田 雅 寧

(華中師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖北 武漢 430079)

《唐律疏議·名例》云：“‘天垂象，圣人則之?！^雷電而制威刑，睹秋霜而有肅殺，征其未犯而防其未然，平其徽而存乎博愛，蓋圣王不獲已而用之。”[1]強(qiáng)調(diào)人們應(yīng)該根據(jù)自然規(guī)律制定刑律以應(yīng)天意。這一思想在唐朝使職設(shè)置過程中也有明顯的體現(xiàn)。唐初，災(zāi)害頻發(fā)，太宗及諸臣認(rèn)為原因在于地方冤案大量出現(xiàn)，于是派遣使臣處理，以達(dá)到消除及預(yù)防災(zāi)難的目的。被派遣使臣的職責(zé)是通過重新審查囚犯，以期達(dá)到申覆冤滯的目的，所以名為覆囚使。1984年，日本學(xué)者島善高最先關(guān)注這一問題，隨后，陳璽、閻守成、李軍、孟憲實(shí)、陳俊強(qiáng)等國(guó)內(nèi)學(xué)者從起源、形式、特征和影響等方面也對(duì)覆囚之事進(jìn)行了考察(1)參見島善高《唐代慮囚考》，載《律令制の諸問題：瀧川政次郎博士米壽紀(jì)念論集》，汲古書院1984年版；陳璽《唐代慮囚使職系統(tǒng)的演進(jìn)與發(fā)展》，載《求索》2008年第1期，第206-210頁(yè)；閻守成、李軍《唐代的因?yàn)?zāi)慮囚》，載《山西大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第1期，第103-107頁(yè)。孟憲實(shí)《唐代前期的使職問題》，載吳宗國(guó)主編《盛唐政治制度研究》，上海辭書出版社2003年版，第176-264頁(yè)；陳俊強(qiáng)《唐代錄囚制試釋》，載高明士主編《東亞傳統(tǒng)教育與法制研究(一)——教育與政治社會(huì)》，臺(tái)灣大學(xué)出版發(fā)行中心2005年版，第281頁(yè)。。但是限于史料不足，覆囚使本身仍有諸多可探討之處。故本文擬在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)之上，利用出土墓志和吐魯番文書資料，對(duì)唐代覆囚使的產(chǎn)生與選拔、職責(zé)及歸屬變化等問題做進(jìn)一步的考察。

一、刑部覆囚使的產(chǎn)生與選任

研究認(rèn)為，唐朝刑部覆囚使由刑部每年定期派遣。但是，關(guān)于此職設(shè)置的確切時(shí)間、充任官員的選任則鮮有論及。

(一)刑部覆囚使的初置時(shí)間

中央派遣官員赴地方巡察、檢錄刑獄囚徒之事，最早可以追溯至漢代。然而，以“覆囚使”之名以及定期由刑部派遣之制則始于唐代。貞觀初年，唐太宗以山川形變分天下為十道，作為監(jiān)察區(qū)。十道初置之時(shí)，并未出現(xiàn)覆囚使之專名。覆囚使最早見于貞觀十七年，《新唐書》載：“(貞觀十七年)三月甲子，以旱遣使覆囚決獄。”[2]此事在《冊(cè)府元龜》中有較為詳細(xì)的記載：

貞觀十七年三月甲子，以久旱詔曰……今州縣獄訟常有冤滯者，是以上天降延及兆庶，宜令覆囚使至州縣，科簡(jiǎn)刑獄，以申枉屈，務(wù)從寬宥，以布朕懷。[3]

由此可知，這次覆囚使的派遣與州縣出現(xiàn)旱災(zāi)有關(guān)?！秲?cè)府元龜》的另一條記載也與此有關(guān)：

貞觀八年七月，隴右山摧，大蛇見。山東、河南、淮海之地多大水。帝以問秘書監(jiān)虞世南曰：“是何祥也？修何術(shù)可以禳之？”對(duì)曰：“蛇見山澤，蓋深山大澤，必有龍蛇，亦不足怪也。山東足雨，雖則其嘗陰慘過久，恐有冤獄。伏愿科省系囚，庶幾或當(dāng)天意。且妖不勝德，唯修德可消變?！钡廴恢彩拐叻值蕾c恤餓人，申理獄訟，多所原免。[3]1746-1747

