譚波 趙智

摘 要：監(jiān)察法治是國家反腐敗治理過程中的特色制度路徑和法治實踐狀態(tài)。監(jiān)察法治實現(xiàn)了當(dāng)下中國國家治理道德價值、實踐價值、法治統(tǒng)一價值和理論價值的融合。其價值表征分別體現(xiàn)為中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的匯集與弘揚、國家治理體系與治理能力的監(jiān)督升級、監(jiān)察法體系化的逐漸成形和紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)學(xué)科的入綱成目。但“法治中國”建設(shè)對監(jiān)察法治升級還有多元的制度需求，即對“監(jiān)察法規(guī)”的合憲性審查、對監(jiān)察權(quán)依法正確行使的監(jiān)督、對“監(jiān)察規(guī)范性文件”的備案審查以及黨對監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的強化和規(guī)范化?！胺ㄖ沃袊钡奈磥磉M路主要在于：通過監(jiān)察法治之“全”來實現(xiàn)反腐思維引領(lǐng)、通過監(jiān)察法治之“治”形成反腐治理先手、通過監(jiān)察法治之“信”形成反腐價值崇尚。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察法治;“法治中國”;黨內(nèi)法規(guī);法治體系

中圖分類號：D92

文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2022）07-0053-08

監(jiān)察法治，特指2018年前后全國性黨政合署辦公改革之后的紀(jì)檢監(jiān)察法治運行過程及狀態(tài)，盡管這一過程的開端其實早于2018年整體性的黨和國家機構(gòu)改革。作為一種政策與法制并行、憲法修改與法律出臺共推的改革樣態(tài)，監(jiān)察法治改革為法治國家、法治政府乃至法治社會的一體建設(shè)提供了動力升級與學(xué)理支撐。隨著“法治中國”概念的提出，作為我國反腐敗治理制度樣態(tài)的監(jiān)察法治如何與“法治中國”實現(xiàn)同頻共振，即如何處理監(jiān)察法治與法治中國之間的內(nèi)在機理與外在形態(tài)，成為一個亟須研究的理論命題。本文擬結(jié)合不同規(guī)范視角和制度語境，對監(jiān)察法治作為“法治中國”的特色之“治”的獨特性以及二者之間相互關(guān)系展開研究。

一、中國監(jiān)察法治的“價值”表征

“法律只有在涉及價值的立場框架中才可能被理解?！盵1]引申而言，監(jiān)察法治的價值取向是監(jiān)察法治得以被理解和發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。一種價值的生成、延續(xù)與消失勢必會與同時期公眾的心理認同和社會實踐息息相關(guān)。監(jiān)察法治的價值取向正是脫胎于公眾對腐敗治理的心理認同和依法治國的社會背景，并與“法治中國”的價值取向具有高度的同質(zhì)性和融貫性，其意義在于為監(jiān)察法治作為“法治中國”的特色之“治”鋪墊價值基礎(chǔ)。

（一）道德價值：中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的匯集與弘揚

歷史法學(xué)派的研究證明：“任何法律制度都是其共同文化不可分割的組成部分?！盵2]監(jiān)察法治能達到目前的狀態(tài)，中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的權(quán)重與道德動力功不可沒。法治最終的發(fā)展是趨向于道德的教化，從而促使適法對象都能達到漸次自律的過程。隆禮重法的治國策略、明德慎罰的慎刑思想和罰當(dāng)其罪的平等觀念等[3]，都在監(jiān)察法治的實踐中得到充分體現(xiàn)。將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，關(guān)進去的不僅是行政權(quán)等國家權(quán)力，更包括黨權(quán)中的決策權(quán)等諸多權(quán)能。監(jiān)察全覆蓋的理念推行，也將這種監(jiān)察對象平等受監(jiān)督的趨勢推向徹底。從“不敢腐”“不能腐”到“不想腐”的層層推進，凸顯了監(jiān)察法的“道德法”屬性，也將監(jiān)察制度這種針對“人”的反腐敗法適用推向了公職人員的日常所為，即“8小時之外”的生活狀態(tài)和道德表現(xiàn)，不僅是對職業(yè)道德的要求，更有對社會公德及家庭美德的兼顧，成為契合中華傳統(tǒng)的“德配位”的實際表現(xiàn)，有力強化了對政治道德的現(xiàn)實要求。這些改革趨向都清晰表明，監(jiān)察法治所要追求的治理狀態(tài)及責(zé)任科處，已經(jīng)不再是簡單的政紀(jì)處分所能涵蓋的，行政責(zé)任已不足以囊括政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任乃至憲法責(zé)任等各種責(zé)任維度[4]，道德責(zé)任在中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重申中實現(xiàn)了更大程度的復(fù)位。當(dāng)官須為民擔(dān)當(dāng)，“官德”是傳統(tǒng)社會百姓對官員的道德訴求，也是當(dāng)下所有公職人員應(yīng)有的監(jiān)察法義務(wù)與道德底線。

