王 茜 劉文鑫

（廣東省社會(huì)科學(xué)院，廣州 510635）

內(nèi)容提要:率先暢通“大灣區(qū)循環(huán)”對(duì)于我國打造新發(fā)展格局具有重要的先行示范意義。經(jīng)濟(jì)循環(huán)的本質(zhì)是要素流動(dòng)，人員流動(dòng)的難度最大，相對(duì)于個(gè)人所得稅“港人港稅”“澳人澳稅”等大力度改革，粵港澳三地社會(huì)保險(xiǎn)制度銜接相對(duì)滯后，成為制約灣區(qū)互聯(lián)互通的突出障礙。本文首先比較粵港澳三地的社保體系和社保費(fèi)率，然后考察粵港澳大灣區(qū)社保制度銜接問題，當(dāng)前主要存在待遇差異、重復(fù)繳費(fèi)、社保不可攜、匯率風(fēng)險(xiǎn)等問題。最后借鑒歐盟的累積原則、可輸出原則、工作地原則、不歧視原則等經(jīng)驗(yàn)，提出從三個(gè)方面同步推進(jìn)大灣區(qū)社保銜接改革：建立常態(tài)化社保信息交流及互認(rèn)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)灣區(qū)內(nèi)社保體系互聯(lián)互通；大力促進(jìn)第二支柱和第三支柱發(fā)展，緩解第一支柱的繳費(fèi)壓力；推進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)跨境市場聯(lián)通，降低市場化人身保險(xiǎn)的發(fā)展差距。

一、引言

黨的十九屆五中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”?！半p循環(huán)”戰(zhàn)略是在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生顯著變化的大背景下，面向“十四五”乃至更長時(shí)期推動(dòng)我國開放型經(jīng)濟(jì)向更高層次發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署。經(jīng)濟(jì)循環(huán)的本質(zhì)是資源流動(dòng)，人才是第一資源，人才自由流動(dòng)是國內(nèi)大循環(huán)的應(yīng)有之義，目前尚存在許多阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的體制與機(jī)制障礙，其中就包括社保地區(qū)差異與條塊分割。本文嘗試以粵港澳大灣區(qū)為例，借鑒歐盟社保一體化政策經(jīng)驗(yàn)，探索促進(jìn)國內(nèi)統(tǒng)一大市場形成的社保制度改革方向與路徑。

粵港澳大灣區(qū)是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大國家戰(zhàn)略，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“各類資源要素流動(dòng)更加便捷高效”的發(fā)展目標(biāo)，目前已經(jīng)取得許多進(jìn)展，同時(shí)也面臨許多突出問題。探討粵港澳大灣區(qū)社保銜接問題的解決思路，對(duì)于發(fā)揮大灣區(qū)的先行示范作用、加快形成國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)局面具有重要意義。一方面，粵港澳是全國市場化程度最高、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，既有建設(shè)統(tǒng)一區(qū)域市場的內(nèi)在需求，也具備互聯(lián)互通的基本條件；另一方面，粵港澳大灣區(qū)涉及“一國兩制”框架下兩種制度和三個(gè)獨(dú)立關(guān)稅區(qū)，破除制度障礙暢通灣區(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)，對(duì)于加快暢通國內(nèi)大循環(huán)、打造“雙循環(huán)”相互促進(jìn)局面都具有重要意義。

本文在新發(fā)展格局視野下，分析灣區(qū)企業(yè)社保銜接現(xiàn)狀、制度差異情況及其對(duì)人才流動(dòng)的影響，在此基礎(chǔ)上結(jié)合歐盟經(jīng)驗(yàn)提出促進(jìn)大灣區(qū)人員流通的思路辦法。余下各部分結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分比較分析粵港澳三地社會(huì)保障體系差異，并按世界銀行《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算珠三角九市社保費(fèi)率；第三部分探討當(dāng)前粵港澳大灣區(qū)社保銜接現(xiàn)狀及問題；第四部分介紹歐盟社保協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)；第五部分具體提出粵港澳大灣區(qū)社保銜接建議。

