文_王 維

2021年9月，習(xí)近平總書記在中央人才工作會議上強(qiáng)調(diào)，要堅持聚天下英才而用之，中國發(fā)展需要世界人才的參與，中國發(fā)展也為世界人才發(fā)展提供機(jī)遇。必須實(shí)行更加積極、更加開放、更加有效的人才引進(jìn)政策，用好全球創(chuàng)新資源，精準(zhǔn)引進(jìn)急需緊缺人才，形成具有吸引力和國際競爭力的人才制度體系，加快建設(shè)世界重要的人才中心和創(chuàng)新高地。習(xí)近平總書記的講話深刻揭示了我國發(fā)展與全球引才、用才之間的辯證關(guān)系，明確指出了我國全球引才的目標(biāo)方向，為做好新時代我國人才工作提供了根本遵循。

一、全球引才、用才是新時代的重大戰(zhàn)略選擇

人才是創(chuàng)新發(fā)展的第一資源，是衡量一個國家綜合國力的重要指標(biāo)。從人類發(fā)展史來看，科技和人才總是向發(fā)展勢頭好、文明程度高、創(chuàng)新最活躍的地方聚集，這是人才流動的基本規(guī)律。深入實(shí)施新時代人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，就要從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局出發(fā)，深刻領(lǐng)悟和把握全球引才、用才的戰(zhàn)略意義。

黨的十九大以來，習(xí)近平總書記從人類歷史發(fā)展規(guī)律和國際格局演化規(guī)律出發(fā)，作出了當(dāng)今世界面臨百年未有之大變局的重大判斷。東升西降的國際格局演變，不僅體現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到美國的70%，全球經(jīng)濟(jì)中心由歐美向中美轉(zhuǎn)移；更體現(xiàn)為發(fā)展勢頭在中國，全球人才、技術(shù)、創(chuàng)新要素等加速向中國集聚。當(dāng)前，我國進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的歷史新征程，戰(zhàn)略人才對我國贏得國際競爭，實(shí)現(xiàn)民族偉大復(fù)興的宏偉目標(biāo)起到了不可替代的作用，我們比歷史上任何時期都更加渴求人才。

二、構(gòu)建具有全球競爭力的人才法律制度體系

黨的十九屆五中全會明確提出，2035年我國要進(jìn)入創(chuàng)新型國家前列、建成人才強(qiáng)國的戰(zhàn)略目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，在全方位培養(yǎng)、引進(jìn)、用好人才的同時，要善于用好全球人才資源，解決全球引才中存在的突出問題，為加快建設(shè)世界重要的人才中心和創(chuàng)新高地打好基礎(chǔ)，建立具有全球競爭力的人才法律制度體系。

國家之間的競爭歸根結(jié)底是人才的競爭。從世界近代史來看，一個世界大國、強(qiáng)國的出現(xiàn)，都伴隨著對全球人才資源的吸引、使用、集聚。習(xí)近平總書記在中央人才工作會議上的講話回顧了16世紀(jì)以來全球出現(xiàn)的5個科學(xué)和人才中心。與意大利、英國、法國、德國相比，美國作為20世紀(jì)的全球科學(xué)和人才中心，其最突出的特點(diǎn)是對非美國本土人才的吸引、集聚和使用。從20世紀(jì)30年代起，美國就以各種方式從世界各地引進(jìn)科學(xué)家。1930年，被稱為“現(xiàn)代計算機(jī)之父”“博弈論之父”的匈牙利數(shù)學(xué)家馮·諾依曼首次赴美就成為普林斯頓大學(xué)的客座講師，1933年被聘為普林斯頓高級研究院教授，年僅30歲。與馮·諾依曼同時被聘的還包括愛因斯坦等6位數(shù)學(xué)家和物理學(xué)家。1946年，美國總統(tǒng)杜魯門簽署實(shí)施了著名的“回形針行動”，先后從德國引進(jìn)1500多名科學(xué)家赴美工作，這些科學(xué)家為二戰(zhàn)后美國科技和軍事的快速發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。

