◇王 芳 毛 渲

環(huán)境治理體系作為國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容，是我國生態(tài)文明制度體系的重要組成，也是我國環(huán)境治理現(xiàn)代化的制度保障。在城鄉(xiāng)之間，2015 年，中共中央、國務(wù)院出臺了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系統(tǒng)一。2020 年，黨的十九屆五中全會強調(diào)，完善生態(tài)文明領(lǐng)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，構(gòu)建生態(tài)文明體系。這意味著，構(gòu)建城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基于生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，是生態(tài)文明體系的要求，也是城鄉(xiāng)融合背景下國家治理體系現(xiàn)代化的題中之意。

當前，我國學界關(guān)于環(huán)境治理體系的研究仍處于起步階段，主要沿以下兩條路徑展開探討：一是立足整體對環(huán)境治理體系內(nèi)涵的分析，認為環(huán)境治理體系包含監(jiān)管體系、經(jīng)濟政策體系、法治體系、能力保障體系和社會行動體系五方面的內(nèi)容[1]，環(huán)境治理體系的建設(shè)重點是多元參與、治理機制和監(jiān)督考核[2]；二是從主體視角對環(huán)境治理體系建構(gòu)的思考，將政府、企業(yè)、社會公眾等多元主體參與環(huán)境治理[3]視為治理體系的應(yīng)有內(nèi)容。現(xiàn)有研究對環(huán)境治理體系進行了初步探索，為環(huán)境治理體系的構(gòu)建提供了參考思路。但從總體上看，多數(shù)研究是從城市或農(nóng)村單極角度對環(huán)境治理體系進行的分析，關(guān)于城鄉(xiāng)雙重主體環(huán)境治理的研究較少。相關(guān)研究或?qū)Τ青l(xiāng)環(huán)境治理二元結(jié)構(gòu)進行剖析，如指出我國存在城市環(huán)境問題局部緩解，農(nóng)村環(huán)境問題面臨失控[4]，城鄉(xiāng)環(huán)境差[5]，城鄉(xiāng)“社會斷裂”[6]的結(jié)構(gòu)性困境；或?qū)Τ青l(xiāng)環(huán)境關(guān)系進行分析，如認為我國城鄉(xiāng)互動中存在“污染下鄉(xiāng)、產(chǎn)品進城”[7]，城市鄰避設(shè)施向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移[8]的關(guān)系。目前，城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系的建設(shè)以及城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系與結(jié)構(gòu)關(guān)系的研究需要進一步推進。

城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系，是城市與農(nóng)村環(huán)境治理體系的有機統(tǒng)一，不僅包含了城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理主體、治理客體、治理機制與治理目標等治理要素，也涵蓋了環(huán)境治理要素在城鄉(xiāng)之間的關(guān)系樣貌，是嵌套于現(xiàn)代社會發(fā)展結(jié)構(gòu)中動態(tài)的、變化的、不斷發(fā)展的結(jié)構(gòu)形態(tài)。因此，對城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系的研究，既要把握其內(nèi)在穩(wěn)定的內(nèi)涵形態(tài)，也要明確其在現(xiàn)代化發(fā)展中的變化趨向?；诖耍覀儾捎蔑L險社會的分析框架，試圖在與“不斷發(fā)展的現(xiàn)代化”密切關(guān)聯(lián)的社會風險中，對城鄉(xiāng)既有環(huán)境治理體系的消解與脈動進行研判，探尋城鄉(xiāng)治理體系的風險表征與結(jié)構(gòu)，以此為基礎(chǔ)對城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系重建道路形成新的思考。

一、城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系的風險表征

自烏爾里希·貝克（Ulrich Beck）提出“風險社會”概念后，經(jīng)過社會現(xiàn)實的不斷佐證，20世紀以來，風險社會理論逐漸發(fā)展為現(xiàn)代化研究的重要分支。風險社會的形成，源于現(xiàn)代化發(fā)展進程中的內(nèi)在張力：一方面，以社會分工為基礎(chǔ)的工業(yè)社會推動“等級化”“二元化”“對立性”結(jié)構(gòu)成為常態(tài)和標準；另一方面，在現(xiàn)代化的連續(xù)性進程中，交通、技術(shù)、信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展模糊了溝通與交流障礙，推動社會流動性、復雜性、系統(tǒng)性的加速升級，并以此沖擊了工業(yè)社會結(jié)構(gòu)分派。由此，以工業(yè)社會為主導的現(xiàn)代化形成的結(jié)構(gòu)切分反而成為現(xiàn)代化發(fā)展的阻力并進一步誕生了自反性風險，經(jīng)過全球性與地方性的雙層嵌套，發(fā)展成為社會治理的場域特征?！拔粗摹⒁鈭D之外的后果成了歷史和社會的主宰力量”[9]22，形塑了治理結(jié)構(gòu)的變遷基礎(chǔ)。在現(xiàn)代化進程的加快推進下，高度不確定、超時空規(guī)模的風險愈發(fā)洶涌，“風險社會”正在從一種局部性危害發(fā)展為整個人類社會的特質(zhì)刻畫。當“物質(zhì)分配問題不再是主要難題時，風險分攤邏輯將成為現(xiàn)代化發(fā)展中亟待解決的問題，成為社會病因”[10]。從風險社會視角對環(huán)境治理的風險分配進行反思，重新核準環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，將會為治理研究提供新的分析框架。