虞世南認(rèn)為，山東發(fā)生自然災(zāi)害意味著當(dāng)?shù)亍翱钟性┆z”。故建議太宗“遣使分道賑恤餓人，申理獄訟”。這次遣使的名稱我們雖然不得而知，但派遣背景和使職的任務(wù)與貞觀十七年派遣的覆囚使完全相同。由此，可以暫且認(rèn)為刑部覆囚使的初置時(shí)間在太宗貞觀八年至十七年之間(634—643)。

(二)刑部覆囚使的選任

覆囚使選拔的標(biāo)準(zhǔn)是“精達(dá)法理”。覆囚使一職初置于太宗貞觀年間，但史書中未見具體充任人員。傳世文獻(xiàn)所見最早的覆囚使是高宗上元二年(675)派遣的邵師德[4]，而墓志材料中則有更早的刑部覆囚使的詳細(xì)信息。查閱墓志，共得覆囚使(包括覆囚判官)14人。為方便閱讀，特將這14位覆囚使的情況列表如表1。

表1 唐朝覆囚使情況一覽表

表1的14人中，既有刑部派遣者，也有以御史臺(tái)職官充任者。其中，刑部覆囚使10人，派遣時(shí)間在高宗至中宗時(shí)期。10人中，李孟德為輦腳出身；騫思泰、張騭、陸孝斌、張承休、陳憲、李孟德等6人為科舉出身，科目有明經(jīng)、明法、進(jìn)士，進(jìn)士出身者既有國(guó)子監(jiān)生，也有地方所貢，可見刑部每年派遣的覆囚使多由科舉出身者擔(dān)任。

考察諸人充任刑部覆囚使時(shí)所任職官，可以發(fā)現(xiàn)，其本官范圍較為固定。騫思泰以邢州司士(從七品下)充河北道覆囚使、張騭以洪洞縣丞(從八品上)充山南道覆囚使、張承休以司農(nóng)丞(從六品上)充嶺南道覆囚使、陳憲以閿鄉(xiāng)令(正七品上)充關(guān)內(nèi)道覆囚使、李孟德以貝州司法參軍(從八品下)充江(河)東道覆囚使。以上諸人本官，除張承休外，皆屬于地方官僚系統(tǒng)。就其職掌及品階而言，皆是行政部門的僚屬佐官，屬于中下級(jí)官員。需要注意的是，陳憲在充任關(guān)內(nèi)道覆囚使時(shí)，本官為虢州閿鄉(xiāng)縣令，然此時(shí)，其縣令任職期滿已進(jìn)入狩選期。

由此，則刑部覆囚使多由科舉出身的地方僚屬官員充任，一般品階在六品至八品之間，偶爾也由恩蔭出身者或中央系統(tǒng)的中下級(jí)官員擔(dān)任。

(三)刑部覆囚使的派遣

刑部覆囚使的任命程序需要經(jīng)過刑部、吏部商定人選，上報(bào)“中書門下”批準(zhǔn)，派遣出使等三個(gè)步驟?！短屏洹份d：“凡天下諸州斷罪應(yīng)申覆者，每年正月與吏部擇使，取歷任清勤、明識(shí)法理者；仍過中書門下定訖以聞，乃令分道巡覆?！盵5]