從20世紀(jì)60年代開始，美國出臺了一系列人才法案，與蘇聯(lián)等國家在全球范圍內(nèi)爭奪人才。1965年美國出臺《移民法》，該法案規(guī)定，來自世界各地的人，不論其國籍、資歷、年齡，只要有美國需要的一技之長，就能優(yōu)先加入美國國籍；對于掌握先進(jìn)技術(shù)的高科技人才，美國政府設(shè)立杰出人才條款，為引進(jìn)高層次科技人才奠定了法律基礎(chǔ)。為保持自身科技競爭力，1990年美國頒布新的《移民與國籍法案》，對技術(shù)移民的技術(shù)門類、資格認(rèn)證等進(jìn)行調(diào)整更新，進(jìn)一步完善美國技術(shù)移民的法律制度。

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的迅猛發(fā)展，全球人才競爭更加激烈。特別是中美貿(mào)易摩擦以來，中美競爭逐漸從貿(mào)易領(lǐng)域擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)、科技、人才等領(lǐng)域。為遏制中國經(jīng)濟(jì)與科技發(fā)展，美國密集出臺了一系列法律政策，與中國在全球范圍內(nèi)爭奪優(yōu)秀人才。

一是污名化在美中國科學(xué)家和留學(xué)生。2018年11月，時任美國司法部長杰夫·塞申斯提出并啟動了一項(xiàng)名為“中國行動計劃”（China Initiative）的行動，以應(yīng)對所謂的來自中國的“安全和技術(shù)威脅”。美國政府認(rèn)為在美的中國科學(xué)家、留學(xué)生等已經(jīng)成為中國政府“非傳統(tǒng)的情報搜集人員”，正在進(jìn)行對美國關(guān)鍵技術(shù)的轉(zhuǎn)移。根據(jù)“中國行動計劃”，美國政府對在美工作、學(xué)習(xí)的中國科學(xué)家和留學(xué)生無理審查，并無端限制人員來華學(xué)術(shù)交流。二是加大對本國急需人才的爭奪。2021年2月9日，美國國會眾議院通過《2022美國競爭法》，專門設(shè)立對于符合美國技術(shù)需求的STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)類）專業(yè)博士生畢業(yè)生在申請綠卡時，享有國別配合限制豁免，不再限制生活和工作在美國外國科學(xué)家（及其配偶、子女）的數(shù)量。

美國等西方國家的人才爭奪舉措，對我國人才流失產(chǎn)生了一定的不利影響。近年來，我國一直處于全世界移民輸出國第三位。2019年聯(lián)合國經(jīng)社部發(fā)布的關(guān)于全球國際移民存量的報告顯示，中國境內(nèi)（不包括香港、澳門特別行政區(qū)及臺灣?。┮演敵鲆泼窦s1073.23萬，僅次于印度的1800萬和墨西哥的1200萬。相比于2015年，我國新增移民輸出存量57.06萬人，增幅約5.62%。除移民外，我國也是全球留學(xué)生主要輸出國。2018年，我國各類出國留學(xué)人員總數(shù)達(dá)到了66.2萬人，成為美國、英國、加拿大等國家留學(xué)生主要來源國。2020年以來，盡管新冠肺炎疫情影響加大，但我國外出留學(xué)生數(shù)量減少并不明顯，可以看出我國外出留學(xué)需求仍然較大。

千秋基業(yè)，人才為本。黨的十八大以來，我國在實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的過程中，逐漸建立起具有中國特色的人才工作體制，積累了一定的人才資源競爭優(yōu)勢。但是，我們也應(yīng)清醒看到，我國科技發(fā)展還面臨高端芯片、高端機(jī)床、工業(yè)軟件、精密儀器等“卡脖子”問題；我國在不少關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域還處于從跟跑到并跑的升級階段；具有戰(zhàn)略性、關(guān)鍵性的重大科技成果偏少，具有國際競爭力的青年科技人才后備軍還無法滿足我國現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)的人才需求，人才流失問題還比較突出。