當前我國城鄉(xiāng)社會涌現(xiàn)出許多新變化：一是流動性。1978 年我國城鎮(zhèn)化率僅為17.92%，但到2019 年城鎮(zhèn)化率提升至60.60%，城鎮(zhèn)常住人口從1.7 億人增長至8.4 億人，全國流動人口2.36 億人，這意味著我國城鎮(zhèn)化與流動化的加速，城鄉(xiāng)之間“兩棲型”“候鳥型”人群涌現(xiàn)，資源和服務(wù)將不再受地域控制[11]111，密集交往與互動活動使城鄉(xiāng)社會在更深的范疇內(nèi)聯(lián)系起來。二是不確定性。在科技進步與信息化發(fā)展的同時，高危險與脆弱性相伴而生，氣候變化、環(huán)境危機、病毒疫情等“黑天鵝”“灰犀?！笔录耐辉?，使人們愈發(fā)難以主觀意志準確預知客觀事物的變化。這種主客觀的錯位為城鄉(xiāng)治理增添了不確定難題。三是跨域性?；谏鷳B(tài)環(huán)境的整體性，環(huán)境風險突破傳統(tǒng)的以城市或農(nóng)村行政區(qū)域劃分的邊界向毗鄰區(qū)域“外溢”和滲透的趨勢愈發(fā)明顯，單一部門、組織、行政層級的環(huán)境風險治理行為遭遇瓶頸，城鄉(xiāng)環(huán)境治理呈現(xiàn)從地域化情境中“提取”與“抽離”的明顯趨勢。在新的變化場景下，我國城鄉(xiāng)風險社會的特征逐漸凸顯，基于治理主體、治理要素、治理機制與治理目標有機組合的城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系，呈現(xiàn)出風險承受者與制造者的失衡關(guān)系，形成了城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系的風險表征。

首先，城鄉(xiāng)環(huán)境治理主體權(quán)力偏移。城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系本應(yīng)是城市與農(nóng)村雙重主體發(fā)揮各自生態(tài)功能的治理形態(tài)，但在現(xiàn)實環(huán)境治理實踐中，農(nóng)村治理主體長期缺席、“主體性”難以發(fā)揮。究其原因，是在長期的城市與工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略傾向下，尚未擺脫“大城市、大工業(yè)、大工程”的制度慣性，“中心-邊緣”管理體制下城鄉(xiāng)的“等級制”[12]依然存在，城鄉(xiāng)環(huán)境治理面臨權(quán)力失衡的困境。風險分配與權(quán)力分配的同構(gòu)性，導致城鄉(xiāng)當前環(huán)境風險的不均衡分布。環(huán)境公平指向下“所有人有權(quán)在一種能夠過尊嚴和福利的生活環(huán)境中”[13]生活的基本權(quán)利在城鄉(xiāng)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)中產(chǎn)生了偏離。

其次，城鄉(xiāng)環(huán)境治理要素流動失當。環(huán)境治理要素在城鄉(xiāng)之間的流動樣貌，主要表現(xiàn)為環(huán)境治理資源要素與環(huán)境治理污染要素的轉(zhuǎn)移關(guān)系，即環(huán)境善物與環(huán)境惡物在城鄉(xiāng)的分布與傳遞方式。從環(huán)境資源轉(zhuǎn)移上看，農(nóng)村長期作為外部支持力為城市提供環(huán)境資源支撐，城市則通過戰(zhàn)略傾向獲取資源利用的優(yōu)先權(quán)，以“汲取”模式征用農(nóng)村各項環(huán)境資源。農(nóng)村為城市裝滿“米袋子”“菜籃子”后，卻承受了農(nóng)業(yè)資源枯竭、地力衰退、污染加劇等環(huán)境損害。從污染轉(zhuǎn)移上看，城市的廢棄物和排放物以“眼不見為凈”的原則[14]向邊界地域和環(huán)境準入門檻較低的農(nóng)村遷移。農(nóng)村承接了城市污染企業(yè)“退二進三”的轉(zhuǎn)移搬遷，據(jù)歷時8 年的全國土壤調(diào)查報告結(jié)果顯示，2014 年，全國耕地土壤點位超標率為19.4%，其中主要污染物是鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛，工業(yè)污染對農(nóng)村農(nóng)業(yè)的影響清晰可見。