（二）實踐價值：國家治理體系與治理能力的監(jiān)督升級

監(jiān)察法治為國家治理尤其是監(jiān)督治理體系的更新提供實踐動力?！侗O(jiān)察法》的出臺，為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供了規(guī)范依托，標(biāo)志著我國腐敗治理實現(xiàn)了“權(quán)力反腐→制度反腐→法治反腐”的轉(zhuǎn)變[5]。在《監(jiān)察法》中，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”在其第1條（立法目的）中得到彰顯。就國家治理體系而言，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域，從治理手段來看既有體制機制問題，也包括法律法規(guī)等各類規(guī)范的作用發(fā)揮問題。監(jiān)督則是另外一種視角與維度，可以對應(yīng)上述六大領(lǐng)域的任何一方面。目前，對黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督體系的表述，大體涉及“1+9”①的格局。而在黨內(nèi)監(jiān)督的外延上，又有5個組成部分，即黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)委專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督構(gòu)成了監(jiān)督的完整內(nèi)容。這其中，紀(jì)委、監(jiān)委分別作為黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，承擔(dān)著銜接不同屬性監(jiān)督的重要功能角色，成為激活整個國家監(jiān)督治理體系的重要連通裝置，使得一些非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)甚至非黨員身份的公職人員也要面臨腐敗治理的各類手段，無法脫身于以紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督為主線的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

（三）法治統(tǒng)一價值：監(jiān)察法體系化的逐漸成形

嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系是中國特色社會主義法治體系的必需要素，而監(jiān)察法治恰在為法治監(jiān)督體系提供法治統(tǒng)一動力的同時，也能夠為中國特色社會主義法治國家的建設(shè)構(gòu)筑一道獨立的監(jiān)督屏障，做到監(jiān)督全覆蓋、紀(jì)檢監(jiān)察不漏項。日漸彰顯其獨立品性的監(jiān)察法部門，已體現(xiàn)出其發(fā)展的預(yù)期“規(guī)劃”目標(biāo)。目前，以《監(jiān)察法》《公職人員政務(wù)處分法》《監(jiān)察官法》為代表的“監(jiān)察三法”，成為下一步引導(dǎo)監(jiān)察法治發(fā)展的“三駕馬車”。但監(jiān)察法治在這方面的發(fā)展仍有制度續(xù)造空間。目前，這三部法律都被歸入憲法相關(guān)法之中，而即便是《監(jiān)察官法》與《法官法》《檢察官法》在性質(zhì)和內(nèi)容上類似，都可采用被歸入憲法性法律的方式。《公職人員政務(wù)處分法》與2005年就通過的《公務(wù)員法》在人員范圍界定上存在共性，即在采用 “大公務(wù)員”認定的基礎(chǔ)上又進一步采取了“大公職人員”的界定方式，這與之前全國人大常委會對《刑法》第93條第二款“依照法律從事公務(wù)的人員”的立法解釋精神類似。這就更加促成了一種趨勢，即目前的公權(quán)力監(jiān)督在監(jiān)督對象上已經(jīng)不限于對“公務(wù)員”的監(jiān)督。而“大公職人員”的監(jiān)督擴容，已經(jīng)突破了行政法、刑法乃至監(jiān)察法的范圍，成為“公法監(jiān)督”領(lǐng)域必須考慮的通用概念。在這個角度上，將“監(jiān)察三法”置于憲法相關(guān)法的歸類之中，有助于統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對其他部門法產(chǎn)生間接的指導(dǎo)作用，可言是目前相對來說比較適中的方案。有可能進一步改觀的是，《公務(wù)員法》從現(xiàn)有的行政法部門中被抽取出來，并納入憲法相關(guān)法的范圍中，以形成“（?。┕珓?wù)員—（大）公職人員”的（憲法相關(guān)法）監(jiān)督銜接體例。同時，以《監(jiān)察官法》這部“限權(quán)法”為導(dǎo)引，對《公務(wù)員法》《法官法》《檢察官法》等相關(guān)立法進行更嚴(yán)格的“權(quán)力限制”修正，使“一府一委兩院”受監(jiān)督的程度都能與《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）中人大代表的（集體）監(jiān)督權(quán)形成協(xié)調(diào)，進而更好地在憲法的框架與精神指引下帶動實現(xiàn)全過程人民民主尤其是民主監(jiān)督機制的落實，這也是法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的制度本意。

（四）理論價值：紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)學(xué)科的入綱成目

監(jiān)察法治與紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科之間的互動目前已成顯性趨勢，而后者也日漸成為監(jiān)察法治發(fā)展的學(xué)科動力與理論支持。監(jiān)察人才隊伍培養(yǎng)成為法治工作隊伍的重要組成，這既是監(jiān)察法治保障機制的重要體現(xiàn)，也是習(xí)近平法治思想中“堅持建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍”的重要表征。從目前對監(jiān)察法（學(xué)）的研究來看，國內(nèi)已經(jīng)形成了幾種格局，單設(shè)的監(jiān)察法學(xué)院或監(jiān)察法學(xué)科較為普遍，而從2021年12月教育部頒發(fā)的《博士、碩士學(xué)位授予和人才培養(yǎng)學(xué)科專業(yè)目錄（征求意見稿）》來看，紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)很可能成為與法學(xué)并列的一級學(xué)科被部署在法學(xué)學(xué)科門類之下。目前對監(jiān)察法適用的研究，都將成為紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)的重要理論依據(jù)甚至最終的法治依據(jù)。而監(jiān)察法治形成或推進過程中的各種案例對比與分析，也成為紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)很充分的研究素材與實證分析對象。從培養(yǎng)模式來看，采取紀(jì)委監(jiān)委部門與高校聯(lián)合培養(yǎng)的方式，決定了監(jiān)察法的學(xué)科發(fā)展注定不同于其他部門法，這也是凸顯其未來作為監(jiān)督專責(zé)機關(guān)開展監(jiān)督工作的專業(yè)性需求。這種紀(jì)法思維的形成，是對紀(jì)法分開、紀(jì)法貫通、法法銜接、紀(jì)法雙施雙守、紀(jì)法治理等問題的認識過程和反映活動[6]，其形成更加有利于監(jiān)察法治的穩(wěn)步前行。