二、粵港澳社會(huì)保險(xiǎn)比較

（一）社會(huì)保障體系差異

粵港澳三地社保制度差異較大，具體表現(xiàn)在社保項(xiàng)目、強(qiáng)制性程度、商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展等三個(gè)方面存在差異。三地社保項(xiàng)目和領(lǐng)取條件比較見表1。香港的強(qiáng)制性公積金和職業(yè)退休計(jì)劃對(duì)應(yīng)養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)行完全積累制，企業(yè)社保包含養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等四項(xiàng)，是粵港澳三地中保障項(xiàng)目最少的地區(qū)。廣東的企業(yè)社保項(xiàng)目是“五險(xiǎn)一金”，比香港多出“失業(yè)保險(xiǎn)”和“住房公積金”兩項(xiàng)，后者是粵港澳三地中較為獨(dú)特的制度安排。澳門社會(huì)保障項(xiàng)目多元，福利性明顯，除了強(qiáng)制性供款制度提供基本社會(huì)保障，還包括喪葬嫁娶等津貼，而非強(qiáng)制性中央公積金制度提供退休后較寬裕生活保障（姚堅(jiān)，2019）。

表1 粵港澳三地社保項(xiàng)目對(duì)比

養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)是企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)的主體，二者的地區(qū)差異值得重點(diǎn)關(guān)注。養(yǎng)老保險(xiǎn)方面三地均要求強(qiáng)制性繳費(fèi)，其中，廣東和香港按比例繳費(fèi)，澳門則為定額繳費(fèi)，供款期間雇員雇主每月共繳納90澳門元，詳見表2。待遇領(lǐng)取條件方面，港澳養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡為65歲，廣東養(yǎng)老金的領(lǐng)取年齡為60歲或更?。ㄅ愿刹?5歲，女性工人50歲）；最低繳費(fèi)年限方面，廣東省是15年；香港沒有最低繳費(fèi)年限，待遇領(lǐng)取與供款的累計(jì)收益直接相關(guān)；澳門最少供款5年，供款達(dá)到30年方能足額領(lǐng)取每月3450澳門元，供款不足30年須按比例減少養(yǎng)老金。值得一提的是澳門“雙層式”社會(huì)保障制度，強(qiáng)制性供款與任意性供款并存，政府補(bǔ)助與博彩業(yè)補(bǔ)助是澳門的特色。

表2 粵港澳企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)異同比較

醫(yī)療保險(xiǎn)方面，廣東基本形成以基本醫(yī)療保險(xiǎn)為主體，醫(yī)療救助為托底，補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)、慈善捐贈(zèng)、醫(yī)療互助等共同發(fā)展的多層次醫(yī)療保障制度框架。廣東各地市的繳納比例尚未統(tǒng)一①例如2021年廣州市職工社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例為5.5%，個(gè)人繳費(fèi)比例為2%，職工重大疾病醫(yī)療補(bǔ)助單位繳費(fèi)比例為0.26%。，職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)（一檔）單位繳納比例在3%-7%，個(gè)人繳納比例在0.5%-2%，補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)和職工重大疾病實(shí)行自愿繳費(fèi)，省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)后將達(dá)成制度框架、參保繳費(fèi)、待遇標(biāo)準(zhǔn)、基金管理、服務(wù)管理、信息系統(tǒng)等“六統(tǒng)一”。香港醫(yī)療制度實(shí)行雙軌制，即公營的“國家衛(wèi)生服務(wù)體系”和私營的自愿醫(yī)保計(jì)劃，前者以全民保障為宗旨，繳納強(qiáng)積金的人士，公營醫(yī)療開支的95%來自政府稅收，包括疾病治療和預(yù)防保健，不包括疾病和生育津貼。香港市民在公立醫(yī)院就診，CT診斷免費(fèi)；感冒等小病，政府負(fù)責(zé)63%；專科門診政府負(fù)責(zé)95%，高規(guī)格的手術(shù)諸如肝移植等政府全包。自愿醫(yī)保計(jì)劃由市場的保險(xiǎn)公司提供，保證續(xù)保至100歲，以及不設(shè)終身可獲保障總額上限，自愿原則疊加市場化的運(yùn)作和政府監(jiān)管，醫(yī)療保障水平大幅提升。澳門的醫(yī)療保障可以概括為全民免費(fèi)、由公共機(jī)構(gòu)提供的初級(jí)衛(wèi)生保健和部分人士免費(fèi)、其他群體低收費(fèi)的?？埔约白≡褐委?，資金來源于政府稅收，保障范圍包括疾病治療、預(yù)防保健，還有疾病、生育津貼。