再次，城鄉(xiāng)環(huán)境治理存在機制壁壘。環(huán)境治理機制的作用發(fā)揮得益于自上而下環(huán)境信息的透明與自下而上公眾參與度的順暢，關(guān)系到政府與公眾的互動效果。有效的互動能將風險化解在治理之前或治理過程中，也能把在“上街”和“下跪”兩個極端間搖擺的公眾[15]引導到理性的參與和建設(shè)中來。在當前環(huán)境治理中，相對于農(nóng)村而言，城市在較高的收入水平、公眾獲取信息能力水平、環(huán)保組織發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，發(fā)展了更成熟的環(huán)境治理機制，使公眾對環(huán)境問題的關(guān)注度與參與能力逐步提升，為公眾釋放和轉(zhuǎn)移環(huán)境壓力提供了橋梁，為城市公眾公共利益表達和環(huán)境程序公平提供了保障。而農(nóng)村尚未打通民眾制度化參與通道，其互動渠道相對阻滯，環(huán)境參與機制和參與條件并不完善，如此，環(huán)境治理上下互動的壁壘效應(yīng)致使農(nóng)村形成環(huán)保落差。

最后，城鄉(xiāng)環(huán)境治理目標懸空。在當前我國城鄉(xiāng)人口高度流動的社會背景下，受流域水污染、空氣污染等跨界環(huán)境風險的影響，劃地為界的環(huán)境治理模式已不再適應(yīng)新的環(huán)境問題發(fā)展形態(tài)。城鄉(xiāng)既有的環(huán)境治理目標停留在較為狹隘的以部門和空間為劃分依據(jù)的區(qū)域范圍內(nèi)，但是局限于城鄉(xiāng)單主體、單部門的治理思路，難以抵御環(huán)境風險的沖擊，難以形成有效的治理應(yīng)對，也會由于對局部目標的執(zhí)著造成集體行動缺失，從而導致目標“失效”與“懸空”的困境。

二、城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系風險的結(jié)構(gòu)探源

當前我國城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系的風險呈現(xiàn)，歸根到底源于城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系仍處于舊制度慣性與新秩序訴求的交疊進程中，尚未擺脫二元結(jié)構(gòu)的路徑依賴（見圖1）。受現(xiàn)代化發(fā)展水平、文化底色、自然地域狀態(tài)、社會運行機制等多重因素的綜合作用，我國城鄉(xiāng)現(xiàn)代化發(fā)展狀態(tài)與西方具有明顯差異。新中國成立之初，在資源貧瘠、人才匱乏、各方面條件短缺的情況下，集中優(yōu)勢資源發(fā)展重工業(yè)，通過戶籍劃分、統(tǒng)購統(tǒng)銷等一系列切割城鄉(xiāng)的制度機制，統(tǒng)分統(tǒng)配城鄉(xiāng)基本要素[16]，成為政權(quán)續(xù)存與國力發(fā)展的路向選擇。改革開放以來，在“先富后富”區(qū)隔的梯隊發(fā)展戰(zhàn)略與差異性空間實踐中，城鄉(xiāng)制度慣性的路徑依賴鎖定了城市在要素配置中的優(yōu)先地位，城鄉(xiāng)差距進一步拉大。我國城鄉(xiāng)由于現(xiàn)代化發(fā)展梯次差異形成的傳統(tǒng)與現(xiàn)代共同在場的獨特結(jié)構(gòu)，形成了二元結(jié)構(gòu)的內(nèi)在張力。在城鄉(xiāng)既有結(jié)構(gòu)二元性與環(huán)境治理新特征的疊加下，以往城鄉(xiāng)地域、時空中相互分離的內(nèi)容交織在一起，原有線性因果關(guān)系在風險疊加下進行復雜性轉(zhuǎn)換，不僅形成了城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系的風險升級，也進一步推動了環(huán)境風險的再生產(chǎn)，原有的治理結(jié)構(gòu)受到反噬與挑戰(zhàn)，面臨全面消解。

（一）“中心-邊緣”的城鄉(xiāng)環(huán)境管理結(jié)構(gòu)

