蘇云, 魏再金

摘要：新時(shí)代很多長(zhǎng)期制約檢察機(jī)關(guān)職能發(fā)揮的瓶頸問(wèn)題亟須通過(guò)檢察改革來(lái)解決。地方檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)檢察改革過(guò)程中要運(yùn)用正確的方法，堅(jiān)持內(nèi)在需求與外在需求相契合，堅(jiān)持上層設(shè)計(jì)與基層探索相互動(dòng)，爭(zhēng)取黨委支持和上級(jí)支持相并重，堅(jiān)持前期孵化與后期培育相銜接，堅(jiān)持指導(dǎo)原則與制度構(gòu)建相呼應(yīng)，堅(jiān)持創(chuàng)新思維與法治思維相統(tǒng)一，堅(jiān)持牽頭抓總與分工協(xié)同相協(xié)調(diào)，堅(jiān)持總結(jié)提煉與宣傳推廣相兼顧。

關(guān)鍵詞：檢察改革;司法改革;檢察機(jī)關(guān)

中圖分類號(hào)： D926.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1672-0539（2022）02-0083-07

檢察改革一直在路上，“1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建至今，我國(guó)檢察制度一直在不斷的改革中尋求發(fā)展”[1]。關(guān)于檢察改革的概念，一般認(rèn)為“涉及檢察制度與實(shí)踐的改革都是檢察改革，不僅指改革實(shí)踐還包括相關(guān)立法修改”[2]。這是廣義的檢察改革，本文探討的檢察改革不包含立法修改，僅指地方檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)的涉及檢察制度與實(shí)踐的創(chuàng)新。近年來(lái)，全國(guó)各地的檢察機(jī)關(guān)一直在如火如荼地推進(jìn)檢察改革，從改革自主性看，這些改革中，有的是高檢院等上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)給的命題改革，如捕訴一體化改革;有的是地方檢察機(jī)關(guān)的自主探索，如成都市檢察機(jī)關(guān)探索的員額檢察官辦案權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制改革。對(duì)于改革方向，即對(duì)中國(guó)檢察改革將向何處去這一宏觀命題的研究，學(xué)界的研究成果豐碩且深刻;而對(duì)于改革實(shí)踐，尤其是對(duì)作為改革具體“執(zhí)筆人”的地方檢察機(jī)關(guān)究竟如何推進(jìn)某一檢察改革的操作方法研究，學(xué)界的成果屈指可數(shù)。很多檢察改革探索都屬于從無(wú)到有的重大創(chuàng)新，難度較大，再加上地方人財(cái)物條件限制，因此對(duì)于地方檢察機(jī)關(guān)而言，檢察改革既有方向性，也有局限性。如何克服局限性從而把握好方向性，就需要科學(xué)、創(chuàng)新的檢察改革方法指導(dǎo)，否則檢察改革就可能陷入形式主義，自然也就難以取得令人滿意的結(jié)果。成都市檢察機(jī)關(guān)近年來(lái)承擔(dān)了主任檢察官改革、司法責(zé)任制改革、監(jiān)獄巡回檢察改革等一系列重大改革試點(diǎn)工作，積累了一定經(jīng)驗(yàn)，鑒于此，本文試圖以成都檢察改革經(jīng)驗(yàn)為主要分析個(gè)案，從方法創(chuàng)新的角度對(duì)地方檢察機(jī)關(guān)如何具體推進(jìn)檢察改革這一命題進(jìn)行探索。

