許安拓 李雅潔

（中國財政科學(xué)研究院，北京 100142）

內(nèi)容提要:需求側(cè)管理是我國新發(fā)展格局下的最新戰(zhàn)略部署，相較于以往的需求調(diào)節(jié)具有明顯的協(xié)同性、體系性和動態(tài)性等特征。為對接需求側(cè)管理，財政貨幣政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動仍在宏觀協(xié)調(diào)定位及具體政策制定方面存在問題，其優(yōu)化路徑可考慮以下幾個方面：建立以財政政策為主的財政貨幣政策協(xié)調(diào)聯(lián)動框架，緊扣擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略基點(diǎn)；保持宏觀政策連續(xù)性，跨周期與逆周期政策并重；形成政策合力，切實(shí)提高居民消費(fèi)能力與中小微企業(yè)投融資能力；降低公共投資成本，減輕適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資壓力；財政貨幣政策保持靈活取向，根據(jù)新冠疫情發(fā)展動態(tài)調(diào)整。

一、引言

新發(fā)展格局是我國在世界格局深刻變化和國家治理效能不斷提高背景下制定的重大國家戰(zhàn)略，需求側(cè)是新發(fā)展格局戰(zhàn)略的重中之重。2020年12月11日，中央政治局會議首次提出“需求側(cè)改革”；12月16日至18日的中央經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)注重需求側(cè)管理，形成需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的更高水平動態(tài)平衡，提升國民經(jīng)濟(jì)體系整體效能。2021年，中央政治局會議及中央經(jīng)濟(jì)工作會議則明確提出“擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展動力”，為我國繼1998年亞洲金融危機(jī)、2008年次貸危機(jī)后第三次實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，不僅指出需求側(cè)改革在現(xiàn)階段的戰(zhàn)略基點(diǎn)，進(jìn)一步凸顯穩(wěn)字當(dāng)頭下需求側(cè)管理的重大戰(zhàn)略意義。2022年5月，受國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的復(fù)雜性、嚴(yán)峻性與不確定性影響，國務(wù)院印發(fā)了《扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)的一攬子政策措施》，包含六項(xiàng)穩(wěn)投資促消費(fèi)相關(guān)政策，明確提出“穩(wěn)定和擴(kuò)大民間投資”“更好滿足消費(fèi)升級需求”等需求側(cè)管理相關(guān)政策內(nèi)容，進(jìn)一步顯現(xiàn)出需求側(cè)管理的現(xiàn)實(shí)迫切性。

自供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革穩(wěn)步有序推進(jìn)以來，我國工業(yè)、地產(chǎn)穩(wěn)步去庫存，企業(yè)杠桿率穩(wěn)中有降，中小企業(yè)融資成本明顯降低，“三去一降一補(bǔ)”成效明顯，很大程度上增強(qiáng)了我國工業(yè)生產(chǎn)能力和可持續(xù)性，改革方向逐步轉(zhuǎn)向提高要素分配效率、生產(chǎn)產(chǎn)品以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。與此同時，我國需求側(cè)結(jié)構(gòu)性、總量性問題日益顯現(xiàn)，在一定程度上阻礙了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進(jìn)（黃群慧等，2021）。[1]梳理2015年至2021年中央政治局會議和中央經(jīng)濟(jì)工作會議，可以發(fā)現(xiàn)對需求側(cè)的發(fā)展要求其實(shí)早已有明確、強(qiáng)調(diào)、重視的態(tài)勢，體現(xiàn)出明顯的現(xiàn)實(shí)迫切性。

表1 2015年-2021年中央政治局會議和中央經(jīng)濟(jì)工作會議相關(guān)內(nèi)容梳理

回顧我國2000年以來三大需求對GDP的拉動情況，可以看出貨物和服務(wù)凈出口對GDP的拉動最低，最高僅在2006年達(dá)到1.82%。受到國際政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)態(tài)勢、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及政策制度等內(nèi)外部因素的影響，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會運(yùn)行始終處于相對不穩(wěn)定狀態(tài)，不利于經(jīng)濟(jì)保持長期平穩(wěn)增長態(tài)勢（阿什德等，2008）。[2]2020年，我國外貿(mào)出口超過消費(fèi)成為拉動經(jīng)濟(jì)增長的第二大因素，主要得益于我國對新冠疫情顯著的防控成果，屬于短期刺激影響因素。為應(yīng)對新冠疫情，各國利用“雙寬政策”，即擴(kuò)張性財政政策和寬松貨幣政策，平穩(wěn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，待到疫情緩和之時，其他國家生產(chǎn)逐步恢復(fù)正常水平，極大概率會收緊雙寬政策，我國外需增量隨之減少，外貿(mào)需求不確定性大，持續(xù)性拉動將難以為繼。進(jìn)而，需求側(cè)管理的主要任務(wù)應(yīng)集中在擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)需求和投資需求。

