○羅振興

社區(qū)是社會治理的基本單元，實現(xiàn)有效的社區(qū)治理是推動社會治理現(xiàn)代化的基礎。2021年7月11日，中共中央、國務院下發(fā)了《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，要求“以增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點，以加強基層黨組織建設、增強基層黨組織政治功能和組織力為關鍵，以加強基層政權建設和健全基層群眾自治制度為重點，以改革創(chuàng)新和制度建設、能力建設為抓手，建立健全基層治理體制機制，推動政府治理同社會調節(jié)、居民自治良性互動，提高基層治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”?？梢姡M一步加強黨建引領多元主體參與社區(qū)治理，激活社區(qū)自治、共治、法治活力對新時期推進社區(qū)治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、黨建引領社區(qū)善治的內涵及內在邏輯

作為國家治理現(xiàn)代化的基礎性工程，社區(qū)治理現(xiàn)代化被理解為在基層社會的特定空間場域內，一系列現(xiàn)代社區(qū)治理要素及其組合方式所連續(xù)發(fā)生的由低級向高級的突破性變革與轉型過程。社區(qū)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，是形成共建共治共享治理新格局的實踐基礎，構成社區(qū)治理現(xiàn)代化的基本要素?？梢?，黨建引領社區(qū)善治是一個綜合而專業(yè)的系統(tǒng)治理過程，這個過程至少包括基層黨組織對治理體系與治理能力兩個層面的轉型引領。

一般而言，社區(qū)治理體系包括組織體系、制度體系與治理機制體系，如基層黨組織對社區(qū)居委會、業(yè)委會、社區(qū)組織等主體在組織建設、制度規(guī)范適用與社區(qū)公共事務參與過程的引領；而治理能力則主要反映在基層黨組織對社區(qū)治理過程中治理技術應用的引領，如推動民主協(xié)商開展、指導社區(qū)購買服務與支持社區(qū)信息化建設等方面。其中，基層黨組織對于社區(qū)治理體系的有效引領，能夠實質解決社區(qū)黨建的“懸浮化”難題，以黨組織政治權威增強社區(qū)治理過程的合法性，有力推動社區(qū)治理的順暢運行；而黨組織對于社區(qū)治理能力的引領，則有利于破解社區(qū)治理“有效性”難題，在社區(qū)多元主體共建共治資源整合、社區(qū)治理需求回應與社區(qū)治理專業(yè)化法治化建設支撐方面成效顯著。在此基礎上，基層黨組織對社區(qū)治理體系與能力的二元引領建構起黨建引領社區(qū)善治的實踐向度。

為探究黨建引領社區(qū)治理現(xiàn)代化的內在邏輯，本文提出黨建引領社區(qū)善治的要素分析框架。黨建引領社區(qū)善治是指在“以人民為中心”的治理理念指導下，通過社區(qū)黨建引領社區(qū)治理主體再造，優(yōu)化社區(qū)治理結構，整合多元主體與有效資源，推動形成社區(qū)共建共治共享新格局，提升社區(qū)治理水平，使居民更有認同感與獲得感。黨建引領社區(qū)善治在治理目標、主體結構與治理方式上與實踐層面社區(qū)“一核多元”的治理模式有所差異，其內涵主要體現(xiàn)在以下三個方面：

首先，黨建引領社區(qū)善治以實現(xiàn)居民需求為治理目標。與“動員式治理”的黨建引領以政策落實為目標不同，立足于社區(qū)善治的黨建引領著重于居民本位的公共利益目標的實現(xiàn)，強調為民服務的宗旨，堅持以居民需求為導向，通過黨建引領多元主體利益訴求有效整合，推動社區(qū)居民主體意識與公共價值觀的培育與發(fā)展，實現(xiàn)社區(qū)公共利益最大化的治理目標，提升社區(qū)居民滿意度。

其次，黨建引領社區(qū)善治指向多元主體協(xié)同的共治模式?；鶎狱h組織是社區(qū)治理的關鍵性組織，但絕不是單一的主體，社區(qū)善治的實現(xiàn)需要社區(qū)多元主體的共同參與、協(xié)商共治，這就需要一個更加開放、多元的社區(qū)治理體系。實現(xiàn)黨組織為核心引領，市場主體、社會組織、社區(qū)自治組織、居民等多元主體利益協(xié)商、互惠信任與制度化的社區(qū)治理體系，能夠有效整合社區(qū)多元利益訴求，奠定公意基礎，為社區(qū)善治提供主體保障。