一、選題：堅(jiān)持內(nèi)在需求與外在需求相契合

這主要是解決改革對(duì)象的問(wèn)題。愛(ài)因斯坦認(rèn)為，提出問(wèn)題往往比解決問(wèn)題更重要，這點(diǎn)在檢察改革中尤為突出，能否找準(zhǔn)改革選題往往是決定檢察改革是否成功的“第一顆紐扣”：找得準(zhǔn)，道阻且長(zhǎng)、雖遠(yuǎn)必達(dá);反之，則可能是南轅北轍、漸行漸遠(yuǎn)。當(dāng)前的改革選題存在兩種導(dǎo)向。一種是內(nèi)在需求導(dǎo)向，這種觀點(diǎn)認(rèn)為改革費(fèi)時(shí)費(fèi)力，一不小心就容易“傷筋動(dòng)骨”，因此只宜選擇那些檢察機(jī)關(guān)存在極大內(nèi)在需求的項(xiàng)目進(jìn)行改革。另一種是外在需求導(dǎo)向，這種觀點(diǎn)認(rèn)為改革要符合時(shí)代潮流，因此在確定改革選題時(shí)往往不會(huì)考慮是否具備內(nèi)在需求，凡是熱點(diǎn)改革都去探索，結(jié)果往往會(huì)導(dǎo)致改革流于表面，難以做深、做細(xì)、做實(shí)，這種外在需求導(dǎo)向被學(xué)界批判為形式化[3]。應(yīng)該說(shuō)單純的內(nèi)在需求導(dǎo)向和單純的外在需求導(dǎo)向都不合理，一方面，如果僅有內(nèi)部需求，而不顧外部需求，就容易導(dǎo)致改革缺乏效率性。檢察改革具有時(shí)代性，如果不順勢(shì)而為而僅僅是閉門(mén)造車，則難以借力外部支持，改革成本也會(huì)相應(yīng)增加。如某基層院曾打算建設(shè)涉案財(cái)物集中統(tǒng)一管理系統(tǒng)，但參與論證的專家指出，涉案財(cái)物涉及公檢法等多個(gè)部門(mén)，由檢察機(jī)關(guān)一家建設(shè)不具有可操作性，最終該項(xiàng)改革在上報(bào)政法委之后，由政法委統(tǒng)一牽頭實(shí)施。另一方面，如果僅有外部需求，而不顧內(nèi)部需求，就容易導(dǎo)致改革不接地氣。如某基層院為了完成年度創(chuàng)新考評(píng)任務(wù)，打算申請(qǐng)省級(jí)院的智慧公訴改革試點(diǎn)，但該基層院公訴案件體量較小，對(duì)智慧公訴的需求并不迫切，且該基層院財(cái)力有限，如強(qiáng)行試設(shè)立點(diǎn)可能導(dǎo)致工作推進(jìn)困難，可預(yù)見(jiàn)的成果也不會(huì)理想。

可見(jiàn)，就改革選題而言，應(yīng)該堅(jiān)持內(nèi)在需求與外在需求相契合。首先，要全面摸清內(nèi)在需求。“改革創(chuàng)新是事業(yè)發(fā)展的不竭動(dòng)力”[4]，龍宗智教授指出，“不改革沒(méi)有出路，不改革就不可能實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)，也就無(wú)從實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安” [5]。當(dāng)下我們正在大力推進(jìn)全面依法治國(guó)，新一輪的司法體制改革正在如火如荼地推進(jìn)，制約檢察機(jī)關(guān)發(fā)展的很多瓶頸問(wèn)題亟待解決。因此檢察機(jī)關(guān)有必要辯證評(píng)估自身發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，列出改革需求清單。如，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革盡管會(huì)涉及部門(mén)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等利益問(wèn)題，但該改革是檢察機(jī)關(guān)專業(yè)化發(fā)展的必然選擇，是一次破繭重生，是真正需要推進(jìn)的檢察改革。其次，要精準(zhǔn)把握時(shí)代脈搏。很多領(lǐng)域、很多環(huán)節(jié)都可能存在檢察改革需求，但是囿于人、財(cái)、物限制，改革必須有的放矢，地方檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際和時(shí)代需要，找準(zhǔn)內(nèi)在需求和外在需求的結(jié)合點(diǎn)，重點(diǎn)攻克那些最為緊迫和最為重要的領(lǐng)域。只有做到了內(nèi)在需求和外在需求相契合，既不保守也不盲目，才可能選準(zhǔn)檢察改革的孕育土壤。

二、擇路：堅(jiān)持上層設(shè)計(jì)與基層探索相互動(dòng)

這主要是解決改革的路徑問(wèn)題。俗話說(shuō)：“條條大路通羅馬”，在檢察改革路徑選擇上，不僅需要考慮“距離”，還需要考慮“路況”，經(jīng)綜合權(quán)衡從而找出一條又快又好的檢察改革之路。從近些年的檢察改革來(lái)看，檢察改革的路徑主要有兩種。一是基層探索。如成都市檢察機(jī)關(guān)探索的檢察機(jī)關(guān)服務(wù)保障自貿(mào)區(qū)機(jī)制建設(shè)就是基層自主探索產(chǎn)生的。二是上層設(shè)計(jì)。如司法責(zé)任制改革就是由中央設(shè)計(jì)并自上而下以行政命令的方式逐級(jí)推進(jìn)的。那么檢察改革到底該選擇哪一種路徑呢？有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察改革只能是自上而下地推進(jìn)[6]，“上層設(shè)計(jì)有助于促進(jìn)改革試點(diǎn)工作的規(guī)范化和有序化”[7]，能避免改革無(wú)用功現(xiàn)象。也有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該自主探索優(yōu)先，如葛洪義教授認(rèn)為，“司法改革的重心在基層”[8]。這種觀點(diǎn)認(rèn)為基層最貼近現(xiàn)實(shí)，最有改革動(dòng)力需求，最能把握改革時(shí)機(jī)，也最有推進(jìn)效率。