經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，投資需求是我國帶動經(jīng)濟(jì)增長的主要動能。在2000年到2020年之間，全社會固定資產(chǎn)投資完成額總量增速最高達(dá)到25.71%，其中，城市公共設(shè)施投資額增速最高達(dá)到44.42%。但投資需求的刺激并非長久之策，可能會引發(fā)社會杠桿高企、基本公共服務(wù)發(fā)展不均衡、投資邊際效率下滑、投資結(jié)構(gòu)不合理等系列問題。消費(fèi)需求問題則更具緊迫性，從總量上看，我國消費(fèi)對GDP的拉動在2008年金融危機(jī)后緩慢恢復(fù)，即使在2011年前后有所好轉(zhuǎn)，但隨后又呈現(xiàn)波動下降的態(tài)勢。2021年，社會消費(fèi)品零售總額同比增長12.9%，兩年平均增長3.9%，遠(yuǎn)低于以往年份7%至9%左右的水平；從城鄉(xiāng)差距上看，2013年至今農(nóng)村人均可支配收入不到城市的40%。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的城鄉(xiāng)消費(fèi)水平指數(shù)，自2000年以來城市居民的消費(fèi)水平一直是農(nóng)村居民消費(fèi)水平的兩倍以上，最高在2000年達(dá)到3.52倍；從恢復(fù)能力來看，2020年消費(fèi)總量同比增速僅為1%，而投資總量和外需總量的同比增速分別達(dá)到3%和79%。

圖1 消費(fèi)、投資和凈出口對GDP的拉動①數(shù)據(jù)來源:wind數(shù)據(jù)庫。以下如無特別標(biāo)注，均同。

財政政策和貨幣政策向來是一國踐行國家戰(zhàn)略的主要政策抓手，對兩者協(xié)調(diào)聯(lián)動的認(rèn)識應(yīng)該具有時代性特征。在推進(jìn)需求側(cè)管理和擴(kuò)大內(nèi)需的最新戰(zhàn)略背景下，分析需求側(cè)管理下我國財政貨幣政策面臨的挑戰(zhàn)，探討政策協(xié)調(diào)框架與功能定位對我國高效推動需求側(cè)管理、順利完成“十四五”階段任務(wù)具有重要意義。

二、需求側(cè)管理的特殊機(jī)理、戰(zhàn)略定位與基本要求

“管理”是相較于“改革”更包容且更寬泛的概念，強(qiáng)調(diào)利用現(xiàn)有資源對經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行高效的計劃與控制，突出存量管理。需求側(cè)改革則著眼于制度、結(jié)構(gòu)、管理等方面的優(yōu)化升級，往往需要較長的改革時間。需求側(cè)改革向需求側(cè)管理的轉(zhuǎn)變，意味著將需求側(cè)改革涵蓋需求側(cè)管理之中，強(qiáng)調(diào)需求管理的穩(wěn)中求進(jìn)與整體性優(yōu)化。

需求側(cè)管理的核心要義在于有效需求的增強(qiáng)并形成對供給的牽引，以擴(kuò)大內(nèi)需為戰(zhàn)略基點(diǎn)和政策抓手，重振消費(fèi)和優(yōu)化投資，促進(jìn)社會公平和共同富裕。需求側(cè)管理戰(zhàn)略與傳統(tǒng)的需求調(diào)控并不是割裂、對立的矛盾關(guān)系，需求側(cè)管理戰(zhàn)略同樣蘊(yùn)含總量思維、更強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)和制度管理，是傳統(tǒng)需求調(diào)控的戰(zhàn)略升級，兩者是包含、發(fā)展的關(guān)系。需求側(cè)管理的特殊機(jī)理體現(xiàn)在:首先，需求側(cè)管理特殊在“協(xié)同性”。我國當(dāng)前的主要矛盾還在于供給側(cè)（劉鶴，2020）[3]，“協(xié)同性”意味著需求側(cè)管理需要與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革協(xié)調(diào)聯(lián)動，解決深化供給側(cè)改革中的需求端問題，塑造需求牽引供給、供給創(chuàng)造需求的系統(tǒng)循環(huán)。以凱恩斯主義為代表的傳統(tǒng)需求調(diào)控是較為簡單的選擇性思維，在供給難以帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況下依賴擴(kuò)張需求拉動經(jīng)濟(jì)，或在需求疲軟的情況下刺激供給促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，單方面的經(jīng)濟(jì)拉動都有可能造成供需不匹配的情況，屬于短期的經(jīng)濟(jì)刺激手段。而我國現(xiàn)階段需求側(cè)管理的精華與亮點(diǎn)在于“側(cè)”，將對需求的管理放置于經(jīng)濟(jì)的循環(huán)之中，協(xié)同與供給的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)在供給管理的同時進(jìn)行需求側(cè)管理，實(shí)現(xiàn)供給與需求的動態(tài)平衡。其次，需求側(cè)管理特殊在“體系性”。一方面，加快打造完整的內(nèi)需體系是需求側(cè)管理的必然要求，打通內(nèi)需主體，即居民、企業(yè)和政府的堵點(diǎn)與痛點(diǎn)，提高居民消費(fèi)能力、減輕企業(yè)投資顧慮、提高政府消費(fèi)效率；另一方面，需求側(cè)管理是一項(xiàng)重大的系統(tǒng)工程，既著眼于短期的政策安排，也統(tǒng)籌考慮中長期的制度優(yōu)化，是總量和結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌考慮。需求側(cè)管理擺脫傳統(tǒng)短期刺激思維，同時為與推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革協(xié)同和深化發(fā)展留足政策時間，推動共同發(fā)展與共同富裕更為順利地實(shí)現(xiàn)。最后，需求側(cè)管理特殊在“動態(tài)性”。新冠疫情反復(fù)是對需求側(cè)管理順利開展的特殊考驗(yàn)，是歷史上任何經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略實(shí)施過程中從未面臨的難題，將需求側(cè)管理的難度提升到了更高的水平。我國是世界上疫情防控成效最顯著的國家，但仍受到海外疫情和變種毒株的影響，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固，始終面臨較大的不確定性，政策制定必須根據(jù)疫情情況動態(tài)調(diào)整，以穩(wěn)為主，及時調(diào)整政策走向。