二、“法治中國”建設(shè)對監(jiān)察法治升級的制度需求

現(xiàn)階段，隨著《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）的頒布實施，“一規(guī)劃兩綱要”②已成為未來五年我國法治建設(shè)的重要指針?！兑?guī)劃》作為新時代推進全面依法治國的綱領(lǐng)性文件，對監(jiān)察法治的制度與實踐需求凸顯了監(jiān)察工作的重點與發(fā)展方向?！兑?guī)劃》全文涉及“監(jiān)察”的內(nèi)容，分別是對“監(jiān)察法規(guī)”的合憲性審查、對監(jiān)察權(quán)依法正確行使的監(jiān)督、對“監(jiān)察規(guī)范性文件”的備案審查以及黨對監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的強化和規(guī)范化。監(jiān)察法的融入對中國特色社會主義法治體系是一種機遇和挑戰(zhàn)，在這種新格局之下，監(jiān)察法治發(fā)展的每一步都必須考慮與其他部門法治乃至黨規(guī)之治的銜接與協(xié)調(diào)，唯有如此，才能顯示出法治國家建設(shè)的統(tǒng)一性，也才能與法治政府和法治社會建設(shè)形成一體化趨勢。另外，《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》也提到了紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督，但與《規(guī)劃》相比，這里強調(diào)的是監(jiān)察機關(guān)對其他機關(guān)的監(jiān)督?？梢钥闯觯磥肀O(jiān)察法治的制度需求主要從兩個方面入手，即一方面如何接受監(jiān)督，成為與其他國家權(quán)力更好形成配合與制約關(guān)系的新型國家權(quán)力;另一方面如何開展好監(jiān)督，從而對法治政府創(chuàng)建形成促動。

（一）黨對監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的強化

這是監(jiān)察工作面對形勢不斷變化必須首要堅持和考量的問題，是監(jiān)察法治的主體論和領(lǐng)導(dǎo)論。習(xí)近平指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。”[7]黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，是制定監(jiān)察法的第一要義[8]23。旗幟鮮明“講政治”，是黨對各類國家機關(guān)強化政治建設(shè)的總體要求。監(jiān)察機關(guān)作為政治機關(guān)其政治性要強于一般國家機關(guān)，紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督“紀(jì)在法前”的責(zé)任科處模式，也有效保證了黨的領(lǐng)導(dǎo)的落實，紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)機關(guān)合署辦公的特點決定了其在貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)方面表現(xiàn)獨特。對違紀(jì)違法黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進行黨紀(jì)政務(wù)處分，一般先要經(jīng)過有權(quán)機關(guān)同級的紀(jì)委常委會會議審議并報同級黨委批準(zhǔn)。作為我國2018年修憲后第一部明確規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律③，《監(jiān)察法》實際上已經(jīng)在貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)上找到了自身的路徑。如此規(guī)定“不是憲法內(nèi)容的簡單重復(fù)，而是具有重要的政治意蘊”[8]22。比如，2020年根據(jù)《監(jiān)察法》制定的《公職人員政務(wù)處分法》對違反中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任進行了較為深入細致的設(shè)定，且與《公務(wù)員法》形成了有機的銜接。但如何在未來工作中更進一步地將強化黨對監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與提升監(jiān)察能力、促使監(jiān)察工作與其他各項法制監(jiān)督工作有機結(jié)合，是各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)必須深入考慮的問題。

（二）對“監(jiān)察法規(guī)”的合憲性審查

對“監(jiān)察法規(guī)”的憲法判斷是監(jiān)察法治的依據(jù)論和方略論。我國憲法與部門法之間存在三重關(guān)系，即部門法對憲法的具體化、部門法的合憲性解釋和部門法的合憲性審查[9]。這三重關(guān)系分別與法的制定、法的適用、法的監(jiān)督互相對應(yīng)?！氨O(jiān)察法規(guī)”作為監(jiān)察法律體系的重要組成部分，其與憲法的關(guān)系自然也存在上述三重關(guān)系。相較于對憲法的具體化和合憲性解釋，自覺接受合憲性審查是保障“監(jiān)察法規(guī)”正當(dāng)性的關(guān)鍵措施。

2019年10月26日，全國人大常委會通過《關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》（以下簡稱《決定》），明確國家監(jiān)察委員會對監(jiān)察法規(guī)的制定權(quán)，從制定權(quán)限來看，其類似于行政法規(guī)，應(yīng)屬于國家法律體系的從屬性立法。對比國家法律與黨內(nèi)法規(guī)，監(jiān)察法規(guī)在內(nèi)容上似可分為執(zhí)行性監(jiān)規(guī)與領(lǐng)導(dǎo)性監(jiān)規(guī)，分別是為了執(zhí)行國家法律和履行領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)委的職責(zé)，后者從名稱上接近于黨內(nèi)法規(guī)中的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，但從內(nèi)容上更接近于地方組織法。2021年9月20日，第一部監(jiān)察法規(guī)《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》（以下簡稱《條例》）開始實施，其“章”的名稱設(shè)計對應(yīng)《監(jiān)察法》的九章內(nèi)容，“節(jié)”的設(shè)計則更顯詳細。這種翻倍的條文數(shù)量激增與內(nèi)容拓展，實際上已經(jīng)形成了不同機關(guān)序列的“規(guī)則再造”，有時甚至無法分清“解釋”和下位立法之間的臨界。從這一視角上來看，監(jiān)察法規(guī)與未來可能出現(xiàn)的監(jiān)察解釋之間的界限，殊難劃清。這也是其未來定位過程中需要重點注意的問題，也即《監(jiān)察法》條文本身、監(jiān)察法規(guī)甚至未來的監(jiān)察解釋之間的可能區(qū)別。