需要注意的是，由于派往各道的覆囚使主要來自抽選的地方官吏，故其巡覆之道與原本任職之地是否存在某種聯(lián)系，需要予以考慮。根據(jù)墓志可知，騫思泰在任河北道覆囚使之前，曾擔(dān)任太子司經(jīng)局讎校、方義縣尉(劍南道)、閬州參軍(劍南道)、荊府參軍(山南道)、邢州司士(河北道)。陳憲在任關(guān)內(nèi)道覆囚使之前，曾任滎陽(yáng)主簿(河南道)、□□師(2)此處闕兩字，唐代帶“師”字之縣，僅有偃師縣，故此處應(yīng)為偃師尉。另一闕字或?yàn)椤稗D(zhuǎn)”字，指官職變化。尉(河南道)、明堂尉(關(guān)內(nèi)道)、閿鄉(xiāng)令(河南道)；張騭在任山南道覆囚使之前，曾任饒陽(yáng)尉(河北道)、長(zhǎng)子尉(河?xùn)|道)、介休主簿(河?xùn)|道)、洪洞丞(河?xùn)|道)。陸孝斌在任劍南道覆囚使之前，曾任絳州參軍(河?xùn)|道)、始州司法(劍南道)、楚王府兵曹參軍(關(guān)內(nèi)道)(3)陸孝斌生活于636—698年之間，其官宦經(jīng)歷在高宗至武周時(shí)期。其神道碑載，“楚邸肇封……授楚王府兵曹參軍”，即陸孝斌在新封的楚王府邸擔(dān)任兵曹參軍一職。垂拱三年(688)，武則天封睿宗子隆基為楚王，天授三年(692)，出閣，開府置官屬，年始7歲，時(shí)王府位于京城。因此，陸孝斌任楚王府兵曹參軍在關(guān)內(nèi)道。、趙州錄事參軍(河北道)等職。張承休在任嶺南道覆囚使之前，曾任充州兵曹(淮南道)、始州司倉(cāng)(劍南道)、鄭州錄事參軍(河南道)、揚(yáng)州司錄參軍(江南道)等職[6]。李孟德任江南道(或河?xùn)|道)覆囚使之前，曾任蘇州司功參軍(江南道)、貝州司法參軍(河北道)等職[7]。因此，就道一級(jí)的范圍來看，覆囚使的充任地與原任職地之間沒有明確的回避規(guī)定。也就是說，充任覆囚使，既可以在本道，也可以在他道。

覆囚使派遣的時(shí)間一般在每年正月，但也存在特殊道在其他時(shí)間派遣的情況。學(xué)者一般據(jù)上文所引《唐六典》中的記載，認(rèn)為每年正月定時(shí)派遣，此說大致不謬，然需進(jìn)一步說明。“嶺南使以九月上旬先發(fā)遣”[5]191，說明覆囚使雖然有固定的派遣時(shí)間，但并不唯一，也有其他時(shí)間派遣的情況。另外，《舊唐書》載：“凡遣使覆囚，則給時(shí)服。若諸使經(jīng)二年不還，亦如之?！盵8]此條史料在強(qiáng)調(diào)給覆囚使配備服飾之事，但同時(shí)顯示，覆囚使出使有“兩年不還”者。由此可知，覆囚使的派遣并非年年如此，若覆囚使當(dāng)年未完成慮囚申覆任務(wù)，次年正月該道并不會(huì)再次派遣覆囚使。

二、 刑部覆囚使的職責(zé)及變化

刑部覆囚使的設(shè)置本是以“務(wù)從寬宥”“多所原免”的原則申覆地方刑獄，避免發(fā)生冤滯案件。然而覆囚使在實(shí)際處理事務(wù)的過程中，其職責(zé)卻逐漸發(fā)生變化。

(一)刑部覆囚使的職責(zé)

覆囚使到達(dá)諸州后,首先需要檢查罪犯的“枷鎖、鋪席、疾病、糧餉”等安全防衛(wèi)設(shè)施和生活狀況，然后提審案犯審察有無冤抑。簡(jiǎn)單而言，主要檢查囚犯服刑的條件是否合規(guī)、案件判決是否合理，避免冤案的發(fā)生。史載：

凡天下諸州斷罪應(yīng)申覆者，每年正月與吏部擇使，取歷任清勤、明識(shí)法理者；仍過中書門下定訖以聞，乃令分道巡覆……使人至日，先檢行獄囚枷鎖、鋪席及疾病、糧餉之事，有不如法者，皆以狀申。若巡察使、按察使、廉察使、采訪使，皆待制命而行，非有恒也。[5]191-192

