李飛

調(diào)兵山市區(qū)域面積262.8平方公里，包括2個街道和3個鎮(zhèn)共34個行政村。全市總?cè)丝?3.69萬人，其中農(nóng)村人口6.36萬人。全市耕地191997.8畝，人均耕地0.81畝，農(nóng)村人均耕地3.01畝。

結(jié)合調(diào)兵山市近幾年來征地工作實際，重點對征地制度改革的探索、做法和體會，做了如下探索。

第一，調(diào)兵山市近年來在履行和完善征地程序、解決征地補(bǔ)償糾紛等方面的經(jīng)驗做法、存在問題和建議。

調(diào)兵山市是一座以煤炭生產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)的新興工業(yè)城市，城市發(fā)展和礦山生產(chǎn)用地需求量很大。20年來征地總面積就達(dá)到了近萬畝。為扎實履行和完善好征地程序，解決征地補(bǔ)償糾紛，我們近年來嘗試推行以下幾點做法。

一是嚴(yán)格按照國家規(guī)定執(zhí)行征地審批程序。從依據(jù)規(guī)劃確定征地地塊到進(jìn)行擬征地調(diào)查、確認(rèn)、簽字到聽證權(quán)利告知，從擬定“一書三方案”到局內(nèi)部建設(shè)用地報批進(jìn)行會審，從送政府簽批到向省市逐級報批，從獲取省政府批準(zhǔn)到批后實施征地。每一個環(huán)節(jié)都嚴(yán)格按照程序報批。在批后過程中，我們嚴(yán)格按照“兩公告一登記”程序辦理征地批后實施工作。

二是實行征地補(bǔ)償費先期落實制度和征地補(bǔ)償費使用年終報表制度。凡是征地項目，征地補(bǔ)償費必須先期全額落實。征地補(bǔ)償費不落實的，不予組織征地報件。并要求各被征地村在一定時間內(nèi)提交征地補(bǔ)償費使用清單。同時由所在鎮(zhèn)（街）、監(jiān)察、審計、財政和、農(nóng)業(yè)、國土資源6個部門備案審核。

三是明確嚴(yán)格實行征地補(bǔ)償費專戶管理制度。國土資源局會同財政局按征地補(bǔ)償方案規(guī)定，將征地補(bǔ)償費統(tǒng)一支付給被征地村集體及負(fù)責(zé)安置的單位和部門。調(diào)兵山市委、市政府一直高度重視農(nóng)村集體土地征地補(bǔ)償安置工作。在2002年就制定下發(fā)了征地補(bǔ)償使用費管理辦法，有效地規(guī)范了征地補(bǔ)償費使用行為。

四是在征地報批前落實征地補(bǔ)償安置工作，建立建設(shè)用地征地報批信訪責(zé)任制度。廣泛聽取農(nóng)民對征地補(bǔ)償安置方案意見并將工作責(zé)任分級落實，各負(fù)其責(zé)。征地補(bǔ)償安置方案在征地報批前充分征求農(nóng)民意見，必須經(jīng)被征地村民代表大會2/3以上成員或2/3以上村民同意。

五是嚴(yán)格按照國土資源部規(guī)定做到征地工作“四個必須”。即，必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計劃，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，防止亂占耕地，侵犯農(nóng)民利益；必須充分征求被征地農(nóng)民對補(bǔ)償安置方案的意見，保護(hù)農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)；必須在征地補(bǔ)償費足額到位并獲批準(zhǔn)后才能用地，堅決解決征地補(bǔ)償費拖欠問題；必須公開征地程序、補(bǔ)償安置費用標(biāo)準(zhǔn)及使用管理情況。