最后，黨建引領社區(qū)善治注重專業(yè)治理技術的綜合應用。黨建引領社區(qū)善治并非只是一個機械的基層黨組織“嵌入”社區(qū)治理主體與結構的靜態(tài)過程，而是更加注重對社區(qū)治理中的治理技術動態(tài)創(chuàng)新性應用的科學領導，通過黨組織指導下民主化、法治化、社會化等治理技術的應用，提升社區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平。

二、黨建引領社區(qū)善治的耀江社區(qū)實踐

耀江花園社區(qū)坐落在黃浦江畔，與2010年上海世博會浦西園區(qū)隔馬路相望，由10個小區(qū)組成，占地面積0.52平方公里，戶籍人口4285戶，是黃浦區(qū)典型的占地面積與居民數(shù)量規(guī)模都較大的城市中高端居民區(qū)。伴隨經(jīng)濟社會快速發(fā)展與居民生活水平的顯著改善，社區(qū)居民對美好生活的向往與低效失序的社區(qū)治理狀況發(fā)生了沖突。一方面，社區(qū)利益碎片化。由于高度流動性，居民參與社區(qū)治理積極性不高，群租、不文明飼養(yǎng)寵物等社區(qū)治理亂象頻發(fā)，多元利益難以有效整合，給社區(qū)環(huán)境與安全帶來巨大挑戰(zhàn)。另一方面，社區(qū)治理主體缺位。耀江社區(qū)10個小區(qū)業(yè)委會很早就成立了，但由于制度、結構設置不規(guī)范，成員能力有限等困境，業(yè)委會基本處于無作為、難作為甚至亂作為的狀態(tài)，居民認同度低，社區(qū)公共事務難以有效運轉。面對這種情況，耀江社區(qū)黨組織以業(yè)委會建設為依托，推動社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設，有效解決多元利益沖突，實現(xiàn)了社區(qū)安全有序、美麗宜居的完美轉型。

（一）以主體再造激活自治活力

社區(qū)集體行動困境導致的治理無序，根源在于社區(qū)居民主體意識不足與社區(qū)自治乏力。作為居民自治的重要主體，經(jīng)過多番調研，耀江社區(qū)黨組織確立了以業(yè)委會建設為“牛鼻子”的工作原則，以業(yè)委會自治主體的再造有效激活社區(qū)自治的活力。一方面，針對業(yè)委會“組建難、運轉難”的組織困境，社區(qū)黨組織在街道黨工委的指導下，率先進行社區(qū)組織黨建新探索：在社區(qū)9個小區(qū)業(yè)委會成立黨的工作小組，由小區(qū)黨總支書記任組長。黨的工作小組對業(yè)委會工作進行整體領導，對業(yè)委會相關事務保持了解與關注，充當業(yè)委會與黨組織聯(lián)系的橋梁與樞紐，當業(yè)委會陷入力有不逮、亟須幫助的困境時，工作小組成員就會及時“伸出援手”，向居民區(qū)黨總支和居委會匯報，為業(yè)委會尋求更多資源幫助。另一方面，在社區(qū)黨組織的動員與組織下，社區(qū)創(chuàng)新性地組建了業(yè)委會主任聯(lián)合會，將社區(qū)內10個業(yè)委會主任組織到一起，廣泛收集和討論各小區(qū)的實際訴求與治理問題。這一系列舉措極大增強了社區(qū)業(yè)委會的參與能力，有效滿足了社區(qū)公共事務治理的利益訴求整合需求，為社區(qū)治理準確性與有效性提供了依據(jù)。

（二）以組織聯(lián)動重塑社區(qū)治理結構

有效的治理并不代表不存在問題，其關鍵在于是否能夠提供及時回應問題、迅速解決問題的制度通道。針對業(yè)主與物業(yè)之間的矛盾沖突，借鑒業(yè)委會主任聯(lián)合會的經(jīng)驗做法，在黨組織的指導協(xié)調下，社區(qū)牽頭成立了物業(yè)經(jīng)理聯(lián)席會，將各個小區(qū)的物業(yè)經(jīng)理匯聚一堂，共同協(xié)商社區(qū)物業(yè)管理事務，促進社區(qū)事務有序推進。通過黨組織、居委會、業(yè)委會、物業(yè)等組織共同參與，業(yè)委會逐漸發(fā)展成一個頗具規(guī)模和實際執(zhí)行力的組織實體。在此基礎上，耀江社區(qū)建構起以社區(qū)綜合治理聯(lián)席會議為最高決策層、治理工作小組為常務領導機構、業(yè)委會主任聯(lián)誼會和物業(yè)經(jīng)理聯(lián)席會議為議事機構、黨的工作小組&業(yè)委會&物業(yè)公司為具體執(zhí)行機構的社區(qū)合作治理體系，有效整合了社區(qū)多元主體力量，初步形成了具有現(xiàn)代化意義的社區(qū)治理格局。