具體來說，刑部覆囚使的職責(zé)可以分為兩個(gè)方面。

一是對(duì)于需要申覆的刑獄案件，覆囚使代表中央刑部對(duì)此再次審核，以確保地方官員對(duì)于法律案件審判結(jié)果的合理公正，從而避免冤案。在此基礎(chǔ)之上，墓志有助于了解更為詳細(xì)的情況?！厄q思泰墓志銘》載：“有司差充河北道覆囚使，處決平反?！薄稄堯s墓志銘》載：“有旨差覆囚山南，軒所歷，全濟(jì)甚眾?！薄稄堯s神道碑》載：“河?xùn)|佐邑，長(zhǎng)不欺之風(fēng)，山南覆因，溢無冤之聽，徂謝永久，邱墳不飾，啟茲令允，貞事先朝，宜崇追遠(yuǎn)之恩，以表?yè)P(yáng)名之志，可贈(zèng)使持節(jié)丹州刺史?！薄蛾懶⒈笊竦辣份d：“朝廷以公精達(dá)法理，乃命覆囚劍南。梁岐冤系，動(dòng)盈千百，丹筆所詳，十全八九。”《張承休墓志銘》載：“使覆囚嶺南，是司獄訟，聽折惟允，面授濟(jì)源令，風(fēng)行畿甸，河潤(rùn)洛師?！鄙鲜霰窘砸云椒丛┌缸鳛閷?duì)墓主任覆囚使的稱頌贊揚(yáng)。張騭、張承休還因在覆囚使任上決獄恰當(dāng)、避免冤屈而受到皇帝褒獎(jiǎng)。前者在去世后贈(zèng)使持節(jié)丹州刺史、后者則面授濟(jì)源縣令。由此，說明刑部派遣的覆囚使在申覆地方案件時(shí)，本著寬宥為上的原則，以避免地方冤案為主要職責(zé)。

二是對(duì)于地方監(jiān)獄系統(tǒng)是否按國(guó)家規(guī)定給予囚徒必要生活保障的監(jiān)察，即“檢行獄囚枷鎖、鋪席及疾病、糧餉之事，有不如法者，皆以狀申”。這是對(duì)于地方政府司法官員的監(jiān)督?？梢哉f，刑部覆囚使這兩方面職責(zé)分別體現(xiàn)國(guó)家對(duì)于地方法律案件訴訟結(jié)果的重視和對(duì)于囚徒本身的關(guān)懷。然而，兩者的最終目的都是為了避免地方出現(xiàn)冤情，同時(shí)體現(xiàn)皇帝仁慈，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)安定。

(二)刑部覆囚使職責(zé)的變化

覆囚使的本職是代表中央申覆的刑獄案件，避免地方出現(xiàn)冤案，但是這種職責(zé)很快便發(fā)生了變化。唐高宗儀鳳三年(678)度支奏抄D5-7行載：

劍南諸州，造綾羅雜彩及染價(jià)，費(fèi)□總多，估價(jià)之間，或有欺妄，既酬官物，□□□□□請(qǐng)令金部每年附覆囚使(下殘)。[9]

我們知道，刑部覆囚使一般由刑部每年定期分道派遣，唐初的覆囚使原則上要在一年之內(nèi)完成所巡之道的所有待覆案件，故而不可能一直待在某地負(fù)責(zé)某物的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。由于劍南諸州折造雜彩費(fèi)用很多，估價(jià)不實(shí)，因而要讓金部每年將價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)等交覆囚使以便控制檢查。故“請(qǐng)令金部每年附覆囚使”的意思應(yīng)該是“政府決定每年委托覆囚使將金部制定的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)送至劍南并進(jìn)行監(jiān)督”[10]。

武周時(shí)期，凡事必遣使，使職派遣進(jìn)入興盛階段，使職侵?jǐn)_本官現(xiàn)象十分突出。至中宗復(fù)位后，對(duì)武則天的很多制度都進(jìn)行了變革，以期改變武周時(shí)期他職“越守侵官”的問題。神龍?jiān)?705)，《中宗即位赦》云：

設(shè)官量才，固須稱職。比來委任，稍亦乖方，遂使鞠獄推囚，不專法寺。撰文修史，豈任秘書？營(yíng)造無取于將作，勾堪罕從于比部。多差別使，又著判官，在于本司，便是曠位。并須循名責(zé)寔，不得越守侵官。[11]

