楊松武 鞠 娜 趙季岷

（中央民族大學，北京 100081）

內容提要:作為財政社會學的重要組成部分，稅收國家理論源于經(jīng)濟學大師的建構，內嵌于西方主流話語體系，逐漸形成了一種“稅收國家優(yōu)越”的價值導向。本文總結了稅收國家理論的三大核心命題：征稅推動了代議制民主、只有稅收國家才是現(xiàn)代國家、只有稅收國家才能形成高質量的國家治理。運用財政社會學提倡的財政史研究方法，堅持邏輯與歷史相統(tǒng)一的原則，考察了中世紀晚期至近代西歐代表性國家和古代中國進入稅收國家的歷史。研究發(fā)現(xiàn)：稅收國家理論的核心命題無法得到中西方稅收國家轉型史實的支持，稅收國家理論的政策邏輯并不具有規(guī)范性意義，解決中國財稅體制問題還是要回歸本國實際。

一、引言

稅收國家理論是財政社會學的代表性理論，誕生于財政社會學初創(chuàng)時期，影響力一直延續(xù)至今。1917年，葛德雪發(fā)表的《是國家資本主義還是國家社會主義》標志著財政社會學的正式創(chuàng)建，并初步提出了稅收國家的理念。熊彼特在《稅收國家的危機》（1918）一文中充分肯定了葛德雪所提倡的財政社會學方法，但對其用國家資本主義解決一戰(zhàn)后奧地利債務危機的政策方案并不認同，他認為稅收國家取代封建領地是一種社會進步，稅收國家本身并未發(fā)生系統(tǒng)性危機，并提出了“只有稅收國家才是現(xiàn)代國家”的著名論斷。此后，稅收國家理論成為財政社會學的重要研究方向，后繼者根據(jù)財政收入的主要形式將國家類型劃分為:貢賦國家、領地國家、關稅國家、自產(chǎn)國家、貿易國家和稅收國家（Tarschys，1988），并進一步對稅收國家的現(xiàn)代性、先進性加以論證，甚至得出“只有真正的稅收國家才能形成高質量的國家治理”（Moore，2004，2008）的結論。

進入21世紀后，財政社會學開始在中國傳播，稅收國家理論成為解釋財政體制甚至政治經(jīng)濟體制變遷的重要理論武器。馬駿（2011）總結了財政社會學的三個理論模型，即征稅→代議制模式、租金→國家自主模式、稅收討價還價→政治民主模式，認為稅收國家對社會的依賴程度越高，國家的民主化水平越高，國家治理質量也越高，因此中國應該向稅收國家轉型。部分學者（馬駿、溫明月，2012；張景華，2014）借助計量方法，使用不同國家數(shù)據(jù)分別對此命題進行了實證檢驗。針對中國的現(xiàn)實情況，多數(shù)財政社會學者認可我國的稅收占財政收入的比例已經(jīng)同西方稅收國家比較接近，但同時也指出我國財政收入中仍然存在一定比例的自產(chǎn)收入（以國有企業(yè)利潤上繳為主要形式）、租金收入（以土地出讓金為主要形式），再扣除國有企業(yè)繳納的稅收（也被視為自產(chǎn)收入），于是主張我國仍然是一個不完備的、非典型甚至畸形的稅收國家，應該進一步向稅收國家轉型（陳少英，2010；馬駿，2011；劉守剛，2011；李文彬，張龍平，2012；武靖國，2019）。

總的來看，無論是西方還是我國，稅收國家理論正在形成一種與西方主流話語體系相內嵌的“稅收國家優(yōu)越”的價值導向。然而，征稅果真是代議制民主、國家現(xiàn)代化和國家治理質量提升的靈丹妙藥嗎？陳少英（2010）認為，稅收國家是西方學者針對私有制社會的特點，從財政角度對國家形態(tài)的界定。姚軒鴿（2014）對稅收國家的內涵從六個方面展開辨析，并對其提出理論質疑。史錦華（2016）指出了財政社會學給出的稅制改革與國退民進政策建議的非現(xiàn)實性以及理論的價值取向問題。目前來看，正如少數(shù)學者所質疑的，稅收國家理論確實帶有某種西方色彩，在應用于我國經(jīng)濟實踐時存在“水土不服”問題。考慮到該學說的政策指引事關我國財稅體制、國有企業(yè)和國有資本管理體制，甚至中國特色政治體制的改革與發(fā)展，亟需重視和研究。本文在總結稅收國家理論核心命題的基礎上，堅持邏輯與歷史相統(tǒng)一的原則，通過對中世紀晚期至近代英國、尼德蘭、法國、西班牙和古代中國等代表性國家進入稅收國家歷史的回顧，檢驗稅收國家理論的科學性，從而對稅收國家理論形成一個相對客觀的認識與評價，并得出相關政策啟示。