除此之外，2019年12月16日全國人大常委會委員長會議通過了《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《辦法》）。承接《決定》，《辦法》將監(jiān)察法規(guī)列入備案審查的對象④。但問題在于，由于《辦法》是由委員長會議通過的，因此其性質(zhì)只是屬于全國人大常委會的規(guī)范性文件，因而很難對監(jiān)察法規(guī)的報送主體產(chǎn)生真正意義上的法約束力。另外，《辦法》中并沒有具體突出監(jiān)規(guī)的備案審查與其他法規(guī)的審查有何區(qū)別，也沒有突出監(jiān)察法規(guī)與解釋類文件（司法解釋）之間的審查有何不同，更沒有關(guān)注到執(zhí)行性監(jiān)規(guī)與領(lǐng)導(dǎo)型監(jiān)規(guī)的各自特點，這也是必須解決的重點問題。

（三）對“監(jiān)察規(guī)范性文件”的備案審查

在監(jiān)察法規(guī)合憲性審查的基礎(chǔ)上，還要對所有監(jiān)察規(guī)范性文件加以備案審查。這是監(jiān)察法治工作的保障論與延伸論，關(guān)系到監(jiān)察工作合法性的“最后一公里”。將監(jiān)察規(guī)范性文件納入備案審查范圍是貫徹黨中央提出的“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”和“有件必備”等要求的具體體現(xiàn)[10]。監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查目前主要存在地方監(jiān)察規(guī)范性文件定義不統(tǒng)一、地方監(jiān)察規(guī)范性文件信息公開不足、備案審查的范圍尚未實現(xiàn)全覆蓋、合憲性審查缺失或程序規(guī)定過于簡化、適當(dāng)性審查易消解文件的監(jiān)察實效等問題[11]。且對于監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查而言，一個前提性問題就是如何強化審查依據(jù)。尤其是相比黨內(nèi)規(guī)范性文件備案審查的有規(guī)可循，監(jiān)察規(guī)范性文件的備案審查仍然需要進一步強化審查依據(jù)。目前，由于《公職人員政務(wù)處分法》已經(jīng)出臺，筆者認為這種審查應(yīng)具有前溯性，屬于一種法律出臺后開展的“事后審查”。由于2018年出臺的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）作為監(jiān)察規(guī)范性文件與作為“監(jiān)察三法”之一的《公職人員政務(wù)處分法》具有同樣的制定目的，因此對于仍在適用的《暫行規(guī)定》，應(yīng)重點依據(jù)憲法原則、憲法精神以及《公職人員政務(wù)處分法》的相關(guān)內(nèi)容展開實質(zhì)審查。如果有些內(nèi)容已經(jīng)被《公職人員政務(wù)處分法》所吸收，則不再適用《暫行規(guī)定》的相關(guān)內(nèi)容，其他條文則可以視實際適用情況予以保留，以利于監(jiān)察法治的展開。

（四）對監(jiān)察權(quán)依法正確行使的監(jiān)督

對監(jiān)察權(quán)依法正確行使的監(jiān)督是監(jiān)察法治的過程論和手段論。如何對監(jiān)察權(quán)依法行使進行監(jiān)督是自監(jiān)察體制改革以來就一直被廣泛關(guān)注的問題。對此，習(xí)近平指出：“監(jiān)察權(quán)是把雙刃劍，也要關(guān)進制度的籠子，自覺接受黨和人民監(jiān)督，行使權(quán)力必須十分謹慎，嚴(yán)格依紀(jì)依法?！盵12]加強對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督的直接目的在于防止“監(jiān)察權(quán)中心主義”，杜絕“燈下黑”現(xiàn)象，根本目的在于實現(xiàn)監(jiān)察法治。

目前按照大的類別區(qū)分，監(jiān)察權(quán)總共涉及三項權(quán)能，即監(jiān)督、調(diào)查、處置。監(jiān)督權(quán)注重預(yù)防性，是對違紀(jì)違法甚至違規(guī)行為的事先防范，是對原有的職務(wù)犯罪預(yù)防和腐敗預(yù)防權(quán)力的合并行使，重在教育功能的發(fā)揮和“治病救人”。這種“懲罰與教育相結(jié)合”的原則也契合了監(jiān)督的靈活性特征[13];調(diào)查權(quán)主要是行使程序性國家權(quán)力。據(jù)此，對監(jiān)察權(quán)依法正確行使的監(jiān)督重點主要在于對處置權(quán)的監(jiān)督。根據(jù)《監(jiān)察法》第45條的規(guī)定，處置權(quán)行使的基礎(chǔ)就是監(jiān)督（權(quán)）和調(diào)查（權(quán)）結(jié)果，其分為五類具體權(quán)力，如談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或誡勉等權(quán)力，作出政務(wù)處分的權(quán)力，作出問責(zé)決定或提出問責(zé)建議的權(quán)力，移送審查起訴的系列相關(guān)權(quán)力，提出監(jiān)察建議的權(quán)力。這些權(quán)力既包括判斷權(quán)，也包括進行程序推進的權(quán)力，可以說是實體權(quán)限與程序權(quán)限的綜合。從其內(nèi)部的體系構(gòu)成來看，監(jiān)察權(quán)裁量性是不可忽視的重點特征，如何控制監(jiān)察裁量是首要的問題。同時，在這些權(quán)力行使過程中，很可能涉及黨內(nèi)法規(guī)和國家法律法規(guī)銜接的問題，比如監(jiān)察機關(guān)作出問責(zé)決定，就有可能涉及《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，而與之在實體或程序上相對應(yīng)的國法到底是《公職人員政務(wù)處分法》《公務(wù)員法》《刑法》《刑事訴訟法》等還是其他法律，以及如何協(xié)調(diào)，是必須進一步關(guān)注的問題。而監(jiān)察建議這種看似柔性實則剛性的權(quán)力如何約束，也值得進一步考量。對一些與其他國家權(quán)力行使有關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)的場合，還應(yīng)進一步關(guān)注是“法法銜接”還是“規(guī)法銜接”抑或“（監(jiān)）規(guī)（司法解）釋銜接”。從目前《立法法》來看，其并沒有在法律保留原則適用方面對監(jiān)察權(quán)的行使予以限制或提及，而對于新興的監(jiān)察法法律部門而言，其對應(yīng)的監(jiān)察權(quán)的行使要在法律層面尤其是法律保留原則的適用方面面對哪些限制，必須明確，以便落實憲法中提及的相關(guān)國家權(quán)力互相配合、互相制約原則。