需求側(cè)管理與供給側(cè)性結(jié)構(gòu)性改革以及新發(fā)展格局在經(jīng)濟(jì)改革邏輯和政策導(dǎo)向一脈相承，都是我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要改革措施和政策體現(xiàn)（賈康，2021；曾憲奎，2021）。[4-5]供給和需求、生產(chǎn)和消費(fèi)是經(jīng)濟(jì)循環(huán)的一體兩面，新發(fā)展格局的戰(zhàn)略重點(diǎn)在于暢通經(jīng)濟(jì)循環(huán)、打通經(jīng)濟(jì)脈絡(luò)，培育高效率的宏觀經(jīng)濟(jì)循環(huán)模式。我國當(dāng)前以及未來很長一段時間的主要問題還是集中在供給側(cè)，需求側(cè)管理或需求側(cè)改革的提出沒有改變這一事實(shí)。可以理解為，需求側(cè)管理是我國主動解決深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的需求側(cè)問題，作為驅(qū)動國內(nèi)大循環(huán)、帶動國際國內(nèi)雙循環(huán)的適配性要求，滿足人民對美好生活的向往，和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革共同服務(wù)于我國經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

在外需不確定性較大的現(xiàn)實(shí)情況以及我國加快發(fā)展國內(nèi)大循環(huán)的戰(zhàn)略要求下，需求側(cè)管理的著眼點(diǎn)在于消費(fèi)和投資，實(shí)現(xiàn)內(nèi)需總量和結(jié)構(gòu)之間的相互平衡。在中短期內(nèi)，需求側(cè)管理應(yīng)該側(cè)重解決總量問題，帶動消費(fèi)升級，擴(kuò)大消費(fèi)總量和投資總量，同時注重保持適度中性；在長期內(nèi)，加快建立有利于釋放內(nèi)需潛力的機(jī)制，培養(yǎng)多層次、高質(zhì)量的服務(wù)消費(fèi)供給體系；優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、消費(fèi)環(huán)境，讓消費(fèi)者“能消費(fèi)”“愿消費(fèi)”“敢消費(fèi)”；保障企業(yè)供應(yīng)鏈穩(wěn)定，補(bǔ)齊產(chǎn)業(yè)鏈短板；著眼結(jié)構(gòu)優(yōu)化和制度建設(shè)，著力解決需求端結(jié)構(gòu)性問題，切實(shí)提高居民消費(fèi)能力，縮小貧富差距和城鄉(xiāng)差距、擴(kuò)大中等收入群體、破除行業(yè)壟斷，著力實(shí)現(xiàn)共同富裕。

三、現(xiàn)有財政貨幣政策對接需求側(cè)管理面臨的關(guān)鍵問題

需求側(cè)管理與傳統(tǒng)的需求側(cè)調(diào)節(jié)有較大的區(qū)別，有自身蘊(yùn)含的獨(dú)特理論機(jī)理以及所處的特殊歷史階段，現(xiàn)有的財政貨幣政策在需求側(cè)管理下必然會存在一定程度的錯配，有必要進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整或改革，以對接需求側(cè)管理與擴(kuò)大內(nèi)需最新戰(zhàn)略的要求。財政貨幣政策為了更好協(xié)調(diào)聯(lián)動對接需求側(cè)管理，還要解決自身政策的堵點(diǎn)，以鞏固協(xié)調(diào)聯(lián)動的基礎(chǔ)。