二、稅收國家內涵與稅收國家理論的核心命題

什么是稅收國家？這在學術界尚存在一定爭論。盡管學者們眾說紛紜，但存在一個基本共識，即熊彼特對稅收國家的定義，該定義具有權威性且客觀中立，是其他學者界定的共同基礎。故本文采納熊彼特對稅收國家的表述，即稅收國家是以“共同急需”為前提普遍性征稅且稅收收入占財政收入比重較高的國家。其中，“共同急需”說明了國家政權的“公共”屬性，與封建領地的私人屬性相區(qū)別；“稅收收入比重較高”則為稅收國家設置了定量標準，從現(xiàn)存的學術文獻看，日本學者北野弘久（2001）提出的“一半以上”為學者們廣為引用。

在稅收國家概念的基礎上，財政社會學以中世紀晚期至近代西歐領主國家普遍性征稅所產(chǎn)生的政治影響為研究對象，形成了一套較為松散的理論學說，即稅收國家理論。該理論高度強調征稅在代議制民主和國家現(xiàn)代化進程中的決定性作用，并將稅收同國家治理質量密切關聯(lián)，其主要觀點可總結為以下三個核心命題:

第一，征稅推動了代議制民主。在葛德雪看來，“國家的獨特性如此依賴于財政的發(fā)展，也鮮明地表現(xiàn)在基本民主權利的起源上。大體上，當領主們獲得控制稅收的權利時，國會制度就誕生了”①魯?shù)婪颉じ鸬卵?《財政問題的社會學研究路徑》，理查德·A·瑪斯格雷夫、艾倫·T·皮考克主編《財政理論史上的經(jīng)典文獻》，劉守剛、王曉丹譯，上海:上海財經(jīng)大學出版社，2015年:第265頁。。具體講，當封建君主以“共同急需”為理由提出征稅要求時，需要獲得各等級臣民的同意，國會或等級會議成為稅收談判的場所，形成了國會對國王征稅權的制約。隨著時代發(fā)展，國會的權力不斷擴張，最終演化成今天西方的議會民主形式。稅收國家理論認為，稅收這一特定收入形式更有利于催生負責任的代議制政府，該命題被稱為稅收與代議制民主之間的財政社會契約命題（Moore，2004）。

第二，只有稅收國家才是現(xiàn)代國家。該命題因對現(xiàn)代國家的認知變遷，迄今存在兩個版本的含義。在1918年的經(jīng)典論文中，熊彼特認為，中世紀末期的歐洲仍處于封建領主時代，領地屬于領主的私有財產(chǎn)，雖具備一定的公共屬性，但還不能算是真正意義的國家；國家是與私人領域相對的公共域，是在應對“共同的急需”而不得不普遍性征稅時才產(chǎn)生的，因此只有稅收國家才是真正意義上的國家，“稅收國家這樣的表達形式幾乎可以被看作贅語”②約瑟夫·熊彼特.《稅收國家的危機》，哈羅德·M·格羅夫斯、唐納德·J·柯倫編《稅收哲人:英美稅收思想史二百年》，劉守剛、劉雪梅譯，上海:上海財經(jīng)大學出版社，2018年:第192頁。；因為“如果沒有財政需要（即征稅），就不存在創(chuàng)造現(xiàn)代國家的直接原因”③約瑟夫·熊彼特.《稅收國家的危機》，哈羅德·M·格羅夫斯、唐納德·J·柯倫編《稅收哲人:英美稅收思想史二百年》，劉守剛、劉雪梅譯，上海:上海財經(jīng)大學出版社，2018年:第189頁。，所以只有稅收國家才是現(xiàn)代國家。熊彼特身處“一戰(zhàn)”后奧匈帝國解體、奧地利共和國即將誕生的轉折期，其所使用的現(xiàn)代國家應該包含掌握在君主手中與掌握在民主機構手中的稅收國家，如他所述，“歐洲各地的君主們都試圖征服這樣的稅收國家……接下來，歐洲大陸的現(xiàn)代民主機構又將國家從君主手中搶奪過來”④約瑟夫·熊彼特.《稅收國家的危機》，哈羅德·M·格羅夫斯、唐納德·J·柯倫編《稅收哲人:英美稅收思想史二百年》，劉守剛、劉雪梅譯，上海:上海財經(jīng)大學出版社，2018年:第189頁。。但是隨著西方歷史從近代轉向現(xiàn)代，后來的財政社會學者繼續(xù)堅持該命題，但不斷將公共財政、代議民主、民生福利、課稅平等、理性國家等要素植入現(xiàn)代國家內涵，“只有稅收國家才是現(xiàn)代國家”的含義發(fā)生了根本性變化。當今學者所使用的現(xiàn)代國家一般指后者，即經(jīng)過后代演繹的一個嶄新概念。

