黃澤濤（湖北省恩施土家族苗族自治州司法局）

司法所是司法行政服務(wù)大局、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾的重要渠道和前沿陣地。新的形勢(shì)下，如何更好發(fā)揮司法所作用、推動(dòng)司法所建設(shè)，如何充分發(fā)揮司法所工作在全面依法治國(guó)中的重要作用，是當(dāng)前各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)亟需思考和解決的問(wèn)題。圍繞這個(gè)問(wèn)題，筆者深入湖北省恩施土家族苗族自治州90個(gè)司法所，調(diào)查研究司法所能力對(duì)稱(chēng)性建設(shè)存在的問(wèn)題和原因，提出了一些思考和建議。

一、司法所能力對(duì)稱(chēng)性建設(shè)概述

（一）司法所能力對(duì)稱(chēng)性建設(shè)問(wèn)題的提出

“對(duì)稱(chēng)”一詞最初為幾何概念,是指圖形或物體對(duì)某個(gè)點(diǎn)、直線或平面而言,在大小、形狀和排列上具有一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。由于這一對(duì)等現(xiàn)象在不同領(lǐng)域廣泛存在,衍生出各式各樣的對(duì)稱(chēng)和對(duì)稱(chēng)破缺內(nèi)容。近年來(lái),很多學(xué)者開(kāi)始利用對(duì)稱(chēng)理論研究經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)領(lǐng)域問(wèn)題并取得重大成果。筆者認(rèn)為，司法所能力對(duì)稱(chēng)性就是司法所的保障力與戰(zhàn)斗力具有的外部和內(nèi)部的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，主要包括司法所職能職責(zé)與人員編制的對(duì)稱(chēng)性、工作需求與政策保障的對(duì)稱(chēng)性、裝備需求與資金投入的對(duì)等性等。從司法所職能職責(zé)需求和保障建設(shè)生成角度研究能力對(duì)稱(chēng)性問(wèn)題,既能解決制約當(dāng)前司法所能力建設(shè)的瓶頸問(wèn)題,滿足司法所開(kāi)展各項(xiàng)工作的基本要求,同時(shí)也能為黨委政府深化制度改革和改進(jìn)工作方法提供思路。

（二）恩施自治州司法所能力對(duì)稱(chēng)性建設(shè)概況

1.人員編制基本情況。目前，恩施自治州司法行政系統(tǒng)（含強(qiáng)制隔離戒毒所）共核定中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制452個(gè)，其中全州90個(gè)司法所核定中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制約190個(gè)。截至2019年9月，全州90個(gè)司法所共配備工作人員249人，其中，中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制148名、司法所輔助人員101名①本文數(shù)據(jù)若無(wú)特別說(shuō)明，均截至2019年9月底。。

2.司法所工作人員現(xiàn)狀。近幾年來(lái)，全州司法所工作人員的綜合素質(zhì)、年齡結(jié)構(gòu)、人員結(jié)構(gòu)、專(zhuān)業(yè)學(xué)歷結(jié)構(gòu)等不斷優(yōu)化改善，隊(duì)伍整體素質(zhì)得到了提升。從年齡結(jié)構(gòu)看，30歲以下20人，占總?cè)藬?shù)的14.2%；31-40歲21人，占總?cè)藬?shù)的15%；41-50歲51人，占總?cè)藬?shù)的36.4%；51歲以上48人，占總?cè)藬?shù)的34.4%。從文化結(jié)構(gòu)看，高中以下文化程度人員5人，占總?cè)藬?shù)的3.6%；大專(zhuān)文化程度人員66人，占總?cè)藬?shù)的47.1%；本科以及以上文化程度人員72人，占總?cè)藬?shù)的66%。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況。近年來(lái)，恩施自治州先后實(shí)施了一批司法所辦公用房建設(shè)項(xiàng)目，其中2006年實(shí)施司法所項(xiàng)目55個(gè)、投資386.5萬(wàn)元；2007年實(shí)施司法所項(xiàng)目14個(gè)、投資95.9萬(wàn)元；2008年實(shí)施司法所項(xiàng)目13個(gè)、投資89.5萬(wàn)元；2014年實(shí)施司法所項(xiàng)目4個(gè)、投資79萬(wàn)元。