三、“法治中國”的未來進路：監(jiān)察法治的“全”“治”“信”

（一）監(jiān)察法治之“全”——“法治中國”的反腐思維引領(lǐng)

對“法治中國”的建設(shè)來說，監(jiān)察法治有其他部門法治無法起到的作用，這一作用機制首先反映在監(jiān)察機制的“全”上，表現(xiàn)為監(jiān)察組織的“全”、監(jiān)察對象的“全”、受監(jiān)督行為的“全”和監(jiān)察處置責(zé)任的“全”。這是監(jiān)察法治在法治統(tǒng)一價值方面的續(xù)造表現(xiàn)，也是監(jiān)察法治依據(jù)論和手段論的延展。就《監(jiān)察法》而言，其作為監(jiān)察法治領(lǐng)域第一部專門立法，具備了組織法、行為法、程序法、責(zé)任法等多種功能。因此，有學(xué)者認為《監(jiān)察法》是一部典型的混合性立法[14]。但是，基于法治主義和未來監(jiān)察法治建設(shè)的需要來看，有必要逐步實現(xiàn)各方面立法的單列。正如有學(xué)者基于職權(quán)主體、職權(quán)行為和職權(quán)監(jiān)督對監(jiān)察法規(guī)范體系進行劃分和統(tǒng)籌，以實現(xiàn)職權(quán)規(guī)范、職權(quán)效能以及職權(quán)監(jiān)督的目的[15]。

1.組織法：對監(jiān)察組織的功能?；?。一方面，依據(jù)《監(jiān)察法》和其他國家機關(guān)的組織法制架構(gòu)，監(jiān)察組織法應(yīng)該包括《監(jiān)察委員會組織法》《監(jiān)察官法》和有關(guān)監(jiān)察編制的立法。隨著《監(jiān)察官法》的出臺并施行，監(jiān)察委員會的組織尤其是特殊的組織問題立法成為重點。比如，目前派駐監(jiān)察機構(gòu)或?qū)T已漸成規(guī)模，針對這種現(xiàn)象，有必要通過總結(jié)經(jīng)驗，強化監(jiān)察人員的組織規(guī)范建設(shè)，并嚴(yán)格貫徹憲法第124條第三款的內(nèi)容和法律保留原則，以法律層面的規(guī)范來實現(xiàn)組織的法治化。除了對監(jiān)察委員會的特殊組織進行規(guī)范之外，還應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察委員會內(nèi)設(shè)機構(gòu)的具體職能予以明確規(guī)定，唯有職能明確，方才有利于監(jiān)察組織的?；榇?，有必要出臺專門的領(lǐng)導(dǎo)性監(jiān)察法規(guī)，強化組織構(gòu)建，并以行政組織內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能設(shè)置為參考，構(gòu)建監(jiān)察組織內(nèi)設(shè)機構(gòu)的職能清單。同時，輔之以相應(yīng)的執(zhí)行性監(jiān)察法規(guī)，對特殊監(jiān)察工作的程序和實體予以全面規(guī)定。

另一方面，對于一些特殊監(jiān)察對象，也必須強化相應(yīng)的監(jiān)察組織建設(shè)?！稐l例》第43條為對人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)察監(jiān)督提供了依據(jù)，客觀上理順了人大、政協(xié)作為監(jiān)督主體對監(jiān)察機關(guān)的單位行為監(jiān)督與監(jiān)察機關(guān)對人大、政協(xié)組成人員的個體監(jiān)督間的關(guān)系，這對明確特殊監(jiān)督對象和構(gòu)建無縫隙的“監(jiān)察（對象）全覆蓋”至為關(guān)鍵，解決了監(jiān)察法治中重大難點問題[16]。但人大代表和政協(xié)委員屬于非全職的公職人員，如何在監(jiān)察組織上強化對其的特殊日常監(jiān)督，并與《代表法》等相應(yīng)國家立法相契合，是必須進一步關(guān)注的問題。這就需要在強化黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，出臺符合《監(jiān)察法》精神的專門監(jiān)察規(guī)范性文件，強化對人大代表和政協(xié)委員等特殊主體的監(jiān)察。