與廣東相比，港澳社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性程度較低，一個(gè)重要原因是兩地保險(xiǎn)的市場化程度高，商業(yè)保險(xiǎn)市場較為發(fā)達(dá)，社會(huì)保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)互為補(bǔ)充（鄭秉文，2019）。港澳地區(qū)針對(duì)市場保障的市場化程度高，因此采用更加市場化的辦法解決社會(huì)保障問題，而內(nèi)地商業(yè)保險(xiǎn)市場尚處于加速發(fā)展階段，更加依賴社會(huì)保險(xiǎn)形式解決社會(huì)保障問題。商業(yè)保險(xiǎn)中人身保險(xiǎn)與社會(huì)保障的關(guān)系最密切，大灣區(qū)城市的人身保險(xiǎn)深度和保險(xiǎn)密度見表3。

表3 2019年粵港澳大灣區(qū)城市人身保險(xiǎn)深度和保險(xiǎn)密度

人身保險(xiǎn)密度指人均人身保險(xiǎn)費(fèi)，珠三角九市與港澳差距較為明顯，香港和澳門分別達(dá)到63431.4元/人和32227.17元/人，珠三角最高的深圳和廣州尚不足1萬元/人，最低的肇慶只有1530.41元/人。保險(xiǎn)深度是指保費(fèi)收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重，香港的人身保險(xiǎn)深度18.91%，在大灣區(qū)城市中遙遙領(lǐng)先，澳門的人身保險(xiǎn)深度5.75%，珠三角九市位于2.85%（肇慶）和5.29%（中山）之間。總體來看，珠三角九市的商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展相比港澳有較大差距，作為第三支柱發(fā)展不足①近年來內(nèi)地居民興起購買港澳商業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)潮，一定程度上反映了商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展差異。。商業(yè)人身保險(xiǎn)作為第三支柱既是社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充，也是社會(huì)保險(xiǎn)的替代，大灣區(qū)城市商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平不同是造成社會(huì)保障制度差異的重要原因。

總體來看，大灣區(qū)三地社會(huì)保障制度各有特點(diǎn)。珠三角九市社會(huì)保障的強(qiáng)制性程度高，覆蓋范圍廣，通過“五險(xiǎn)一金”模式保障全體勞動(dòng)者，社?；饋碓从谟萌藛挝缓蛣趧?dòng)者個(gè)人的繳費(fèi)，出現(xiàn)虧空時(shí)由財(cái)政資金兜底。港澳社會(huì)保障的市場化程度高，強(qiáng)制性程度較低，保障范圍小于內(nèi)地，社會(huì)保險(xiǎn)以救助型保障為主，社會(huì)保障與福利水平高于內(nèi)地。

社會(huì)保障的市場化程度不僅影響社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性水平，而且很大程度上決定了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率。市場化程度較低的地區(qū)為了兼顧風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和可持續(xù)雙重目標(biāo)，既要擴(kuò)大強(qiáng)制繳費(fèi)范圍，也要設(shè)定更高的社保費(fèi)率。在社保待遇差距不大的情況下，珠三角社保費(fèi)率的高標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上加劇了三地間費(fèi)率差異，意味著港澳人士赴內(nèi)地就業(yè)將負(fù)擔(dān)更高的社保成本；而高繳費(fèi)年限導(dǎo)致內(nèi)地人士赴港澳就業(yè)時(shí)亦需考慮內(nèi)地社保存續(xù)問題。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率差異

強(qiáng)制性社保繳費(fèi)是企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的組成部分，偏高的繳費(fèi)率不利于營商環(huán)境建設(shè)，且增加人員流動(dòng)成本（Vincenzo Andrietti，2001）。根據(jù)世界銀行2020年發(fā)布的《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》（World Bank，2020），中國大陸總稅率為59.3%，其中社保費(fèi)率（社保費(fèi)占商業(yè)利潤比重）高達(dá)46.2%，僅次于法國（50%）。同期香港社保費(fèi)率僅為5.29%，澳門采取每個(gè)月90澳門元的定額繳費(fèi)（占平均工資比重不足1%），費(fèi)率的巨大差異成為大灣區(qū)人才流動(dòng)的重要障礙。

