文_王 維
2021年9月,習(xí)近平總書記在中央人才工作會議上強(qiáng)調(diào),要堅持聚天下英才而用之,中國發(fā)展需要世界人才的參與,中國發(fā)展也為世界人才發(fā)展提供機(jī)遇。必須實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進(jìn)政策,用好全球創(chuàng)新資源,精準(zhǔn)引進(jìn)急需緊缺人才,形成具有吸引力和國際競爭力的人才制度體系,加快建設(shè)世界重要的人才中心和創(chuàng)新高地。習(xí)近平總書記的講話深刻揭示了我國發(fā)展與全球引才、用才之間的辯證關(guān)系,明確指出了我國全球引才的目標(biāo)方向,為做好新時代我國人才工作提供了根本遵循。
人才是創(chuàng)新發(fā)展的第一資源,是衡量一個國家綜合國力的重要指標(biāo)。從人類發(fā)展史來看,科技和人才總是向發(fā)展勢頭好、文明程度高、創(chuàng)新最活躍的地方聚集,這是人才流動的基本規(guī)律。深入實(shí)施新時代人才強(qiáng)國戰(zhàn)略,就要從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局出發(fā),深刻領(lǐng)悟和把握全球引才、用才的戰(zhàn)略意義。
黨的十九大以來,習(xí)近平總書記從人類歷史發(fā)展規(guī)律和國際格局演化規(guī)律出發(fā),作出了當(dāng)今世界面臨百年未有之大變局的重大判斷。東升西降的國際格局演變,不僅體現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到美國的70%,全球經(jīng)濟(jì)中心由歐美向中美轉(zhuǎn)移;更體現(xiàn)為發(fā)展勢頭在中國,全球人才、技術(shù)、創(chuàng)新要素等加速向中國集聚。當(dāng)前,我國進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的歷史新征程,戰(zhàn)略人才對我國贏得國際競爭,實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)起到了不可替代的作用,我們比歷史上任何時期都更加渴求人才。
黨的十九屆五中全會明確提出,2035年我國要進(jìn)入創(chuàng)新型國家前列、建成人才強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo),在全方位培養(yǎng)、引進(jìn)、用好人才的同時,要善于用好全球人才資源,解決全球引才中存在的突出問題,為加快建設(shè)世界重要的人才中心和創(chuàng)新高地打好基礎(chǔ),建立具有全球競爭力的人才法律制度體系。
國家之間的競爭歸根結(jié)底是人才的競爭。從世界近代史來看,一個世界大國、強(qiáng)國的出現(xiàn),都伴隨著對全球人才資源的吸引、使用、集聚。習(xí)近平總書記在中央人才工作會議上的講話回顧了16世紀(jì)以來全球出現(xiàn)的5個科學(xué)和人才中心。與意大利、英國、法國、德國相比,美國作為20世紀(jì)的全球科學(xué)和人才中心,其最突出的特點(diǎn)是對非美國本土人才的吸引、集聚和使用。從20世紀(jì)30年代起,美國就以各種方式從世界各地引進(jìn)科學(xué)家。1930年,被稱為“現(xiàn)代計算機(jī)之父”“博弈論之父”的匈牙利數(shù)學(xué)家馮·諾依曼首次赴美就成為普林斯頓大學(xué)的客座講師,1933年被聘為普林斯頓高級研究院教授,年僅30歲。與馮·諾依曼同時被聘的還包括愛因斯坦等6位數(shù)學(xué)家和物理學(xué)家。1946年,美國總統(tǒng)杜魯門簽署實(shí)施了著名的“回形針行動”,先后從德國引進(jìn)1500多名科學(xué)家赴美工作,這些科學(xué)家為二戰(zhàn)后美國科技和軍事的快速發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。
從20世紀(jì)60年代開始,美國出臺了一系列人才法案,與蘇聯(lián)等國家在全球范圍內(nèi)爭奪人才。1965年美國出臺《移民法》,該法案規(guī)定,來自世界各地的人,不論其國籍、資歷、年齡,只要有美國需要的一技之長,就能優(yōu)先加入美國國籍;對于掌握先進(jìn)技術(shù)的高科技人才,美國政府設(shè)立杰出人才條款,為引進(jìn)高層次科技人才奠定了法律基礎(chǔ)。為保持自身科技競爭力,1990年美國頒布新的《移民與國籍法案》,對技術(shù)移民的技術(shù)門類、資格認(rèn)證等進(jìn)行調(diào)整更新,進(jìn)一步完善美國技術(shù)移民的法律制度。