其實(shí)基層探索和上層設(shè)計(jì)是相輔相成的?！吧蠈釉O(shè)計(jì)改革方案越詳盡，下面的改革推行質(zhì)量和效率就將大大提高。”[9]反之，基層探索越充分，上層設(shè)計(jì)的參考樣本也將越豐富。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（現(xiàn)為中央全面深化改革委員會(huì)）第七次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合”[10]，可見(jiàn)，上層設(shè)計(jì)和基層探索都同樣重要。具體而言，上層設(shè)計(jì)和基層探索有三種互動(dòng)模式。一是“規(guī)劃—試點(diǎn)”模式。這種模式主要運(yùn)用于宏觀型的司法改革，如之前的監(jiān)察體制改革涉及相關(guān)司法權(quán)的配置和相關(guān)法律法規(guī)的修改調(diào)整，因此采取全國(guó)人大統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一試點(diǎn)的方式。二是“探索—吸納”模式。這種模式主要運(yùn)用于微觀改革，如一些地方探索的打擊非法集資犯罪聯(lián)動(dòng)機(jī)制，主要涉及與地方相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，不需要詳盡的上層設(shè)計(jì)，這些改革經(jīng)驗(yàn)成熟后有可能會(huì)被上級(jí)院吸納推廣。三是“請(qǐng)示—授權(quán)”模式。這種情況主要存在于中觀改革，但不是所有中觀改革都需要上級(jí)授權(quán)，通常在規(guī)范性要求很強(qiáng)的改革中才需要請(qǐng)示授權(quán)，如成都在之前的主任檢察官改革試點(diǎn)過(guò)程中，在設(shè)置權(quán)力清單時(shí)就向省院請(qǐng)示并得到了授權(quán)。這三種方式并無(wú)優(yōu)劣之分，主要視地方檢察機(jī)關(guān)探索改革的具體情況而定，如是宏觀的改革，宜采用第一種模式;如是中觀的改革，宜采用第三種模式;如是微觀的改革，宜采用第二種模式。

三、保障：爭(zhēng)取黨委支持和上級(jí)肯定相并重

這主要是說(shuō)檢察改革的“外援”問(wèn)題。俗話說(shuō)：“兵馬未動(dòng)，糧草先行”，檢察改革也是如此，如果沒(méi)有充足的“糧草”保障，檢察改革往往難以取得成功并持之以恒。檢察改革的“糧草”保障主要有政治保障和業(yè)務(wù)保障兩大類。就政治保障而言，主要是指檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)檢察改革過(guò)程中需要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、爭(zhēng)取黨委支持。張軍檢察長(zhǎng)指出，“要把黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)貫穿檢察工作全過(guò)程各環(huán)節(jié)”[11]，檢察機(jī)關(guān)作為“業(yè)務(wù)性極強(qiáng)的政治機(jī)關(guān)”，在檢察改革中也是如此，無(wú)論是在上層設(shè)計(jì)還是在基層探索的過(guò)程中，都必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅能確保檢察改革的方向正確[12]，還能為檢察改革的順利推進(jìn)提供強(qiáng)勁動(dòng)力。尤其是地方檢察機(jī)關(guān)在檢察改革過(guò)程中，積極爭(zhēng)取地方黨委的支持是改革取得成功的重要條件，因?yàn)辄h委能夠很好地協(xié)調(diào)檢察改革推進(jìn)過(guò)程中面臨的各種對(duì)外關(guān)系，能夠給檢察改革提供充足的支持保障。如成都在推行公益訴訟協(xié)同化、社會(huì)化司法保護(hù)體系建設(shè)過(guò)程中，就積極爭(zhēng)取市委支持，最終市委全面深化改革委員會(huì)將該項(xiàng)改革列入了年度改革臺(tái)賬，為其順利推進(jìn)提供了有力保障。堅(jiān)持黨委的領(lǐng)導(dǎo)，一是要圍繞黨委中心工作確定改革項(xiàng)目。如，成都市檢察機(jī)關(guān)率先探索了知識(shí)產(chǎn)權(quán)刑事案件雙報(bào)制，確立這一選題的考量因素之一就是強(qiáng)化知識(shí)產(chǎn)權(quán)的檢察保護(hù)，服務(wù)保障市委提出的穩(wěn)定公平可及營(yíng)商環(huán)境建設(shè)工程。二是要多向黨委匯報(bào)檢察改革工作。檢察改革不可能一帆風(fēng)順，也難以完全按部就班，在改革推進(jìn)過(guò)程中經(jīng)常遇到各種新情況、新問(wèn)題，這些都需要及時(shí)向黨委匯報(bào)，爭(zhēng)取黨委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)支持。