圖1 城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系的風險表征與結(jié)構(gòu)探源

城鄉(xiāng)環(huán)境治理主體權(quán)力關(guān)系的失衡源于城鄉(xiāng)“中心-邊緣”的環(huán)境管理結(jié)構(gòu)。首先，從城鄉(xiāng)行政結(jié)構(gòu)上看，無論是市管縣還是后來試行的省管縣體制，城市在人事任免、轉(zhuǎn)移支付、技術(shù)指導等多方面對農(nóng)村擁有控制權(quán)[17]，也因此具備了環(huán)境資源利用與污染轉(zhuǎn)移控制的實質(zhì)性權(quán)力，處于單向性權(quán)力控制下的農(nóng)村較為被動。其次，當前我國環(huán)保機構(gòu)集中設(shè)置在縣級以上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)總體設(shè)置較少，或不存在或處于無人員無設(shè)備無經(jīng)費的“三無”空殼運營狀態(tài)。盡管近年來國家對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境重視程度不斷提升，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)、設(shè)備、人員不斷充實，但城鄉(xiāng)環(huán)保機構(gòu)設(shè)置的平衡發(fā)展仍任重道遠。再次，城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行標準不同。一些高污染高耗能高排放企業(yè)，在城市的環(huán)境法治與輿論監(jiān)管下承受巨大壓力，在農(nóng)村，因監(jiān)管落差，一些“三高企業(yè)”利用農(nóng)村更為便利的資源條件的同時，將污染轉(zhuǎn)移給了農(nóng)村。最后，在地方政府政績競爭的推動下，環(huán)境治理的著力點放在人口較為集中、治理難度較低的城市中，可以在短期就取得更為明顯的治理效果。農(nóng)村環(huán)境治理由于問題復雜、短期難以取得顯著效果，往往被放置于更靠后的位置。囿于城鄉(xiāng)環(huán)境治理權(quán)力關(guān)系的不平衡，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機構(gòu)改革后人事權(quán)、財權(quán)、事權(quán)的弱化，農(nóng)村環(huán)境治理處于缺權(quán)、缺人、缺制度的困境，甚至在新型城鎮(zhèn)化背景下被邊緣化[18]，助推了城鄉(xiāng)環(huán)境治理權(quán)力的不對等。

短期看來，城市在環(huán)境治理中以絕對優(yōu)勢地位凌駕于農(nóng)村之上，形成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境權(quán)力的消解與弱化。但從長遠意義上來看，權(quán)力傾斜產(chǎn)生的“應(yīng)對失靈”將反作用于每個治理主體，重新沖擊城市的治理權(quán)力。在風險社會“未來”取代“過去”成為決定“現(xiàn)在”的權(quán)力語境下，任何停滯于“過去”的權(quán)力切割，都將在風險流動性與生態(tài)環(huán)境整體性的雙重作用下失效，形成城鄉(xiāng)權(quán)力結(jié)構(gòu)的合法性迷思。城鄉(xiāng)環(huán)境治理主體權(quán)力的新秩序亟待重新構(gòu)建。

（二）“內(nèi)-外”區(qū)隔的城鄉(xiāng)環(huán)境空間結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)環(huán)境資源與污染要素流動與轉(zhuǎn)移方式的失衡，源于城鄉(xiāng)區(qū)隔性空間結(jié)構(gòu)。通過空間生產(chǎn)和空間壟斷進行資本積累，是城市發(fā)展過程中不可避免的環(huán)節(jié)。在農(nóng)業(yè)支撐工業(yè)、農(nóng)村支持城市的“一國兩策”發(fā)展格局下，城鄉(xiāng)空間生產(chǎn)與再造導向了城鄉(xiāng)的空間區(qū)隔。農(nóng)村被視為“具有特有空間屬性和獨立封閉社會邊界的實體”[19]，被認為是“城市以外”的空間地域，由此衍生出城鄉(xiāng)之間的空間排他性，形成了生態(tài)環(huán)境中“內(nèi)-外”區(qū)隔的轉(zhuǎn)移結(jié)構(gòu)。城市利用“虹吸”效應(yīng)將環(huán)境的正外部性內(nèi)容（如環(huán)境資源要素）集聚于“內(nèi)”，卻將負外部性內(nèi)容（如環(huán)境污染、廢棄物、環(huán)境排泄物等）釋放至城市之“外”?？臻g分布在城市之“外”的郊區(qū)與農(nóng)村成為環(huán)境污染轉(zhuǎn)移的承受者，農(nóng)村既是城市空間之外的不特定對象，也是城鄉(xiāng)基于高度落差性制度與經(jīng)濟權(quán)宜下的特定對象。