為詳細(xì)考察大灣區(qū)城市的社保費(fèi)率差異，我們運(yùn)用世界銀行《全球營商環(huán)境報(bào)告2020》方法測(cè)算珠三角九市的社保費(fèi)率（Simeon etal，2010），即社保費(fèi)占商業(yè)利潤比重，結(jié)果如表4。

表4 世行標(biāo)準(zhǔn)下2020年香港與珠三角九市社保費(fèi)率比較

表4顯示，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)社保費(fèi)率不平衡。盡管珠三角九市內(nèi)部社保制度基本相同，但實(shí)際繳費(fèi)率存在較大差異，在24%-31%區(qū)間高低不等。按世界銀行的口徑，社保費(fèi)率最低的東莞（24.47%）與越南相當(dāng)，最高的廣州與深圳（超過30%）與阿根廷相當(dāng)。與珠三角相比，香港（5.29%）的社保費(fèi)率要低得多，不足珠三角最低城市東莞的1/4。導(dǎo)致粵港差異的主要原因不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是社保制度。香港只對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)制繳費(fèi)5%，其他屬于自愿性質(zhì)；而珠三角九市執(zhí)行《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，“五險(xiǎn)”皆需按法定比例繳費(fèi)。

綜上，大灣區(qū)內(nèi)部社保繳費(fèi)率參差不齊，最大的差異出現(xiàn)在珠三角九市與港澳之間，未來將長期存在。為了暢通灣區(qū)大循環(huán)亟待加強(qiáng)社保制度銜接，必須正視問題、存異求同，通過體制創(chuàng)新和制度銜接，緩解社保制度不同與費(fèi)率差異造成的人員流動(dòng)障礙。

三、粵港澳大灣區(qū)社保制度銜接現(xiàn)狀與問題

（一）粵港澳大灣區(qū)社保銜接現(xiàn)狀

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》提出“推進(jìn)社會(huì)保障合作、加強(qiáng)跨境公共服務(wù)和社會(huì)保障的銜接，探索澳門社會(huì)保險(xiǎn)在大灣區(qū)內(nèi)跨境使用，提高香港長者社會(huì)保障措施的可攜性。研究建立粵港澳跨境社會(huì)救助信息系統(tǒng)，開展社會(huì)福利和慈善事業(yè)合作。鼓勵(lì)港澳與內(nèi)地社會(huì)福利界加強(qiáng)合作，推進(jìn)社會(huì)工作領(lǐng)域職業(yè)資格互認(rèn)，加強(qiáng)粵港澳社工的專業(yè)培訓(xùn)交流。”三地朝著這一目標(biāo)已經(jīng)開展一系列工作，但粵港澳社會(huì)保障制度差異大、銜接復(fù)雜程度高，距離整體銜接尚有不小的距離，當(dāng)前主要解決了港澳居民赴內(nèi)地居住與就業(yè)存在的社保銜接問題。針對(duì)在閩粵兩省居住的香港居民，香港出臺(tái)“綜援長者廣東及福建省養(yǎng)老計(jì)劃”，符合條件的可領(lǐng)取綜援和高齡津貼①根據(jù)香港社會(huì)福利署統(tǒng)計(jì)2020年3月“計(jì)劃”涉及個(gè)案18465宗。；同時(shí)，中央與廣東針對(duì)在珠三角就業(yè)的港澳居民，出臺(tái)系列政策，基本實(shí)現(xiàn)與內(nèi)地居民同等社保領(lǐng)取條件與待遇水平，見表5。