第三，只有稅收國家才能形成高質量的國家治理（Moore，2004，2008，馬駿、溫明月，2012）。稅收國家理論認為:稅收收入，尤其是來自私人領域的稅收占財政收入比重越高，國家對社會、對人民的依賴性越強，國家的民主化水平越高，國家的治理質量越高；反之，國家擁有的自產(chǎn)收入、租金收入占比越高，國家的自主性越強，對社會、對民眾的呼聲回應越弱，國家的民主化水平越低，國家治理質量越差。如果該命題成立，則“走向稅收國家”將成為一個規(guī)范性結論，反其道而行之的國家必將走向衰敗和落后。

綜上所述，命題一將稅收國家與代議制民主相關聯(lián)，為稅收國家標注了特定政治符號；命題二將稅收國家與現(xiàn)代性相嫁接，形成一種價值觀上的優(yōu)越感；命題三將稅收國家與高質量國家治理相聯(lián)結，試圖為稅收國家優(yōu)越提供一種事實上的支撐。此三者相互分工，互為補充，最終指向“稅收國家優(yōu)越論”。

三、稅收國家誕生的歷史回顧

稅收國家轉型前后經(jīng)歷了數(shù)個世紀，涉及國家數(shù)量較多，對全部稅收國家誕生的歷史做詳細回顧是一個不可能完成的任務，故本文選擇部分影響力大、受關注度高的代表性國家做重點分析。

（一）英國

從領地國家到稅收國家，英國的轉型歷程漫長曲折。12至13世紀，英格蘭是一個典型的“領地國家”，國王及其代表的中央政府依靠其私人資源而自食其力。王室收入主要由王領收入、封建特權收入以及關稅收入等組成。王領收入源于王室的土地所有權；封建特權收入包含種類繁多，如來自國王對附庸的監(jiān)護和婚姻方面的權利、王室食物征用權、騎士罰金、壟斷權等；英格蘭從1275年就建立了全國性的關稅體制，對重要出口商品如羊毛、皮革等征收出口稅，且征收關稅屬于王室的傳統(tǒng)權利，并不需要經(jīng)過議會的同意。除了以上三類傳統(tǒng)收入外，國王還可以獲得臨時性收入。根據(jù)封建律法和習慣，當國王面臨緊急情況，如發(fā)生戰(zhàn)爭而僅憑王室資源不能應付時，子民有義務繳納非常直接稅去幫助國王渡過難關。不過，獲取此類收入需要征得議會的同意，于是形成了具有英國特色的稅收協(xié)商制度。13世紀末，英格蘭對外戰(zhàn)爭開始升級，隨著財政壓力顯著攀升，王室開征的新稅不斷增加，稅收占財政收入的比重不斷提高。至14世紀末，用稅收占比指標來判斷，英格蘭已經(jīng)滿足了稅收國家的定量標準。①數(shù)據(jù)見理查德·邦尼主編.《經(jīng)濟系統(tǒng)與國家財政現(xiàn)代歐洲財政國家的起源:13～18世紀》，沈國華譯，上海:上海財經(jīng)大學出版社，2018年:第151頁。

然而，這種財政體制轉型并未長期存續(xù)。15世紀50年代，隨著英法百年戰(zhàn)爭結束，政府財政支出驟降，王室領地大幅擴張，傳統(tǒng)收入顯著增加，英格蘭出現(xiàn)了向傳統(tǒng)領地國家的復歸。至15世紀末，傳統(tǒng)收入重新占據(jù)主流，英格蘭又回到了財政封建主義時代。16世紀的百年中，英格蘭的財政收入同時具有領地國家和稅收國家雙重屬性，傳統(tǒng)收入與稅收收入常常此消彼長，任何一方?jīng)]能長期占據(jù)優(yōu)勢地位。到了17世紀，尤其是1688年光榮革命之后，英國建立君主立憲政體，議會取得了國家財政的主導權，稅收收入最終長期穩(wěn)定地主導了英國的財政收入，稅收國家才得以穩(wěn)固建立。