六是調(diào)兵山市的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格按照原有生活水平不降低的原則確定。但是原有的生活水平很難界定和計算，在實際工作中我們始終掌把握這樣一條原則，即嚴(yán)格執(zhí)行國家對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)定，該給老百姓的補(bǔ)償必須給足，無論是開發(fā)商征地還是政府工程征地，不能人為隨意地調(diào)整征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。所以近年來的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本在執(zhí)行國家政策的前提下，非常穩(wěn)定。在征地時，我們要將上述標(biāo)準(zhǔn)同當(dāng)?shù)乇徽鞯丶w和農(nóng)戶公開并征求意見，達(dá)成征地補(bǔ)償協(xié)議。并按規(guī)定告知被征地相關(guān)權(quán)利人聽證的權(quán)利和申請舉行聽證的程序。

調(diào)兵山市的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在鐵嶺市縣級市中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較高，僅次于銀州區(qū)，同時征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實施過程中相對穩(wěn)定。但是由于調(diào)兵山市區(qū)域面積小，各村之間差別不大，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的村在看到土地征用補(bǔ)償和土地出讓后的巨大收益差距仍有很大意見。提出將農(nóng)用地特別是耕地的征收及征用放入市場。對除基礎(chǔ)設(shè)施及公益事業(yè)項目，由市場確定征收價和征用價格，經(jīng)所有權(quán)人和使用權(quán)人按農(nóng)用地價格評估及進(jìn)行聽證后準(zhǔn)許征用。這也和新修訂的《土地管理法》集體建設(shè)用地入市有異曲同工之妙。

第二，在探索合理的征地補(bǔ)償辦法、建立科學(xué)的征地補(bǔ)償安置機(jī)制方面的經(jīng)驗做法；在實施的征地區(qū)片綜合地價執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題、有關(guān)意見和建議。

調(diào)兵山市實行征地補(bǔ)償費先期落實制度。凡是征地項目，征地補(bǔ)償費必須先期全額落實。征地補(bǔ)償費不落實的，不予組織征地報件。在這點上我們得到了市委、市政府的大力的支持，尤其是政府工程征地，近年來也在征地報批前全額落實。為了管理好征地補(bǔ)償費的發(fā)放和使用，調(diào)兵山市在2002年就根據(jù)當(dāng)時政策制定下發(fā)了《調(diào)兵山征地補(bǔ)償費使用管理辦法》，使全市的征地補(bǔ)償費管理和使用有了明確規(guī)范。2004年又對該辦法根據(jù)27號文件進(jìn)行了重新修定，對征地補(bǔ)償費的落實到位發(fā)放管理使用進(jìn)行了更加細(xì)致地規(guī)范，現(xiàn)在全市對征地補(bǔ)償費的管理和使用全部按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

征地區(qū)片綜合地價，盡管避免了一定程度上的“同地不同價”問題，但它的成果仍然沒有擺脫計劃指導(dǎo)因素，仍然沒有離開年產(chǎn)值加倍數(shù)補(bǔ)償窠臼。對不同的被征地個體，它所確定的價格仍然沒有說服力。盡管屬過渡手段，它仍然存在兩個明顯缺陷：一是區(qū)片劃分仍不合理，仍機(jī)械地采用村屯自然行政界線為區(qū)片界線，無法真正體現(xiàn)不同區(qū)塊間的價格差異，被征地農(nóng)民肯定意見很大。二是同一區(qū)塊內(nèi)理論上應(yīng)該特點性質(zhì)相同，但是人為確定區(qū)片界線后， 沒有從客觀實際上對同一區(qū)塊中不同個體進(jìn)行修正參數(shù)設(shè)置。

建議：重新認(rèn)定農(nóng)用地的價值取向。不能單一考慮其經(jīng)濟(jì)價值，還要考慮農(nóng)用地社會價值、環(huán)境價值。對其價值的構(gòu)成進(jìn)行重新認(rèn)定，并按照市場價值進(jìn)行合理估價，按照市場價格征用農(nóng)用地。

第三，為落實國家文件，出臺的相關(guān)的配套政策、措施，特別是在如何保證征地農(nóng)民“生活水平不降低”和“長遠(yuǎn)生計有保障”方面和經(jīng)驗做法。