表5 港澳居民在內(nèi)地繳納社保問題與解決方案

（二）粵港澳大灣區(qū)社保銜接問題

現(xiàn)行政策解決了不少歷史積弊，有利于激發(fā)港澳人士赴內(nèi)地就業(yè)積極性。然而粵港澳三地社會(huì)保障體系仍然獨(dú)立運(yùn)行，未能實(shí)現(xiàn)完全銜接，制約人員自由流動(dòng)，主要存在待遇差異、雙重繳費(fèi)、可攜性、匯率風(fēng)險(xiǎn)等四個(gè)問題。

1.社保待遇差異問題?；浉郯拇鬄硡^(qū)社保體系不同，繳費(fèi)率與待遇同樣存在較大差異。社保是民生重要問題，因而粵港澳三地在社保待遇的差距是制約人員流動(dòng)的重要因素。例如，澳門的社保，定額低繳費(fèi)高待遇使其具有福利性質(zhì)；內(nèi)地繳費(fèi)率遠(yuǎn)高于港澳，社保負(fù)擔(dān)加重阻礙港澳人士赴內(nèi)地就業(yè)。即便港澳人士在內(nèi)地繳納社保與內(nèi)地人士享受同等待遇，鑒于港澳社保福利優(yōu)于內(nèi)地，這一條件并不具有足夠的吸引力。同時(shí)囿于最低社保繳費(fèi)年限，更加提高了享受內(nèi)地社保福利的門檻，使得港澳人士不愿意赴內(nèi)地就業(yè)。因此，應(yīng)當(dāng)針對(duì)赴內(nèi)地就業(yè)的港澳人士提出更便利更具吸引力的政策，比如降低最低社保繳費(fèi)年限、港澳繳費(fèi)年限與內(nèi)地合并累計(jì)等等。

2.雙重繳費(fèi)問題。選擇保留港澳當(dāng)?shù)厣绫ｊP(guān)系的在內(nèi)地務(wù)工、居住的港澳人士，可以申請(qǐng)?jiān)趦?nèi)地免繳養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，其他保險(xiǎn)仍然需要繳納，比如醫(yī)療保險(xiǎn)，這不僅是政策要求，同時(shí)更有利于港澳人士在內(nèi)地就醫(yī)。然而，參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的港澳居民，在境外就醫(yī)所發(fā)生的醫(yī)療費(fèi)用不納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付范圍。因此在粵港澳三地社保體系仍然獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)的背景下，為了同時(shí)符合工作地（或生活地）強(qiáng)制性參保要求和來源地的最低繳費(fèi)時(shí)間，跨境流動(dòng)就業(yè)人士被迫選擇重復(fù)繳費(fèi)，才能保障養(yǎng)老權(quán)益以及日常就醫(yī)優(yōu)惠，雙重繳費(fèi)問題并未得到真正解決，跨境流動(dòng)就業(yè)的社保負(fù)擔(dān)增加，制約了勞動(dòng)力要素在大灣區(qū)的流動(dòng)。

3.社?？蓴y性問題。港澳居民在內(nèi)地跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)就業(yè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶余額，同時(shí)累計(jì)繳費(fèi)年限。但粵港澳三地社保體系未能互通，三地社保繳納情況不能互認(rèn)，導(dǎo)致粵港澳三地勞動(dòng)力跨境流動(dòng)時(shí)社保余額不能跨境轉(zhuǎn)移，社保繳納年限不能累計(jì)。目前的單邊互免政策消除了部分障礙，但對(duì)于繳納社保未達(dá)到待遇領(lǐng)取條件的情形，仍然無能為力。①例如，在內(nèi)地工作的港澳人士返回香港時(shí)，選擇終結(jié)社保關(guān)系，僅退回社保個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額，損失了社保企業(yè)賬戶中的儲(chǔ)存額；若選擇保留社保關(guān)系，以后回到內(nèi)地養(yǎng)老需要補(bǔ)繳至15年，其在港澳繳納的社保余額與社保年限不能與內(nèi)地合并。與內(nèi)地跨統(tǒng)籌區(qū)域勞動(dòng)相比，跨境流動(dòng)就業(yè)存在多繳少得的情況，這是社?？蓴y性缺失帶來的問題。