詔書中說武后“鞠獄推囚，不專法寺……多差別使，又著判官”。所差鞫獄推囚之使及判官，自然是太宗、高宗時(shí)期派遣刑部覆囚使及判官的延續(xù)。但是，中宗的政策調(diào)整似乎并未收到成效。吐魯番出土《唐景龍三年(709)后西州勾所勾糧帳》載：

8 一十九石五斗六升，支度、覆囚使重征，被牒放免。

……

93 卌九石六斗九升七合，覆囚使王瑜勾征。[12]

此文書共119行，只有第8行和第93行出現(xiàn)覆囚使一職。從文書內(nèi)容來看，景龍三年，隴右道覆囚使依舊擁有勾征地方州槽等所欠之糧食之權(quán)。換言之，在中宗試圖調(diào)整武周以來官場(chǎng)混亂局面的四年后，他職侵奪本官的情況依然存在，覆囚使職權(quán)仍然向財(cái)政監(jiān)察方面擴(kuò)展。然而，在覆囚使職權(quán)向地方財(cái)政監(jiān)察方面擴(kuò)展的同時(shí)，其原本申覆地方刑獄、審查囚徒生活保障之權(quán)被其他使職侵奪。神龍二年(706)，朝廷正式設(shè)立十道巡察使，“二周年一替，以廉按州部，俘其董正群吏，觀撫兆人，議獄緩刑，扶危拯滯”[4]1415。至此，巡察使按覆慮囚的監(jiān)察模式基本確立。巡查使巡查地方，不僅擁有督察州縣地方官員胥吏之權(quán)，也擁有之前覆囚使覆錄囚徒之權(quán)。也就是說，雖然刑部覆囚使的職責(zé)向財(cái)政方面有了擴(kuò)展，但其原本的職責(zé)卻被巡查使所侵奪，隨后，按察使、采訪使等也和巡查使一樣，承擔(dān)原屬于覆囚使的職責(zé)。

三、御史臺(tái)覆囚使

原屬刑部派遣的覆囚使，到唐玄宗時(shí)期改由御史臺(tái)官員充任，我們可以稱為御史臺(tái)覆囚使。相比刑部覆囚使，御史臺(tái)覆囚使雖然依舊是分道派遣，但其職責(zé)和地位已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的變化。

(一)御史臺(tái)覆囚使的職責(zé)

玄宗時(shí)期派遣御史臺(tái)覆囚使規(guī)模最大、也是記載最為明確的一次，便是開元年間宇文融在全國(guó)范圍內(nèi)主持?jǐn)U戶事宜之際。開元十年(722)，以殿中侍御史充覆囚使[4]1437。次年，宇文融奏請(qǐng)玄宗任命了諸多勸農(nóng)判官，裴寬即是其中之一。玄宗為此事頒有《遣御史分巡諸道詔》云：

國(guó)之三典，令于四方，歲終則巡，聽其獄訟。頃因水旱，貨食不足，或徭稅征逸，多不折衷，或租稅蠲除，事涉欺隱。皆吏之不稱，政之不修，是用命茲使臣，委其詳覆。徐楚璧等并清白自立，茂有政聲，必使事合權(quán)宜。刑無冤濫，不損于物，有益于公，往覆厥休，副茲推擇。 并可攝監(jiān)察御史，勾當(dāng)租庸地稅，兼覆囚。[13]

宇文融兼任覆囚使，乃是地方政府關(guān)押的囚犯與擴(kuò)戶之事密切相關(guān)，釋放存在冤滯的在押囚犯可以增加戶口數(shù)量。同時(shí)也可以增加其權(quán)力，使他得以擺脫官僚機(jī)構(gòu)的限制，提高辦事效率。另外，表1所列喬孟松也是這次勾當(dāng)租庸地稅的使臣之一?！秵堂纤赡怪俱憽费裕骸半饭珨z監(jiān)勾察御史，劍南租稅，仍覆囚使”，明確記載了這件事。如此，則“(宇文)融所奏慕容琦、韋洽、裴寬、班景倩、庫(kù)狄履溫、賈晉等二十九人為勸農(nóng)判官”[2]4557-4558，應(yīng)該皆勾當(dāng)租庸地稅，兼覆囚之職。