在現(xiàn)代化發(fā)展初期，城鄉(xiāng)內(nèi)外區(qū)隔的空間結(jié)構(gòu)有利于城市迅速實現(xiàn)積累并排解“城市病”等問題。然而，在風險以“均勻分布”的方式對每一個成員產(chǎn)生影響，沒有一個人可以置身事外的前提下[20]，城鄉(xiāng)既有的空間限制被突破，任何以“外部性”為界定依據(jù)的不均衡轉(zhuǎn)移，將會以“內(nèi)部”風險的形式重新集聚。城鄉(xiāng)之間“綠與非綠”“污染與被污染”的空間環(huán)境區(qū)隔，不僅會危及風險承受者與弱勢群體的利益，也會以“回旋鏢”效應(yīng)造成受益者環(huán)境利益的損耗。城鄉(xiāng)間被視為外部性的內(nèi)容，最終將以內(nèi)部問題重現(xiàn)，近年來出現(xiàn)的黃浦江死豬事件、鎘大米等危機事件的擴散就是明證。城市在環(huán)境治理中由于空間轉(zhuǎn)移形成的受益者身份與權(quán)利，在風險的同構(gòu)性中不斷被消解，城鄉(xiāng)間由于轉(zhuǎn)移形成的環(huán)境不公，也必然將成為新的風險聚集的結(jié)構(gòu)性源頭。

（三）“上-下”阻滯的城鄉(xiāng)環(huán)境互動結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)環(huán)境治理民主機制的順利運行，源自自上而下的政策信息、自下而上的參與以及上下緩沖中介合力作用下“上下”均衡穩(wěn)定的互動結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)環(huán)境治理中，民主機制的落差產(chǎn)生于城鄉(xiāng)互動結(jié)構(gòu)的分化。第一，在自上而下的互動中，由于城市居民日益增長的環(huán)境質(zhì)量需要與較高的環(huán)境訴求，城市社區(qū)在長期的環(huán)境治理中，信息相對透明。在面臨經(jīng)濟振興與生態(tài)振興的張力平衡時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因為發(fā)展經(jīng)濟的迫切需要，存在“睜一只眼閉一只眼”的監(jiān)管失靈狀態(tài)，其環(huán)境決策在建設(shè)項目的立項、論證、審核、通過等多環(huán)節(jié)信息不透明，相關(guān)排污單位的環(huán)境信息被遮蔽，導致政策性減排工具與排污權(quán)交易、環(huán)境稅等市場化減排工具的雙重失靈。第二，在自下而上互動中，受環(huán)境教育較為發(fā)達、環(huán)境信息流動速度快的影響，城市居民較農(nóng)村居民具有更高的環(huán)境參與度與知識存量，因此也具備較農(nóng)村居民更強的政策影響力。當前中國的大型環(huán)境抗爭如“什邡事件”、廈門與大連等地的“PX”事件，多數(shù)爆發(fā)在城市內(nèi)部。在城鄉(xiāng)環(huán)境博弈中，城市居民借助其政治影響力將農(nóng)村變?yōu)楣I(yè)垃圾與生活垃圾的填埋場和堆放處，農(nóng)村居民由于環(huán)境知識的匱乏與環(huán)境信息的相對閉塞，其環(huán)境風險訴求難以借助行政渠道有效疏解，只能選擇或默默接受或極端抗爭，最終成為鄰避運動的受害者。第三，環(huán)保中介組織如環(huán)境社會組織、環(huán)保機構(gòu)等力量多集中于城市，農(nóng)村環(huán)保社會組織力量的欠缺使鄉(xiāng)村社會喪失了環(huán)境治理的聚合力?！吧?下”失調(diào)的互動結(jié)構(gòu)，形成了城鄉(xiāng)民主治理機制的落差。

環(huán)境治理中民主機制的建立，關(guān)系到公眾信任程度，也關(guān)系到環(huán)境治理過程中風險的再凈化水平。在風險的普遍生產(chǎn)模式下，風險界定不應(yīng)在系統(tǒng)性焦慮的公眾面前遭到掩蓋[9]292。透明的風險信息、有效的公眾參與、順暢的表達渠道將有利于構(gòu)筑應(yīng)對風險的屏障，增強社會信任[21]；相反，受阻塞的治理機制，也會增強公眾的不信任感從而加劇社會的沖擊，形成新的風險再生產(chǎn)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，社會發(fā)展呈現(xiàn)從“集體化”向“個體化”轉(zhuǎn)變的趨勢，人們的環(huán)境意識不斷提升，環(huán)境問題在信息網(wǎng)絡(luò)的放大下逐漸成為社會不公的顯性表現(xiàn)。環(huán)境利益格局的多元化與城鄉(xiāng)環(huán)境治理機制落差下農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的難以實現(xiàn)形成巨大的張力，難以排解的環(huán)境訴求導致農(nóng)村居民對政府信任程度不斷下滑，環(huán)境“塔西佗陷阱”為社會增添了風險應(yīng)對成本。

（四）“縱-橫”分化的城鄉(xiāng)環(huán)境組織結(jié)構(gòu)

