◇崔久富 郭貫成

一、問題的提出

自然資源是支撐國家發(fā)展與穩(wěn)定的物質基礎，如何處理開發(fā)與保護之間的關系，影響著國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的可持續(xù)性。中國因地域遼闊，自然資源總量豐富，成為一個“資源大國”；同時，又因人均資源占有量不足和低效開發(fā)利用，被視為一個“資源小國”。因此，如何加強自然資源保護和提高自然資源利用效率，成為完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生的題中之意。

人口問題、環(huán)境污染、資源短缺、生態(tài)破壞、能源匱乏和糧食危機等問題，成為當今世界面臨的主要全球性問題。這嚴重威脅著人類正常的生產(chǎn)與生活，制約著世界可持續(xù)安全和可持續(xù)發(fā)展的能力[1]。改革開放以來，中國經(jīng)濟建設雖取得了舉世矚目的成就，但也付出了巨大的生態(tài)環(huán)境代價。《中國生態(tài)環(huán)境狀況公報》顯示，中國部分省市仍長期面臨著空氣污染加劇、淡水質量下降、生態(tài)環(huán)境破壞和自然災害頻發(fā)等資源環(huán)境問題，嚴重阻礙了國家經(jīng)濟高質量發(fā)展和美麗中國建設。

面對日益嚴峻的資源浪費和環(huán)境破壞形勢，黨中央、國務院審時度勢，將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，并及時出臺相關政策文件，明確自然資源資產(chǎn)所有者的職責范圍，監(jiān)督自然資源管理者的施政行為，約束自然資源使用者的開發(fā)利用。鮮明的政策導向和迫切的實踐需要，為生態(tài)文明體制改革提供了良好的契機。生態(tài)文明建設是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，涉及多目標、多任務、多部門的協(xié)同，是眾多政策關系邏輯閉環(huán)的集合體，并非簡單的政策堆砌可以實現(xiàn)。現(xiàn)有研究仍普遍局限于分部分項政策(1)將“生態(tài)文明制度體系建設”視為一個系統(tǒng)工程，與之相關的政策文件統(tǒng)稱為分部分項政策。的探討，缺乏整體性的政策串聯(lián)。本研究嘗試理清復雜政策關系中的一條脈絡，創(chuàng)新性地搭建一個分析框架，形成一條邏輯閉環(huán)，以期對加快推進生態(tài)文明建設和構建具有中國特色的生態(tài)文明話語體系有所裨益。

二、文獻綜述與地域實踐

理論研究與實踐探索的基本關系可概括為：實踐是理論研究的起點和歸宿，伴隨著理論產(chǎn)生的全過程；理論研究是實踐的指路明燈，需結合實踐不斷豐富和發(fā)展[2]?！白匀毁Y源資產(chǎn)負債表編制”“自然資源資產(chǎn)有償使用”和“領導干部離任審計”等作為自然資源管理領域的“新生事物”，自誕生之日起，便引起學術界和政府部門等社會組織的高度關注和積極探索。

