安雪慧

(中國教育科學(xué)研究院 區(qū)域教育研究所， 北京 100088)

職稱制度是中小學(xué)教師隊伍管理的一項重要制度，是評價教師專業(yè)水平和職業(yè)素質(zhì)的主要制度，是加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)的重要抓手，也是教育人才科學(xué)配置和使用的重要依據(jù)。近年來，隨著中小學(xué)教師職稱制度改革的不斷深化，職稱制度實施過程顯露出的問題越來越受到教師、校長、管理部門和社會的廣泛關(guān)注。由于多種原因?qū)е乱恍┑胤降膶W(xué)校中小學(xué)高級教師職稱設(shè)置比例較低，一些教師達(dá)到了評定的基本標(biāo)準(zhǔn)條件，卻無緣晉升高級職稱，使教師職業(yè)倦怠期提前。還有一些未晉升高級職稱的有經(jīng)驗教師，在退休前十年，就對職稱評審采取了放棄態(tài)度。職稱評審要求導(dǎo)致的證書難、論文難、獎項難等，讓年輕教師更感受到高級職稱評審遙不可及、高不可攀。在實地調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，由于“僧多粥少”、評審條件指標(biāo)要求過多和評審競爭性過強(qiáng)等原因，一些基層教師和校長反映，每進(jìn)行一次教師高級職稱評定工作，就是對教師的一次“傷害”、對學(xué)校管理的一次“挑戰(zhàn)”。面對中小學(xué)教師高級職稱崗位設(shè)置指標(biāo)少、評定難、評上后聘用難的現(xiàn)實，甚至有學(xué)校教師、校長和教育管理部門提出：以教齡定薪，取消中小學(xué)教師職稱制度。從未來建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化創(chuàng)新型中小學(xué)教師隊伍角度看，如何以職稱制度為杠桿，促進(jìn)中小學(xué)教師專業(yè)發(fā)展，成為“十四五”及未來更長時期教師隊伍建設(shè)的重要內(nèi)容。為此，筆者在梳理中小學(xué)教師職稱制度歷史沿革，分析中小學(xué)教師職稱評審基本標(biāo)準(zhǔn)條件與晉升路徑特征，檢視教師職稱晉升通道存在的主要障礙基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化中小學(xué)教師職稱晉升保障機(jī)制的相關(guān)建議。

一、中小學(xué)教師職稱制度歷史沿革

中小學(xué)教師職稱是中小學(xué)教師崗位職務(wù)的簡稱，職稱是專業(yè)技術(shù)人才學(xué)術(shù)技術(shù)水平和專業(yè)能力的主要標(biāo)志。[1]各級職稱崗位有明確的設(shè)置比例、職責(zé)、評審標(biāo)準(zhǔn)、評審機(jī)構(gòu)、評審程序和聘任及任期等規(guī)定。隨著教育普及水平的提高和中小學(xué)人事制度改革的深入，我國中小學(xué)教師職稱制度的功能定位、評定范圍、崗位結(jié)構(gòu)、評定標(biāo)準(zhǔn)、聘用方式等在不斷發(fā)生變革，在不同教育改革發(fā)展時期呈現(xiàn)不同的時代特點。職稱經(jīng)歷了從崗位職務(wù)名稱到專業(yè)技術(shù)職務(wù)名稱的發(fā)展，其內(nèi)涵不斷豐富。筆者重點對新中國成立后各歷史時期中小學(xué)各級職稱的任職要求、評審標(biāo)準(zhǔn)、崗位結(jié)構(gòu)和聘用等進(jìn)行比較分析。

(一)職務(wù)等級與技術(shù)稱號任命制并存時期(1949—1977年)

1.職務(wù)等級

新中國成立后，實行工作人員“職務(wù)等級工資制”，中小學(xué)教師職務(wù)等級是將中小學(xué)教師的職務(wù)評定、職務(wù)任命(聘任)和工資待遇三者結(jié)合，融為一體。