（二）尼德蘭

中世紀晚期，尼德蘭低地17省為勃艮第公國，在經(jīng)歷了四代勃艮第公爵后，尼德蘭因政治聯(lián)姻落入哈布斯堡王朝之手。哈布斯堡王朝對尼德蘭實行長臂管轄，遠在西班牙的國王通過派出代理人來實現(xiàn)封建統(tǒng)治，形成了以布魯塞爾的親王為中央政府和17省為地方政府的政治格局。各省均設立等級會議，具有較強獨立性。中央政府收入主要由兩大部分組成:一是封建收入，源于王室土地和封建特權，憑借此類收入，統(tǒng)治者被視為可以自食其力。二是請貢收入，是在王室收入不足以彌補支出時，君主不得不通過請求的方式獲得臣民們的財政幫助，包含常規(guī)請貢和例外請貢。請貢最初為實物，后轉化為現(xiàn)金，并不斷演化為對土地財產(chǎn)的征稅。1531年-1534年，勃艮第公國各省繳納的領地收入和貢金收入各占20%和80%，而在戰(zhàn)爭時期，如1535年—1538年，貢金收入占比更高，達到87%。②數(shù)據(jù)見理查德·邦尼主編.《歐洲財政國家的興起:1200～1815》，沈國華譯，上海:上海財經(jīng)大學出版社，2016年:第291頁。僅從稅收占財政收入比例來判斷，尼德蘭形式上已經(jīng)成為稅收國家。雖然以普遍性征稅為主要收入形式，但是尼德蘭的稅收國家與現(xiàn)代國家實在沒有多少關聯(lián)。低地省份所繳納的高額稅收是為了滿足遠在西班牙的君主對外擴張的需要，而同勃艮第公國人民的“共同急需”毫不相干，甚至還存在嚴重損害。

1579年，烏得勒支盟約的簽署標志著尼德蘭共和國的誕生，1581年《廢黜法》的頒布標志著尼德蘭正式脫離西班牙而獨立。獨立后的尼德蘭共和國形成了弱中央、強地方的松散憲法結構，全國等級會議由各省派出的代表組成，僅享有形式上的最高財政權力，而省級等級會議在各省卻擁有事實上的最高征稅權。尼德蘭共和國（1579-1795）在存續(xù)期間，聯(lián)邦收入以各省分攤上繳稅收收入為主，1641年約占其總收入的81.8%，到1790年這一比例為89.9%。①數(shù)據(jù)見理查德·邦尼主編.《歐洲財政國家的興起:1200～1815》，沈國華譯，上海:上海財經(jīng)大學出版社，2016年:第310頁。沒有了君主，主要依靠稅收為生的尼德蘭共和國，可以算得上一個名副其實的稅收國家了。然而作為早期的共和制試驗，聯(lián)省共和國的現(xiàn)代性較為有限；而強地方、弱中央的政治架構也為國家治理機器的低效運轉形成了制度基礎。

（三）法國

在12世紀絕大多數(shù)時間里，法國經(jīng)濟持續(xù)增長，法國國王憑借其封建領主身份所獲得的各類常規(guī)收入，主要包括國王領地的地租、封建捐稅、廣義林權收益、貿易通行稅、司法收入以及造幣收益等，足以保證王室的開支和其代表政府的正常運轉?！皣蹩孔约憾睢钡膫鹘y(tǒng)財政原則，在法國得到較好的遵循。如果要臨時突破該原則，從國王“靠自己”轉向“靠臣民”，則需要“必需性”和“公共利益”作為借口和依據(jù)。這種封建財政體制在和平時期和“小政府”條件下能夠正常運轉，然而隨著法蘭西王權的對外擴張，常規(guī)收入越來越不能滿足支出需要，突破傳統(tǒng)財政原則，尤其是將臨時性特別稅常規(guī)化，就成為每一任法國國王的財政理想。

1337年英法百年戰(zhàn)爭爆發(fā)后，一次偶然事件為法國向稅收國家轉型提供了條件。1356年，約翰二世在普瓦捷戰(zhàn)役中兵敗被俘，英王愛德華三世向法國索要巨額贖金。根據(jù)封建律法，為被俘的國王支付贖金是臣民的封建義務。1360年，保釋約翰二世的《布雷蒂尼和約》得以簽署，為了支付贖金，查理王太子頒布法令，在和平時期開征各類間接稅，包括消費品稅、鹽稅、酒稅、爐灶稅等。戰(zhàn)爭結束后，為了解決兵匪問題，為臣民提供人身和財產(chǎn)保護，法國國王成功征收“飼料稅”，為歐洲第一支常規(guī)軍的創(chuàng)建提供資金支持。至14世紀60年代，法國的常規(guī)稅收收入已經(jīng)遠遠超過了傳統(tǒng)封建收入，成為一個典型的稅收國家。