進(jìn)入21世紀(jì),隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的迅猛發(fā)展,全球人才競爭更加激烈。特別是中美貿(mào)易摩擦以來,中美競爭逐漸從貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、科技、人才等領(lǐng)域。為遏制中國經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展,美國密集出臺了一系列法律政策,與中國在全球范圍內(nèi)爭奪優(yōu)秀人才。
一是污名化在美中國科學(xué)家和留學(xué)生。2018年11月,時任美國司法部長杰夫·塞申斯提出并啟動了一項(xiàng)名為“中國行動計劃”(China Initiative)的行動,以應(yīng)對所謂的來自中國的“安全和技術(shù)威脅”。美國政府認(rèn)為在美的中國科學(xué)家、留學(xué)生等已經(jīng)成為中國政府“非傳統(tǒng)的情報搜集人員”,正在進(jìn)行對美國關(guān)鍵技術(shù)的轉(zhuǎn)移。根據(jù)“中國行動計劃”,美國政府對在美工作、學(xué)習(xí)的中國科學(xué)家和留學(xué)生無理審查,并無端限制人員來華學(xué)術(shù)交流。二是加大對本國急需人才的爭奪。2021年2月9日,美國國會眾議院通過《2022美國競爭法》,專門設(shè)立對于符合美國技術(shù)需求的STEM(科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)類)專業(yè)博士生畢業(yè)生在申請綠卡時,享有國別配合限制豁免,不再限制生活和工作在美國外國科學(xué)家(及其配偶、子女)的數(shù)量。
美國等西方國家的人才爭奪舉措,對我國人才流失產(chǎn)生了一定的不利影響。近年來,我國一直處于全世界移民輸出國第三位。2019年聯(lián)合國經(jīng)社部發(fā)布的關(guān)于全球國際移民存量的報告顯示,中國境內(nèi)(不包括香港、澳門特別行政區(qū)及臺灣?。┮演敵鲆泼窦s1073.23萬,僅次于印度的1800萬和墨西哥的1200萬。相比于2015年,我國新增移民輸出存量57.06萬人,增幅約5.62%。除移民外,我國也是全球留學(xué)生主要輸出國。2018年,我國各類出國留學(xué)人員總數(shù)達(dá)到了66.2萬人,成為美國、英國、加拿大等國家留學(xué)生主要來源國。2020年以來,盡管新冠肺炎疫情影響加大,但我國外出留學(xué)生數(shù)量減少并不明顯,可以看出我國外出留學(xué)需求仍然較大。
千秋基業(yè),人才為本。黨的十八大以來,我國在實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的過程中,逐漸建立起具有中國特色的人才工作體制,積累了一定的人才資源競爭優(yōu)勢。但是,我們也應(yīng)清醒看到,我國科技發(fā)展還面臨高端芯片、高端機(jī)床、工業(yè)軟件、精密儀器等“卡脖子”問題;我國在不少關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域還處于從跟跑到并跑的升級階段;具有戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性的重大科技成果偏少,具有國際競爭力的青年科技人才后備軍還無法滿足我國現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的人才需求,人才流失問題還比較突出。
當(dāng)前,我國引進(jìn)、使用全球人才的經(jīng)驗(yàn)不足,對待海外人才來華工作、學(xué)習(xí)的制度體系還不完善,在全球人才爭奪中,我國制度優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢、環(huán)境優(yōu)勢還沒有得到充分發(fā)揮。一是我國對外籍人員來華就業(yè)的法律制度不完善。1996年,我國出臺《外國人在中國就業(yè)管理辦法》規(guī)定,用人單位如果有聘用外國人需要,其工作崗位應(yīng)該是有特殊需要,而國內(nèi)勞動力市場的現(xiàn)狀導(dǎo)致用人單位無法尋得合適的人選。受當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國際交流等影響,外籍來華人員規(guī)模、就業(yè)需求相對有限,對相關(guān)法律的社會需求相對較小。