4.規(guī)范化建設(shè)情況。近年來(lái)，恩施自治州司法行政系統(tǒng)堅(jiān)持建設(shè)與管理并重，在抓好司法所基層設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的同時(shí)，強(qiáng)力推進(jìn)司法所規(guī)范化建設(shè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年以來(lái)全州有3個(gè)司法所被評(píng)為省級(jí)紅旗司法所、23個(gè)司法所被評(píng)為省級(jí)規(guī)范化司法所、76個(gè)司法所被評(píng)為州級(jí)達(dá)標(biāo)司法所。

5.工作開(kāi)展情況。近3年來(lái)，全州司法所開(kāi)展普法宣傳教育3364次、受教育面達(dá)275萬(wàn)人次；走訪排查矛盾糾紛線索25811件、調(diào)解和代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與調(diào)解重大疑難矛盾糾紛39839件，占全州人民調(diào)解組織調(diào)解矛盾糾紛總數(shù)的40%，極大地減輕了基層政府的維穩(wěn)工作壓力。

（三）恩施自治州司法所能力對(duì)稱(chēng)性建設(shè)實(shí)踐探索

1.強(qiáng)化司法所的保障體系。積極爭(zhēng)取中共恩施自治州委、恩施自治州人民政府印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法行政工作的意見(jiàn)》（恩施州發(fā)〔2016〕18號(hào)），從工作機(jī)制、職責(zé)職能、人員機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面對(duì)加強(qiáng)司法行政基層基礎(chǔ)工作提出明確要求，特別是明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為副科級(jí)機(jī)構(gòu)，要求各縣市參照公安輔警待遇標(biāo)準(zhǔn)為司法所配備1至2名輔助人員，分別按照1500元/人/年及900元/人/年的標(biāo)準(zhǔn)將社區(qū)矯正及安置幫教工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算。同時(shí)爭(zhēng)取將有關(guān)政策落實(shí)情況納入州委督查、人大政協(xié)視察調(diào)研范疇，全力推動(dòng)政策落實(shí)落地。

2.強(qiáng)化司法所的人才隊(duì)伍。爭(zhēng)取組織人事部門(mén)建立司法所公務(wù)員專(zhuān)編專(zhuān)用、空編即補(bǔ)機(jī)制和司法所輔助人員“縣聘所用”機(jī)制，推動(dòng)縣（市）司法局75%以上的警力全部充實(shí)到司法所，確保每個(gè)司法所至少配備2名政法專(zhuān)項(xiàng)編制人員和1至2名司法所輔助人員。同時(shí)，建立“比、學(xué)、干”一體化培訓(xùn)機(jī)制，深入開(kāi)展司法所崗位大練兵活動(dòng)，連續(xù)3年對(duì)司法所干部進(jìn)行全員培訓(xùn)。

3.強(qiáng)化司法所的科技支撐。針對(duì)恩施自治州山多人稀、司法所編制不足等問(wèn)題，恩施自治州司法局以信息化建設(shè)為契機(jī)積極推進(jìn)“移動(dòng)司法所”建設(shè)。該項(xiàng)目基于人臉識(shí)別、電子簽名、同步多方音視頻交互等技術(shù)，設(shè)置了社區(qū)矯正、公共法律服務(wù)、視頻會(huì)議、手持終端四大系統(tǒng)，將社區(qū)矯正對(duì)象在線監(jiān)管、矛盾糾紛在線調(diào)解、法律援助在線申請(qǐng)、法律咨詢(xún)?cè)诰€答疑、視頻會(huì)議互聯(lián)互通等10余項(xiàng)監(jiān)管、服務(wù)項(xiàng)目統(tǒng)一應(yīng)用于該平臺(tái)，使得群眾足不出戶(hù)、人不出村即可享受到優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的公共法律服務(wù)。