2.行為法：對受監(jiān)督行為的完整總結(jié)。監(jiān)察法作為監(jiān)督法，不同于普通的行政實體法，由于其監(jiān)督的對象是國家公職人員（行使公權(quán)力的代表），因此對其監(jiān)察范圍的總結(jié)實際更類似于受案范圍。對受監(jiān)督行為的“全”來說，監(jiān)察法應(yīng)進一步通過與黨規(guī)適用的聯(lián)動，從黨規(guī)中找到行為范圍和監(jiān)督重點，以此來強化對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員公職人員的監(jiān)督拉動;在實踐“紀(jì)嚴(yán)于法”的同時實現(xiàn)監(jiān)督行為領(lǐng)域的拓展，明確“違規(guī)”行為列舉與規(guī)律總結(jié);形成對“違規(guī)違紀(jì)違法犯罪”等不同級次和嚴(yán)重程度行為的監(jiān)控，明確其構(gòu)成要件和證明標(biāo)準(zhǔn)，使單位規(guī)章制度或勞動紀(jì)律、黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件、國家法律法規(guī)和規(guī)范性文件適用形成合力。對于一些特殊監(jiān)察對象（如退休人員）的行為，如何進一步總結(jié)其行為特點，分清可追責(zé)的情形和能追責(zé)的空間，對于實現(xiàn)監(jiān)察法的追溯與震懾職能非常必要。

3.責(zé)任法：對責(zé)任機制的全面整合。行為法的“全”有助于責(zé)任法的“全”，監(jiān)察法在監(jiān)督救濟方面也不同于普通的行政監(jiān)督救濟法。紀(jì)檢監(jiān)察責(zé)任法治的實施難點在于，政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任甚至憲法責(zé)任日趨多元形成不同的排列組合時，如何更好地保證“權(quán)責(zé)一致、錯責(zé)相當(dāng)”和集體決定時的“分清責(zé)任”？這就需要結(jié)合“違法違紀(jì)”與“違規(guī)”的界限及證明標(biāo)準(zhǔn)，捋清近年來的相關(guān)國法黨規(guī)⑤相互以及與其他相關(guān)法律規(guī)范（如《勞動合同法》《刑法》等）間的關(guān)系，以形成首尾相顧的體系化責(zé)任追究機制。另外，在紀(jì)檢監(jiān)察工作體系內(nèi)，要進一步區(qū)分因問責(zé)而導(dǎo)致的處分與因案件處理而導(dǎo)致的處分之間的區(qū)別，通過監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件的層層細化，明確不同案件、案由的處置標(biāo)準(zhǔn)、證明標(biāo)準(zhǔn)與責(zé)任匹配，從憲法責(zé)任、政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的不同視角區(qū)分決策責(zé)任與執(zhí)行責(zé)任。

（二）監(jiān)察法治之“治”——“法治中國”的反腐治理先手

對比中國特色社會主義法治體系，監(jiān)察法治體系也應(yīng)該包括完備的監(jiān)察法律規(guī)范體系、高效的監(jiān)察法治實施體系、嚴(yán)密的監(jiān)察法治監(jiān)督體系、有力的監(jiān)察法治保障體系。同時，對于監(jiān)察法治來說，其本身與完善的黨內(nèi)法規(guī)體系之間的關(guān)聯(lián)，也決定了其必然有更多的“監(jiān)（察）法（律）—黨（內(nèi)法）規(guī)”“監(jiān)（察法）規(guī)—黨（內(nèi)法）規(guī)”間的銜接協(xié)調(diào)關(guān)系需要釋明。

1.完備的監(jiān)察法律規(guī)范體系。監(jiān)察法治首先是監(jiān)察規(guī)則之治，原因正如黑格爾所言：“法首先以實定法的形式而達到定在，然后作為適用而在內(nèi)容方面也成為定在?！盵17]在監(jiān)察法律規(guī)范體系建設(shè)中，需要在“監(jiān)察三法”的基礎(chǔ)上，在保證監(jiān)察法規(guī)合憲性以及監(jiān)察規(guī)范性文件備案審查的基礎(chǔ)上，進一步形成由“憲法—監(jiān)察法—公職人員政務(wù)處分法和監(jiān)察官法以及其他監(jiān)察法律—監(jiān)察法規(guī)（—監(jiān)察解釋）—其他監(jiān)察規(guī)范性文件”構(gòu)成的綜合體。就未來可能出現(xiàn)的監(jiān)察解釋而言，極可能面臨跟司法解釋一樣的備案審查要求，所以應(yīng)提前做好制度配套應(yīng)對。從目前的發(fā)展格局來看，也有可能這種解釋權(quán)力的功能最終被監(jiān)察法規(guī)所替代。但從審查要求上，為保證監(jiān)察規(guī)范體系的法治統(tǒng)一，必須設(shè)計同樣的備案審查要求。對其他監(jiān)察性文件的審查，則主要考慮憲法原則和精神及其所針對領(lǐng)域的上位法和其他中央文件依據(jù)。

2.高效的監(jiān)察法治實施體系。法律的生命在于實施。對于監(jiān)察法律規(guī)范而言，實施中不斷總結(jié)經(jīng)驗，是未來監(jiān)察法治建設(shè)的重點。對比中央紀(jì)委國家監(jiān)委公布的第一批和第二批執(zhí)紀(jì)執(zhí)法指導(dǎo)性案例，不難發(fā)現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)在監(jiān)察法治運行的過程中將問責(zé)的精準(zhǔn)化、規(guī)范化等問題納入重點考量內(nèi)容，這從本質(zhì)上看屬于監(jiān)察法適用的螺旋式上升，充分說明對監(jiān)督質(zhì)量要求的進一步提升[18]。同時其也是考驗監(jiān)察機關(guān)政治格局的重要指標(biāo)。以監(jiān)督職能行使為主，緊扣“四種形態(tài)”適用經(jīng)驗的日?？偨Y(jié)，培養(yǎng)監(jiān)察程序意識，推進監(jiān)察程序進一步立法立規(guī)，保證黨紀(jì)責(zé)任和政務(wù)處分的匹配適用，所有這些工作的前提都是要進一步強化黨對監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，促使監(jiān)察機關(guān)在考慮政治效果、法律效果和社會效果統(tǒng)一的基礎(chǔ)上推進信任和監(jiān)督的合理融合，在“嚴(yán)管”基礎(chǔ)上促成“厚愛”，不斷調(diào)適辦案思路，根據(jù)反腐形勢和案情綜合考慮處置結(jié)論。