就業(yè)務(wù)保障而言，主要是指檢察改革推進(jìn)過(guò)程中需要上級(jí)檢察院在業(yè)務(wù)上提供專業(yè)指導(dǎo)。根據(jù)檢察一體化原則，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此在檢察改革過(guò)程中，在爭(zhēng)取黨委支持的同時(shí)也離不開(kāi)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的大力支持，尤其需要做好以下工作：一是爭(zhēng)取上級(jí)把關(guān)定向。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)具有更為開(kāi)闊的決策視野，因此爭(zhēng)取上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)檢察改革進(jìn)行把關(guān)定向尤為重要，哪些改革具有可操作性，哪些改革適合當(dāng)下進(jìn)行，都需要上級(jí)把關(guān)。二是爭(zhēng)取上級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。有些檢察改革并非一個(gè)檢察機(jī)關(guān)能夠勝任，如體系性的智慧檢務(wù)涉及多個(gè)子系統(tǒng)的建設(shè)，可能一個(gè)檢察機(jī)關(guān)在人財(cái)物方面難以獨(dú)自完成，需要多個(gè)兄弟院共同推進(jìn)，這離不開(kāi)上級(jí)院的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。三是爭(zhēng)取上級(jí)保障支持。在人、財(cái)、物省級(jí)統(tǒng)管全面落實(shí)之后，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)將掌握更大的資源分配權(quán)限，地方檢察改革對(duì)上級(jí)保障支持的依賴也將更為突出[13]。總之，地方檢察機(jī)關(guān)在檢察改革過(guò)程中必須保持同上級(jí)院的密切聯(lián)系，及時(shí)匯報(bào)改革推進(jìn)的情況和遇到的問(wèn)題，并按照上級(jí)院的指導(dǎo)部署穩(wěn)步推進(jìn)相關(guān)改革。

四、借力：堅(jiān)持前期孵化與后期培育相銜接

這主要是說(shuō)檢察改革依靠誰(shuí)的問(wèn)題。檢察改革終究需要落實(shí)到具體的推進(jìn)力量，俗話說(shuō)“各人自掃門(mén)前雪”，檢察機(jī)關(guān)是檢察改革的發(fā)動(dòng)者，也是當(dāng)然的排頭兵，需要全流程做好檢察改革前期孵化和后期培育兩個(gè)階段的相關(guān)工作。前期孵化主要是指檢察改革從無(wú)到有的過(guò)程，而后期培育主要指檢察改革從小到大的過(guò)程。具體而言，孵化過(guò)程要做好以下工作。一是前期調(diào)研。檢察改革終究是檢察機(jī)關(guān)自己分內(nèi)之事，檢察機(jī)關(guān)對(duì)自己的優(yōu)勢(shì)和不足最為了解，對(duì)需要推進(jìn)什么改革最有發(fā)言權(quán)，因此在實(shí)施某一改革之前必須進(jìn)行深入廣泛調(diào)研，了解擬開(kāi)展改革項(xiàng)目的國(guó)內(nèi)外現(xiàn)狀，即便是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)布置的命題改革，也需要了解相關(guān)改革的推進(jìn)現(xiàn)狀、存在問(wèn)題以及下一步的發(fā)力空間，從而避免低水平的重復(fù)和無(wú)用功。二是充分論證。檢察機(jī)關(guān)要立足客觀實(shí)際、揚(yáng)長(zhǎng)避短，從面臨的最為緊迫的實(shí)際問(wèn)題出發(fā)，以“礦工”眼光敏銳地從眾多“問(wèn)題礦石”中捕捉擬推進(jìn)的檢察改革項(xiàng)目，大膽假設(shè)、小心求證，從而確定具體的改革方案，孵化出檢察改革雛形。

同時(shí)，檢察改革也是一個(gè)系統(tǒng)工程，往往涉及方方面面，非檢察機(jī)關(guān)一家能夠勝任，換言之，前期孵化只是檢察改革的開(kāi)始，一項(xiàng)檢察改革要成熟定型還需要系統(tǒng)全面的后期培育。具體而言，一是需要檢察業(yè)務(wù)專家的經(jīng)驗(yàn)培育。法諺有云，“法律的生命不在于邏輯而在于經(jīng)驗(yàn)”，檢察改革在豐富的司法經(jīng)驗(yàn)加持下往往更為合理、更為效率，因此來(lái)源于檢察業(yè)務(wù)專家們的智力支持自然不可或缺。高檢院自2005年啟動(dòng)首批全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專家評(píng)審以來(lái)[14]，全國(guó)各省市不同層級(jí)的檢察業(yè)務(wù)專家?guī)煲呀?jīng)初具規(guī)模，這些專家?guī)斐蓡T對(duì)檢察改革有思考、有研究、有對(duì)策，是檢察改革重要的智力源泉，對(duì)于檢察改革的后期培育具有重要意義。二是需要地方院校專家的智力培育。地方院校專家們熟悉改革相關(guān)領(lǐng)域的前沿問(wèn)題，能夠從理論高度對(duì)相關(guān)改革項(xiàng)目進(jìn)行檢視反思和提煉升華，有助于提升檢察改革的質(zhì)量。從最近幾年各地的檢察改革來(lái)看，幾乎都離不開(kāi)院校專家們的智力支持。在改革項(xiàng)目確定之初就邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行分析論證;在改革推進(jìn)過(guò)程中通過(guò)研討會(huì)、座談會(huì)、推進(jìn)會(huì)等多種形式邀請(qǐng)相關(guān)專家積極參與;在結(jié)項(xiàng)過(guò)程中也邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行總結(jié)點(diǎn)評(píng)?？梢哉f(shuō)吸納各領(lǐng)域的專家參與檢察改革的后期培育已經(jīng)成為地方檢察機(jī)關(guān)推行檢察改革的一個(gè)關(guān)鍵路徑和有益經(jīng)驗(yàn)。