（一）深化生態(tài)文明體制改革

2005 年，習近平在浙江省安吉縣天荒坪鎮(zhèn)余村考察時提出“綠水青山就是金山銀山”的重要論斷，體現(xiàn)了人與自然和諧共生的發(fā)展理念，是資源環(huán)境利用觀念的重大變革?！熬G水青山”與“金山銀山”之間的關系是經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的辯證統(tǒng)一[3]，“綠水青山”轉化為“金山銀山”不僅僅是追求經(jīng)濟、生態(tài)、社會等價值實現(xiàn)的“初級”理解，更是保護好自然環(huán)境，實現(xiàn)價值增值的“高級”理解[4]。生態(tài)文明體制改革是對這一理念的布局和落實，“四梁八柱”(2)“四梁八柱”就是一體化的生態(tài)文明建設戰(zhàn)略。“四梁”是指生態(tài)環(huán)境保護的理論體系、法律體系、制度體系以及工作體系?！鞍酥笔侵缸匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、國土空間開發(fā)保護制度、空間規(guī)劃體系、資源總量管理和全面節(jié)約制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理體系、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度。則進一步豐富了生態(tài)文明體系的內(nèi)涵，指明了生態(tài)文明體改革的目標，推動了社會主義生態(tài)文明新時代的進程?，F(xiàn)有研究分別集中于“自然資源資產(chǎn)負債表編制”[5]“自然資源產(chǎn)權制度”[6-7]“國土空間規(guī)劃”[8]“自然資源資產(chǎn)有償使用”[9-10]“領導干部離任審計”[11]以及“環(huán)境治理體系”[12]等諸多領域，取得了可喜的研究成果，形成了多學科交叉的研究局面。首先，資源環(huán)境利用觀由“重開發(fā)、輕保護”到“開發(fā)保護并舉”轉變，顯示出生態(tài)文明思想的先導性。其次，生態(tài)文明體制改革是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，有賴于分部分項政策的支撐。再次，《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱“方案1”）的印發(fā)，為生態(tài)文明制度體系搭建了系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性的框架。不可忽視的是，自然資源部的成立，雖然實現(xiàn)了部門整合，杜絕了“政出多頭”的現(xiàn)象，但是部門之間的聯(lián)動性仍有待進一步提高?，F(xiàn)有研究局限于分部分項政策的研究，條塊化特征明顯，缺乏整體性。特別是在生態(tài)文明體制改革主體框架明確的情況下，挖掘分部分項政策的邏輯關系，打通政策之間有效銜接的“經(jīng)脈”，顯得尤為必要和急迫。

（二）資源核算與負債表編制

國內(nèi)自然資源（環(huán)境）核算起始于20世紀80年代，通過學習和借鑒國民賬戶體系（System of National Accounts，SNA）和環(huán)境與經(jīng)濟核算體系（System of Environmental-Economic Accounting，SEEA）的先進經(jīng)驗，形成了中國環(huán)境經(jīng)濟核算框架（CSEEA）和綠色GDP 核算試點。迄今為止，僅2004 年以政府名義正式發(fā)布了綠色GDP 核算報告，其可操作性和應用價值有限。為加強生態(tài)文明建設，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定1”），首次提出探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，“要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟社會發(fā)展評價體系”，建立資源環(huán)境核算的中國新方案。并于2015 年印發(fā)了《編制自然資源資產(chǎn)負債表試點方案》（以下簡稱“方案2”），規(guī)定由統(tǒng)計部門牽頭，進一步明確核算內(nèi)容、核算周期、核算方法以及試點地區(qū)等實施細則。國內(nèi)學者和政府部門分別就自然資源資產(chǎn)負債表編制的目的意義[13]、概念內(nèi)涵[14]、框架體系[15-16]、表式構成[5]和實踐探索[17]等內(nèi)容進行了廣泛而深入的研究。在借鑒SNA2008 和SEEA2012 的基礎上[18]，開展了湖州市[17]、承德市[19]等地區(qū)的試點編制工作，初步形成了“先實物再價值、先存量再流量、先分類再綜合”的自然資源資產(chǎn)負債表編制原則[20]。歸納總結發(fā)現(xiàn)，研究成果多以會計學理論為基礎，強調一個國家（地區(qū)）某一時點的自然資源資產(chǎn)與負債的價值量[21]，注重期初、期末數(shù)量的“四柱平衡”或者賬戶之間“同體二分”(3)“期初數(shù)+本期增加數(shù)=本期減少數(shù)+期末數(shù)”，即“四柱平衡”；自然資源資產(chǎn)=自然資源負債+自然資源凈資產(chǎn)，即“同體二分”（參見參考文獻[21]）。，相對地忽略了自然資源資產(chǎn)所有者權益和管理者職責，特別是在自然資源確權登記啟動初期，所有權主體和核算主體尚未明確的情況下，自然資源資產(chǎn)所有者權益和管理者的權利義務難以落實，若片面追求自然資源資產(chǎn)負債表的形式和構成，則編制意義成為空談。