經(jīng)過(guò)近年來(lái)的持續(xù)推動(dòng)，恩施自治州司法行政基層基礎(chǔ)工作得到極大改善。截至2019年9月，全州八縣市司法局社區(qū)矯正及安置幫教工作經(jīng)費(fèi)達(dá)到340萬(wàn)元、同比增長(zhǎng)41.07%，全州司法所業(yè)務(wù)用房平均面積達(dá)到197平方米、同比增長(zhǎng)8.3%，司法所政法專(zhuān)項(xiàng)編制干部平均達(dá)到1.97人、同比增長(zhǎng)13.9%，司法所輔助人員平均達(dá)到1.49人、同比增長(zhǎng)465.3%，達(dá)標(biāo)司法所達(dá)到76個(gè)、同比增長(zhǎng)68.9%。

二、恩施自治州司法所能力對(duì)稱(chēng)性建設(shè)存在的主要問(wèn)題

（一）職能職責(zé)與人員編制對(duì)稱(chēng)破缺

1.工作職能多。目前，司法所主要承擔(dān)指導(dǎo)管理人民調(diào)解工作、承擔(dān)社區(qū)矯正日常工作等九項(xiàng)職能，尤其是針對(duì)被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行這四類(lèi)犯罪對(duì)象所實(shí)施的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)，蘊(yùn)涵著刑罰的懲罰性和恢復(fù)性雙重價(jià)值，如果處理不當(dāng)，就可能導(dǎo)致刑罰和社區(qū)矯正的失衡，進(jìn)而損害社會(huì)利益和個(gè)人利益。

2.工作量大。按照恩施自治州410萬(wàn)常住人口計(jì)算，全州每個(gè)司法所平均承擔(dān)轄區(qū)約4.55萬(wàn)人的基層司法行政業(yè)務(wù)工作，人均服務(wù)對(duì)象約為1.65萬(wàn)人，平均每個(gè)月要開(kāi)展一起刑事案件審前社會(huì)調(diào)查及20個(gè)社區(qū)服刑人員、144個(gè)刑滿釋放人員的走訪工作。據(jù)抽樣調(diào)查，有67%的司法所長(zhǎng)每天工作時(shí)間在10個(gè)小時(shí)以上，同時(shí)司法所長(zhǎng)還要身兼數(shù)職，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦副主任、信訪辦主任，需要完成黨委、政府交辦的其他工作任務(wù)如征地拆遷、精準(zhǔn)扶貧等。

3.人員編制少。橫向?qū)Ρ绕渌兄荩魇┳灾沃輫?guó)土面積2.4萬(wàn)平方公里、人口410萬(wàn)，全系統(tǒng)核定中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制452個(gè)，無(wú)論是每萬(wàn)人擁有編制數(shù)還是每平方公里擁有編制數(shù)，恩施自治州都遠(yuǎn)低于湖北省內(nèi)其他地區(qū)。據(jù)抽樣調(diào)查，恩施自治州某市國(guó)土面積為3967平方公里，轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），編制部門(mén)共核準(zhǔn)設(shè)立17個(gè)司法所、34名中央政法專(zhuān)項(xiàng)編制，所均2個(gè)編制。

（二）政策保障與工作需求對(duì)稱(chēng)破缺

1.辦公車(chē)輛配置短缺。從工作職能上看，司法所承擔(dān)的職能中大多需要進(jìn)村入戶(hù)直接面對(duì)人民群眾，從地理環(huán)境上看，恩施自治州位于武陵山區(qū)腹地，境內(nèi)山高坡陡，平均海拔1146米，全州2360個(gè)村（居）中距鄉(xiāng)鎮(zhèn)集鎮(zhèn)距離在10公里以上有1643個(gè)，其中距離在30公里以上的村有394個(gè)。但是目前從執(zhí)法車(chē)輛配置情況看，全州90個(gè)司法所只有2個(gè)司法所配有執(zhí)法用車(chē)，車(chē)輛配置不足嚴(yán)重制約了基層司法行政工作的更好開(kāi)展。