五、架構(gòu)：注重指導(dǎo)原則與制度構(gòu)建相呼應(yīng)

這主要是說(shuō)檢察改革的體系問(wèn)題。檢察改革好比修房造屋，需要“四梁八柱”，也需要“精裝修”，沒(méi)有“四梁八柱”，再精美的“裝修”也是空中樓閣，而沒(méi)有“精裝修”，“四梁八柱”就顯得粗糙，也難以發(fā)揮其應(yīng)有的功效。就“四梁八柱”而言，主要是指檢察改革的指導(dǎo)原則，能起到貫穿始終的宏觀引領(lǐng)作用。近些年中觀層面以上的改革幾乎都有各自的指導(dǎo)原則。如最新一輪司法責(zé)任制改革的指導(dǎo)原則是“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”（1），智慧檢務(wù)改革的指導(dǎo)原則是“科學(xué)化、智能化、人性化”（2）。就“精裝修”而言，主要指在指導(dǎo)原則之下的若干具體制度構(gòu)建。如司法責(zé)任制改革之下又包含辦案主體確定、權(quán)力清單設(shè)置、司法責(zé)任認(rèn)定與追究等具體內(nèi)容。而權(quán)力清單設(shè)置之下又包含員額檢察官權(quán)力清單設(shè)置、司法輔助人員權(quán)力清單設(shè)置等不同內(nèi)容，正是這些不同層級(jí)的若干制度組成了制度體系。指導(dǎo)原則與制度構(gòu)建二者相互依存，對(duì)檢察改革而言不可或缺。一方面，指導(dǎo)原則是檢察改革的基本遵循。如果沒(méi)有指導(dǎo)原則，制度構(gòu)建就缺乏明確的方向路徑，也缺乏內(nèi)在的體系性聯(lián)系，有可能使制度構(gòu)建偏離了檢察改革的初衷。另一方面，制度構(gòu)建是檢察改革的具體呈現(xiàn)。如果缺少制度構(gòu)建，檢察改革就不能落地落實(shí)，江必新教授也認(rèn)為，“從制度學(xué)的角度看，核心制度要有‘制度群’的支撐才能落地生根，否則就容易形成‘半拉子’工程”[15]，可見(jiàn)檢察改革中指導(dǎo)原則和制度構(gòu)建都極為重要。

具體而言，指導(dǎo)原則與制度構(gòu)建有以下問(wèn)題需要注意。一是指導(dǎo)原則的確定。如何確定指導(dǎo)原則呢？一個(gè)較為現(xiàn)實(shí)的路徑是參考高檢院發(fā)布的《檢察改革工作規(guī)劃》。2018年12月27日，高檢院印發(fā)《2018—2022年檢察改革工作規(guī)劃》，確立了2018年之后五年的各大檢察工作的改革規(guī)劃，其中有些改革明確了指導(dǎo)原則，如第11項(xiàng)“健全控告檢察機(jī)制”，明確規(guī)定了“堅(jiān)持‘受理、辦理’相分離的原則”;有些改革則需要自己去提煉指導(dǎo)原則，如第10項(xiàng)“健全刑事申訴案件受理、移送、復(fù)查機(jī)制”就沒(méi)有明確相應(yīng)的指導(dǎo)原則（3）。二是制度構(gòu)建之漸進(jìn)性。指導(dǎo)原則一開(kāi)始就需要確定，且通常在改革推進(jìn)過(guò)程中不能隨意變更，但制度構(gòu)建則有一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。如本輪司改之初主要包含司法人員分類管理改革、司法責(zé)任制改革、司法人員職業(yè)保障、人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管四大具體制度構(gòu)建，但是隨著改革的推進(jìn)又催生了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革等相應(yīng)的配套性制度構(gòu)建。整體上，制度構(gòu)建越完善，改革的整體效果就越明顯。