因此,長期以來我國對外籍人員來華就業(yè)的法律制度相對薄弱,法律修訂工作相對緩慢,已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前我國吸引全球人才和建設(shè)世界人才中心的戰(zhàn)略需要。二是對來華人才使用和保障缺乏法律制度安排。隨著來華工作、學(xué)習(xí)的外籍人數(shù)快速增長,不少具體問題不斷凸顯。例如,外籍科技人才來華就業(yè)的政策規(guī)定、外籍人員入籍的制度安排、外籍科技人才的保密規(guī)范問題以及涉及外籍人才的住房、醫(yī)療、社保、子女入學(xué)、配偶工作、職稱職務(wù)等問題,我國尚沒有明確的法律規(guī)定。例如,對于國有企業(yè)而言,在引進(jìn)全球高水平管理人才和優(yōu)秀工程師時,是否能為其提供具有國際競爭力的薪酬待遇?是否能給予其企業(yè)高管或領(lǐng)導(dǎo)層的崗位?是否能進(jìn)行股權(quán)激勵?這些問題缺乏明確的法律規(guī)定,在實(shí)際工作中難以操作。三是缺乏能夠吸引戰(zhàn)略科學(xué)家和科技領(lǐng)軍人才的法律制度。千軍易得,一將難求。戰(zhàn)略科學(xué)家是科學(xué)帥才,是全球科技競爭的核心戰(zhàn)略資源。(侯建國:“建設(shè)高水平科技人才隊(duì)伍”,《求是》2021年第24期)目前,美國等國不僅在全球范圍內(nèi)爭奪戰(zhàn)略科學(xué)家,也制定了一系列政策對我國進(jìn)行無理打壓。面對這樣的形勢,我國亟須從法律制度層面積極回應(yīng),加快制定針對戰(zhàn)略科學(xué)家的法律體系和配套政策,大力提升我國對全球頂尖人才的吸引力。
加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地,就必須把握戰(zhàn)略主動,做好頂層設(shè)計和戰(zhàn)略謀劃。在全球引才過程中,應(yīng)不斷完善我國全球引才的法律法規(guī),構(gòu)建具有中國特色、凸顯中國優(yōu)勢、符合中國需求的全球引才、用才、聚才的制度體系。
加快研究制定具有中國特色和國際競爭力的全球人才引進(jìn)法律體系。當(dāng)前,我國針對全球人才引進(jìn)領(lǐng)域的法律還不完善,現(xiàn)行制度多以部門政策法規(guī)為主。例如,2004年8月,國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《外國人在中國永久居留審批管理辦法》。2012年,中組部、人社部等25個部門聯(lián)合印發(fā)《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》。針對高層次科技人才,公安部于2015年6月將國家實(shí)驗(yàn)室、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室列入外國人申請在華永居工作條目中??梢钥闯?,與發(fā)達(dá)國家相比,我國涉及全球引才的專門性法律還未完全建立,外國人永久居留管理?xiàng)l例還未出臺,對于有意愿來華工作的全球高層次人才的引進(jìn)渠道、政策條件、保障服務(wù)體系等問題還缺乏明確的法律規(guī)定,部分法律條款還有待進(jìn)一步明確,這對我國參與全球人才競爭、充分發(fā)揮我國舉國體制優(yōu)勢帶來一定挑戰(zhàn)。
認(rèn)真研究《外國人永久居留管理?xiàng)l例(征求意見稿)》,廣泛聽取社會各界意見。2020年2月,司法部公布的《外國人永久居留管理?xiàng)l例(征求意見稿)》,其中部分條款在全社會引起熱議。一方面說明全社會對該法案給予高度關(guān)注和重視;另一方面也反映了該法案中還存在一些問題需要進(jìn)一步深入調(diào)研。例如,其中第十三條:“因國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要引進(jìn)的外國人,屬于下列情形之一的,可以申請永久居留資格:(一)國家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、區(qū)域引進(jìn)并經(jīng)主管部門推薦的急需緊缺人才;(二)國家重點(diǎn)建設(shè)的高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)引進(jìn)并推薦的助理教授、助理研究員以上職稱的學(xué)術(shù)科研人員,以及其他高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)引進(jìn)并推薦的教授、研究員;(三)高新技術(shù)企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)以及國內(nèi)知名企業(yè)引進(jìn)并推薦的高級經(jīng)營管理人員、高級專業(yè)技術(shù)人員。