由宇文融、喬孟松皆充任覆囚使一職來看，《遣御史分巡諸道詔》中最后的“兼覆囚”應(yīng)該指的是兼覆囚使而非其覆囚判官。關(guān)于覆囚判官，開元十二年(724)四月，唐玄宗發(fā)布的《御史出使敕》載：“御史出使，非充按察覆囚，不得輒差判官。”[6]451故這次大規(guī)模的派遣的覆囚使應(yīng)該都配有覆囚判官。這次派遣的人數(shù)多達(dá)29人，因而每道應(yīng)該都有御史充任的覆囚使。

宋遙是御史臺(tái)覆囚使的又一次派遣?！缎煨?4)《新唐書·宰相世襲表》載為“琇”，此處以墓志為準(zhǔn)，仍為“秀”。墓志銘》載：“以事去職，又歷蔡州參軍，為御史宋遙關(guān)內(nèi)覆囚判官?！庇纱?，宋遙曾以御史身份出任過關(guān)內(nèi)道覆囚使。然而史籍關(guān)于宋遙的記載較為簡(jiǎn)略，只知其曾任“密縣尉”[8]3064、“中書舍人”[8]3105、“登州刺史、太原少尹”[2]4483等職，并不見任職于御史臺(tái)。所幸《唐故上黨郡大都督府長(zhǎng)史宋公墓志銘》有關(guān)于宋遙官宦的詳細(xì)記載。墓志載：“自國(guó)子監(jiān)進(jìn)士補(bǔ)東萊郡錄事參軍，舉超絕流輩，移密縣尉，擢監(jiān)察御史，殿中侍御史，侍御史內(nèi)供奉。”[14]由此可知宋遙確實(shí)以御史的身份充任過關(guān)內(nèi)道覆囚使。據(jù)“自國(guó)子監(jiān)進(jìn)士補(bǔ)東萊郡錄事參軍”可知，宋遙乃是在玄宗開元以后入仕的，則其以御史身份充任關(guān)內(nèi)道覆囚使應(yīng)該在開元年間。從宋遙擔(dān)任的覆囚使屬于關(guān)內(nèi)道來看，宋遙不屬于宇文融開元十一年奏設(shè)的諸多覆囚使之一。原因有二：一是宇文融總領(lǐng)擴(kuò)戶事宜，他本人也兼任覆囚使，則他最有可能擔(dān)任的就是關(guān)內(nèi)道或河南道覆囚使，由此既可以統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)其他的兼職覆囚使，也可以隨時(shí)向玄宗上報(bào)擴(kuò)戶的最新情況；二是《宋遙墓志銘》中并未像《喬孟松墓志銘》一樣“敕公攝監(jiān)勾察御史，劍南租稅，仍覆囚使”的記載。

相比于刑部覆囚使，御史臺(tái)覆囚使墓志中也很少有關(guān)于墓主在覆囚使任上平反地方冤案的記載?！独蠲系履怪俱憽份d：“充江東道覆囚使，以功授滄州樂陵縣令”；《宋遙墓志銘》直接不載其充任覆囚使之事，更不見平凡冤案的記載；只有《徐秀神道碑》中簡(jiǎn)略的談到了其充任覆囚判官時(shí)“銳精鞠訊，多所全活”。由此，御史臺(tái)覆囚使雖由御史充任，但并非赴各道專門申覆地方冤滯案件，而是由勸農(nóng)使等財(cái)政類使職(5)陳仲安先生將唐代使職分為四個(gè)系統(tǒng)，其中包括財(cái)政類使職系統(tǒng)。具體可參見陳仲安《唐代的使職差遣》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》1963年第1期。兼任。申覆地方刑獄冤滯自然也不是御史臺(tái)覆囚使的主要職責(zé)。