六、界域：堅(jiān)持創(chuàng)新思維與法治思維相統(tǒng)一

這主要是說(shuō)檢察改革的“度”的問(wèn)題。唯物辯證法認(rèn)為量變是產(chǎn)生質(zhì)變的前提，但質(zhì)變過(guò)后新的量變又可能會(huì)引起新的質(zhì)變。檢察改革也一樣，不能囿于一隅、低水平重復(fù)，否則無(wú)法實(shí)現(xiàn)質(zhì)變過(guò)程，但也不能天馬行空、我行我素，否則可能引發(fā)新的質(zhì)變，既耗費(fèi)司法成本也違背改革初衷。如司法責(zé)任制改革如果不堅(jiān)持“誰(shuí)辦案、誰(shuí)決定”而賦權(quán)給檢察官，那么就談不上真正意義上的司法責(zé)任制，但如果不實(shí)行“誰(shuí)決定、誰(shuí)負(fù)責(zé)”，而完全放權(quán)不監(jiān)督，則又會(huì)導(dǎo)致新的司法腐敗。因此檢察改革必須合理界域，準(zhǔn)確把握好“度”。這種界域主要體現(xiàn)在兩方面，一是體現(xiàn)上線的創(chuàng)新思維。二是體現(xiàn)底線的法治思維。就創(chuàng)新思維而言，檢察改革已經(jīng)步入了深水區(qū)，都是些難啃的“硬骨頭”[16]，要取得突破性的成果，還必須具有人無(wú)我有、人有我精的創(chuàng)新突破。創(chuàng)新思維如何獲取呢？有兩個(gè)關(guān)鍵要素。一是關(guān)注本土資源。蘇力教授在《法治及其本土資源》一書(shū)中提出了本土資源的概念并倡導(dǎo)利用本土資源實(shí)現(xiàn)中國(guó)的法治現(xiàn)代化[17]，這一觀點(diǎn)并引起了學(xué)界的廣泛共鳴。究其原因，主要在于中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的特殊性決定了法律移植難以實(shí)現(xiàn)中國(guó)的法治現(xiàn)代化。如我們推行的環(huán)境公益訴訟就和美國(guó)等國(guó)家的環(huán)境公益訴訟大不一樣，不能直接進(jìn)行法律移植，而必須探索符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境公益訴訟之路[18]，否則容易導(dǎo)致水土不服。二是具有域外眼光。正如法國(guó)、德國(guó)等大陸法系國(guó)家民法深受羅馬法影響一樣，法治的發(fā)展是一個(gè)比較借鑒、完善超越的過(guò)程，任何國(guó)家的法治都難以獨(dú)善其身。同理，檢察改革也需既立足于國(guó)情，又放眼世界[19]。

就法治思維而言，盡管創(chuàng)新思維十分重要，但創(chuàng)新思維還必須受法治思維的約束。換言之，創(chuàng)新不能漫無(wú)邊際，更不能毫無(wú)底線，必須在法律框架之下推進(jìn)，“否則將可能出現(xiàn)法制混亂的局面”[20]。具體而言，一方面，必須仔細(xì)甄別檢察改革的合理性。如果是合理的改革，即便存在法律制肘，也需通過(guò)法律修訂的方式繼續(xù)推行。如2017年“兩法”修訂之前，檢察機(jī)關(guān)并不存在公益訴訟職能，但這并不利于社會(huì)公共利益保護(hù)，于是在社會(huì)各界的推動(dòng)下，通過(guò)“兩法”修訂確立了檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟檢察職能。另一方面，必須充分發(fā)掘現(xiàn)有法律的解釋空間。通過(guò)法律修訂來(lái)推動(dòng)相對(duì)重大的檢察改革是最為理想狀態(tài)，但法律具有穩(wěn)定性，修訂法律需要經(jīng)歷各種煩瑣程序，因此這一路徑不具有便捷性?？赡艿穆窂绞沁\(yùn)用各種解釋方法對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行充分解釋，發(fā)掘現(xiàn)行法律法規(guī)中可能隱藏的檢察改革法律依據(jù)，如果這一路徑走不通，可再尋求法律修訂路徑?？傊?，“中國(guó)的檢察改革應(yīng)當(dāng)在憲法和法律的框架范圍內(nèi)進(jìn)行，走合法改革之路”[21]，不能以違法為代價(jià)。

七、統(tǒng)籌：堅(jiān)持牽頭抓總與分工協(xié)同相協(xié)調(diào)