當前我國環(huán)境治理內(nèi)在處于“縱-橫”交錯的組織架構(gòu)中，縱向以層級為支撐，形成了環(huán)境組織機構(gòu)垂直的分化體系；橫向則以區(qū)域、部門為劃分，形成了水平的結(jié)構(gòu)體系。縱橫條塊分割的組織結(jié)構(gòu)造成按照職能與按照屬地組織管理的環(huán)境治理系統(tǒng)之間彼此封閉“各自為政”，城市與農(nóng)村的環(huán)境治理部門面對跨層級難以協(xié)調(diào)、跨部門難以聯(lián)動、跨區(qū)域難以合作的多重困境，破壞了生態(tài)環(huán)境治理的整體性與系統(tǒng)性。針對這一問題，2015 年，國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，強調(diào)“將分散在各部門的環(huán)境保護職責調(diào)整到一個部門”；2018 年機構(gòu)改革后，生態(tài)環(huán)境部以“大部制”搭建了系統(tǒng)化生態(tài)治理的結(jié)構(gòu)框架，如以往農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責的面源污染轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境部負責，從“農(nóng)業(yè)干、農(nóng)業(yè)管”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)業(yè)干、環(huán)保管”[22]，加強了對生態(tài)環(huán)境治理的整體調(diào)控。但在具體實踐中，農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)往往處于縱向條線結(jié)構(gòu)中的末端，在自身環(huán)境權(quán)力與資源虧缺、空心化和老齡化加劇的背景下，環(huán)境治理能力被消解。與此同時，由于環(huán)境治理對生產(chǎn)生活全過程的關(guān)聯(lián)性，在橫向塊狀組織下，許多污染在源頭控制上仍由城市與農(nóng)村的相關(guān)職能部門決定，城鄉(xiāng)跨域合作中各部門信息不透明、職能重疊等問題形成重重困擾，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制尚未建立，功能銜接還不順暢，成為城鄉(xiāng)環(huán)境治理整體性目標的掣肘?？v橫分化的環(huán)境治理組織結(jié)構(gòu)，形塑了城鄉(xiāng)治理目標的單一化與碎片化。

城鄉(xiāng)任何一方作用的消解，都難以達成集體行動，弱化的農(nóng)村環(huán)境治理能力弱化影響了其在生態(tài)文化傳承、生態(tài)屏障等方面的獨特功能，碎片化的城鄉(xiāng)治理模式，阻礙了城鄉(xiāng)嵌入式合作關(guān)系的達成，在面對系統(tǒng)性風險時，分散式的治理模式將變得遲滯而低效。

三、城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系的重建路徑

風險社會中，沒有誰是一座孤島，城鄉(xiāng)環(huán)境治理的風險場域要求重塑一個“共同世界”(common world),沒有“外部”、沒有“出口”，也沒有“他者”[23]，在某種程度上，風險社會的到來，倒逼城鄉(xiāng)環(huán)境治理走出二元分割的敘事語境，在時空分延（time-space distanciation）[24]中提升了城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系對二元結(jié)構(gòu)的秩序轉(zhuǎn)換潛能。正如吉登斯所言，一個社會的成功轉(zhuǎn)型，既需要掙脫地域化關(guān)系的“抽離”，也需要對地域化關(guān)系“再嵌入”的重塑過程[11]18。這既是城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化發(fā)展的內(nèi)在張力，也是重建城鄉(xiāng)地域關(guān)系秩序的必然方向。因此，重構(gòu)城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系，需要打破城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境二元結(jié)構(gòu)，走城鄉(xiāng)融合之路。超越城鄉(xiāng)傳統(tǒng)地域型環(huán)境治理模式下二元化、分隔化、碎片化的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)的再平衡，是風險社會視域下環(huán)境治理體系從“回應(yīng)”向“預防”的秩序轉(zhuǎn)向。

（一）平衡治理：重塑城鄉(xiāng)復合型環(huán)境治理主體

“鄉(xiāng)村和都市本是相關(guān)的一體”[25]，受不同現(xiàn)代化介入層次的影響，城鄉(xiāng)之間的平衡關(guān)系被打破。對城鄉(xiāng)治理主體的平等賦權(quán)，對于被標簽化的弱勢主體而言，是權(quán)力與身份的雙重建構(gòu)過程。在環(huán)境治理中，重塑城鄉(xiāng)復合治理主體，保障城鄉(xiāng)環(huán)境治理權(quán)力的平等性，是風險非預期的行進下走出既有“中心-邊緣”偏差性治理格局鎖定的出路。具體說來，就是由城鄉(xiāng)雙維空間，涉及政府、市場、社會不同層面，涵蓋黨政、知識、行業(yè)、媒體等不同界別，針對不同領(lǐng)域的環(huán)境問題，形成雙維-多層-多界-多域共同參與、功能融合的城鄉(xiāng)環(huán)境治理聯(lián)合體，塑造環(huán)境治理體系的動力來源。