(四)根據(jù)本條例第十二條規(guī)定取得永久居留資格的外國人推薦的專業(yè)人才。”其中,申請永居資格第一條缺乏對國家重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)、區(qū)域的明確指向,在實(shí)際操作中可能會出現(xiàn)泛化、放水等問題;第二條中缺乏對學(xué)科的限制。在全球人才競爭中,并非所有學(xué)科人才都是我國亟須引進(jìn)的人才。因此,要充分考慮我國亟須人才的學(xué)科、專業(yè)等情況,有的放矢而不能“一網(wǎng)全收”。例如,為保持美國競爭優(yōu)勢,美國政府高度重視STEM(科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)類)專業(yè)人才并優(yōu)先引進(jìn)和重點(diǎn)保障等。
因此,在研究出臺《外國人永久居留管理?xiàng)l例(征求意見稿)》時,要進(jìn)一步深入調(diào)研,廣泛聽取社會各界及專家學(xué)者意見,同時認(rèn)真研究學(xué)習(xí)美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),不斷修改完善相關(guān)條款,形成一部既有一定的門檻要求,也能充分考慮我國國情特點(diǎn)和發(fā)展需要的法律,為推動我國全球引才、用才奠定堅實(shí)的法律基礎(chǔ)。
要組織專家學(xué)者開展深入研究,緊盯美國等科技與人才強(qiáng)國的法律制度,積極構(gòu)建符合我國戰(zhàn)略需求、符合國際人才流動規(guī)律的法律制度體系。加強(qiáng)對在華外籍人才的調(diào)研,傾聽他們的聲音,了解他們的需求,切實(shí)解決他們來華工作、生活中的實(shí)際困難。
全方位做好引人、用人、留住人的制度銜接。建設(shè)全球人才中心,在大力引才的同時要著力用好人才、留住人才。引人、用人和留住人是一條完整的人才工作鏈。全球引才工作做得好不好,不僅僅看引進(jìn)了多少人,還要看用的怎么樣?留不留得???在具體工作中,引人工作和用人工作往往涉及多個不同部門,容易出現(xiàn)剃頭挑子一頭熱等問題。因此,要做好引人用人的全鏈條制度設(shè)計,運(yùn)用系統(tǒng)思維綜合考慮。
要充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)勢,做好引人、用人、留住人的制度銜接。充分調(diào)動高校、國家實(shí)驗(yàn)室和國家高端智庫等科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等用人單位的積極性,給予用人單位更大的自主權(quán)。探索設(shè)立一批引才用才試點(diǎn)單位,允許試點(diǎn)單位在全球引才用才上先行先試,形成一批可復(fù)制、可推廣的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。加大對我國急需的戰(zhàn)略人才的支持保障力度,堅持因人施策、重點(diǎn)保障;對于頂尖人才和科研團(tuán)隊(duì),要給予技術(shù)路線自主權(quán),要鼓勵創(chuàng)新、鼓勵合作;建立現(xiàn)代化的收益分配機(jī)制,加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù),充分體現(xiàn)知識、技術(shù)等創(chuàng)新要素的價值。充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢,立足于引才、用才的全周期、全要素、全過程,開展法律制度綜合改革工作,加快形成既有中國特色又有國際競爭比較優(yōu)勢的人才發(fā)展體制機(jī)制。
做好戰(zhàn)略科學(xué)家的法律制度安排。面對復(fù)雜的國際形勢,應(yīng)加快研究制訂針對全球戰(zhàn)略科學(xué)家和科技領(lǐng)軍人才的專門法律。戰(zhàn)略科學(xué)家不同于一般性人才,是科學(xué)帥才,是人才力量的“關(guān)鍵少數(shù)”。我國現(xiàn)階段人才結(jié)構(gòu)矛盾的突出表現(xiàn)就是戰(zhàn)略科學(xué)家數(shù)量偏少。因此,要堅持戰(zhàn)略眼光,靈活運(yùn)用多種方式渠道和超常規(guī)政策,充分發(fā)揮我國集中力量辦大事的社會主義制度優(yōu)勢,做好針對戰(zhàn)略科學(xué)家的法律制度安排,加強(qiáng)對“高精尖缺”人才的引進(jìn)和使用。