這主要是說(shuō)檢察改革的組織問(wèn)題。有些檢察改革不是檢察機(jī)關(guān)一家能夠完成的，需要其他部門(mén)的協(xié)同配合，如“兩法銜接”改革就需要行政機(jī)關(guān)的積極參與。因此，檢察機(jī)關(guān)既是檢察改革的發(fā)動(dòng)者，也是檢察改革的推進(jìn)者，更是檢察改革的組織者，需要發(fā)揮好統(tǒng)籌組織作用，做好內(nèi)外協(xié)調(diào)工作。具體而言，需要做好牽頭抓總和分工協(xié)同兩方面的工作。就牽頭抓總而言，作為檢察改革發(fā)動(dòng)者，檢察機(jī)關(guān)是義不容辭的牽頭部門(mén)，需要始終發(fā)揮好總攬全局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的牽頭抓總作用。如成都市檢察機(jī)關(guān)在司法責(zé)任制改革過(guò)程中，就成立了由檢察長(zhǎng)任組長(zhǎng)、院領(lǐng)導(dǎo)任成員的司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)司法改革方案的設(shè)計(jì)、司法改革協(xié)調(diào)會(huì)議的召開(kāi)、司法改革文件的起草審議等宏觀工作。同時(shí)在司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)置司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，由法律政策研究室主任擔(dān)任負(fù)責(zé)人，專門(mén)負(fù)責(zé)司法責(zé)任制改革的內(nèi)外協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)工作。就分工協(xié)同而言，由于檢察改革也是一個(gè)系統(tǒng)工程，往往牽一發(fā)而動(dòng)全身，在發(fā)揮好牽頭抓總作用的同時(shí)，還要有具體的分工協(xié)同機(jī)制。如檢察建議工作是檢察機(jī)關(guān)牽頭的一項(xiàng)重要改革，但僅憑檢察機(jī)關(guān)一家之力，難以有效解決檢察建議剛性缺乏的問(wèn)題。因此不少檢察機(jī)關(guān)就積極探索分工協(xié)同機(jī)制，有的地方檢察機(jī)關(guān)積極爭(zhēng)取地方人大的立法協(xié)同，爭(zhēng)取出臺(tái)加強(qiáng)檢察建議工作的有關(guān)決議[22];有的地方檢察機(jī)關(guān)積極爭(zhēng)取地方黨委的考核協(xié)同，將落實(shí)檢察建議情況納入黨政考核指標(biāo)[23];有的地方檢察機(jī)關(guān)積極爭(zhēng)取紀(jì)委監(jiān)委的辦案協(xié)同，聯(lián)合紀(jì)委監(jiān)察委公開(kāi)宣告檢察建議[24]。通過(guò)這一系列舉措就把人大、黨政部門(mén)、紀(jì)委監(jiān)察委等外部力量吸納進(jìn)了檢察建議工作，形成了“眾人拾柴火焰高”的局面，從而有助于把檢察建議做成剛性、做到剛性。

要做好分工協(xié)同工作，作為牽頭抓總的檢察機(jī)關(guān)就必須找準(zhǔn)共鳴點(diǎn)。外單位部門(mén)通常有自己的部門(mén)利益考量，對(duì)于檢察改革不一定都關(guān)注，檢察機(jī)關(guān)的一些改革還可能在短期內(nèi)給相關(guān)部門(mén)帶來(lái)不適應(yīng)，這就要求檢察機(jī)關(guān)在檢察改革中畫(huà)出最大“同心圓”，找到最大“公約數(shù)”，與相關(guān)單位形成共識(shí)共鳴。如檢察建議改革過(guò)程中，只有從檢察建議制發(fā)對(duì)象的實(shí)際需求考量，提出具有針對(duì)性和可操作性的檢察建議，才能獲得相關(guān)部門(mén)的真正認(rèn)可，這也是張軍檢察長(zhǎng)提出“雙贏多贏共贏”監(jiān)督理念的題中之意。又如，在以審判為中心的刑事訴訟制度改革提出之初，社會(huì)上有觀點(diǎn)將其誤讀為以“法院”為中心，這就沒(méi)有找準(zhǔn)這一改革的外部共鳴點(diǎn)。如堅(jiān)持這一觀點(diǎn)，不但在法理上與憲法關(guān)于公檢法三機(jī)關(guān)之間“分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約”的規(guī)定相矛盾，在策略上也會(huì)導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的抵觸，因?yàn)榇_立中心就意味著同時(shí)樹(shù)立了邊緣。但以“審判”為中心的提法就準(zhǔn)確地找到了這一改革的共鳴點(diǎn)，因?yàn)閭刹闄C(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都是審判的重要參與力量，以審判為中心意味著審判質(zhì)量的提升，更能保障訴訟參與人的合法權(quán)利[25]，同時(shí)也有利于防止檢察機(jī)關(guān)的捕訴工作陷入偵查中心主義[26]，是互利共贏之舉。

八、總結(jié)：堅(jiān)持總結(jié)提煉與宣傳推廣相兼顧

這主要是說(shuō)檢察改革的收尾問(wèn)題。俗話說(shuō)有始有終，如果說(shuō)選題是檢察改革的開(kāi)端，那么總結(jié)就是檢察改革的終端。在論文寫(xiě)作中結(jié)尾講究“豹尾”，即文章的結(jié)尾表現(xiàn)力要像豹的尾巴一樣強(qiáng)，一個(gè)豹尾似的總結(jié)能夠提升文章的韻味意境和整體層次。同理，檢察改革費(fèi)時(shí)費(fèi)力，在收尾上也不能草草了事，而應(yīng)該下足功夫、精雕細(xì)琢。具體而言，檢察改革在收尾上應(yīng)該在總結(jié)提煉和宣傳推廣兩方面下功夫。就總結(jié)提煉而言，檢察改革要達(dá)到“可復(fù)制、可推廣”（4）的要求離不開(kāi)細(xì)致精妙的改革總結(jié)，否則即便是一項(xiàng)成功的改革也可能出現(xiàn)“養(yǎng)在深閨人未識(shí)”的困境?？v觀近些年一些有影響力的司法改革，在總結(jié)提煉上都可謂下足了功夫。如“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制，“長(zhǎng)”的提法暗含了“一把手”負(fù)責(zé)制，體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)河道保護(hù)工作的重視;“+”的提法也暗含了協(xié)作主體多元化的可能，符合協(xié)同共治理念，如一些地方就在“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)”制的基礎(chǔ)之上探索了“河長(zhǎng)+檢察長(zhǎng)+警長(zhǎng)”的河道保護(hù)工作機(jī)制[27]。又如，某市法院探索的“訴源治理”改革項(xiàng)目，一開(kāi)始并非叫“訴源治理”，而是叫“多元化糾紛化解機(jī)制”。但“訴源治理”概念更簡(jiǎn)潔明了，更具有包容性，更能體現(xiàn)中國(guó)傳統(tǒng)的“無(wú)訟”文化，更為重要的是為司法工作融入國(guó)家治理體系建設(shè)找準(zhǔn)了切入點(diǎn)[28]，具有鮮明的時(shí)代性，因此做了調(diào)整。