4.匯率風(fēng)險(xiǎn)問題。粵港澳三地使用三種不同的貨幣，采取不同的匯率制度。內(nèi)地實(shí)行的是以市場供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)、有管理的浮動(dòng)匯率制度；香港實(shí)行的是聯(lián)系匯率制度，港幣與美元掛鉤；澳門元?jiǎng)t盯住港幣。社保中的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)是長期儲(chǔ)蓄行為，因此會(huì)面臨很大的匯率風(fēng)險(xiǎn)，匯率的浮動(dòng)可能會(huì)造成養(yǎng)老金的貶值，使得跨境流動(dòng)的勞動(dòng)者在返回輸出地養(yǎng)老時(shí)的收入替代率形成差距（吳偉東、帥昌哲，2018）。

四、歐盟社?？缇炽暯优c協(xié)調(diào)的經(jīng)驗(yàn)借鑒

歐共體建立之初面臨社保分割局面，長期以來歐盟在跨境社會(huì)保障銜接與協(xié)調(diào)方面進(jìn)行了大量探索，許多經(jīng)驗(yàn)值得大灣區(qū)借鑒。

歐共體建立初期，社保制度差異制約歐共體內(nèi)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)與歐洲統(tǒng)一市場的形成。1957年《羅馬條約》首次涉及跨國人員流動(dòng)及社會(huì)保障問題，提出“取消成員國不同社會(huì)保障制度適用中所隱含的地域限制，允許成員國國民在任意成員國內(nèi)自由遷徙并不受歧視地享受社保福利”。歐盟關(guān)于社保跨境協(xié)調(diào)的關(guān)鍵政策是“歐盟社保法令”（EEC，1971），基本思路是“工作地繳費(fèi)，分段計(jì)算；退休地發(fā)放，全盟結(jié)算”（曾凱華，2018）?！皻W盟社保法令”涉及范圍廣泛，既包括疾病和生育福利、殘疾福利、老年福利、遺屬福利、與工作事故和職業(yè)病有關(guān)的福利、死亡補(bǔ)助金、失業(yè)救濟(jì)金以及家庭福利，幾乎涵蓋生老病死，也表現(xiàn)在適用人群方面，包括受雇或自營職業(yè)者、受或曾經(jīng)受一個(gè)或多個(gè)成員國立法管轄的學(xué)生、其中一個(gè)成員國的國民或居住在其中一個(gè)成員國境內(nèi)的無國籍人或難民，以及他們的家庭成員及其遺屬，還包括一些極易因國家立法差異而遭受福利損失的特殊人群，如邊境工人①“邊境工人”是指在一個(gè)成員國境內(nèi)從事其職業(yè)并居住在另一個(gè)成員國境內(nèi)的任何受雇或自營職業(yè)者，通常每天或至少每周返回該成員國一次；但是，通過其通常所屬企業(yè)派駐在同一成員國或另一成員國領(lǐng)土其他地方的邊境工人，或在同一成員國或另一成員國領(lǐng)土其他地方從事提供服務(wù)的邊境工人，應(yīng)保留邊境工人身份，保留期不超過四個(gè)月，即使在這段期間，他被阻止每天或至少每周返回他居住的地方一次。、季節(jié)性工人②“季節(jié)性工人”是指前往成員國領(lǐng)土（其居住國除外）為該國企業(yè)或雇主從事季節(jié)性工作的任何雇傭人員，其工作期限不得超過八個(gè)月，以及在其工作期間在該國境內(nèi)停留的人員；季節(jié)性工作應(yīng)被視為是指根據(jù)季節(jié)的連續(xù)性，每年自動(dòng)重復(fù)的工作。、學(xué)生、難民以及無國籍人士，居住或停留在主管成員國以外的成員國的人員，移徙工人及其遺屬、海員等。

“歐盟社保法令”規(guī)定了社?？缇炽暯拥幕舅悸?，但運(yùn)行過程中可能面臨一些實(shí)際難題，例如待遇差異、雙重繳費(fèi)（或福利重疊）、社?？蓴y性差等。在解決這些問題過程中，歐盟一方面建立健全爭議解決機(jī)制，成立由成員國代表組成的行政委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理法令執(zhí)行過程的各類問題；另一方面，完善“歐盟社保法令”實(shí)施細(xì)則，形成不歧視原則、可輸出原則、累積原則、工作地原則等基本處理規(guī)則（EEC，1971）。