（一）宏觀協(xié)調(diào)定位層面

1.單一的逆周期政策思維難以適應(yīng)需求側(cè)管理的要求

財政政策和貨幣政策之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動是經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段探討的共同主題，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有不同的政策需求，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和社會主要矛盾進(jìn)行調(diào)整和變化。我國財政政策和貨幣政策的制定方式以往主要以逆周期政策為主，即對經(jīng)濟(jì)周期逆向調(diào)節(jié)，在經(jīng)濟(jì)過熱時采用從緊的財政政策和緊縮的貨幣政策防止經(jīng)濟(jì)增速過快，在經(jīng)濟(jì)衰退期采用積極財政政策和寬松貨幣政策刺激經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展。逆周期調(diào)控政策雖然可以在一定程度上穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)波動，但單純的逆周期調(diào)控政策無法解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性和體制性問題，容易忽略經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性及經(jīng)濟(jì)調(diào)整的成本，帶來產(chǎn)能過剩、高杠桿等問題，為未來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行埋下隱患。

我國經(jīng)濟(jì)從高速換檔為中高速增長，進(jìn)入新常態(tài)，整體上處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對成熟期或深化改革期，同時處于經(jīng)濟(jì)的下行周期。需求側(cè)管理是經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略，注重平衡發(fā)展的效益和成本。結(jié)構(gòu)調(diào)整和制度建設(shè)都是需要在中長期進(jìn)行的改革工作，在政策實(shí)施過程中受到多種不確定因素的影響，制度紅利的釋放周期延長，容易在政策效益尚未體現(xiàn)出來時改變或放棄原有政策，導(dǎo)致宏觀政策不確定性上升，因此，需要更加科學(xué)、更加全面的政策制定視野。

2.政策覆蓋視角需要轉(zhuǎn)變

經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境是財政貨幣政策協(xié)調(diào)聯(lián)動的基礎(chǔ)，社會主要矛盾的變化決定了政策主次地位（何代欣，2021）[6]，同時使政策作用主體產(chǎn)生變化。2015年中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組提出的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是我國為應(yīng)對生產(chǎn)力落后、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性錯配等經(jīng)濟(jì)問題而作出的一項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新政策，致力于優(yōu)化資源配置、減少低端供給和無效供給、提高供給質(zhì)量和供給水平，具體圍繞“三去一降一補(bǔ)”展開。從政策落實(shí)的微觀視角來看，著眼點(diǎn)和最終落腳點(diǎn)還是在企業(yè)。

在過去很長一段時間內(nèi)，我國社會主要矛盾集中在人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。經(jīng)過多年發(fā)展，黨的十九大正式提出我國社會的主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。需求側(cè)管理不同于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，屬于經(jīng)濟(jì)循環(huán)的另一端，需求主體具有廣泛性和層次性，政策作用主體涵蓋個人、企業(yè)和政府三大類。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革體制下，財政政策和貨幣政策更偏重于調(diào)整經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、重塑產(chǎn)業(yè)鏈和工業(yè)鏈。需求側(cè)管理的著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于擴(kuò)大消費(fèi)和增強(qiáng)有效投資，要求財政政策和貨幣政策更注重結(jié)構(gòu)性發(fā)力和微觀傳導(dǎo)機(jī)制通暢，注重對個人消費(fèi)能力的培養(yǎng)、對居民部門的改革、對社會公平的加強(qiáng)、對企業(yè)投資的引領(lǐng)以及對公共消費(fèi)的調(diào)整。

（二）具體政策層面

1.私人消費(fèi)需求及企業(yè)投融資需求方面，財政調(diào)節(jié)收入的思維模式有待轉(zhuǎn)化、貨幣微觀傳導(dǎo)機(jī)制不暢

個人消費(fèi)能力的增長與提升有賴于分配制度和企業(yè)經(jīng)營狀況改善，同時指向收入分配和收入水平的問題。收入分配是我國財政政策的重點(diǎn)領(lǐng)域，傳統(tǒng)的解決方式倚重再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，主要體現(xiàn)在深化稅制改革，利用個人所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅調(diào)節(jié)收入分配，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮財政的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，通過轉(zhuǎn)移支付改善欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政收入，推動公共服務(wù)均等化，增加低收入者的實(shí)際收入水平。同時注重社會保障體制的完善，以改善國民生活質(zhì)量、維護(hù)社會穩(wěn)定。但是根據(jù)大量的實(shí)證檢驗(yàn)（解堊，2021；趙桂芝等，2021；趙雙劍等，2021）[7-9]和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，稅收支付和再分配制度的深化改革的確可以在一定程度上改善收入分配問題，但是作用發(fā)揮有限，且因?yàn)檎哒{(diào)整的滯后性，難以與新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)保持步速一致，調(diào)節(jié)效果不盡如人意。根本上來看，收入分配的長效調(diào)節(jié)機(jī)制沒有建立起來。