（三）自然資源資產(chǎn)有償使用

人類社會早期，自然資源因供給量大于人類社會需求量，而被人們無償使用；后經(jīng)人口數(shù)量增長和商貿(mào)活動增加，使得自然資源日漸相對稀缺，自然資源產(chǎn)權及制度由此起源。產(chǎn)權制度的建立和有效運行，會受政治制度、體制機制和執(zhí)行過程等多重因素的影響[7]。中國作為社會主義國家，始終堅持社會主義自然資源資產(chǎn)公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，這決定了中國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革不同于西方國家的產(chǎn)權私有化。中國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度先后經(jīng)歷了國家所有和集體所有的單一產(chǎn)權階段，到所有權和使用權相分離的“兩權分離”階段，使用權也經(jīng)歷了由無償取得和不可交易轉變?yōu)橛袃斎〉煤涂山灰椎闹贫茸冞w過程[22]。特別是國務院印發(fā)的《關于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》（以下簡稱“意見1”），為新時期自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革指明了方向。學術界分別從經(jīng)濟學、法學和管理學等學科視角進行了諸多有益探索。經(jīng)濟學基于新古典理論、外部性理論和租值耗散理論等學理依據(jù)，主張明晰產(chǎn)權，明確所有權主體，發(fā)揮市場資源配置的決定性作用，以提高自然資源利用效率[23]。法學依據(jù)財產(chǎn)權、物權和債權的法理邏輯，注重所有權的權利構成，強調自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體的權利和義務[24]。管理學則從自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權管理中存在的權利沖突和權益糾紛等現(xiàn)象，探討完善治理體系和提高治理能力的必要性[25]?？傮w而言，理論成果豐碩，實踐探索困難。原因包括，一是自然資源資產(chǎn)類型欠區(qū)分，有償使用范圍待明確；二是“兩權分離”突出使用權的實現(xiàn)形式，相對忽略了中央政府與地方政府之間的委托代理關系，不利于激勵和約束地方政府的管理行為。

（四）落實領導干部離任審計

在經(jīng)濟建設實踐中，有的官員為了仕途升遷，不惜以資源過度消耗和生態(tài)環(huán)境破壞為代價換取政治晉升錦標賽的“勝利”[26]，這極大地威脅著經(jīng)濟、社會和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。為此，2013年以來，習近平多次提出，要樹立正確的政績觀，“不唯GDP 論英雄”，“要把民生改善、社會進步、生態(tài)效益等指標和實績作為重要的考核內(nèi)容”[27]。2015 年，《開展領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》（以下簡稱“方案3”）的印發(fā)，確定了審計署和全國各級審計機關的主體地位，明確了地方各級黨委和政府履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護的責任，為領導干部政績考核提供了新思路。內(nèi)蒙古自治區(qū)呼倫貝爾市、湖南省婁底市以及山東省、江蘇省等省市主要領導干部的離任審計試點[28]，為《領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定（試行）》的頒布奠定了實踐基礎。國內(nèi)學者對領導干部離任審計研究的理論基礎[29]、概念內(nèi)涵[11]、審計對象[30]、審計目標[31]、審計指標體系構建[32]以及實踐經(jīng)驗總結[33]等內(nèi)容進行了深入探討和全面概括，有助于推動經(jīng)常性審計制度的建立。在肯定研究成果的同時，也不能漠視研究過程中存在的問題。首先，目前的自然資源資產(chǎn)離任審計仍然偏重于財政財務審計和合規(guī)性審計，而很少涉及績效審計[34]。其次，針對將審計結果如何應用于領導干部的選拔和淘汰的問題，缺乏有效的制度性安排。再次，審計對象不統(tǒng)一，具體責任人不到位，容易出現(xiàn)“屢審屢犯”現(xiàn)象。最后，部門間缺乏聯(lián)動，統(tǒng)計局與審計署在政策落實上，強調各自部門職能和特色，使得兩項工作缺少應有的銜接。

綜上所述，深化生態(tài)文明體制改革的主要障礙可歸結為三個方面：一是學術理論研究比較于地方實踐探索具有一定的滯后性，表現(xiàn)為理論研究注重國外經(jīng)驗借鑒，難以形成突破性創(chuàng)新和達成社會共識，無法有效指導實踐；二是分部分項政策的地域實踐存在的問題，往往不是由其本身導致的，而是由相關政策不健全、配套政策不完善造成的；三是部門工作之間缺乏合作和聯(lián)動，政策落實過于強調部門職能和利益。對此，打破障礙的首要前提是樹立整體性和系統(tǒng)性思維，生態(tài)文明建設既不是一個部門和一條政策可以實現(xiàn)的，也不是多條政策的簡單堆砌。將生態(tài)文明建設比作人體，“四梁八柱”比作人體骨架，分部分項政策比作主要臟器，政策銜接比作人體經(jīng)脈。人體功能的實現(xiàn)，需要建立臟器與經(jīng)脈之間的閉環(huán)系統(tǒng)，人體的復雜性又決定了此類閉環(huán)系統(tǒng)的多樣性。由此可見，理清政策關系銜接，建立承前啟后的傳導機制和閉環(huán)系統(tǒng)，是實現(xiàn)生態(tài)文明建設目標的關鍵。