一是不歧視原則。在某一成員國居住的他國居民與該國國民享受相同的社會(huì)保障義務(wù)和權(quán)利，流動(dòng)勞動(dòng)者的社保待遇不得低于本國勞動(dòng)者的待遇。同時(shí)，根據(jù)一個(gè)或多個(gè)會(huì)員國的立法獲得的殘疾、老年或遺屬現(xiàn)金福利、工傷事故或職業(yè)病養(yǎng)恤金和死亡撫恤金，不得因領(lǐng)取人居住在支付機(jī)構(gòu)所在地以外的會(huì)員國境內(nèi)而受到任何減少、修改、暫停、撤銷或沒收。不歧視原則解決了社保待遇差異問題。

二是工作地原則?？缇沉鲃?dòng)人員的社保管理以工作地為基礎(chǔ)，對(duì)不同社會(huì)保障項(xiàng)目靈活規(guī)定。在任一成員國境內(nèi)受雇或自營職業(yè)者即使居住在其他會(huì)員國境內(nèi)，或雇用他的企業(yè)或個(gè)人的注冊(cè)辦事處或營業(yè)地點(diǎn)位于其他會(huì)員國境內(nèi)，也應(yīng)受該國立法的約束。當(dāng)勞動(dòng)者從一個(gè)成員國向另一個(gè)成員國流動(dòng)時(shí)，遷出國的各項(xiàng)非繳費(fèi)型福利停止計(jì)算，同時(shí)遷入國開始計(jì)算各項(xiàng)福利，確保勞動(dòng)者同一時(shí)期只在一個(gè)成員國家參加社保。對(duì)于在多個(gè)成員國同時(shí)受雇或者自雇的特殊情況，明確了具體適用規(guī)則，最大限度地避免了雙重繳費(fèi)和福利重疊，具體情況見表6。工作地原則主要針對(duì)雙重繳費(fèi)問題。

表6 多個(gè)地區(qū)受雇時(shí)的社保立法管轄問題

三是可輸出原則。當(dāng)勞動(dòng)者的工作關(guān)系進(jìn)入新成員國時(shí)，其社會(huì)保障關(guān)系隨同進(jìn)入該國社保體系，其離開時(shí)仍然保留社保記錄。能夠支付的短期福利當(dāng)期支付，不能支付的長期福利（如養(yǎng)老金）待退休后，按本國應(yīng)負(fù)擔(dān)的比例支付給居住國社保機(jī)構(gòu)。

四是累積原則。勞動(dòng)者在不同成員國的繳費(fèi)時(shí)間和金額不分長短高低都可以得到累計(jì)，如果在一國參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間沒有達(dá)到最低要求，那么在其他成員國參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)間也可以累計(jì)計(jì)算，歐盟管理機(jī)構(gòu)根據(jù)規(guī)則分別計(jì)算實(shí)付待遇與應(yīng)付待遇，按照就高原則發(fā)放社保待遇?？奢敵鲈瓌t和累積原則基本解決了社?？蓴y性問題。

上述措施基本解決了歐盟內(nèi)的流動(dòng)人口社保問題，在確保了社保可攜性與福利待遇完整性基礎(chǔ)上，有效防止了福利重疊與重復(fù)繳費(fèi)，為解決大灣區(qū)社保銜接問題提供了有價(jià)值的參考范例。

五、推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)社保銜接的建議

粵港澳三地社保體系相差巨大，社保費(fèi)率與待遇也存在明顯鴻溝，地區(qū)間差異甚至超過歐盟內(nèi)部。同時(shí)，粵港澳三地之間還存在社保待遇差異、雙重繳費(fèi)、社?？蓴y性以及匯率風(fēng)險(xiǎn)一系列問題，最突出的是跨境可攜性，三地社保繳費(fèi)不能跨地區(qū)累計(jì)，繳費(fèi)金額不能跨地區(qū)轉(zhuǎn)移。結(jié)合大灣區(qū)實(shí)際情況，本文認(rèn)為粵港澳三地社保銜接可以從以下三條路徑分別同步推進(jìn)。

