人）的現(xiàn)象，大多能夠遵守《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定的“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論決定和向社會公布”的法定程序，決策科學(xué)化、民主化程度大為提高，決策失誤的概率大為減少。

在全面推進(jìn)依法治國以前，一些地區(qū)、一些部門的黨政“一把手”大權(quán)在握，很少用法律去約束自己的權(quán)力，也很少用法律去約束所在領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員和下屬的權(quán)力，從而導(dǎo)致一些公權(quán)力部門濫用權(quán)力、暴力執(zhí)法（如違法征收、違法拆遷、違法抓人關(guān)人、刑訊逼供等），侵犯公民人權(quán)和其他合法權(quán)益的事件。但自中央確定“黨政主要負(fù)責(zé)人是法治建設(shè)第一責(zé)任人”的要求后，上述現(xiàn)象大為減少。有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督，行使權(quán)力先讓法律顧問查閱法律規(guī)則和法律程序，違法侵權(quán)必依法賠償，公民人權(quán)和其他合法權(quán)益的保障大為改善。

長期以來，某些公權(quán)力機(jī)關(guān)不講誠信、不守承諾，隨意單方面解除或變更與市場主體或公民個人簽訂的合同；擅自改變或撤回市場主體或公民個人已經(jīng)依法取得的行政許可，從而給其造成重大損失。自中央確定“黨政主要負(fù)責(zé)人是法治建設(shè)第一責(zé)任人”的要求后，這種情況有了很大改觀，國務(wù)院于2019年發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，其中明確規(guī)定，地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及相關(guān)責(zé)任人更替等為由違約毀約。因國家利益、社會公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并依法對市場主體因此受到的損失予以補(bǔ)償。對于《優(yōu)化營商環(huán)境條例》的上述規(guī)定，現(xiàn)在各地各部門黨政主要負(fù)責(zé)人大多能夠自覺遵守和督促下屬機(jī)構(gòu)和部門嚴(yán)格遵守，從而使我國營商環(huán)境大為改善和優(yōu)化。

黨中央提出“黨政主要負(fù)責(zé)人是法治建設(shè)第一責(zé)任人”的要求后，大大提高了各地區(qū)各部門黨政“一把手”尊法學(xué)法用法守法的自覺性，其法治思維較前大為增強(qiáng)，法律知識較前大為增多，許多黨政主要負(fù)責(zé)人對各領(lǐng)域的法律和法理有了更全面的了解，從而不再片面為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展而違反或規(guī)避有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律；片面為了生態(tài)環(huán)境保護(hù)而違反或規(guī)避有關(guān)保護(hù)市場主體信賴?yán)娴姆?；片面為了保護(hù)市場主體利益而違反或規(guī)避有關(guān)保護(hù)弱勢群體利益，維護(hù)社會公平正義的法律，而是統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境的發(fā)展，依法協(xié)調(diào)各種社會群體的利益，一切以法律、法理為準(zhǔn)，而不是只看上級領(lǐng)導(dǎo)眼色行事或者只憑自己的好惡行事。自中央確定“黨政主要負(fù)責(zé)人是法治建設(shè)第一責(zé)任人”的要求后，絕大多數(shù)黨政“一把手”的政績觀念、政績標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，逐漸將依法治理、推進(jìn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展作為其政績追求。

一個地區(qū)，一個部門，其黨政主要負(fù)責(zé)人是否重視法治，是否自覺和善于運(yùn)用法治思維、法治方式推進(jìn)改革、發(fā)展，解決社會矛盾糾紛，是衡量該地區(qū)、部門法治建設(shè)成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。過去一些地區(qū)和部門的黨政負(fù)責(zé)人對法治不以為然，過分迷信權(quán)力的作用，他們面對社會矛盾、爭議，特別是群體性事件，往往繞開或回避法治解紛渠道，要么試圖通過抓人息事；要么試圖通過花錢“買平安”。但結(jié)果往往是事與愿違，不僅事息不了，平安未獲得，反而導(dǎo)致矛盾激化，事越鬧越大。自中央確定“黨政主要負(fù)責(zé)人是法治建設(shè)第一責(zé)任人”的要求后，大多數(shù)黨政“一把手”開始逐漸學(xué)會和習(xí)慣于運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾、爭議，注重在所轄地區(qū)、部門建立和完善法治化的解紛機(jī)制，使之逐步形成和諧社會、平安社會的氛圍。

三、落實(shí)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，全面推進(jìn)法治中國建設(shè)

2016年中辦、國辦發(fā)布的《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，分別規(guī)定了各級黨委主要負(fù)責(zé)人和各級政府主要負(fù)責(zé)人在推進(jìn)法治建設(shè)中應(yīng)當(dāng)履行的主要職責(zé)（各六項(xiàng)）。如何落實(shí)這些職責(zé)？中共中央2021年發(fā)布的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出了四項(xiàng)措施。

這項(xiàng)措施意味著將黨政主要負(fù)責(zé)人推進(jìn)法治建設(shè)的成績與其推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)成績一樣納入政績考核范圍?？疾煲粋€地區(qū)黨政“一把手”年度政績?nèi)绾?，不僅要看其所在地區(qū)的“金山銀山”和“綠水青山”建設(shè)的情況，還要看其所在地區(qū)的法治建設(shè)情況。

這“五同”有兩個含義：一是確定法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有同等的實(shí)質(zhì)地位。以防止將法治建設(shè)的地位虛化，避免讓法治的重要性變成只是口頭上和形式上的?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃》要求將法治建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展“五同”，即要求在各項(xiàng)工作的實(shí)際運(yùn)作中做到與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展完全同等對待；二是確定法治建設(shè)的推進(jìn)是全過程的，不僅要有部署，還要繼之予以推進(jìn)，推進(jìn)中要進(jìn)行督促，并最后要予以考核和獎懲，以防止只喊口號，沒有推進(jìn)落實(shí)，避免走過場而無實(shí)效。

切實(shí)推進(jìn)法治建設(shè)，需準(zhǔn)確和公正考核黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)的情況。為此，必須制定一套科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，這是一項(xiàng)非常艱巨和復(fù)雜的工作。法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)不同于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)，其客觀性、具體性、明確性的程度往往較低，有些指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)（如人民群眾在對所在地區(qū)、部門所制定的規(guī)范性文件、所建立的法律制度、所作出的執(zhí)法決定和司法判決裁定中感受到公平正義）的主觀性、抽象性、彈性程度會比較大。因此，我們制定的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)一定要力求科學(xué)，不能單純設(shè)定一些形式法治的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)（如所在地區(qū)制定了多少法規(guī)、規(guī)章，處理了多少訴訟、復(fù)議案件，作出了多少執(zhí)法處罰決定，行政訴訟的勝訴率是多少，以及黨委中心組組織了幾次法律法規(guī)學(xué)習(xí)，聽取了幾次立法機(jī)關(guān)和政法部門的匯報，等等），形式法治的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)雖然不可缺少，但實(shí)質(zhì)法治的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)（如運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革、發(fā)展和化解社會矛盾糾紛的情況）無疑應(yīng)占最主要的地位。