三、政策關系、目標管理與概念內(nèi)涵

2014 年2 月17 日,習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上提出，“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件。在學習理解上，……要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系……”[35]。在解釋公共政策方面，我國往往以“政策關系”為研究對象，強調政策間關聯(lián)和凸顯政策體系完整，不同于西方國家以“政策過程”為研究對象。因此，厘清政策關系成為中國公共政策解決實踐問題的前提[36]。鑒于上述生態(tài)文明體制改革過程中暴露的問題，迫切需要強化政策梳理，把握政策演進脈絡，闡明政策關系和明確政策目標（見圖1）。

（一）政策關系梳理

新中國成立以后，各項事業(yè)百廢待興。直至改革開放，才逐步確立了“以經(jīng)濟建設為中心”的發(fā)展模式，中國經(jīng)濟迅速騰飛，取得了世界發(fā)展史上的“中國奇跡”。在經(jīng)濟繁榮的背后，人與自然之間的矛盾日益顯現(xiàn)，人口、資源、環(huán)境等問題嚴重制約著經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。2005 年，習近平在浙江省安吉縣率先提出“綠水青山就是金山銀山”的著名論斷，是中國早期生態(tài)文明思想的引領者、推動者和踐行者。2007 年，黨的十七大報告首次提出“生態(tài)文明建設”，標志著中國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，生態(tài)文明建設由此步入“萌芽階段”。2012 年，黨的十八大進一步確立了生態(tài)文明建設的重要地位，將其納入“五位一體”總體布局，標志著黨和國家對社會主義建設規(guī)律的認識又提升到了新的高度，生態(tài)文明建設進入“初步成型階段”。

此后，中共中央、國務院和各部委聯(lián)合出臺了一系列重大決策部署，統(tǒng)籌和細化生態(tài)文明建設的實施步驟，生態(tài)文明建設逐步進入“試點探索階段”。2013 年，“決定1”提出，建設生態(tài)文明，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。2015 年，《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》（以下簡稱“意見2”）指出，堅持把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主作為基本方針，并在“方案1”中豐富和拓展為健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度、資源有償使用和生態(tài)補償制度、環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系以及完善生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度。同年11 月，頒布了“方案2”和“方案3”，進一步推動了自然資源有償使用和有效管理的實踐探索。2018 年，自然資源部的成立打破了“九龍治水”的局面，使得生態(tài)文明建設邁入“完善發(fā)展階段”。2019 年，《關于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見》（以下簡稱“意見3”）、《自然資源統(tǒng)一確權登記暫行辦法》以及2020 年《自然資源調查監(jiān)測體系構建總體方案》的印發(fā)，更加突出了產(chǎn)權制度改革、統(tǒng)一確權登記和自然資源調查監(jiān)測對推動自然資源有償使用的重要作用。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定2”）則進一步將自然資源產(chǎn)權制度、有償使用制度、確權登記制度和領導干部離任審計等制度納入國家治理體系。

圖1 生態(tài)文明建設分部分項政策梳理

通過對生態(tài)文明建設分部分項政策的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，自然資源保護和有償使用是核心，產(chǎn)權制度改革是關鍵，領導干部離任審計是保障。若將自然資源有償使用視為自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的一種方式，那么自然資源資產(chǎn)負債表編制過程中的實物量核算和價值量核算可為價值實現(xiàn)提供參考和依據(jù)，可看作價值實現(xiàn)的基礎。領導干部離任審計因明確責任主體，審計自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護等內(nèi)容，可視作自然資源及資產(chǎn)有效治理的重要手段[37]，為價值實現(xiàn)提供保障。本文從自然資源資產(chǎn)負債表編制，到自然資源產(chǎn)權制度改革，再到領導干部離任審計等一系列復雜的政策關系中，化繁為簡、條分縷析，從理論上建構“價值核算-價值實現(xiàn)-有效治理”的研究邏輯，嘗試理清政策關系脈絡（見圖2）。