1952年7月，政務(wù)院《關(guān)于頒發(fā)各級人民政府供給制工作人員津貼標(biāo)準(zhǔn)及工資制工作人員工資標(biāo)準(zhǔn)的通知》規(guī)定了各級學(xué)校教職員工的暫行工資標(biāo)準(zhǔn)，明確中學(xué)教學(xué)人員從小城市初中教員到大城市高中教員共分17級，小學(xué)教學(xué)人員從鄉(xiāng)村小學(xué)教員到大城市小學(xué)教員共分16級。[2]841955年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員全部實行工資制和改行貨幣制的命令》，其中中學(xué)教員從17級調(diào)整為16級。[2]911956年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于工資改革的決定》對各類專業(yè)技術(shù)人員職務(wù)等級及工資進(jìn)行了調(diào)整，其中，中等專業(yè)學(xué)校教學(xué)人員為11級，中學(xué)教員(包括初高級中學(xué))為10級，小學(xué)教員為11級。[2]100

該時期中小學(xué)教師職務(wù)是按崗位設(shè)置、職責(zé)要求給予的崗位職務(wù)名稱，職務(wù)不一定表示水平、能力和貢獻(xiàn)等。各職務(wù)等級有職級崗位數(shù)量限制，教師被任命到相應(yīng)級別職務(wù)，按要求承擔(dān)此職級崗位責(zé)任，并享受相應(yīng)的工資待遇保障。在管理上把中小學(xué)教師納入“國家干部”序列，其職務(wù)等同于行政級別，實行任命制，由干部主管部門任命。對中小學(xué)教師職級崗位具體比例、任職條件及職級提升等沒有做出統(tǒng)一規(guī)定。

2.技術(shù)稱號

由于職務(wù)任命制與職務(wù)等級工資制直接關(guān)聯(lián)，職務(wù)晉升與學(xué)術(shù)技術(shù)水平難以同步，沒有暢通專業(yè)技術(shù)人員專業(yè)水平和能力提升的通道，影響了他們的專業(yè)發(fā)展積極性。為此，國家確定建立一種有別于職務(wù)、體現(xiàn)專業(yè)技術(shù)水平的稱號制度，包括“學(xué)銜”“榮譽稱號”“技術(shù)稱號”“學(xué)術(shù)稱號”“技術(shù)職稱”“業(yè)務(wù)技術(shù)職稱”等稱號。

1954年，根據(jù)中共中央和國務(wù)院指示，由林楓等13人組成“學(xué)位、學(xué)銜、工程技術(shù)專家等級及榮譽稱號等條例起草委員會”，負(fù)責(zé)有關(guān)技術(shù)職務(wù)任命條例起草工作。1956年6月，該起草委員會向中央報送了《高等學(xué)校教師學(xué)銜條例》《中華人民共和國授予中等以下學(xué)校教師榮譽稱號條例》等11個條例草案，其中，“中華人民共和國功勛教師”是國家專門授予中、小學(xué)教師的最高榮譽。然而由于各方面原因，這些條例并沒有被批準(zhǔn)執(zhí)行。1961年，中共中央同意聶榮臻同志提出的“關(guān)于建立學(xué)位、學(xué)銜、工程技術(shù)稱號等制度的建議”，并由中宣部、教育部、中科院、國家經(jīng)委、國務(wù)院文教辦和文化部等部門聯(lián)合起草了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)藥衛(wèi)生、科研、經(jīng)濟(jì)等技術(shù)稱號條例和辦法。1963年，黨中央批準(zhǔn)了高教、科研、工程、農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生等5個技術(shù)稱號條例，同時全國各地開展了技術(shù)職務(wù)任命工作。[2]128當(dāng)時還明確規(guī)定，只能在從事科學(xué)技術(shù)工作干部范圍內(nèi)任命技術(shù)職務(wù)。對中小學(xué)教師來說，只有職業(yè)技術(shù)學(xué)?；蛑袑W(xué)校的科技人員才能獲得相關(guān)技術(shù)職稱。這些技術(shù)稱號與崗位職級職務(wù)的不同之處在于：技術(shù)稱號主要依據(jù)專業(yè)技術(shù)水平來授予，具有榮譽性質(zhì)，沒有崗位數(shù)量限制，不與工資待遇掛鉤，技術(shù)評定實際上成為資格等級稱號評定。