當(dāng)前，我國引進(jìn)、使用全球人才的經(jīng)驗(yàn)不足，對待海外人才來華工作、學(xué)習(xí)的制度體系還不完善，在全球人才爭奪中，我國制度優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢、環(huán)境優(yōu)勢還沒有得到充分發(fā)揮。一是我國對外籍人員來華就業(yè)的法律制度不完善。1996年，我國出臺《外國人在中國就業(yè)管理辦法》規(guī)定，用人單位如果有聘用外國人需要，其工作崗位應(yīng)該是有特殊需要，而國內(nèi)勞動力市場的現(xiàn)狀導(dǎo)致用人單位無法尋得合適的人選。受當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國際交流等影響，外籍來華人員規(guī)模、就業(yè)需求相對有限，對相關(guān)法律的社會需求相對較小。因此，長期以來我國對外籍人員來華就業(yè)的法律制度相對薄弱，法律修訂工作相對緩慢，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前我國吸引全球人才和建設(shè)世界人才中心的戰(zhàn)略需要。二是對來華人才使用和保障缺乏法律制度安排。隨著來華工作、學(xué)習(xí)的外籍人數(shù)快速增長，不少具體問題不斷凸顯。例如，外籍科技人才來華就業(yè)的政策規(guī)定、外籍人員入籍的制度安排、外籍科技人才的保密規(guī)范問題以及涉及外籍人才的住房、醫(yī)療、社保、子女入學(xué)、配偶工作、職稱職務(wù)等問題，我國尚沒有明確的法律規(guī)定。例如，對于國有企業(yè)而言，在引進(jìn)全球高水平管理人才和優(yōu)秀工程師時，是否能為其提供具有國際競爭力的薪酬待遇？是否能給予其企業(yè)高管或領(lǐng)導(dǎo)層的崗位？是否能進(jìn)行股權(quán)激勵？這些問題缺乏明確的法律規(guī)定，在實(shí)際工作中難以操作。三是缺乏能夠吸引戰(zhàn)略科學(xué)家和科技領(lǐng)軍人才的法律制度。千軍易得，一將難求。戰(zhàn)略科學(xué)家是科學(xué)帥才，是全球科技競爭的核心戰(zhàn)略資源。（侯建國：“建設(shè)高水平科技人才隊(duì)伍”，《求是》2021年第24期）目前，美國等國不僅在全球范圍內(nèi)爭奪戰(zhàn)略科學(xué)家，也制定了一系列政策對我國進(jìn)行無理打壓。面對這樣的形勢，我國亟須從法律制度層面積極回應(yīng)，加快制定針對戰(zhàn)略科學(xué)家的法律體系和配套政策，大力提升我國對全球頂尖人才的吸引力。

三、加快修訂完善全球引才、用才的法律制度體系

加快建設(shè)世界重要人才中心和創(chuàng)新高地，就必須把握戰(zhàn)略主動，做好頂層設(shè)計和戰(zhàn)略謀劃。在全球引才過程中，應(yīng)不斷完善我國全球引才的法律法規(guī)，構(gòu)建具有中國特色、凸顯中國優(yōu)勢、符合中國需求的全球引才、用才、聚才的制度體系。

加快研究制定具有中國特色和國際競爭力的全球人才引進(jìn)法律體系。當(dāng)前，我國針對全球人才引進(jìn)領(lǐng)域的法律還不完善，現(xiàn)行制度多以部門政策法規(guī)為主。例如，2004年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《外國人在中國永久居留審批管理辦法》。2012年，中組部、人社部等25個部門聯(lián)合印發(fā)《外國人在中國永久居留享有相關(guān)待遇的辦法》。針對高層次科技人才，公安部于2015年6月將國家實(shí)驗(yàn)室、國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室列入外國人申請在華永居工作條目中?？梢钥闯?，與發(fā)達(dá)國家相比，我國涉及全球引才的專門性法律還未完全建立，外國人永久居留管理?xiàng)l例還未出臺，對于有意愿來華工作的全球高層次人才的引進(jìn)渠道、政策條件、保障服務(wù)體系等問題還缺乏明確的法律規(guī)定，部分法律條款還有待進(jìn)一步明確，這對我國參與全球人才競爭、充分發(fā)揮我國舉國體制優(yōu)勢帶來一定挑戰(zhàn)。