中小微企業(yè)是經(jīng)濟(jì)循環(huán)體系的毛細(xì)血管，貢獻(xiàn)80%以上的城鎮(zhèn)就業(yè)和60%以上的GDP，是穩(wěn)就業(yè)和保障社會和諧穩(wěn)定的重要組成，更是實(shí)體經(jīng)濟(jì)紓困恢復(fù)的重中之重。加大對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度，尤其對中小微企業(yè)融資的放量擴(kuò)容，必須重視政策的落實(shí)性，打通末梢傳導(dǎo)。中小微企業(yè)的融資問題在中央銀行創(chuàng)新工具和一系列政策的支持下取得了顯著的成效，譬如央行同時使用SLF、MLF和TMLF等新型工具以及常規(guī)貨幣工具調(diào)節(jié)貨幣增量，注重發(fā)揮LPR的引導(dǎo)作用，利用金融科技輔助識別中小企業(yè)信貸能力等，但總體來說，中小微企業(yè)的融資環(huán)境仍有待改善。從整體數(shù)據(jù)來看，中小企業(yè)貸款需求高于大型企業(yè)貸款需求。根據(jù)中國人民銀行與銀保監(jiān)會等部門聯(lián)合發(fā)布的《中國小微企業(yè)金融服務(wù)報告（2018）》，小微企業(yè)的不良貸款率要高于中型企業(yè)3.3個百分點(diǎn)、高于大型企業(yè)4.5個百分點(diǎn)；中國財政科學(xué)研究院發(fā)布的《疫情背景下的企業(yè)成本及其運(yùn)行狀況:2020年“企業(yè)成本”問卷調(diào)查分析報告》顯示，2018年國有企業(yè)的融資規(guī)模是民營企業(yè)的3.6倍。解決中小微企業(yè)融資目前缺乏長效保障機(jī)制的問題，除抓緊解決中小企業(yè)信息不對稱以及降級經(jīng)營風(fēng)險問題等自身問題外，需要重點(diǎn)關(guān)注中小微企業(yè)因現(xiàn)金流無法正?；厥諏?dǎo)致的“被迫式融資”問題，是不合理也不必要的融資需求。

2.公共消費(fèi)需求方面，超前投資成本高企、財政貨幣政策協(xié)調(diào)不到位

合理擴(kuò)大公共投資、加大對新型基礎(chǔ)設(shè)施的支出是需求側(cè)管理的重要內(nèi)容，也是擴(kuò)大內(nèi)需前提下，保證財政支出強(qiáng)度的必然要求。在財政壓力較高的總體環(huán)境下，PPP模式成為緩解政府支出壓力、促進(jìn)政府有效投資、帶動民間投資的重要途徑之一，是凸顯財政貨幣政策協(xié)調(diào)聯(lián)動的重點(diǎn)領(lǐng)域。當(dāng)前，我國PPP融資難、融資貴（羅桂連等，2020；陳華等，2018）[10-11]已然成為業(yè)界和學(xué)術(shù)界探討的重點(diǎn)話題，實(shí)則是我國財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)不到位的反映。財政政策和貨幣政策解決PPP融資問題的職能作用有明顯不同，其協(xié)調(diào)聯(lián)動體現(xiàn)在:一方面，財政政策通過政府評判項(xiàng)目必要性與可行性、篩選社會資本，并監(jiān)督項(xiàng)目質(zhì)量和項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展性①國家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知，發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號。，穩(wěn)定金融機(jī)構(gòu)預(yù)期，較為間接；PPP項(xiàng)目主要通過商業(yè)銀行貸款獲得資金，貨幣政策則直接影響PPP項(xiàng)目的資金可得性，較為直接；另一方面，區(qū)別其他一般融資需求，PPP項(xiàng)目融資存在政府介入，政府可能是直接出資人，也可能在項(xiàng)目運(yùn)營期給予政府補(bǔ)貼，可見PPP融資涵蓋政府信用問題。

財政政策在PPP融資上較為突出的問題有:第一，PPP政策與管理協(xié)調(diào)不到位，存在政策不確定性。我國PPP管理以財政部和國家發(fā)改委為主，由于認(rèn)知和出發(fā)點(diǎn)不盡相同，具體政策制定存在分歧，一定程度上阻礙了PPP項(xiàng)目的高效實(shí)施。第二，相關(guān)保障制度缺失。對于地方政府失信問題，目前還沒有完善的處理機(jī)制，對政府的不規(guī)范行為或違反政策規(guī)定的行為也沒有明確的懲罰規(guī)定和處理措施，社會資本退出機(jī)制尚不完善，容易因政府方或社會投資方的行為變化出現(xiàn)現(xiàn)金流斷裂，從而導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)投資緊張情緒，阻礙PPP項(xiàng)目融資。第三，財政透明度低。較高的財政透明度可以對地方政府行為產(chǎn)生較強(qiáng)的約束，可以減輕PPP項(xiàng)目中預(yù)算軟約束、政府官員尋租等行為。我國目前關(guān)于PPP項(xiàng)目信息披露缺乏嚴(yán)格的制度規(guī)定，省市之間有較大披露規(guī)范差異，有一定的隨意性。