表1 部分代表性國家的稅收國家轉型

然而法國所建立的稅收國家，是一個君主掌控稅收權力的國家。在從領地國家向稅收國家轉型過程中，法國國王與三級會議，圍繞征稅與反征稅主題，長期以來存在著尖銳的矛盾和激烈的權力爭奪。國王意欲獲取任意征稅權，三級會議享有國王新稅的同意權以及盡力爭取稅收支出的監(jiān)管權。在王權與三級會議的競爭中，王權完全占據(jù)了上風，1360年查理五世開始繞開三級會議頒布征稅法令。1439年，查理七世迫使三級會議同意其征收達依稅，從而事實上取得直接稅的征收權。而查理八世進一步拒絕召集三級會議，使君主的絕對征稅權得以確立，自此法國的稅收協(xié)商制轉向君主強制征稅制。

（四）西班牙

中世紀晚期的西班牙王國財政，更準確地講，卡斯蒂利亞王國（龐大松散的西班牙王國的核心國）財政保持著不同于當時歐洲其他大國的顯著特點。同時代的英格蘭、法蘭西王室享有大規(guī)模的世襲領地與傳統(tǒng)權利，從而可以獲得規(guī)模巨大的封建收入；與之相比，卡斯蒂利亞君主國的王領十分狹小，除了世襲的宮殿外，幾乎不擁有大面積的王室莊園、采邑，領地收入微乎其微。卡斯蒂利亞的君主不可能依靠私人資源實現(xiàn)對王國的統(tǒng)治，“國王自食其力”的理念并沒有多大市場，而將國王視為服務于王國和全體國民的公共人物從而有權獲得民眾資源支持的理念卻占據(jù)主流。

與同時代歐洲國家的議會相比，卡斯蒂利亞議會的權力和地位相對弱勢。議會由最主要的18個城市代表組成，并非王國的代表，也不擁有立法權，職權主要集中于國王提出的貢賦或特別稅的征收同意權。然而在實行絕對君主制的卡斯蒂利亞，國會始終無法擺脫君主權威的陰影，直至最終被取締。卡斯蒂利亞王國是歐洲大國，對外擴張戰(zhàn)爭此起彼伏，財政消耗巨大，新稅不斷創(chuàng)生。大致從14世紀中期開始，卡斯蒂利亞就形成了以間接稅為主體的稅收收入格局，間接稅收入占王國財政收入的90%以上。①數(shù)據(jù)見理查德·邦尼主編.《歐洲財政國家的興起:1200～1815》，沈國華譯，上海:上海財經(jīng)大學出版社，2016年:第177頁?？偟膩砜?，卡斯蒂利亞王國因其自身的特殊性，“領地國家”特征并不顯著，在15世紀前已經(jīng)基本上成為一個較為純粹的稅收國家。

（五）古代中國

古代中國是農業(yè)國，財政收入主要取決于土地產(chǎn)出，因此財政制度與土地制度密切相關、互為表里。一般而言，依靠土地所有權獲取的收入為租，屬于領地收入；依靠政治權力獲取的收入為稅，屬于稅收收入。農地之外的山海林澤可能借“官山?！碑a(chǎn)生專賣收入，因其依托資源所有權可歸入領地收入；也可能因政府選擇對資源的開發(fā)和使用征稅，從而產(chǎn)生稅收收入。一個國家，若領地收入大于稅收收入，則為領地國家；反之，則為稅收國家。

井田制是我國早期的土地制度，屬于土地國有制，執(zhí)行中表現(xiàn)為領主所有制，也是一種勞役地租制度。各級領主所獲取的收入是助耕公田產(chǎn)生的勞役地租，主要源于土地所有權。然而隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，井田制在春秋末期開始出現(xiàn)解體跡象，公元前594年魯國實行“初稅畝”，成為承認土地私有合法化的開端。商鞅變法“開阡陌封疆”廢除了領主土地所有制，承認土地私有，允許土地買賣。從秦至唐代中期，中國的土地所有制呈現(xiàn)國有和私有的混合狀態(tài)。國家一方面控制著大量的土地，通過授田還田的傳統(tǒng)操作向授田農戶收取地租；另一方面，國家也承認大地主和小自耕農對土地的合法權利。對于私人所有的土地，政府所收取的財政收入在性質上與租不同，它建立在政治權力之上，本質為稅。因此自秦統(tǒng)一中國到唐中葉，中國是一個租稅并舉的國家。至唐代中期，租庸調制度廢弛，不能滿足財政資源汲取需要，宰相楊炎推行“兩稅法”。“戶無主客，以見居為簿”“人無丁中，以貧富為差”，政府根據(jù)占田多寡來收取夏秋兩稅，田地不再還授，莊園制取代均田制，土地私有成為占統(tǒng)治地位的土地制度（錢穆，2001；葉振鵬，2013）。這一做法為后世皇朝所繼承，土地私有以及建立其上的財稅制度得以延續(xù)千年之久，也就是說，自“兩稅法”后，源于土地的財政收入多數(shù)屬于稅收收入。