3.嚴(yán)密的監(jiān)察法治監(jiān)督體系。高效的監(jiān)察法規(guī)實施體系離不開嚴(yán)密的監(jiān)察法治監(jiān)督體系，對于紀(jì)檢監(jiān)察辦案人員來說，不像刑事訴訟法實施過程中有律師的介入，這種影響范圍的縮小，實際也加大了對監(jiān)察官辦案素質(zhì)的考驗。因此，對監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部互相監(jiān)督的制度塑造顯得尤其必要。對于《監(jiān)察法》總則第6條規(guī)定的“弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化”的主旨而言，如何從中國古代傳統(tǒng)法律文化中尋求制度借鑒樣板，對于監(jiān)察法治治理效果的發(fā)揮也至關(guān)重要。比如，宋朝曾在不同皇帝主政時期強調(diào) “監(jiān)司互查”，并在此基礎(chǔ)上制定了《諸路監(jiān)司互查法》，明確監(jiān)司在職責(zé)未盡情況下如何承擔(dān)同等法律責(zé)任的問題[19]。這種系統(tǒng)內(nèi)部的互相監(jiān)督，就目前來看不失為一種相對理性且制度成本較低的選擇，可以成為未來監(jiān)察組織法、監(jiān)察行為法和監(jiān)察責(zé)任法層面系統(tǒng)考量的問題，有利于強化監(jiān)察回避制度，形成統(tǒng)一的監(jiān)察法治監(jiān)督橫向權(quán)力配置和運行格局。

4.有力的監(jiān)察法治保障體系。監(jiān)察法治保障體系涵蓋多元，除了一般意義上紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)的人財物保障外，對監(jiān)察官員的選擇也至關(guān)重要。這其實也是中國古代某些朝代反腐工作的經(jīng)驗，除了品行方面的要求和較高的學(xué)識外，監(jiān)察官員要有豐富的基層工作經(jīng)驗，同時，如果想要統(tǒng)治持續(xù)穩(wěn)固，監(jiān)察官員的去行政化也是必須要關(guān)注的點 [20]。一方面，對各級行政機構(gòu)的充分了解使得他們不易被監(jiān)察對象蒙騙;但另一方面，作為御史或給事中的監(jiān)察官員也有可能面對監(jiān)察對象有朝一日成為自己直接上司的尷尬局面[21]。這里有些經(jīng)驗已經(jīng)被現(xiàn)行的《監(jiān)察官法》所吸收，但下一步仍需要在監(jiān)察體制設(shè)計和監(jiān)察官員選拔方面突出其獨立序列性，防止出現(xiàn)監(jiān)察工作的后顧之憂。因此，在紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)科的入口端，就必須考慮其出口端和發(fā)展端，同時在人才培養(yǎng)過程中保證其具備獨立行使監(jiān)察權(quán)的思維和擔(dān)當(dāng)意識，不唯上（一級或上級）、只唯實。這也是中國古代監(jiān)察文化為什么可以低級別監(jiān)察官員（諫官、臺官）對高級別官員開展強力監(jiān)察的重要文化基礎(chǔ)。

5.完善配套的黨內(nèi)法規(guī)體系。黨內(nèi)法規(guī)體系自被納入中國特色社會主義法治體系后，經(jīng)過一段時間的快速發(fā)展，目前規(guī)范體系已經(jīng)大體完備。與監(jiān)察法律規(guī)范相配套的黨內(nèi)法規(guī)體系，主要集中在監(jiān)督保障類黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)組織法規(guī)中。當(dāng)前主要問題在于找到一些相對固定的銜接協(xié)調(diào)模式。比如，對于黨紀(jì)處分和政務(wù)處分的影響期，有無可能按照“第二種形態(tài)”的黨紀(jì)政務(wù)輕處分和“第三種形態(tài)”的黨紀(jì)政務(wù)重處分中“輕輕、重重”原則來加以設(shè)計，體現(xiàn)公法處置的“首違”關(guān)懷和教育原則，這可能需要在《公職人員政務(wù)處分法》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中同時體現(xiàn)出來。在黨規(guī)的龐大體系面前，監(jiān)規(guī)怎樣盡快提升質(zhì)量，值得重點關(guān)注。同時，還要盡可能對紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公之下的一些具體規(guī)則推陳出新。比如，在紀(jì)檢機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)辦案過程中，什么場合要講求適度分開，如何發(fā)揮“紀(jì)”的長處，如何發(fā)揮“法”的獨特作用，這些還都需要在黨規(guī)和監(jiān)法監(jiān)規(guī)銜接協(xié)調(diào)中不斷明確。另外，還需要創(chuàng)設(shè)監(jiān)察法治的獨特適用原則，既區(qū)別于刑法、行政法，但又與傳統(tǒng)公法適用形成有效的銜接和制度匹配。