(二)刑部覆囚使轉(zhuǎn)屬御史臺(tái)的緣由

刑部覆囚使轉(zhuǎn)屬御史臺(tái)的原因是多方面的。從使職產(chǎn)生的角度而言，唐代使職的大量出現(xiàn)，一方面是對(duì)于唐朝職官制度缺乏應(yīng)變能力進(jìn)行補(bǔ)充的結(jié)果[15]；另一方面也是強(qiáng)化皇權(quán)和中央集權(quán)需要[16]。刑部覆囚使雖然是中央派遣的使職，但自貞觀十七年之后，每年正月定期派遣已經(jīng)固定化。刑部的覆囚使雖名為使，但事實(shí)上已經(jīng)可以視為尚書省刑部的固定成員。充任刑部覆囚使的官員有了明確的范圍，基本為地方州縣的僚佐屬官。選拔要經(jīng)過刑部與吏部共同商議，最后再經(jīng)過中書門下的核定，其程序不亞于國(guó)家原有行政體系官員的選拔。這既不利于提高行政效率，也使得其喪失了使職原有的“靈活性”[17]。改由御史臺(tái)派遣，既可以避免煩瑣的選拔程序，也可以節(jié)省覆囚使在京城——州縣之間來回奔波的時(shí)間。另外，覆囚使由刑部派遣轉(zhuǎn)屬御史臺(tái)也意味著充任此職的官員由地方州縣佐員變?yōu)橹醒氲挠仿毠?。這一身份的轉(zhuǎn)變使得皇帝可以根據(jù)需要隨時(shí)派出覆囚使，高效地完成監(jiān)察事宜。

刑部覆囚使直屬于尚書省刑部，尚書省本屬于唐代中央行政體系的政務(wù)執(zhí)行部門，在唐代行政體系中權(quán)力極大。其派遣的覆囚使執(zhí)行對(duì)地方的監(jiān)察權(quán)，從權(quán)力的分割與制衡角度來講，理論上并不能確保其對(duì)于地方州縣冤滯案件的監(jiān)察做到公正合理。從刑部覆囚使選任的程序可以看出，中書門下即宰相部門擁有對(duì)覆囚使派遣的最終裁決權(quán)。這與皇帝臨時(shí)派遣使職，強(qiáng)化皇權(quán)的初衷截然相反。覆囚使轉(zhuǎn)由御史臺(tái)派遣，可以保證這一使職完全歸屬皇帝的控制之下，而免于受到宰相的牽制。因此，這一轉(zhuǎn)變，既可以保持使職在唐代官僚系統(tǒng)中原有的優(yōu)勢(shì)，又可以使皇帝在一定程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)于宰相權(quán)力的分割。而御史臺(tái)覆囚使喪失其原本巡覆地方刑獄的職責(zé)，附屬于財(cái)政類使職的原因，應(yīng)與唐太宗、唐高宗注重民生與社會(huì)公平，唐玄宗以后，財(cái)政緊張的社會(huì)背景有關(guān)。

綜上所述，覆囚使一職最初由尚書省吏部和刑部選取派遣，專事地方州縣申覆冤滯，后為提高效率、強(qiáng)化皇權(quán)，至玄宗年間轉(zhuǎn)為由御史臺(tái)派遣。由于財(cái)政緊張的問題，御史臺(tái)覆囚使不再專司決獄慮囚之事，而是作為勸農(nóng)使等負(fù)責(zé)地方財(cái)政類使職的兼職。刑部覆囚使原來的職責(zé)被巡察使、按察使、采訪使等軍政系統(tǒng)的使職所接替，這本身意味著皇權(quán)的加強(qiáng)。這些軍政類使職在唐中后期基本成為地方高于州一級(jí)的地方行政機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)官。新的行政組織要形成，必須從現(xiàn)有的政府體制中分割權(quán)力。這些權(quán)力一部分來源于對(duì)原先地方州(郡)縣權(quán)力的侵奪，另一部分則是對(duì)中央行政系統(tǒng)權(quán)力的分割，覆囚使一職的變遷則是唐中后期道——方鎮(zhèn)一級(jí)行政組織在形成過程中對(duì)中央行政系統(tǒng)權(quán)力分割的縮影。