山海林澤收入，尤其鹽鐵收入也是財政收入的重要組成部分。除隋和唐代前期實行鹽鐵完全自由放任（不專賣、不征稅）外，其他多數(shù)朝代皆將鹽鐵作為獲取財政收入的重要資源。西漢早期，煮鹽冶鐵由民間自由經(jīng)營，政府以征稅形式獲取收入。至武帝時期，執(zhí)行鹽鐵完全專賣政策（官產(chǎn)、官運、官銷），鹽鐵收入曾一度超過主要來自農田賦稅的國家財政收入。但是這種情形在我國古代歷史上極為少見，采用完全專賣政策的朝代較少、時期較短。東漢初期，政府廢除了鹽鐵專賣，恢復了漢初的征稅政策。東漢至明清，鹽的財政收入地位一直很高，鐵的地位逐漸降低，多數(shù)朝代對鹽實行征稅或部分專賣制度。部分專賣以唐代中期劉晏創(chuàng)設的“就場專賣”（民制、官收、官賣、商運、商銷）最為典型，政府憑借政治權力強制介入流通，“寓稅于價”，創(chuàng)造了豐厚的財政收入，為后世所仿效、創(chuàng)新和發(fā)展。因此，即使考慮山海林澤收入，自唐代中期后，古代中國事實上已經(jīng)是一個稅收國家，據(jù)此計算，中國的稅收國家歷史至少有1200多年。

四、稅收國家理論核心命題的歷史檢驗

歷史檢驗是社會科學理論是否被接受為科學的重要一環(huán)。以上對五個代表性稅收國家轉型歷史進行了回顧，接下來本文將按照邏輯與歷史相統(tǒng)一原則，對稅收國家理論的三個核心命題展開檢驗。

（一）征稅與代議制民主之間并不存在因果關系

無論是中世紀晚期的西歐封建領主國，還是中國春秋戰(zhàn)國時代的諸侯國，使用征稅手段來擴大王室財政資源支配權是領主在諸侯爭霸時代的必然選擇。在中西方這兩個動蕩時期，戰(zhàn)爭頻繁、生存競爭激烈，領主只有掌握了充足的、穩(wěn)定的財政資源，王國才可能在競爭中脫穎而出。西歐的封建領主國多是“小政府”，領主私人資源相對有限，而軍事支出隨戰(zhàn)爭規(guī)模擴大和軍事技術升級而不斷提高，因此每一個封建領主都具有突破私人資源約束而獲取稅收收入的內生傾向。春秋戰(zhàn)國時代的諸侯們同樣面臨著類似的生存競爭，且不存在中世紀歐洲國家“領主應該自食其力”的財政信條，他們通過以土地制度為核心的系統(tǒng)變法，將財政收入建立在回報效率更高的土地稅收基礎之上。

西歐代表性國家雖然基于政治傳統(tǒng)普遍存在議會組織，但從以上各國進入稅收國家的歷史看，各國的議會民主差異巨大。僅有英國在光榮革命后，議會取代國王成為主要立法主體和財政大權的掌控機構，最終結出了代議制民主的果實，而其他歐洲大國的情況卻并非如此。法國的三級會議在同國王展開的征稅權競爭中徹底落敗，稅收協(xié)商制被君主強制征稅制所取代，議會民主不復存在；卡斯蒂利亞王國議會從一開始就不是王國的代表，在同王權的競爭中基本上處于附庸地位，直至被最終取消；尼德蘭的全國等級會議由各省等級會議選派代表組成，并非全國統(tǒng)一的民意機構。與之相比，古代中國進入稅收國家，其依托政治權力征稅與土地制度變革、山海林澤收入獲取制度變革密切相關，同代議制民主毫無關聯(lián)，在中國古代歷史上，征稅從未催生出任何議會組織和代議制度。

綜上所述，征稅并不必然推動代議制民主發(fā)展，在多數(shù)西歐國家，甚至出現(xiàn)了征稅導致代議制民主弱化的現(xiàn)象。即使是英國，征稅也只是英國代議制民主建立的導火索，并非代議制民主創(chuàng)生的充分條件。近代西歐國家普遍建立代議制民主，與其說是征稅的成就，還不如說是資產(chǎn)階級革命的結果。而古代中國進入稅收國家的歷史，更加徹底地終結了征稅與代議制民主之間的因果關系。