在目前基層農(nóng)村社會保障制度建設(shè)基本空白的情況下，我市嘗試著把失地農(nóng)民納入社會保障體系。前幾年初嘗試拿出一部分城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地為失地農(nóng)民換取養(yǎng)老保險。在市政府的努力下，被征地農(nóng)民保障相關(guān)文件已經(jīng)出臺，已通過市政府審議。

調(diào)兵山市是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地征收土地主要是城市建設(shè)和礦山企業(yè)占地征收土地，這兩項用地基本上都不能對被征地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)安置，所以采用的安置方式絕大多數(shù)都為貨幣安置和農(nóng)業(yè)安置方式兩種。農(nóng)民那種渴望發(fā)展渴望進(jìn)步的原望依然無從實現(xiàn)。只有將他們從失地后的“一無技術(shù)、二無職業(yè)、三無資金”的困境中解脫出來，他們才能對政府的安置滿意。失去土地后他們?nèi)钡木褪蔷蜆I(yè)技能、就業(yè)支持和引導(dǎo)，所以在得到有限的補(bǔ)償后，他們?nèi)詾橐院蟮纳嫲l(fā)愁。失地使他們固有的弱點顯得更加突出。

第四，在控制征地規(guī)模、探索限定征地范圍、完善征地程序和補(bǔ)償辦法，拓展征地安置途徑等方面的經(jīng)驗做法以及遇到的突出問題；下一步深化征地改革試點工作的思路、內(nèi)容、需要的政策支持。

在當(dāng)前土地征用補(bǔ)償政策仍以政府指導(dǎo)為主體的今天，被征地農(nóng)民為了城市的發(fā)展和社會的進(jìn)步奉獻(xiàn)了土地，他們的生活依然沒有保障。由于地方政府財力有限的原因，國家的對失地農(nóng)民相關(guān)政策很難落到實處。

主要反映在：（1）征地政策仍延襲計劃經(jīng)濟(jì)色彩，只要建設(shè)占用土地即可征收農(nóng)民集體土地，市場因素調(diào)節(jié)并不存在，切實保保護(hù)耕地目標(biāo)無法落到實處，土地資源不能得到珍惜利用。（2）農(nóng)民集體所有土地權(quán)利與國有土地不對等，市場價值偏低，征地范圍過寬，產(chǎn)生失地農(nóng)民。被征地農(nóng)民情緒消極，不配合征地。

需要的政策支持：嚴(yán)格控制征地規(guī)模，建立失地農(nóng)民培訓(xùn)制度，要對適齡失地農(nóng)民進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，對不具備勞動能力的給予社會保障。建議建立失地人員所需資金全省以下統(tǒng)籌制度。

第五，最后對推進(jìn)征地制度改革的意見和建議。

一是完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，才能從根本上制約和改變我國征地制度存在缺陷和問題。當(dāng)前集體土地產(chǎn)權(quán)和國有土地產(chǎn)權(quán)不對等，是我國征地制度存在問題的根本原因。

二是抓緊制定出切實可行的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施目錄，盡快解決我國當(dāng)前征地范圍過寬的問題。

三是摒棄計劃經(jīng)濟(jì)模式下確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法，尊重市場價值規(guī)律，以市場價格確定補(bǔ)償價格。對被征用地塊進(jìn)行按市場價格補(bǔ)償，是解決征地補(bǔ)償爭議和保證被征地農(nóng)民合法權(quán)益的必由之路。

四是建立被征地農(nóng)民社會保障制度，使被征地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計有保障，是征地制度改革的新的重要任務(wù)。建議失地農(nóng)民保障資金進(jìn)行省以下統(tǒng)籌。

五是建議簡化征地審批程序和建立征地補(bǔ)償裁決制度，解決征地補(bǔ)償爭議。如果前幾項提議建立，征地?zé)o須進(jìn)行逐一報批，而且程序復(fù)雜，因為核心的爭議和利益問題已經(jīng)得到解決，基本矛盾已經(jīng)解除。建議按規(guī)劃實施進(jìn)度，按年度報批用地，可大大減少征地報批程序和工作量。