（二）政策目標管理

生態(tài)文明建設的實現(xiàn)離不開政策目標指引，通過對分部分項政策目標的總結和歸納，進一步明確和理清生態(tài)文明建設的方向（見圖1）。“意見2”將主要目標設定為到2020 年，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設取得重大進展，生態(tài)文明建設水平與全面建成小康社會目標相適應，生態(tài)文明重大制度基本確立，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權和用途管制、生態(tài)環(huán)境保護管理體制等關鍵制度建設取得決定性成果?！胺桨?”將這一目標完善為“四梁八柱”的生態(tài)文明制度體系。由此可知，生態(tài)文明建設是經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益兼顧的多目標協(xié)同發(fā)展，其核心是正確處理人與自然之間的關系，即節(jié)約優(yōu)先，保護優(yōu)先，提高資源利用效率和改善環(huán)境質量等。“方案2”“意見3”和“方案3”分別將總目標解構為摸清自然資源資產(chǎn)家底、實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)有償使用和切實履行資源環(huán)境保護與自然資源資產(chǎn)管理責任三個分目標。摸清家底（事前保護）-有償使用（過程控制）-履行職責（事后保護）三個分目標一系相承、前后呼應，統(tǒng)一于生態(tài)文明建設的主要目標之中，并與生態(tài)文明體制改革“源頭嚴防、過程控制、損害賠償、責任追究”的原則相一致。

圖2 建構“價值核算-價值實現(xiàn)-有效治理”的研究邏輯

（三）概念內(nèi)涵界定

學術理論研究較地方實踐探索有一定的滯后性，迫切需要我們對“生態(tài)文明”的概念內(nèi)涵作出進一步的闡釋。通過對分部分項政策內(nèi)容的梳理和政策目標的把握，中國語境下的生態(tài)文明，應該是中國共產(chǎn)黨領導全國人民進行社會主義現(xiàn)代化建設實踐過程中，為實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展而形成的，關于生態(tài)文明價值、目標和實現(xiàn)方式的科學化認識與理論化概括[38]。因此，本文暫將“生態(tài)文明”概念內(nèi)涵分為廣義和狹義兩個層面。廣義的生態(tài)文明是指人與各種環(huán)境因素之間關系的集合，包括人與自然和諧相處，人與社會友好穩(wěn)定以及人類可持續(xù)生存與全面發(fā)展等。狹義的生態(tài)文明，特指開發(fā)、節(jié)約和保護好自然資源，實現(xiàn)人與自然和諧共生。狹義的“生態(tài)文明”是本文的重點研究對象。

四、構建政策關系邏輯閉環(huán)：一個分析框架

在明確生態(tài)文明內(nèi)涵的前提下，以政策目標設置為導向，遵循“環(huán)境-目標”“主體-客體”“目標-手段”和“手段-結果”等邏輯關系[39]，按照“價值核算-價值實現(xiàn)-有效治理”的研究邏輯，建構自然資源資產(chǎn)“為什么核算-誰來核算-核算什么-如何核算-怎么實現(xiàn)-如何評價-怎樣治理”的分析框架（見圖3），形成以領導干部離任審計結果為評價基礎，以生態(tài)文明分目標設置為評價依據(jù)的循環(huán)式邏輯閉環(huán)，從而不斷推進生態(tài)文明建設波浪式向前發(fā)展。