（二）稅收國家與現(xiàn)代國家之間的對等關系難以成立

稅收國家與現(xiàn)代國家是否對等，取決于對現(xiàn)代國家的認知。在熊彼特的語境中，國家即稅收國家，也即現(xiàn)代國家，“只有稅收國家才是現(xiàn)代國家”在熊彼特那里自然是成立的。然而隨著現(xiàn)代國家的內涵發(fā)生變化，仍然堅持“只有稅收國家才是現(xiàn)代國家”，就需要從古至今的稅收國家與后世所秉持的現(xiàn)代國家相對等。從歐洲歷史看，卡斯蒂利亞王國和法國是歐洲較早進入稅收國家行列的國度，前者情況比較特殊，公共和稅收的觀念在該國早已普及，但其實行的卻是絕對君主制；后者在基于急需和公共利益征稅后，稅收國家卻牢牢掌握在國王手中。尼德蘭大致在16世紀30年代達到稅收國家標準，但作為西班牙王國下轄的一個公國，它不是一個現(xiàn)代國家，而更像是一塊殖民地。英國進入稅收國家的歷程一波三折，光榮革命前英國已經(jīng)多次達到稅收國家標準，但均未長期、穩(wěn)定地保持稅收國家的狀態(tài)，強大的王權始終確保王國屬于國王所有。從中國的歷史看，自唐代中期“兩稅法”后，中國的稅收國家性質基本確立，然而從唐至清，“家天下”卻是不爭的事實。因此，在當今時代，講“只有稅收國家才是現(xiàn)代國家”缺乏必要的歷史基礎，即使尚未考察現(xiàn)代歷史，該命題已經(jīng)無法成立。

（三）稅收國家屬性并非國家治理質量高的充分條件

從中西方代表性稅收國家的轉型歷史看，成為稅收國家增強了統(tǒng)治者的財政資源汲取能力，提高了統(tǒng)治系統(tǒng)的執(zhí)行效率，強化了君主對社會的控制。法國和西班牙國王正是通過征稅增加可支配財力和創(chuàng)新統(tǒng)治機構加強對王國的統(tǒng)治，甚至剝奪了議會的立法權和財政權。尼德蘭不斷增長的納稅為西班牙王國加強統(tǒng)治和維持其歐洲霸主地位提供了大量經(jīng)濟資源。中國唐代的兩稅法穩(wěn)定了政府收入，為王朝擺脫統(tǒng)治危機打下財稅制度基礎；之后的宋元明清各代，雖然稅收收入占比互有高低，但統(tǒng)治者對社會的控制卻越收越緊，統(tǒng)治技術日趨精致化。英國在初次步入稅收國家行列時，約克王朝的國家治理水平也未出現(xiàn)大幅提升；即使光榮革命后，英國的國家治理水平顯著上升，但該結果主要歸因于英國基本政治制度的系統(tǒng)變革而非單一的稅收國家原因。由此可見，早期的稅收國家實踐提高了君主的統(tǒng)治水平，“朕即國家”（路易十四語）不是弱化了統(tǒng)治者的權威，而是恰恰相反；與領地時代相比，統(tǒng)治者獲得了前所未有的橫征暴斂的權力，“獨裁專制”成了那個時代的基本特征，而標志著高質量國家治理的對民眾欲求的責任性和回應性，以及所謂的來自民眾的納稅約束卻很少見。因此，成為稅收國家并不必然帶來高質量的國家治理，稅收國家屬性并非國家治理水平高的充分條件。

五、研究結論與政策啟示

稅收國家理論在當今學術界具有廣泛影響力，其三大核心命題逐漸被人們作為常識而廣為接受。然而，將該理論與歷史事實相對照，一些新的研究結論將會浮出水面，同時也將帶來新的政策啟示。

（一）研究結論

稅收國家理論是熊彼特在20世紀初回望中世紀晚期至近代西歐社會變革所創(chuàng)建的，又經(jīng)后人發(fā)展而形成的財政社會學理論。它未將中國的稅收國家歷史納入研究視野，也未能囊括西歐大國的全部歷史經(jīng)驗。若采用更為宏大的歷史視角，會發(fā)現(xiàn)中國早在商鞅變法時就已經(jīng)開啟了向稅收國家轉型的進程，該進程至少在唐代中期的“兩稅法”后就已經(jīng)達到完成的狀態(tài)。作為稅收國家的早期進入者，中國并未發(fā)展出議會制度，較早進入稅收國家沒能讓古代中國邁入政治民主和國家治理時代。在更為微觀的歷史視角下，中世紀晚期的西歐各國國情差異巨大，僅有英國的情形同稅收國家理論所述較為接近，而其他國家卻相去甚遠。由此可見，稅收國家理論的三大核心命題整體上缺乏歷史事實的支持，建立于其上的“稅收國家優(yōu)越論”也就失去了存在的基礎。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，我國已經(jīng)進入新時代，在新時代實現(xiàn)國家現(xiàn)代化、國家治理現(xiàn)代化離不開現(xiàn)代財政制度的支持，也離不開現(xiàn)代財政理論的指導。如果說現(xiàn)代財政的本質是民主財政，相應地，現(xiàn)代財政理論必然是民主財政論。因民主的實現(xiàn)形式多樣，對于我國而言，立足本國實際，構建具有中國特色的民主財政論才是我們的時代選擇。