職務(wù)等級與技術(shù)稱號雖不是現(xiàn)在嚴(yán)格意義上的職稱，但卻是職務(wù)之名稱，有崗位設(shè)置要求，體現(xiàn)教師專業(yè)技術(shù)水平與能力，是中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職稱的雛形。

(二)專業(yè)技術(shù)職稱評定制時期(1978—1985年)

1977年9月，中共中央《關(guān)于召開全國科學(xué)大會的通知》明確指出：“應(yīng)恢復(fù)技術(shù)職稱，建立考核制度，實行技術(shù)崗位責(zé)任制?！盵3]5“職稱”一詞第一次被提出，并明確了“崗位責(zé)任制”的要求。自1978年開始，各部委陸續(xù)提出恢復(fù)職稱評審工作。到1983年，國家正式批準(zhǔn)的職稱暫行條例共有22個，即22個職稱系列。職稱評定主要依據(jù)專業(yè)技術(shù)人員的工作成就、學(xué)識、技術(shù)水平和業(yè)務(wù)能力，但職稱評定具有稱號性質(zhì)，沒有數(shù)量限制，不與工資待遇掛鉤。在職稱評定過程中也因此出現(xiàn)了一些混亂現(xiàn)象。1983年8月，國家教育委員會出臺《關(guān)于中小學(xué)教師隊伍調(diào)整整頓和加強(qiáng)管理的意見》，對中小學(xué)教師質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提出明確規(guī)定，并要求對教師進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為教師職稱評定、晉升的重要依據(jù)。[4]1983年10月，中共中央職稱評定工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)出《關(guān)于整頓職稱評定工作有關(guān)問題的通知》，經(jīng)過三年調(diào)研，于1985年12月提交了《關(guān)于改革職稱評定、實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的報告》，提出：“根據(jù)實際需要設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位，規(guī)定明確的職責(zé)；在定編定員的基礎(chǔ)上，確定高中初級專業(yè)技術(shù)職務(wù)的合理結(jié)構(gòu)比例；由行政領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)過評審委員會認(rèn)定的、符合相應(yīng)條件的專業(yè)技術(shù)人員中聘任或任命；有一定的任期，在任職期間領(lǐng)取專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資。專業(yè)技術(shù)職務(wù)不同于一次獲得后而終身擁有的學(xué)位、學(xué)銜等各種學(xué)術(shù)、技術(shù)稱號?！盵3]76

這個時期教師職稱制度的一個重大突破就是明確了職稱的內(nèi)涵，職稱從任命制改革為評定制，為后期專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制改革奠定了基礎(chǔ)。

(三)專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制改革時期(1986—1992年)

1986年2月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》，明確：“建立專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要設(shè)置專業(yè)技術(shù)工作崗位，規(guī)定明確的職責(zé)和任職條件；在定編定員的基礎(chǔ)上，確定高、中、初級專業(yè)技術(shù)職務(wù)的合理結(jié)構(gòu)比例；由行政領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)過評審委員會評定的、符合相應(yīng)條件的專業(yè)技術(shù)人員中聘任；有一定的任期，在任職期間領(lǐng)取專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資。”[5]專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度實行專業(yè)技術(shù)能力評定、聘任和待遇相融合的人事管理制度。同年5月，《中央職稱改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家教育委員會中小學(xué)教師職務(wù)試行條例等文件的通知》，原則同意《中學(xué)教師職務(wù)試行條例》《小學(xué)教師職務(wù)試行條例》《關(guān)于中小學(xué)教師職務(wù)試行條例的實施意見》《中等專業(yè)學(xué)校教師職務(wù)試行條例》，[6]標(biāo)志著中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度正式建立。條例對中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)級別、評審標(biāo)準(zhǔn)、任職條件、評審機(jī)構(gòu)、評審方式、評審程序等做出了要求和規(guī)定。