（一）闡明自然資源資產(chǎn)價值核算緣起

“環(huán)境-目標”的邏輯關系表明，一種行為目標的制定是受所在環(huán)境（政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境等一切外部因素）的影響而產(chǎn)生的。國內(nèi)資源短缺加劇、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化等外部性因素突顯了人與資源環(huán)境之間的矛盾，迫切需要黨中央、國務院制定正確處理人與自然關系的發(fā)展目標?；谇笆鲎匀毁Y源資產(chǎn)負債表編制、深化產(chǎn)權制度改革和推行領導干部離任審計等政策關系的梳理，明確了“摸清家底”“有償使用”和“履行職責”的政策目標。摸清自然資源底數(shù)，編制自然資源資產(chǎn)負債表，需要以自然資源調查監(jiān)測工作和確權登記工作為依托，開展自然資源實物量核算和自然資源資產(chǎn)價值量核算。實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)有償使用，需要發(fā)揮市場機制的配置作用，將自然資源資產(chǎn)價值轉化為市場交易價格。領導干部離任審計的內(nèi)容包括切實履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任，自然資源實物量和價值量的動態(tài)變化情況可作為領導干部離任審計評價考核的重要指標。因而，自然資源資產(chǎn)價值核算應然成為研究框架的邏輯起點。

（二）明確自然資源資產(chǎn)價值核算主體

開展自然資源資產(chǎn)價值核算需要明確核算主體，解決自然資源資產(chǎn)所有權人不到位、權益不落實和部門之間缺乏合作聯(lián)動等問題?！胺桨?”規(guī)定，自然資源資產(chǎn)負債表編制工作，由統(tǒng)計局牽頭，會同發(fā)展和改革委，原國土資源部、環(huán)境保護部等部委聯(lián)合編制。但自然資源資產(chǎn)負債表不僅僅是一張數(shù)量報表，更是明晰自然資源資產(chǎn)所有者權責的憑證。特別是自然資源部成立后，依據(jù)“三定方案”(4)“三定方案”即《自然資源部職能配置、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》。，資產(chǎn)負債表的編制主體應該是自然資源保護和使用的責任（權利）主體[40]。中國行政管理體系的層級制和自然資源管理部門的割裂性，需要探索建立自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制，確定全國人民代表大會的所有權授予地位，國務院的所有權主體地位、自然資源部的代表行使所有權地位以及?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市、縣級政府與同級自然資源管理部門的橫、縱向委托代理關系地位?！胺桨?”將該項工作賦予審計署負責實施，審計地方各級黨委和政府主要領導干部履行自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護責任。由此可見，核算主體、所有權主體與被審計主體存在一致性，即統(tǒng)一于同級自然資源管理部門。鑒于試點探索的經(jīng)驗，建議將自然資源資產(chǎn)價值核算主體的基本單位界定到市縣一級自然資源局。

（三）厘清自然資源資產(chǎn)價值核算內(nèi)容

依據(jù)“主體-客體”的邏輯關系，在明確核算主體的前提下，還需界定自然資源資產(chǎn)的范圍，厘清自然資源資產(chǎn)價值核算內(nèi)容，即核算客體。自然資源概念內(nèi)涵存在分歧、分類標準不統(tǒng)一，但中國語境下的自然資源是指天然存在、有使用價值、可提高人類當前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和(5)參見《黨的十八屆三中全會重要決定輔導讀本》。，主要包括土地資源、水資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、草原資源、海域海島資源等類別(6)參見《關于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導意見》。。自然資源資產(chǎn)是指擁有明確權屬，經(jīng)人類開發(fā)利用，使其進入市場交易，并帶來預期收益的那部分具有稀缺性的自然資源?？砂凑兆匀毁Y源資產(chǎn)的主體性質、使用性質以及資源類型，依次從宏觀層面分為全民所有自然資源資產(chǎn)和集體所有自然資源資產(chǎn)；從中觀層面分為公益性自然資源資產(chǎn)和經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)；從微觀層面分為土地資源資產(chǎn)、水資源資產(chǎn)、礦產(chǎn)資源資產(chǎn)、森林資源資產(chǎn)、草原資源資產(chǎn)和海洋資源資產(chǎn)6個類別[41]。當然，自然資源資產(chǎn)的范圍也不是一成不變的，它會隨著人類的利用方式和生產(chǎn)生活的需要而動態(tài)發(fā)展變化。簡而言之，當前自然資源資產(chǎn)價值核算的客體主要包括上述6 類自然資源資產(chǎn)。