（三）監(jiān)察法治之“信”——“法治中國”的反腐價值崇尚

監(jiān)察法治的終極目標(biāo)在于“信”，即通過政務(wù)誠信、司法公信甚至商務(wù)誠信來全面推進社會誠信建設(shè)。這既是契合憲法上的誠信目標(biāo)、行政法的信賴保護原則和民法中的誠實信用原則作出的制度回應(yīng)，也是監(jiān)察法治合憲性的最高體現(xiàn)。作為社會主義核心價值觀內(nèi)容之一的“誠信”，既是對公職人員作為國家權(quán)力代表的要求，也是對法治社會建設(shè)中各憲法主體的要求，代表著一種價值判斷，是對監(jiān)察法治道德價值和中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化的回歸與弘揚，其將帶動國家信用治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，推進信用立法體系的統(tǒng)一化，對失德、失信、違約、違規(guī)、違紀(jì)、違法、犯罪等行為起到更好的法治統(tǒng)合功能。

《條例》第207條第二款明確規(guī)定：“對于有行賄行為的涉案單位和人員，按規(guī)定記入相關(guān)信息記錄，可以作為信用評價的依據(jù)?！边@實際就是通過對監(jiān)察線索的收集倒逼信用建設(shè)。對于政府的守信踐諾而言，國務(wù)院早在2014年發(fā)布的《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》就提出要“完善政務(wù)誠信約束和問責(zé)機制”，“加大監(jiān)察、審計等部門對行政行為的監(jiān)督和審計力度”。對于被問責(zé)的國家公職人員來說，其受過黨紀(jì)政務(wù)處分的記錄與受到刑事處罰的記錄一樣，會成為其再次接受監(jiān)察調(diào)查時必須核實的基本情況。2022年 “兩會”全國人大代表肖勝方再次建議設(shè)立輕罪前科消滅制度[22]，其所針對的主要是刑法第100條所規(guī)定的內(nèi)容，即除犯罪時為未成年人且被判處5年以下有期徒刑的人，其他依法受過刑事處罰的人，在入伍、就業(yè)的時候，應(yīng)如實向有關(guān)單位報告自己曾受過刑事處罰的情況。在信用修復(fù)大行其道的當(dāng)前，取消輕罪前科制度，實際上是對信用修復(fù)更高級別的配套制度設(shè)置。但就現(xiàn)時的狀況來看，無論是輕罪前科記錄還是受過黨紀(jì)政務(wù)處分的記錄，都未必是馬上可以取消的對象，特別是“不敢腐”到“不能腐”的進階過程中，這種記錄的威懾功能還是犯罪預(yù)防或違法違紀(jì)等腐敗預(yù)防的重要手段，是和其他社會信用立法配套使用的信用建設(shè)利器?！笆庞涗洝h紀(jì)政務(wù)處分記錄——刑罰記錄”，形成了較為科學(xué)的多層次防止再犯或提示作用的記錄體系。只有在后期達到“不想腐”的階段，才真正到了可以進行黨紀(jì)政務(wù)處分記錄取消甚至刑罰記錄取消的程度，這也與信用修復(fù)制度發(fā)展的階段性相一致。因此，需要配套制定相應(yīng)的專項監(jiān)察法規(guī)和監(jiān)察規(guī)范性文件，與現(xiàn)有的社會信用法規(guī)、規(guī)章甚至黨內(nèi)法規(guī)形成協(xié)調(diào)銜接。

結(jié)語

法治的本質(zhì)在于良法善治，依據(jù)形式法治與實質(zhì)法治相統(tǒng)一原則，監(jiān)察法治化的判斷標(biāo)準(zhǔn)可以細分為以公民基本權(quán)利保障為中心的判斷、以法律正當(dāng)程序為中心的判斷與以法秩序一體化為中心的判斷[23]。嚆矢于2016年的監(jiān)察體制改革在經(jīng)過試點、修憲、立法、修法等一系列法治程序后，監(jiān)察法治目前與上述三個法治化標(biāo)準(zhǔn)之間的裂隙正逐漸縮小，尤其是對法秩序的一體化以及法律正當(dāng)程序的靠攏，而通過監(jiān)察法治的“全”“治”“信”則使監(jiān)察法治實踐與判斷標(biāo)準(zhǔn)之間愈加彌合，這也是習(xí)近平法治思想在治理理論方面最直接的功能體現(xiàn)。不可否認的是，囿于規(guī)則的不完善和執(zhí)行中的偏差，監(jiān)察法治在權(quán)利保障與權(quán)力監(jiān)督方面距“法治中國”建設(shè)的要求仍有距離，但這也正是推動監(jiān)察法治建設(shè)改進的源動力，同時也是連接“法治國家—法治政府—法治社會”的多管連通利器。

注釋：

① 即以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督有機貫通、相互協(xié)調(diào)。

② “一規(guī)劃兩綱要”，即《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020-2025年）》《法治社會建設(shè)實施綱要（2020-2025年）》和《法治政府建設(shè)實施綱要（2021-2025年）》的簡稱。

③ 《監(jiān)察法》第2條：“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國特色國家監(jiān)察體制?！?/p>

④ 《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第10條第二項：“監(jiān)察法規(guī)由國家監(jiān)察委員會辦公廳報送?！?/p>

⑤ 如《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（2018年修訂）、《公務(wù)員法》（2018年修訂）、《中國共產(chǎn)黨黨政干部選拔任用工作條例》（2019年修訂）、《公務(wù)員職務(wù)與職級并行規(guī)定》（2019年出臺）、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（2019年修訂）、《公職人員政務(wù)處分法》（2020年出臺）、《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》（2021年出臺）。

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