（一）在保留原制度的基礎(chǔ)上推進(jìn)三地社?；ヂ?lián)互通

首先，建立粵港澳大灣區(qū)常態(tài)化社保信息交流機(jī)制和對(duì)接平臺(tái)。建議粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下設(shè)專門的社保議事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)常態(tài)化信息交流機(jī)制的制定與監(jiān)督，針對(duì)粵港澳社保銜接問題出臺(tái)工作指引；同時(shí)，對(duì)接平臺(tái)每個(gè)大灣區(qū)居民設(shè)立社保賬戶，下設(shè)三個(gè)相互獨(dú)立的粵、港、澳的子賬戶，分別登記跨境人員在三地的社保繳納情況，包括繳費(fèi)年限和繳費(fèi)金額。大灣區(qū)居民根據(jù)工作地原則繳納社保，避免重復(fù)繳費(fèi)，《關(guān)于金融支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的意見》（銀發(fā)〔2020〕95號(hào)）提出本外幣合一的銀行賬戶體系為此奠定了基礎(chǔ)。其次，勞動(dòng)力跨境流動(dòng)時(shí)，平臺(tái)根據(jù)可輸出原則轉(zhuǎn)移接續(xù)社保關(guān)系和繳費(fèi)金額。最后，根據(jù)三地退休政策，三地協(xié)商設(shè)定大灣區(qū)居民法定退休年齡，平臺(tái)根據(jù)累積分段原則核算三地政府應(yīng)當(dāng)支付的養(yǎng)老金，分段計(jì)算，累計(jì)支付。路徑一基本可以解決粵港澳大灣區(qū)的雙重繳費(fèi)問題和社?？蓴y性問題。

（二）加快社會(huì)保障第二支柱與第三支柱發(fā)展，全面提升珠三角社會(huì)保障市場化水平，緩解第一支柱繳費(fèi)壓力，逐步降低繳費(fèi)率

第二支柱是指補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，我國補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)主要指企業(yè)年金和職業(yè)年金；第三支柱是指商業(yè)保險(xiǎn)。第二支柱和第三支柱達(dá)到一定的積累后可以發(fā)揮社會(huì)功能性，有效彌補(bǔ)社保無法顧及的群體以及不能滿足的缺口，對(duì)于完善社會(huì)保障體系、增強(qiáng)社會(huì)保障計(jì)劃的可持續(xù)性具有重要意義（鄭秉文，2019）。在內(nèi)地社保覆蓋群體范圍不變的情況下，通過第二支柱和第三支柱拓展福利保障項(xiàng)目和覆蓋群體范圍，可使有余力和意愿的個(gè)人和企業(yè)進(jìn)一步提升自己的社保待遇水平；同時(shí)，商業(yè)保險(xiǎn)通過更加市場化的運(yùn)作方式、研發(fā)設(shè)計(jì)多樣化的保險(xiǎn)產(chǎn)品解決老齡化社會(huì)突出的養(yǎng)老金給付和醫(yī)療保障問題。

（三）鼓勵(lì)大灣區(qū)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)跨境開展業(yè)務(wù)，率先實(shí)現(xiàn)人身保險(xiǎn)相關(guān)的商業(yè)保險(xiǎn)市場聯(lián)通，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)異地投保、異地給付

《關(guān)于金融支持粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的意見》提出的“完善保險(xiǎn)業(yè)務(wù)跨境收支管理和服務(wù)、支持港澳保險(xiǎn)公司依法取得人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者（RQFII）和合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）資格、支持香港、澳門保險(xiǎn)業(yè)在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地設(shè)立保險(xiǎn)售后服務(wù)中心、支持粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地與香港、澳門保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展跨境人民幣再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、支持在粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地設(shè)立外資控股的人身險(xiǎn)公司”等一系列跨境便利和開放政策，均是對(duì)跨境保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的鼓勵(lì)支持措施。粵港澳三地保險(xiǎn)市場聯(lián)通可以通過市場競爭和消費(fèi)選擇加快內(nèi)地商業(yè)保險(xiǎn)的市場發(fā)展，彌補(bǔ)三地商業(yè)保險(xiǎn)市場的差距，提高第三支柱對(duì)于第一支柱的補(bǔ)充支撐作用。