首先，提升農(nóng)村在城鄉(xiāng)環(huán)境治理中的權(quán)力層級與地位，在鄉(xiāng)村生態(tài)振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的契機下，加強政府對農(nóng)村的制度傾斜，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境公共服務(wù)保障等方面注入政策紅利，形成農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的制度保障。其次，推動省以下環(huán)保機構(gòu)垂直管理制度改革，實現(xiàn)環(huán)保部門從縣級到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的“最后一公里”延伸，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立環(huán)境保護基層機構(gòu)，依據(jù)不同區(qū)域農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的差異性，保障資本、技術(shù)、管理隊伍的配置，培養(yǎng)農(nóng)村環(huán)境治理相關(guān)人才，確保農(nóng)村環(huán)境問題“有權(quán)管”“有人管”“有力管”。再次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的企業(yè)環(huán)境準入與監(jiān)管機制，消除城鄉(xiāng)環(huán)境監(jiān)管勢差，提升地方政府、媒體、行業(yè)等多重主體對農(nóng)村的監(jiān)管力度，定期巡查鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。最后，對地方政績實行長期生態(tài)效應(yīng)評估，在城鄉(xiāng)整體性生態(tài)平衡中建立生態(tài)獎勵或追責機制，轉(zhuǎn)變地方政府重城輕鄉(xiāng)的思維慣式。

（二）整體治理：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)環(huán)境治理要素流動方式

風險再生產(chǎn)的公共性危害擴展沖擊著城鄉(xiāng)傳統(tǒng)“內(nèi)外”分野的空間格局，模糊了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)的空間“場所”分立。在風險社會的重構(gòu)下，城鄉(xiāng)環(huán)境治理理應(yīng)打破已有的空間地理隔閡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)內(nèi)外融合的整體性格局。2019 年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》強調(diào)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)污染物收運處置體系，嚴防城市污染上山下鄉(xiāng)。從整體上對城鄉(xiāng)環(huán)境治理方式進行統(tǒng)籌安排，是環(huán)境治理體系構(gòu)建的基礎(chǔ)。

一是推進城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)。建立城鄉(xiāng)資源統(tǒng)籌機制，制定全國范圍內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的環(huán)境政策保障機制，確保城市與農(nóng)村在政策設(shè)計、組織安排、資源配給等相應(yīng)公共服務(wù)方面的統(tǒng)籌配置，保障人力、財力、物力等環(huán)境資源在城鄉(xiāng)的均衡配置。二是統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)污染物處置體系。制定統(tǒng)一的城鄉(xiāng)污染物排放標準，形成城鄉(xiāng)污染物統(tǒng)一處置的物流鏈條。健全城鄉(xiāng)污染物排放的法律法規(guī)，細化農(nóng)村面源污染、土壤污染、固體廢棄物污染等具體規(guī)范，強化農(nóng)村污染物治理的法制力度。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)平臺，加強對城鄉(xiāng)環(huán)境污染的全天候全方位監(jiān)督管理。三是建立整體性城鄉(xiāng)環(huán)境評價體系。加強對城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移企業(yè)的規(guī)范審查，提升城鄉(xiāng)技術(shù)轉(zhuǎn)移閾值，確保企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備與環(huán)境設(shè)備的同步轉(zhuǎn)移。限定生態(tài)環(huán)境交易的法定標準，嚴格防止“重復落后”的倒退性技術(shù)轉(zhuǎn)移。

（三）多元治理：協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)環(huán)境民主參與機制

風險社會下，任何單一的應(yīng)對機制均難以抵御未知性的席卷，原子化的主體再也難以成為社會治理的起點。風險之痛使隸屬于不同階層的上下之間的不同關(guān)系得以打通，城鄉(xiāng)之間政府、企業(yè)、非政府組織、個人在內(nèi)均應(yīng)是治理的參與者。在城鄉(xiāng)環(huán)境治理中，需要確保城鄉(xiāng)環(huán)境治理過程中的民主參與，形成“政府主導、企業(yè)主責、公眾參與”的多元共治體系。