表1顯示，在職務(wù)等級方面，小學(xué)教師職務(wù)設(shè)小學(xué)高級教師、小學(xué)一級教師、小學(xué)二級教師、小學(xué)三級教師，小學(xué)高級教師為高級職務(wù)。小學(xué)一級教師為中級職務(wù)，小學(xué)二級教師和小學(xué)三級教師為初級職務(wù)。中學(xué)教師職務(wù)設(shè)中學(xué)高級教師、中學(xué)一級教師、中學(xué)二級教師、中學(xué)三級教師。中學(xué)高級教師為高級職務(wù)，中學(xué)一級教師為中級職務(wù)，中學(xué)二級教師和中學(xué)三級教師為初級職務(wù)。各級教師職務(wù)有定額限制，但條例沒有明確規(guī)定結(jié)構(gòu)比例，要求各地確定本地區(qū)各級職務(wù)教師定額，不搞“一刀切”或互相攀比。《小學(xué)教師職務(wù)試行條例》還規(guī)定：“凡具備中學(xué)高級教師任職條件的中學(xué)教師，到小學(xué)任教并從事基礎(chǔ)教育科學(xué)研究者，可聘任或任命中學(xué)高級教師職務(wù)?！盵6]因此，長期以來存在小學(xué)教師中有中學(xué)高級教師職務(wù)的現(xiàn)象。從學(xué)段關(guān)聯(lián)看，小學(xué)、中學(xué)四級職稱序列相對獨立，但從任職條件看，中學(xué)各級職務(wù)任職標(biāo)準(zhǔn)條件相對高于小學(xué)；從學(xué)歷要求看，小學(xué)中級對應(yīng)中學(xué)三級、小學(xué)高級對應(yīng)中學(xué)二級。

表1 1986年小學(xué)、中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)設(shè)置及評審要求[6]

在任職條件方面，首先教師符合擁護(hù)中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)等一些基本要求，在滿足任職條件的基礎(chǔ)上，再對教學(xué)履職情況進(jìn)行考核，之后才可申報中小學(xué)教師職稱(職務(wù))評審。中、小學(xué)各級職稱的前置要求和考核要求基本一致，均對教師履職情況進(jìn)行考核。對中小學(xué)教師來說，任職條件中學(xué)歷和任職年限成為評審職稱資格的關(guān)鍵，是基本門檻要求。《小學(xué)教師職務(wù)試行條例》規(guī)定小學(xué)三級教師任職條件是任教一年以上的小學(xué)教師，經(jīng)考核能履行三級教師職責(zé)；小學(xué)二級教師任職條件是中等師范學(xué)校畢業(yè)生，見習(xí)一年期滿，或者小學(xué)三級教師任教三年以上，經(jīng)考核能履行二級教師職責(zé)；小學(xué)一級教師任職條件是小學(xué)二級教師任教三年以上，或者高等師范學(xué)校及其他高等學(xué)校?？飘厴I(yè)生見習(xí)一年期滿，經(jīng)考核能履行一級教師職責(zé)；小學(xué)高級教師任職條件是小學(xué)一級教師任教五年以上，或者高等師范學(xué)校及其他高等學(xué)校本科畢業(yè)生見習(xí)一年期滿，經(jīng)考核能履行高級教師職責(zé)。《中學(xué)教師職務(wù)試行條例》規(guī)定中學(xué)三級教師任職條件是高校?？飘厴I(yè)生，見習(xí)一年期滿，經(jīng)考核能履行三級教師職責(zé)；中學(xué)二級教師任職條件是高校本科畢業(yè)生，見習(xí)一年期滿，以及擔(dān)任中學(xué)三級教師兩年以上者，經(jīng)考核能履行二級教師職責(zé)；中學(xué)一級教師任職條件是中學(xué)二級教師任教四年以上，或者獲得碩士學(xué)位者，經(jīng)考核能履行一級教師職責(zé)；中學(xué)高級教師任職條件是中學(xué)一級教師任教五年以上，或者獲得博士學(xué)位者，經(jīng)考核能履行高級教師職責(zé)。

在聘期管理方面，中小學(xué)教師職務(wù)實行聘任或任命制，實行任期制，每一任期一般為三至五年，可以續(xù)聘或連任。且聘任或任命教師職務(wù)必須經(jīng)過教師職務(wù)評審委員會從政治思想、文化知識、專業(yè)水平、教育教學(xué)能力、工作成績和履行職責(zé)等方面進(jìn)行評審，認(rèn)定具備擔(dān)任相應(yīng)職務(wù)的條件，由學(xué)校或縣級以上教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行聘任或任命。