（二）政策啟示

1.關于財政收入構成模式

根據(jù)財政收入構成情況，國家財政分為復合收入模式和稅收單一模式。兩種模式各有利弊，前者靈活性強，但規(guī)范性、透明度較低；后者規(guī)范性強，透明度高，但靈活性小，常與公債相互配合。從理論上講，政權性質為公，法治健全，預算透明，則自產(chǎn)收入、租金收入、稅收收入并不存在本質差異，都是來源于公民的收入分享。在合理預期假定下，自產(chǎn)收入和租金收入本質上也是變相的稅收，差異只是形式上的，國民的主人翁地位能否落實、民主財政能否完善、自產(chǎn)收入和租金收入管理是否如稅收一樣規(guī)范才是關鍵所在。因此，要堅持以人民為中心，健全社會主義民主法治，發(fā)揮人大立法職能，在條件成熟時，推進財政基本法的立法工作，系統(tǒng)規(guī)范國家的基本財政關系，提升財政的民主化、法治化水平；提高財政預算透明度，加強預算的民主監(jiān)督，完善全口徑預算，將稅收、政府性基金、社會保險基金、國有資本、國有資源等收入全部納入預算管理；優(yōu)化國有資本利潤的財政上繳機制，國有企業(yè)、特定國有金融機構、專營機構等向財政上繳利潤，增加政府可支配財力，也可用于補充社?；?。要加強對國有資源收入的監(jiān)督和規(guī)范管理，如國有土地出讓金改由稅務局征收，即為該改革方向上邁出的重要一步。

2.關于稅收收入占財政收入比重

國家是社會系統(tǒng)的重要組成部分，國家決定稅收，而稅收反作用于國家，二者間是一種辯證關系。從稅收收入占比的角度看，國家對稅收的決定作用主要表現(xiàn)在:稅收收入占比由國家政治、經(jīng)濟、意識形態(tài)和歷史傳承等多種因素共同決定，也會隨著國家發(fā)展階段的變化而發(fā)生變化。稅收對國家轉型的反作用表現(xiàn)為:稅收占比上升必將對國家和社會轉型產(chǎn)生重要影響，然而該影響的具體效應還要取決于其他相關制度因素。因此，稅收收入占比的最優(yōu)值在實踐中難以準確測算，稅收收入占比高本身也不能成為一個規(guī)范性的政策標準。

3.關于土地出讓金與房地產(chǎn)稅

我國是實行中央集權制的大國，由于信息不對稱，中央和地方財政關系不可能完全界定清晰，客觀上處于一種不完全契約狀態(tài)。認可這一現(xiàn)實并給予地方政府一定的剩余決策權是發(fā)揮“兩個積極性”的重要條件，這種制度設計在我國歷史上也長期存在。土地出讓金制度就是分稅制改革后應對財政不完全契約的制度建構，雖然存在弊端，但在促進我國城市化和經(jīng)濟增長方面功不可沒。未來如何改革，主要取決于對國家治理的綜合考量?？紤]到土地出讓金規(guī)模巨大，用房地產(chǎn)稅直接取代土地出讓金可行性不大，在原有土地出讓金基礎上新增房地產(chǎn)稅，必然會出現(xiàn)稅負加重的后果；而保留并降低土地出讓金，并輔之以較低稅率的房地產(chǎn)稅組合，二者相互協(xié)作，漸進改革，則更有可行性。

4.關于國退民進

稅收國家理論關于國退民進的政策邏輯顯然更缺乏現(xiàn)實基礎，國退民進確實可以讓私人稅收占比大幅提高，使稅收國家特征更為顯著，然而這對國家治理卻沒有什么意義可言。國家通過國有企業(yè)、國有資本掌握國民經(jīng)濟命脈是社會主義國家區(qū)別于壟斷資本所掌控的資本主義國家的決定性因素，不應為了提高私人稅收收入占比而搞國退民進，這是事關人民福祉的根本性問題，此處毋庸贅述。