2.管理體制不夠順暢。目前，派出所、法庭是副科級(jí)建制單位，根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)全省司法所建設(shè)的意見(jiàn)》（鄂編辦發(fā)〔2003〕23號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，司法所長(zhǎng)的職級(jí)待遇比照鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派出所所長(zhǎng)、法庭庭長(zhǎng)的職級(jí)待遇落實(shí)。在實(shí)踐中，由于派出所所長(zhǎng)、法庭庭長(zhǎng)是副科級(jí)崗位，任免、調(diào)動(dòng)等管理權(quán)限在縣（市）委，司法所長(zhǎng)未明確為副科級(jí)崗位，其任免、調(diào)動(dòng)等管理權(quán)限不明，職級(jí)待遇有時(shí)候得不到保障。

3.人身安全缺乏保障。司法所承擔(dān)著特殊人群管理等重任，目前，司法所工作人員在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有統(tǒng)一著裝、沒(méi)有配備警用的交通工具及必要的設(shè)施，工作中經(jīng)常出現(xiàn)身份被懷疑、人身遭受攻擊等現(xiàn)象。據(jù)我們抽樣調(diào)查了解，有42%的司法所長(zhǎng)在執(zhí)法過(guò)程中曾經(jīng)遭遇過(guò)當(dāng)事人的威脅或人身報(bào)復(fù)；在遭遇當(dāng)事人威脅或攻擊時(shí)，有77%的工作人員選擇報(bào)警，有21%的工作人員選擇向縣（市）司法局反映，有2%的工作人員選擇通過(guò)向駐村干部或當(dāng)事人家屬尋求幫助等其他方式解決。

（三）裝備要求與資金投入對(duì)稱(chēng)破缺

1.業(yè)務(wù)用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。一是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，司法所業(yè)務(wù)用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)局限于傳統(tǒng)司法行政工作需要，沒(méi)能充分考慮司法所規(guī)范化建設(shè)及社區(qū)矯正、安置幫教等職能對(duì)業(yè)務(wù)用房的要求。二是投資標(biāo)準(zhǔn)低。目前，湖北省在司法所業(yè)務(wù)用房建設(shè)項(xiàng)目上總投資偏低，投資不足致使部分司法所業(yè)務(wù)用房項(xiàng)目無(wú)法按照要求如期完成。

2.工作經(jīng)費(fèi)保障不足。一是保障標(biāo)準(zhǔn)低，2008年湖北省財(cái)政廳、司法廳聯(lián)合制定下發(fā)了《關(guān)于建立湖北省基層司法行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，建立了基層司法行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)最低保障機(jī)制。該標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施之初對(duì)改善縣市司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障不足問(wèn)題發(fā)揮了巨大作用，但是該標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有充分考慮社區(qū)矯正、安置幫教等新增職能的需求（湖北省社區(qū)矯正工作于2005年開(kāi)始試點(diǎn)、2009年全面試行），與此同時(shí)，普法、社區(qū)矯正、安置幫教等工作經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)至今尚未出臺(tái)最低保障標(biāo)準(zhǔn)。二是經(jīng)費(fèi)保障不到位，主要表現(xiàn)為縣市司法行政工作經(jīng)費(fèi)沒(méi)有建立自然增長(zhǎng)機(jī)制，社區(qū)矯正、安置幫教工作經(jīng)費(fèi)保障不足，司法所輔助人員工資待遇偏低，導(dǎo)致輔助人員隊(duì)伍不穩(wěn)定。據(jù)抽樣調(diào)查顯示，全州司法所人均工作經(jīng)費(fèi)最高為11.6萬(wàn)元，最低僅為1.3萬(wàn)元，平均工作經(jīng)費(fèi)為4.04萬(wàn)元。8個(gè)縣市社區(qū)矯正及安置幫教工作經(jīng)費(fèi)未按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法行政工作的意見(jiàn)》（恩施州發(fā)〔2016〕18號(hào)）的有關(guān)要求足額落實(shí)。