兩個條例還規(guī)定，在教育或教學(xué)的某一方面成績特別突出的中小學(xué)教師，其任職條件可不受學(xué)歷和任職年限的規(guī)定限制。1990年11月，國家人事部發(fā)布的《企事業(yè)單位評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)若干問題暫行規(guī)定》提出必須在科學(xué)合理設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位基礎(chǔ)上，開展經(jīng)常性的專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘工作，且要求評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)必須嚴(yán)格堅持專業(yè)技術(shù)職務(wù)試行條例所規(guī)定的能力、業(yè)績、資歷、本專業(yè)(或相近專業(yè))學(xué)歷和相應(yīng)的外語水平等基本任職條件，各種培訓(xùn)班頒發(fā)的結(jié)業(yè)證書或?qū)I(yè)證書不再作為評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)的學(xué)歷依據(jù)。此后，學(xué)歷和外語成為中小學(xué)教師職稱評定的關(guān)鍵指標(biāo)。[7]1991年5月，國家人事部發(fā)布《〈企事業(yè)單位評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)若干問題暫行規(guī)定〉有關(guān)具體問題的說明》，對中小學(xué)教師職稱評審做了專門說明：“對不具備規(guī)定學(xué)歷的中小學(xué)教師，經(jīng)過國家教委組織嚴(yán)格統(tǒng)一出題考試合格，認(rèn)為具備了作為中小學(xué)教師必需的基礎(chǔ)知識，這種情況與‘專業(yè)證書’班不同?！盵8]即中小學(xué)教師的教育合格證書仍可作為評聘教師職務(wù)的參評條件。后期又專門發(fā)文要求各地要嚴(yán)格掌握外語條件。

自1988年3月中央職稱改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于完善專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的原則意見》，[9]明確專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制轉(zhuǎn)入經(jīng)?；?、制度化軌道后，事業(yè)單位實行定編定員和控制工資基金總額的辦法，即在國家下達(dá)的工資總額和編制定員范圍內(nèi)，各單位根據(jù)其主管部門確定的專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例，進(jìn)行專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審聘任工作。多年來，對中小學(xué)專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例實行多層次的控制，即中央控制地方，地方控制各行業(yè)，各行業(yè)控制下屬單位。當(dāng)然，各地可根據(jù)各行業(yè)不同的知識技術(shù)密集程度，實行不同的專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例。

可見，這一時期已正式建立了中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職稱聘任制度，且對各級崗位有比例限額規(guī)定，有明確崗位任職條件和職責(zé)要求，有助于教師規(guī)劃自己的專業(yè)發(fā)展。

(四)專業(yè)技術(shù)職務(wù)與資格管理并存探索時期(1993—2008年)

1993年10月31日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四次會議通過《中華人民共和國教師法》，其中第十條規(guī)定：“國家實行教師資格制度?！钡诙l規(guī)定：“國家實行教師職務(wù)制度。幼兒園、中小學(xué)教師職務(wù)分為初級職務(wù)、中級職務(wù)、副高級職務(wù)和正高級職務(wù)。教師初級職務(wù)和中級職務(wù)不受崗位比例限制，根據(jù)教師履行職務(wù)的年限和要求，依照規(guī)定晉升；副高級以上職務(wù)應(yīng)當(dāng)與崗位設(shè)置相結(jié)合，考察教師履職的表現(xiàn)，設(shè)定相應(yīng)比例，通過評審等方式競爭性獲得?！钡诙龡l規(guī)定：“教師實行崗位聘任制度。教師根據(jù)職務(wù)級別聘用到相應(yīng)崗位?！边@標(biāo)志著我國中小學(xué)教師資格、職稱制度正式法制化。[10]1994年，勞動部、人事部頒布了《職業(yè)資格證書規(guī)定》。1995年人事部頒布了《職業(yè)資格證書制度暫行辦法》。1995年國務(wù)院頒布《教師資格條例》，明確規(guī)定：“中國公民在各級各類學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)中專門從事教育教學(xué)工作，應(yīng)當(dāng)依法取得教師資格”；“取得教師資格應(yīng)當(dāng)具備的相應(yīng)學(xué)歷，依照教師法第十一條的規(guī)定執(zhí)行”；“不具備教師法規(guī)定的教師資格學(xué)歷的公民，申請獲得教師資格，應(yīng)當(dāng)通過國家舉辦的或者認(rèn)可的教師資格考試”[11]。1995年3月18日第八屆全國人民代表大會第三次會議通過《中華人民共和國教育法》，明確提出：“國家實行教師資格、職務(wù)、聘任制度，通過考核、獎勵、培養(yǎng)和培訓(xùn)，提高教師素質(zhì)，加強(qiáng)教師隊伍建設(shè)?！盵12]此后，對中小學(xué)專任教師的專業(yè)評價有兩個，一是入職時的教師資格審核，二是專業(yè)任期中的專業(yè)技術(shù)職務(wù)評審及聘任。但資格是教師入職時的必要門檻條件，必須滿足。