就宣傳推廣而言，從節(jié)省整個(gè)檢察系統(tǒng)的改革成本考慮，檢察改革成果要盡可能爭(zhēng)取復(fù)制推廣，避免其他檢察機(jī)關(guān)的重復(fù)勞動(dòng)，從而降低整個(gè)檢察系統(tǒng)的改革成本。具體而言，可進(jìn)行以下方面的努力。一是上級(jí)推廣。上級(jí)院具有承上啟下的作用，一些檢察機(jī)關(guān)將改革經(jīng)驗(yàn)層報(bào)上級(jí)，在得到領(lǐng)導(dǎo)肯定批示后可能實(shí)現(xiàn)更大范圍的推廣應(yīng)用，這種推廣路徑具有效率性。二是研討會(huì)推廣。一些檢察機(jī)關(guān)通過(guò)召開(kāi)研討會(huì)等方式，廣泛邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者和兄弟院對(duì)改革項(xiàng)目進(jìn)行研討，并通過(guò)匯編、出版論文集等方式鞏固改革成果、推廣改革經(jīng)驗(yàn)，這種推廣路徑具有深入性。三是社會(huì)推廣。一些檢察機(jī)關(guān)通過(guò)官方網(wǎng)站、官方微博、官方微信、手機(jī)客戶端和手機(jī)報(bào)等社會(huì)化新興媒體載體對(duì)檢察改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行報(bào)道，這種推廣路徑具有廣泛性。需要注意的是，即便一項(xiàng)改革并未完全成熟也有宣傳的必要，因?yàn)橹挥行麄髦蟛艜?huì)引起更多人的關(guān)注和參與，從而有助于檢察改革的自我完善。

2021年1月14日，最高檢發(fā)布了首批7個(gè)檢察改革典型案例[29]，這些案例都是地方檢察機(jī)關(guān)在檢察改革中探索出的優(yōu)異成績(jī)。但和新時(shí)代人民群眾對(duì)檢察產(chǎn)品的新要求相比，檢察改革還有很長(zhǎng)的路要走，也還有很大的潛力可以發(fā)掘。作為檢察改革的操刀者，地方檢察機(jī)關(guān)在推進(jìn)檢察改革過(guò)程中不僅要弄明白“去哪里”，更要弄明白“怎么去”，只有實(shí)現(xiàn)了方向和路徑的統(tǒng)一，檢察改革之路才能蹄急步穩(wěn)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

注釋：

（1）參見(jiàn)高檢院2015年9月25日印發(fā)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》第一條。

（2）張軍檢察長(zhǎng)在檢察機(jī)關(guān)智能輔助辦案系統(tǒng)建設(shè)工作座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“智慧檢務(wù)建設(shè)要聚焦科學(xué)化、智能化、人性化”。

（3）參見(jiàn)2018年12月27日高檢院印發(fā)的《最髙人民檢察院公報(bào)》（高檢發(fā)〔2018〕14號(hào)）。

（4）參見(jiàn)2015年4月9日中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步深化司法體制和社會(huì)體制改革的實(shí)施方案》。

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Study on the Innovation of Procuratorial Reform of Local Procuratorates

SU Yun，? WEI Zaijin

（People’s Procuratorate of Chengdu，Chengdu Sichuan610041，China）

Abstract：In the new era， many long-term bottlenecks restricting the functions of procuratorial organs need to be solved through procuratorial reform. In the process of promoting procuratorial reform， local procuratorial organs should adhere to the combination of internal and external needs， the interaction between upper level design and grass-roots exploration， the equal emphasis on Party committee leadership and superior support， the convergence of early incubation and late cultivation， the coordination of guiding principles and system construction， and the unity of innovative thinking and legal thinking. We should take the lead and coordinate with the division of labor and coordination， and give consideration to both summary and promotion.

Key words：? procuratorial reform; judicial reform; procuratorates

編輯：鄒蕊