（三）以規(guī)范創(chuàng)制奠定公意基礎

社區(qū)治理的主體多元性帶來社區(qū)居民和各類組織責任回歸的問題，社區(qū)合作治理的推動使得社區(qū)多元主體的互動愈加頻繁，社區(qū)合作治理各內部主體亟須具備內在的公共約束力和責任效力。為進一步提升社區(qū)治理規(guī)范性，在街道購買法律服務專門律所的幫助與社區(qū)黨組織的指導下，耀江社區(qū)對社區(qū)事務治理經(jīng)驗進行梳理和總結，形成了一系列規(guī)范性措施。在廣泛征詢和聽取小區(qū)居民意見，同時與法律顧問多番研究論證的基礎上，基于“有法規(guī)依法規(guī)，沒法規(guī)從約定”的原則，耀江社區(qū)針對以往存在的社區(qū)治理多發(fā)問題，經(jīng)過13個月深入調研與文字起草，數(shù)易其稿，經(jīng)社區(qū)綜合治理聯(lián)席會議與業(yè)主大會全體會議民主審議表決通過，制定出臺了社區(qū)《住戶守則》，正式以公約形式把社區(qū)治理經(jīng)驗總結為近40條內容?！蹲羰貏t》以合作治理為導向，以私法自治為原則，合理界定了適用對象，立足現(xiàn)實問題，結合現(xiàn)行法律法規(guī)對社區(qū)內車輛行駛與?？?、房屋出租、寵物飼養(yǎng)、小區(qū)通行、房屋裝修、垃圾處理、鄰里關系以及物業(yè)管理費等八個方面的問題進行了約定，不僅解決了社區(qū)治理過程中住戶、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)不太關注或者不易理解和掌握的較為分散的法律法規(guī)問題，還以公約化的小守則提供了內容簡單易懂、適用范圍明確、使用方式便捷、懲處有理有據(jù)的住戶行為指南?！蹲羰貏t》立足于社區(qū)實際，使居民行動和國家法律有機對接，有效連通了居委會、業(yè)委會和物業(yè)，為社區(qū)集體行動的規(guī)范發(fā)展奠定制度基礎。

（四）以法治評估體系完善社區(qū)治理機制

當制度規(guī)范供給后，治理主體能否提供可信的承諾，持續(xù)共同遵守公共規(guī)則，避免“搭便車”現(xiàn)象，有效的監(jiān)督與激勵機制的建立是社區(qū)治理結構發(fā)展成熟的顯性標志之一。耀江《住戶守則》作為非正式制度，對社區(qū)治理各主體具有內在約束力與責任效力，其成功出臺與有效實施為社區(qū)居民的規(guī)范行為帶來指引的同時，也為社區(qū)自組織權利義務關系作出了清晰的邊界界定，這就為社區(qū)治理過程中社區(qū)治理的監(jiān)督評估與激勵保障注入法治的新思路。一方面，立足于社區(qū)業(yè)委會的規(guī)范發(fā)展，在街道黨工委的指導下，耀江社區(qū)探索啟動對業(yè)委會建設實行依法評估的社區(qū)治理新技術——開展年度業(yè)委會法治評估工作。依據(jù)現(xiàn)行六大規(guī)范涵蓋社區(qū)治理、業(yè)委會建設相關法律法規(guī)、規(guī)范性文件等規(guī)定在內的36條標準，同時結合社區(qū)治理過程中業(yè)委會建設實際問題，社區(qū)對業(yè)委會運行與發(fā)展的各項事項指標予以規(guī)定與賦權，廣泛邀請律師、業(yè)委會主任聯(lián)誼會理事以及社區(qū)能人等有關人員對業(yè)委會開展“全面體檢”。根據(jù)法治評估結果，參照既定標準，對各業(yè)委會星級分類，同時依據(jù)評估辦法，針對業(yè)委會運行過程中的問題，評估團隊會詳細出具法治評估建議書。另一方面，借助“法治評估”活動的開展與組織評級標準，耀江社區(qū)所處半淞園路街道黨工委設立“引導資金”，星級業(yè)委會可以經(jīng)過申請獲得3000-30000元不等的活動經(jīng)費支持，用以開展自身建設、公共文化服務、社區(qū)更新、環(huán)境治理等多元組織活動?！耙龑зY金”的設立，有效激勵了業(yè)委會的活動積極性，社區(qū)文娛活動、專項微更新計劃顯著增多，社區(qū)治理活力有效提升。同時，“引導資金”帶來的正向激勵，使得“法治評估”的評價與引導功能得到進一步加強，業(yè)委會活動規(guī)范性進一步提升。