各級中小學(xué)教師職稱結(jié)構(gòu)比例，由各地根據(jù)實際情況，研究制定對專業(yè)技術(shù)職務(wù)實行總量控制的辦法。1999年，人事部發(fā)布《關(guān)于事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)職務(wù)實行結(jié)構(gòu)比例管理的通知》，明確提出：“各省、自治區(qū)、直轄市和國務(wù)院有關(guān)部門人事干部部門要根據(jù)實際情況……制定本地區(qū)、本部門不同類型、不同層次事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例和最高職務(wù)檔次設(shè)置原則，研究制定對專業(yè)技術(shù)職務(wù)實行總量控制的辦法”；“事業(yè)單位依據(jù)其上級人事(職改)部門確定的結(jié)構(gòu)比例和最高職務(wù)檔次設(shè)置原則，結(jié)合本單位專業(yè)技術(shù)工作需要和人員編制情況，制定本單位專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例方案，屬地方的，報政府人事(職改)部門審批，屬中央部門的，報上級主管部門審批。對于現(xiàn)已超過核定結(jié)構(gòu)比例的，應(yīng)通過自然減員、調(diào)出、低聘或解聘的辦法，逐步達(dá)到規(guī)定的結(jié)構(gòu)比例。尚未達(dá)到結(jié)構(gòu)比例的，要嚴(yán)格控制聘任數(shù)量，逐年逐步到位”[13]。此后，各地根據(jù)實際情況，確定專業(yè)技術(shù)職業(yè)崗位結(jié)構(gòu)比例。比如，2003年，江蘇省專業(yè)技術(shù)人員職稱工作領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布《關(guān)于實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例與崗位管理的通知》，[14]規(guī)定了當(dāng)?shù)刂行W(xué)教師職稱的崗位結(jié)構(gòu)設(shè)置比例(表2)。再比如，2002年江西省人事廳關(guān)于印發(fā)《江西省事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例及崗位設(shè)置實施意見》，[15]規(guī)定江西省中小學(xué)、中專、技工學(xué)校的崗位設(shè)置比例(表3)。

表2 2003年江蘇省中小學(xué)教師職稱崗位結(jié)構(gòu)設(shè)置比例/%[14]

續(xù)表2

表3 2002年江西省中小學(xué)教師職稱崗位結(jié)構(gòu)設(shè)置比例/%[15]

從江蘇和江西兩省對不同學(xué)段和類別學(xué)校教師高級職稱崗位結(jié)構(gòu)設(shè)置比例看，小學(xué)教師高級崗位比例低于中學(xué)；非重點學(xué)校低于重點學(xué)校；一般學(xué)校低于實驗學(xué)校、示范學(xué)校；農(nóng)村學(xué)校低于城區(qū)學(xué)校。從區(qū)域看，江蘇省的高級職稱比例稍高于江西省。兩省教師職稱崗位結(jié)構(gòu)反映了各地實施在國家總量控制范圍內(nèi)的差異化結(jié)構(gòu)比例，比如不同類型、質(zhì)量學(xué)校實施不同的結(jié)構(gòu)比例，且江西省在小學(xué)和幼兒園未設(shè)置高級職稱崗位。