第一，充分發(fā)揮政府主導作用，保障民主參與渠道的通暢性。建立透明的環(huán)境信息傳播機制與嚴格的生態(tài)問責制度，明確環(huán)境治理的“權(quán)利清單”與“責任清單”。從環(huán)境政策出臺到環(huán)境風險公布實行全過程民主治理，征求各方意見，保障環(huán)境信息的上下通達。第二，推動綠色發(fā)展，落實排污許可制度改革，促推城鄉(xiāng)企業(yè)承擔污染防治主體責任。對城鄉(xiāng)排污達標實行透明化監(jiān)管，公布企業(yè)排污數(shù)據(jù)，推進企業(yè)的低碳環(huán)保轉(zhuǎn)型。第三，充分發(fā)揮“中介型”環(huán)保組織在城鄉(xiāng)環(huán)?？破招麄?、監(jiān)督、環(huán)境訴求表達中的承接作用，基于城鄉(xiāng)各自特征，為居民環(huán)境治理參與搭接平臺。第四，以農(nóng)村農(nóng)業(yè)治理現(xiàn)代化為契機，提升公眾參與水平。以制度紅利推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，在此基礎(chǔ)上改善需求結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村環(huán)保教育水平，通過再教育提高農(nóng)民的環(huán)境信息搜集與分析能力，使農(nóng)民有意愿有能力參與環(huán)境治理過程，發(fā)揮更強的政策影響力。保障城鄉(xiāng)居民的監(jiān)管舉報權(quán)利，通過環(huán)境信息公開制度、多方溝通交流機制、公眾評議機制等相關(guān)制度，接受公眾對環(huán)境排污單位的監(jiān)督問責，構(gòu)建政府、企業(yè)、公眾一體化監(jiān)督管理模式。

（四）協(xié)同治理：整合城鄉(xiāng)環(huán)境治理目標

在風險與生態(tài)環(huán)境的一體同構(gòu)特質(zhì)下，依靠城市或農(nóng)村單一機制難以應(yīng)對生態(tài)環(huán)境整體性帶來的風險。通過不同的行動機制（整合、協(xié)調(diào)等）與技術(shù)手段促進城鄉(xiāng)多部門、多主體的嵌入與整合，建構(gòu)縱橫交錯統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)網(wǎng)絡(luò)治理格局，尋求城鄉(xiāng)多方價值、多重參與、多層治理的良性生態(tài)循環(huán)和共生，提升城鄉(xiāng)環(huán)境治理的無縫隙銜接能力，是風險社會下城鄉(xiāng)環(huán)境治理目標的整合思路。

首先，以城鄉(xiāng)功能互補為前提搭建城鄉(xiāng)協(xié)同治理體系。對不同城鄉(xiāng)屬性進行定位、定性、定規(guī)模，區(qū)分城鄉(xiāng)治理功能的異質(zhì)性，形成不同的環(huán)境治理模式。構(gòu)建明確的分工機制，理順城鄉(xiāng)環(huán)境治理相關(guān)機構(gòu)的角色分工、治理理念與功能結(jié)構(gòu)。其次，內(nèi)外雙重發(fā)力提升農(nóng)村環(huán)境治理能力。從外部配置農(nóng)村環(huán)境治理能力提升的外在制度與技術(shù)環(huán)境，在能力條件（環(huán)境資源、環(huán)境政策、基礎(chǔ)設(shè)施）、技術(shù)要件（人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云服務(wù)）等方面實現(xiàn)對農(nóng)村環(huán)境治理的傾斜和下沉。從內(nèi)部加強對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基層社會組織、自主性環(huán)境機構(gòu)的扶持力度。再次，建立城鄉(xiāng)環(huán)境問題跨域合作機制。在跨行政邊界、跨功能邊界的污染物防控問題上，在城鄉(xiāng)不同層級政府之間、不同職能部門（如交通、衛(wèi)生、氣象、環(huán)保等功能部門）之間搭建合作機制，建立清晰的反饋機制，在城鄉(xiāng)環(huán)境共治內(nèi)容、合作頻率、親密程度等方面設(shè)立協(xié)同治理衡量體系。在城鄉(xiāng)間建立環(huán)境風險科學預警與預見機制，實現(xiàn)協(xié)同預防風險、科學有效監(jiān)控、優(yōu)化治理流程并不斷降低風險的目標，建立多層次風險監(jiān)測體制與資源信息交互的城鄉(xiāng)互通平臺，確立城鄉(xiāng)共有的行動目標，進一步達成城鄉(xiāng)的共同行動。

結(jié) 語

走城鄉(xiāng)融合之路，通過城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整實現(xiàn)對城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系的重建，是應(yīng)對城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系風險的應(yīng)然選擇。然而，就目前而言，這條路依舊漫漫。在社會轉(zhuǎn)型期，我國正處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代、二元與多元、碎片與整合交織變奏的發(fā)展過程中，如果想要穿越種種的束縛，就需要一場變革[26]，這是涉及政治、經(jīng)濟、文化、社會、價值等多要素全方位的更迭過程。這一過程中，只有真正意識到，在風險社會“不安全”[9]48的語境下，任何一方產(chǎn)生的風險都將會為另一方帶來同樣的處境，才能使人們認識到合作、協(xié)同等多元力量在風險對抗中的價值，也才能在承認城鄉(xiāng)差異的基礎(chǔ)上真正發(fā)揮城鄉(xiāng)各自的主體功能性。只有在這一層面，城鄉(xiāng)才得以成為真正的“命運共同體”，最終超越“囚徒困境”的集體行動難題，走向共建共享共融的格局。