認(rèn)真研究《外國人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，廣泛聽取社會各界意見。2020年2月，司法部公布的《外國人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》，其中部分條款在全社會引起熱議。一方面說明全社會對該法案給予高度關(guān)注和重視；另一方面也反映了該法案中還存在一些問題需要進(jìn)一步深入調(diào)研。例如，其中第十三條：“因國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要引進(jìn)的外國人，屬于下列情形之一的，可以申請永久居留資格：（一）國家重點(diǎn)發(fā)展的行業(yè)、區(qū)域引進(jìn)并經(jīng)主管部門推薦的急需緊缺人才；（二）國家重點(diǎn)建設(shè)的高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)引進(jìn)并推薦的助理教授、助理研究員以上職稱的學(xué)術(shù)科研人員，以及其他高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)引進(jìn)并推薦的教授、研究員；（三）高新技術(shù)企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)以及國內(nèi)知名企業(yè)引進(jìn)并推薦的高級經(jīng)營管理人員、高級專業(yè)技術(shù)人員。（四）根據(jù)本條例第十二條規(guī)定取得永久居留資格的外國人推薦的專業(yè)人才。”其中，申請永居資格第一條缺乏對國家重點(diǎn)發(fā)展行業(yè)、區(qū)域的明確指向，在實(shí)際操作中可能會出現(xiàn)泛化、放水等問題；第二條中缺乏對學(xué)科的限制。在全球人才競爭中，并非所有學(xué)科人才都是我國亟須引進(jìn)的人才。因此，要充分考慮我國亟須人才的學(xué)科、專業(yè)等情況，有的放矢而不能“一網(wǎng)全收”。例如，為保持美國競爭優(yōu)勢，美國政府高度重視STEM（科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)類）專業(yè)人才并優(yōu)先引進(jìn)和重點(diǎn)保障等。

因此，在研究出臺《外國人永久居留管理?xiàng)l例（征求意見稿）》時，要進(jìn)一步深入調(diào)研，廣泛聽取社會各界及專家學(xué)者意見，同時認(rèn)真研究學(xué)習(xí)美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，不斷修改完善相關(guān)條款，形成一部既有一定的門檻要求，也能充分考慮我國國情特點(diǎn)和發(fā)展需要的法律，為推動我國全球引才、用才奠定堅實(shí)的法律基礎(chǔ)。

要組織專家學(xué)者開展深入研究，緊盯美國等科技與人才強(qiáng)國的法律制度，積極構(gòu)建符合我國戰(zhàn)略需求、符合國際人才流動規(guī)律的法律制度體系。加強(qiáng)對在華外籍人才的調(diào)研，傾聽他們的聲音，了解他們的需求，切實(shí)解決他們來華工作、生活中的實(shí)際困難。

全方位做好引人、用人、留住人的制度銜接。建設(shè)全球人才中心，在大力引才的同時要著力用好人才、留住人才。引人、用人和留住人是一條完整的人才工作鏈。全球引才工作做得好不好，不僅僅看引進(jìn)了多少人，還要看用的怎么樣？留不留得??？在具體工作中，引人工作和用人工作往往涉及多個不同部門，容易出現(xiàn)剃頭挑子一頭熱等問題。因此，要做好引人用人的全鏈條制度設(shè)計，運(yùn)用系統(tǒng)思維綜合考慮。

要充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)勢，做好引人、用人、留住人的制度銜接。充分調(diào)動高校、國家實(shí)驗(yàn)室和國家高端智庫等科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等用人單位的積極性，給予用人單位更大的自主權(quán)。探索設(shè)立一批引才用才試點(diǎn)單位，允許試點(diǎn)單位在全球引才用才上先行先試，形成一批可復(fù)制、可推廣的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。加大對我國急需的戰(zhàn)略人才的支持保障力度，堅持因人施策、重點(diǎn)保障；對于頂尖人才和科研團(tuán)隊(duì)，要給予技術(shù)路線自主權(quán)，要鼓勵創(chuàng)新、鼓勵合作；建立現(xiàn)代化的收益分配機(jī)制，加強(qiáng)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，充分體現(xiàn)知識、技術(shù)等創(chuàng)新要素的價值。充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，立足于引才、用才的全周期、全要素、全過程，開展法律制度綜合改革工作，加快形成既有中國特色又有國際競爭比較優(yōu)勢的人才發(fā)展體制機(jī)制。

做好戰(zhàn)略科學(xué)家的法律制度安排。面對復(fù)雜的國際形勢，應(yīng)加快研究制訂針對全球戰(zhàn)略科學(xué)家和科技領(lǐng)軍人才的專門法律。戰(zhàn)略科學(xué)家不同于一般性人才，是科學(xué)帥才，是人才力量的“關(guān)鍵少數(shù)”。我國現(xiàn)階段人才結(jié)構(gòu)矛盾的突出表現(xiàn)就是戰(zhàn)略科學(xué)家數(shù)量偏少。因此，要堅持戰(zhàn)略眼光，靈活運(yùn)用多種方式渠道和超常規(guī)政策，充分發(fā)揮我國集中力量辦大事的社會主義制度優(yōu)勢，做好針對戰(zhàn)略科學(xué)家的法律制度安排，加強(qiáng)對“高精尖缺”人才的引進(jìn)和使用。