在貨幣政策方面，一方面，PPP項(xiàng)目融資存在被區(qū)別對待的現(xiàn)象。在融資環(huán)節(jié)，國有企業(yè)多因?yàn)樽陨韺?shí)力雄厚、與政府關(guān)系密切，容易獲得銀行融資，尤其是對一些門檻較高的PPP項(xiàng)目國有企業(yè)獲得的融資優(yōu)勢尤為明顯。除了所有制外，PPP項(xiàng)目融資還受到地域以及規(guī)模等外部影響（蘇靖丹等，2021）。[12]另一方面，銀行的主動參與程度不足，項(xiàng)目前期缺位。PPP項(xiàng)目設(shè)計期需要對潛在的項(xiàng)目進(jìn)行“兩評一案”①即物有所值評價、財政承受能力論證，以及初步實(shí)施方案。，金融機(jī)構(gòu)往往不參與前期的設(shè)計準(zhǔn)備階段，缺乏對PPP項(xiàng)目融資方案的個性化設(shè)計，導(dǎo)致潛在的PPP項(xiàng)目流失或融資成本上升。

四、需求側(cè)管理背景下財政貨幣政策協(xié)調(diào)聯(lián)動的機(jī)制與新思路

財政貨幣政策的協(xié)調(diào)聯(lián)動是動態(tài)發(fā)展的，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段決定了兩者協(xié)調(diào)聯(lián)動的方式以及各自的角色屬性和發(fā)揮作用不同。根據(jù)需求側(cè)管理的特殊機(jī)理與基本要求，首先要明確財政貨幣政策協(xié)調(diào)聯(lián)動的框架，明確兩者的功能定位與政策主次，其次需要根據(jù)政策意圖和現(xiàn)實(shí)需要調(diào)整經(jīng)濟(jì)決策視野、調(diào)整決策周期，最后打通政策協(xié)調(diào)聯(lián)動的堵點(diǎn)痛點(diǎn)，落實(shí)需求側(cè)管理、擴(kuò)大內(nèi)需的基本要求。

（一）建立財政政策為主的財政貨幣政策協(xié)調(diào)聯(lián)動框架，緊扣擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略基點(diǎn)

需求側(cè)管理注重重振消費(fèi)和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，進(jìn)而提高居民消費(fèi)能力、帶動消費(fèi)升級、改善收入分配并有效擴(kuò)大公共投資，適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。財政政策在調(diào)整結(jié)構(gòu)、影響收入分配等方面上具有天然優(yōu)勢，加之我國居民部門杠桿已處高位②2020年第四季度貨幣政策執(zhí)行報告，http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/09/content_5586209.htm。，財政政策的作用空間和作用需求要高于貨幣政策，在擴(kuò)大內(nèi)需的最新要求下，應(yīng)該搭建以財政為主的協(xié)調(diào)聯(lián)動框架，即主要利用財政政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)，貨幣政策則應(yīng)仍以穩(wěn)定社會融資需求作為首要目標(biāo)，保持流動性“松緊適度”，同時注重投資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化以及提高資金的直達(dá)性，輔助財政政策實(shí)現(xiàn)需求側(cè)管理目標(biāo)。

具體而言，財政政策以圍繞建立內(nèi)需體系和擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)揮政策效能，注重政策精準(zhǔn)、有效、持續(xù)，加強(qiáng)對教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生及計劃生育、老舊小區(qū)改造、新型城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)支出等方面的財政投入，提高其在財政支出結(jié)構(gòu)中的占比；加強(qiáng)對消費(fèi)補(bǔ)貼和正確引導(dǎo)，培育新型消費(fèi)、投資消費(fèi)和養(yǎng)老消費(fèi)，有效發(fā)揮需求對供給的牽引作用。貨幣政策要注重貨幣政策工具的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，豐富貨幣政策工具箱，注重貨幣政策工具總量和結(jié)構(gòu)雙重功能作用，以及增強(qiáng)資金對實(shí)體經(jīng)濟(jì)的“直達(dá)性”，突顯我國制度性優(yōu)勢；深化普惠金融改革，培育多元化投資主體，優(yōu)化居民收入結(jié)構(gòu)，合理提高居民財產(chǎn)性收入。結(jié)構(gòu)性貨幣政策在改善實(shí)體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題上可以發(fā)揮積極作用，要繼續(xù)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)、中小微企業(yè)等弱勢領(lǐng)域的幫扶，推動普惠金融、國際商貿(mào)融資結(jié)算的持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)中有序推動人民幣國際化帶動外需發(fā)展，同時也要對高新技術(shù)企業(yè)、節(jié)能環(huán)保企業(yè)等重點(diǎn)符合需求側(cè)管理戰(zhàn)略的企業(yè)給予支持，保持政策的連續(xù)性和合理性，助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，與財政政策和產(chǎn)業(yè)政策相互配合、共同發(fā)力。