通過黨建引領業(yè)委會建設，推動社區(qū)多元主體共同參與到社區(qū)治理中來，耀江社區(qū)有效化解了諸多矛盾，創(chuàng)新性構建起有效自治、協(xié)商共治、法治保障的社區(qū)治理新格局，有效提升了社區(qū)主體行為規(guī)范性、多元主體參與度與居民生活滿意度，實現(xiàn)了社區(qū)行為有序、主體有為、治理有效的良好善治。

三、黨建引領社區(qū)善治的實踐邏輯

耀江社區(qū)黨建引領社區(qū)業(yè)委會建設推動社區(qū)善治是城市社區(qū)治理創(chuàng)新的典型實踐，也是黨建引領社區(qū)自治、共治、法治有機結合實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的生動反映，為城市黨建引領社區(qū)善治提供了創(chuàng)新理念。耀江社區(qū)黨建引領社區(qū)善治立足于居民生活需求，突破社區(qū)治理窠臼、提升社區(qū)治理效能，實現(xiàn)了社區(qū)公共利益的最大化與善治，其內在邏輯歸結于黨建引領社區(qū)治理體系與能力的現(xiàn)代化轉型，即實現(xiàn)治理主體、組織結構與技術應用三大要素在黨建引領下由低級狀態(tài)向高級狀態(tài)有效轉變。

（一）合作視閾下的主體性反思

黨建引領下社區(qū)治理主體特征呈現(xiàn)多元性，是黨組織、政府部門、社區(qū)自治組織、市場主體、社會組織以及社區(qū)居民多元主體力量的有機整合，各主體依據(jù)一定制度規(guī)范形成有機組織形態(tài)，基于合作互惠目標對社區(qū)公共事務進行治理。在具體的實踐中，承擔起社區(qū)自我治理職責的自組織主體是黨組織引領下社區(qū)居委主導的社區(qū)自治組織，基礎在居民。我國社區(qū)發(fā)展與治理的實踐現(xiàn)狀表明，一元主導的社區(qū)治理模式不具科學性，其中治理主體間力量發(fā)展相對不均衡，非公共主體力量較為薄弱，社區(qū)治理結構與過程的效度與穩(wěn)定性還有待提升。社區(qū)治理的目標實現(xiàn)是一個伴隨社會發(fā)展與居民需求變化持續(xù)調適的過程，因而在社區(qū)發(fā)展與治理過程中，社區(qū)主體構成也在不斷反思與調整，以期適應快速變化的治理環(huán)境。在復雜的治理環(huán)境下，單個主體的作用極其有限，多元復雜利益訴求的存在對主體間合作提出需求。在這種意義上，黨建引領的社區(qū)合作治理趨勢，無疑是當下社區(qū)治理現(xiàn)代化與社區(qū)治理實踐的發(fā)展趨向。同時，社區(qū)治理的有效進行，內含著來自治理結構與過程的合作，任何社區(qū)事務的治理，都需要治理主體與治理客體的有效結合，在基層黨組織的引領下，各主體被充分吸收到社區(qū)治理過程中來，形成多元互動關系，最終在共建共治共享過程中促成社區(qū)治理水平與效果的提升。