全州司法所近年來(lái)履行職能情況（數(shù)據(jù)截至2019年6月）

3.信息化建設(shè)滯后。目前，司法所信息化建設(shè)在硬件、軟件建設(shè)上的投入不足，司法所日常工作手段仍以傳統(tǒng)的紙質(zhì)臺(tái)賬記錄模式為主，運(yùn)用信息化開(kāi)展工作的能力有所欠缺。走訪中筆者了解到，司法所上報(bào)信息時(shí)，目前幾個(gè)應(yīng)用系統(tǒng)平臺(tái)之間自成體系、互不聯(lián)通，相互之間無(wú)法集成應(yīng)用，造成工作人員需要重復(fù)上報(bào)信息，降低了工作效率。

4.執(zhí)法裝備落后?；鶎铀痉ㄐ姓ぷ髦猩婕暗纳鐓^(qū)矯正、安置幫教、人民調(diào)解等工作專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，需要相應(yīng)的工作設(shè)備來(lái)輔助工作的開(kāi)展。例如在開(kāi)展社區(qū)矯正及人民調(diào)解工作中，需要錄音、錄像設(shè)備來(lái)保留相關(guān)材料，這些專(zhuān)業(yè)設(shè)備的缺乏會(huì)制約工作的更好開(kāi)展。

三、加強(qiáng)司法所能力對(duì)稱(chēng)性建設(shè)的思考

（一）強(qiáng)化工作力量對(duì)稱(chēng)性建設(shè)。筆者建議研究制定司法所輔助人員配備標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式為司法所配備司法所輔助人員，具體配備數(shù)量可參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口數(shù)，待遇保障納入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算。司法所輔助人員由縣（市）司法行政機(jī)關(guān)會(huì)同同級(jí)人力資源社會(huì)保障部門(mén)統(tǒng)一組織實(shí)施，在管理使用過(guò)程中出現(xiàn)崗位空缺時(shí)，由縣（市）司法行政機(jī)關(guān)按照批準(zhǔn)的用人計(jì)劃單獨(dú)組織實(shí)施，確保司法所輔助人員招得進(jìn)、留得住、干得好。

（二）強(qiáng)化工作職能對(duì)稱(chēng)性建設(shè)。從實(shí)踐來(lái)看，由于社區(qū)矯正工作具有工作職能特殊、工作對(duì)象特殊、工作角色多重等特征，為此筆者提兩點(diǎn)建議：一是全國(guó)統(tǒng)一社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、規(guī)格、人員編制、服裝、裝備等，建立社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)委托司法所執(zhí)法的權(quán)力清單。二是按照《社區(qū)矯正法》的規(guī)定，建立專(zhuān)業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，配備具有法學(xué)、心理學(xué)、犯罪學(xué)和社會(huì)學(xué)背景的專(zhuān)門(mén)工作人員。

（三）強(qiáng)化工作保障對(duì)稱(chēng)性建設(shè)。一是提高經(jīng)費(fèi)保障水平，建議修訂基層司法行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)最低保障標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)建立和完善司法所經(jīng)費(fèi)保障動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。鑒于恩施自治州是湖北省唯一的少數(shù)民族自治州、唯一享受西部大開(kāi)發(fā)政策的地區(qū)以及轄區(qū)八縣市全部屬于國(guó)家級(jí)貧困縣等特殊情況，建議加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)恩施自治州各縣市司法行政機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)移支付力度。二是提高業(yè)務(wù)用房保障水平。建議修訂司法所業(yè)務(wù)用房標(biāo)準(zhǔn)，將司法所輔助人員、專(zhuān)職人民調(diào)解員等向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)人員納入用房保障范圍；同時(shí)對(duì)現(xiàn)有司法所業(yè)務(wù)用房進(jìn)行清理，收回被擠占、挪用的業(yè)務(wù)用房，統(tǒng)籌資源解決目前司法所業(yè)務(wù)用房不足的問(wèn)題。三是建立裝備保障機(jī)制，根據(jù)司法所承擔(dān)的社區(qū)矯正、安置幫教等工作需要，積極爭(zhēng)取政策為每一個(gè)司法所配備必要的執(zhí)法設(shè)備和執(zhí)法用車(chē)。