（二）保持宏觀政策連續(xù)性，跨周期與逆周期政策并重

從需求側(cè)改革到需求側(cè)管理，政策視角兼容短期需求管理，力求將短期政策需求與中長期制度建設(shè)相結(jié)合?？缰芷诎才呕蚩缰芷谡{(diào)節(jié)政策制定視角以及政策制定出發(fā)點(diǎn)覆蓋到中長期，對傳統(tǒng)逆周期調(diào)節(jié)有效優(yōu)化、補(bǔ)充和拓展，適配需求側(cè)管理要求。相較于逆周期調(diào)控，跨周期調(diào)控更加側(cè)重于在嚴(yán)密剖析影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌管理宏觀供給需求，著眼于中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策協(xié)同，解決中長期中的經(jīng)濟(jì)問題，可以有效彌補(bǔ)逆周期政策的短板，使財政政策與貨幣政策協(xié)同聯(lián)動更具備針對性、科學(xué)性與有效性。

對于如何安排財政政策與貨幣政策，實(shí)現(xiàn)跨周期與逆周期并重，財政政策要保持積極定調(diào)的政策持續(xù)性，根據(jù)經(jīng)濟(jì)需求維持財政支出的必要規(guī)模，支持市場恢復(fù)信心。在短期內(nèi)，受到新冠疫情的不穩(wěn)定影響，財政政策首先要穩(wěn)就業(yè)和保障市場主體，為需求側(cè)管理“維穩(wěn)”，扣緊結(jié)構(gòu)性問題，加強(qiáng)對創(chuàng)新類、環(huán)保類以及社會保障類等企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，以結(jié)構(gòu)性減稅作為財政支持方式優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，注重引領(lǐng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系發(fā)展；在中長期內(nèi)財政政策側(cè)重于優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，開展基礎(chǔ)建設(shè)投資同時應(yīng)該尋求金融科技等新經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和突破點(diǎn)，重新拉高財政投資的社會邊際收益，注重“適度中性”和”有效投資”；貨幣政策保持貨幣供應(yīng)增速與社會融資規(guī)模增速合理匹配，給予市場流動性的同時維護(hù)物價平穩(wěn)。鑒于我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍有不確定性，要注重配合財政政策穩(wěn)就業(yè)。貨幣政策在長期內(nèi)以維護(hù)物價穩(wěn)定作為首要目標(biāo)，注重保持收支平衡，合理釋放一定的政策提前量，同時穩(wěn)步有序推動人民幣國際化，為政策執(zhí)行預(yù)留空間，做到跨周期與逆周期宏觀調(diào)控有機(jī)結(jié)合。

（三）形成政策合力，切實(shí)提高居民消費(fèi)能力與中小微企業(yè)融資能力

財政政策在提高居民消費(fèi)能力、調(diào)節(jié)收入分配、推動共同富裕方面責(zé)無旁貸。一方面，堅持現(xiàn)有的按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，要繼續(xù)深化財稅制度改革不放松，完善直接稅體制，增加直接稅比重，加強(qiáng)對存量財產(chǎn)的調(diào)節(jié)，發(fā)揮財產(chǎn)稅的調(diào)節(jié)機(jī)制，提高勞動報酬比例，并與貨幣政策共同提高居民財產(chǎn)性收入。另一方面，樹立現(xiàn)代財政思維，建立收入分配的長效調(diào)節(jié)機(jī)制，重視財政支出結(jié)構(gòu)的長效調(diào)節(jié)作用，加強(qiáng)對教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等長遠(yuǎn)改善收入能力和增強(qiáng)實(shí)際收入的領(lǐng)域，促進(jìn)消費(fèi)平等化（劉尚希，2021），推動人力資本投資的均等化，尤其重視對欠發(fā)達(dá)地區(qū)教育資源的投入，盡可能增強(qiáng)收入的代際流動性，不遺余力促進(jìn)起點(diǎn)公平。配合產(chǎn)業(yè)政策等深化要素市場改革，消除勞動力性別、年齡、城鄉(xiāng)、身體健康等不合理歧視，消減行業(yè)間的收入差異，破除行業(yè)壟斷，竭力推動共同富裕，彰顯社會主義的制度優(yōu)勢。