（二）體系現(xiàn)代化的結構性重塑

在治理體系現(xiàn)代化命題下的社區(qū)合作治理，涉及權力與責任的共享、組織體系的互嵌以及制度規(guī)范體系的銜接。傳統(tǒng)以行政主導的社區(qū)治理向黨建引領下多元主體參與合作共治的社區(qū)治理轉變，意蘊著社區(qū)公共權力與責任的再分配，公共主體向非公共主體讓權抑或是賦權的過程，同時也是責任共擔的過程。在這個過程中，黨組織通過權責讓渡，給予多元主體發(fā)育空間，使其組織化從而具有一定的能動性，社區(qū)事務的治理能力得以提升，社區(qū)治理結構由傳統(tǒng)的封閉式演變?yōu)樵谏鐓^(qū)黨組織領導下，社區(qū)治理過程中所有利益相關者都依法有序、廣泛有效地參與到社區(qū)公共事務的決策、執(zhí)行與監(jiān)督等各環(huán)節(jié)中。在這種組織結構下，基層黨組織通過組織嵌入、價值引領、共識培育、政策動員、平臺搭建以及資源整合等方式進行整體引領，在推動多元主體互動過程中實現(xiàn)社區(qū)有效的合作治理目標。與此同時，與社區(qū)治理權責分配與組織結構調整密切相關的還有關于社區(qū)治理的制度安排，包括正式制度與非正式制度。在社區(qū)合作程度較低時，多元利益訴求帶來的不穩(wěn)定性使得社區(qū)治理的有序運行需要建立在強有力的制度保障之下，正式制度成為基本選擇；而當社區(qū)合作治理邁入正軌時，合作帶來的信任互惠關系網(wǎng)絡增強了共識引領與利益協(xié)商的規(guī)制作用，非正式制度的重要性愈加顯著，以正式制度為基礎、非正式制度為輔助的合作治理制度規(guī)范體系則成為黨建引領社區(qū)善治的制度底色。

（三）能力現(xiàn)代化的技術性突破

社區(qū)善治建立在一定的技術應用基礎上，社區(qū)治理技術的運用和創(chuàng)新，其重要目標就在于實現(xiàn)社區(qū)治理的精準性，包括對社區(qū)現(xiàn)象和內容的精準判斷、對社區(qū)治理對象和治理內容的精準鎖定和對社區(qū)治理手段和技術的科學運用，從而提高社區(qū)治理效率。社區(qū)的快速發(fā)展導致社區(qū)公共事務復雜性急劇上升，對社區(qū)治理水平提出了新的考驗，如何實現(xiàn)精準有效的社區(qū)治理成為社區(qū)治理現(xiàn)代化轉型的重要指向，這就需要實現(xiàn)在治理技術層面的創(chuàng)新突破。通過黨建引領諸如主體自主性培育、內生性規(guī)范創(chuàng)制、協(xié)商平臺搭建與誘導式治理等社會性治理技術的創(chuàng)新應用，引導多元主體的參與、表達、互動，使社區(qū)利益訴求與治理問題能夠有效反饋，公共資源得以科學合理配置，社區(qū)事務實現(xiàn)共建共治共享，可以提升多元主體自主能動性與參與積極性，有效提升社區(qū)治理實效作用，進一步夯實基層黨組織的合法性基礎。

①《中共中央 國務院關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》，《人民日報》2021 年7 月12 日，第1 版。

②申麗娟、陳躍：《社區(qū)治理現(xiàn)代化的結構性障礙及其內源式破解》，《四川師范大學學報（社會科學版）》2016 年第3 期。

③程熙：《回應性的“動員式治理”與基層糾紛解決》，《領導科學》2014 年第2 期。

④孫莉莉：《特大城市社會治理：立足基層社區(qū)的考察》，上海交通大學出版社，2018 版，第68 頁。

⑤張廣利、劉遠康：《城市社區(qū)軟法之治——以上海市Y 居民區(qū)〈住戶守則〉為例》，《長白學刊》2020年第2 期。

⑥羅家德、梁肖月：《社區(qū)營造的理論、流程與案例》，社會科學文獻出版社，2017 年版，第56 頁。

⑦中國政法大學法治政府研究院：《中國法治政府獎集萃（第五屆）》，社會科學文獻出版社，2018 版，第12 頁。

⑧韓福國、蔡櫻華：《“組織化嵌入”超越“結構化割裂”——現(xiàn)代城市基層開放式治理的結構性要素》，《西安交通大學學報（社會科學版）》2018 年第5 期。

⑨張明皓、豆書龍：《黨建引領“三治結合”：機制構建、內在張力與優(yōu)化向度》，《南京農業(yè)大學學報（社會科學版）》2021 年第1 期。

⑩張勇、何艷玲：《城市社區(qū)治理技術的空間嵌入》，《領導科學》2017 年第36 期。

? 黃晴、劉華興：《治理術視閾下的社區(qū)治理與政府角色重構：英國社區(qū)治理經(jīng)驗與啟示》，《中國行政管理》2018 年第2 期。