（四）辨識自然資源資產(chǎn)價值核算方法

依據(jù)“目標-手段”的邏輯關系，“摸清家底”需要構建自然資源調查監(jiān)測體系和開展自然資源確權登記工作，以查清某一區(qū)域范圍內(nèi)某一時點的全部自然資源種類、數(shù)量、質量、權屬和位置等狀況，為自然資源實物量核算奠定基礎?！坝袃斒褂谩毙枰柚匀毁Y源資產(chǎn)價值量核算，為自然資源資產(chǎn)有償使用提供交易價格參考。因此，如何從自然資源實物量轉化為自然資源資產(chǎn)價值量成為實現(xiàn)上述目標的關鍵。國際上常見的核算方法雖類型多樣、相互交織，但大致可歸納為市場法、成本法和收益法三大類。國內(nèi)在自然資源資產(chǎn)核算方面，頒布了《自然資源分等定級通則》和《自然資源價格評估通則》兩項行業(yè)標準。該方法強調對“數(shù)量”“質量”“價值”的全面核算，著重體現(xiàn)“等別”“級別”“價值”之間的關系。就價值而言，分類也多種多樣，既有使用價值與價值二元之分，還有經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值等多元之分，不同的價值類型選擇不同的價值核算方法。基于上述分析，本文建議以“有無市場交易”作為價值核算方法選取的標準，優(yōu)先核算自然資源資產(chǎn)的本身經(jīng)濟價值，對于衍生的生態(tài)價值核算，遵循“皮之不存，毛將焉附”的主次邏輯關系[41]。

（五）探索自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)機制

依據(jù)“目標-手段”邏輯關系，自然資源資產(chǎn)有償使用作為自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的一種方式，不僅需要核算出自然資源資產(chǎn)的價值量，還需要在此基礎上發(fā)揮市場機制與政府宏觀調控的雙重作用實現(xiàn)自然資源資產(chǎn)價值，具體表現(xiàn)為建立健全供求、價格、競爭和風險等市場化配置機制和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度體系。首先，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，建立健全自然資源資產(chǎn)交易的一級市場和二級市場。①除部分關系國家安全的自然資源（稀土礦等）采取協(xié)議出讓等特殊情形外，其他自然資源盡可能采取招標、拍賣、掛牌方式出讓，優(yōu)化自然資源供給側結構；②逐步放開政府定價，完善自然資源資產(chǎn)價值評估，形成基準價格參考，完善價格形成機制；③鼓勵市場良性競爭，以“新舊產(chǎn)能轉換”為契機，提高自然資源利用效率；④建立自然資源資產(chǎn)管理風險預警機制，強化風險識別，編制領導干部履行重點風險管控清單。其次，發(fā)揮政府服務與監(jiān)管職能，深化自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革，在堅持全民所有制的前提下，推動所有權與使用權分離，并結合委托代理機制，處理好中央與地方事權、財權劃分。同時，適度擴展自然資源資產(chǎn)使用權的權能構成（如出讓、擔保、入股等），夯實全民所有自然資源資產(chǎn)價值實現(xiàn)的權利基礎。

（六）強化自然資源及資產(chǎn)審計與治理

依據(jù)“目標- 手段”邏輯關系，“履行職責”目標的達成，可在借鑒自然資源資產(chǎn)領導干部離任審計內(nèi)容的基礎上，構建評價指標體系，運用層次分析法、結構熵權法等評價方法，開展領導干部離任審計，分析評價結果，考評領導干部對資源環(huán)境保護與自然資源資產(chǎn)管理責任的落實情況。本文建議以每個公歷年為一個核算- 評價周期，對領導干部的職責履行情況進行綜合評價，激勵其保護資源環(huán)境和自然資源資產(chǎn)集約節(jié)約利用的意愿和行為。依據(jù)“手段- 結果”的邏輯關系，無論是自然資源資產(chǎn)價值核算方法的比較，還是價值實現(xiàn)路徑的探討，抑或是領導干部離任審計的評價，都是為了促進人與自然和諧共生?！皼Q定2”指出，國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。因此，深化生態(tài)文明體制改革，推進生態(tài)文明建設，需要針對“價值核算-價值實現(xiàn)- 履行職責”中的薄弱環(huán)節(jié)和自然資源（資產(chǎn)）管理中存在的問題，從法律法規(guī)完善、制度體系構建、市場機制健全以及強化部門協(xié)同等方面，探討自然資源保護和自然資源資產(chǎn)管理優(yōu)化的治理路徑。