建立對中小微企業(yè)的長效普惠服務(wù)和激勵相容機(jī)制，改善金融機(jī)構(gòu)市場預(yù)期。疏通微觀傳導(dǎo)機(jī)制，并構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)與中小微企業(yè)的微觀相容激勵機(jī)制。其關(guān)鍵是改變銀行等金融機(jī)構(gòu)市場預(yù)期，通過設(shè)立風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制和退出機(jī)制，保障銀行財務(wù)的安全與可持續(xù)發(fā)展，防范各類公共風(fēng)險疊加共振，打通阻礙微觀傳導(dǎo)機(jī)制的最后一公里。貨幣政策應(yīng)進(jìn)一步側(cè)重對普惠金融的扶持力度，創(chuàng)新銀行補(bǔ)充資本工具，引導(dǎo)金融資源流向中小微企業(yè)，尤其是向薄弱領(lǐng)域的中小微企業(yè)傾斜，通過建立風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制以提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)意愿，將對中小微企業(yè)融資服務(wù)情況單列考核，但考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該“看效不看量”，防范為了完成任務(wù)而不合理借貸的行為。利用大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代金融科技迭代銀行風(fēng)險管控體系，高效識別借貸人身份，降低銀行授信成本，提高借貸效率。關(guān)注中小微企業(yè)供應(yīng)鏈，細(xì)化供應(yīng)鏈金融服務(wù)群體，利用銀行業(yè)務(wù)便利輔助中小企業(yè)催收欠款，對惡意拖欠的企業(yè)拉入黑名單，降低中小企業(yè)不良貸款率與不合理融資需求，緩解“被迫式融資”。

（四）破除公共投資阻礙，減輕適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資壓力

財政政策首先要解決政策制定的統(tǒng)一性問題，加強(qiáng)與其他相關(guān)部門的溝通協(xié)作，建立部門間PPP立法立策協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，保持較高的宏觀政策連續(xù)性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)政策的精準(zhǔn)發(fā)力；其次，完善PPP相關(guān)保障機(jī)制。搭建PPP項(xiàng)目政府失信處理機(jī)制，嚴(yán)格規(guī)定政府失信、發(fā)生違規(guī)行為或違反政策意圖等行為的懲罰措施，為PPP項(xiàng)目托底，保障PPP項(xiàng)目自身發(fā)展，穩(wěn)定金融機(jī)構(gòu)預(yù)期；最后，制定并統(tǒng)一相應(yīng)信息披露標(biāo)準(zhǔn)，提高財政透明度。嚴(yán)格披露PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)狀況、管理狀況、運(yùn)營狀況等多維度的動態(tài)信息，由財政部主導(dǎo)制定相關(guān)的披露規(guī)范，統(tǒng)一披露標(biāo)準(zhǔn)，保障公眾和金融機(jī)構(gòu)的知情和監(jiān)督權(quán)。對于貨幣政策，一方面，根據(jù)項(xiàng)目現(xiàn)金流狀況和項(xiàng)目風(fēng)險收益機(jī)制判斷融資條件，適度增加對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目以及養(yǎng)老、醫(yī)療等薄弱環(huán)節(jié)PPP項(xiàng)目的融資便利，推動投資結(jié)構(gòu)優(yōu)化，將其盈利能力可覆蓋銀行本息作為融資條件；另一方面，提高銀行參與PPP項(xiàng)目主動性，要求其參與PPP項(xiàng)目前期成立設(shè)計環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的全環(huán)節(jié)參與，鼓勵根據(jù)項(xiàng)目情況制定個性化融資方案。

（五）財政貨幣政策保持靈活取向，根據(jù)新冠疫情發(fā)展動態(tài)調(diào)整

“靈活取向”是指因新冠疫情的不確定性發(fā)展，財政貨幣政策適時根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行靈活調(diào)整，著力穩(wěn)定整體宏觀經(jīng)濟(jì)。新冠疫情是需求側(cè)管理時期面臨的獨(dú)特挑戰(zhàn)，目前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)還不夠牢固，在注重需求側(cè)管理期間財政政策和貨幣政策應(yīng)堅持中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策”的定位，在“積極”“穩(wěn)健”的大方向上，保持靈活取向。貨幣政策在維護(hù)物價穩(wěn)定的首要目標(biāo)下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特點(diǎn)動態(tài)調(diào)整幫扶重點(diǎn)。2020年我國財政赤字率較高，雖然沒有必要恪守3%的警戒線（劉尚希，2018）[13]，但與以前相比，仍能看出我國財政赤字處于高位，運(yùn)行風(fēng)險在不斷增大，債務(wù)風(fēng)險水平尤其是地方債務(wù)風(fēng)險擴(kuò)大的趨勢依然存在。如果疫情防控出現(xiàn)新的突發(fā)性惡變，目前我們實(shí)施的積極財政政策可能需要更加積極，貨幣政策可能需要更加寬松。與此同時，即便在經(jīng)濟(jì)形勢好轉(zhuǎn)或者惡化的情況下，也應(yīng)盡可能地確保兩種調(diào)控方式“不急轉(zhuǎn)彎”，以一種平滑的方式過渡，減少調(diào)控驟變造成的政策效果磨損。