從各地中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職稱制度運行情況看，以專業(yè)技術(shù)職務(wù)為核心的職稱(職務(wù))制度，在調(diào)動中小學(xué)教師專業(yè)發(fā)展的積極性、提升中小學(xué)教師專業(yè)素質(zhì)能力方面發(fā)揮了積極作用，但中學(xué)和小學(xué)教師的專業(yè)技術(shù)職稱崗位設(shè)置是獨立的，沒有統(tǒng)一制度，無法很好地建立對應(yīng)關(guān)系。2001年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《人事部、財政部關(guān)于調(diào)整機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資和增加離退休人員離退休費四個實施方案的通知》，在中小學(xué)教師工資固定部分的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定中，對中學(xué)和小學(xué)教師不同職務(wù)等級工資待遇做了對應(yīng)規(guī)定，中學(xué)一級教師與小學(xué)高級教師(中級)、中學(xué)二級教師與小學(xué)二級教師(初級)、中學(xué)三級教師與中學(xué)二級教師(初級)職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)相同，實際建立了中學(xué)和小學(xué)職稱的部分對應(yīng)關(guān)系，加上中學(xué)高級教師和小學(xué)三級教師，就構(gòu)成了中小學(xué)教師職務(wù)的5個等級及工資標(biāo)準(zhǔn)。[16]這為之后中小學(xué)教師職稱的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。

2006年7月，人事部發(fā)布《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》，對專業(yè)技術(shù)崗位等級、職級及崗位結(jié)構(gòu)比例做出了明確規(guī)定，專業(yè)技術(shù)崗位分為13個等級，其中高級崗位為一至七級，中級崗位為八至十級，初級崗位為十一至十三級；高級、中級、初級崗位之間的結(jié)構(gòu)比例全國總體控制目標(biāo)為1∶3∶6，其中正高級崗位的二、三、四級比例為2∶4∶4，副高級崗位的五、六、七級比例為3∶3∶4，中級崗位的八、九、十級比例為3∶4∶3，初級崗位的十一級、十二級比例為5∶5。[17]

2006年6月修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》第三十條明確規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一的義務(wù)教育教師職務(wù)制度。教師職務(wù)分為初級職務(wù)、中級職務(wù)和高級職務(wù)?！盵18]此后，各級政府和學(xué)校探索實施統(tǒng)一的中小學(xué)教師職務(wù)制度并開展崗位設(shè)置和聘任工作，中小學(xué)教師按明確的崗位等級執(zhí)行相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)崗位工資標(biāo)準(zhǔn)。比如，2006年10月，人事部、財政部、教育部印發(fā)《高等學(xué)校、中小學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校貫徹〈事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案〉三個實施意見》的通知明確提出，中小學(xué)實行崗位績效工資制度，并對中學(xué)和小學(xué)教師職務(wù)做了統(tǒng)一和對應(yīng)。[19]但從職務(wù)等級看，仍只是中學(xué)教師有高級職稱崗位設(shè)置，小學(xué)無高級職稱崗位設(shè)置，除非中學(xué)高級職稱教師到小學(xué)任教；中學(xué)和小學(xué)教師均無正高級教師職稱崗位設(shè)置。

(五)建立中小學(xué)教師統(tǒng)一職稱制度改革試點時期(2009—2014年)

2009年1月，人力資源和社會保障部、教育部印發(fā)《深化中小學(xué)教師職稱制度改革試點指導(dǎo)意見》(以下簡稱《試點意見》)，率先在山東省濰坊市、吉林省松原市、陜西省寶雞市三個地級市開展改革試點工作?！对圏c意見》提出：“改革原中學(xué)和小學(xué)教師相互獨立的職稱(職務(wù))制度體系”，“建立統(tǒng)一的中小學(xué)教師職務(wù)制度，教師職務(wù)分為初級職務(wù)、中級職務(wù)和高級職務(wù)。原中學(xué)教師職務(wù)系列與小學(xué)教師職務(wù)系列統(tǒng)一并入新設(shè)置的中小學(xué)教師職稱(職務(wù))系列?！盵20]統(tǒng)一后的中小學(xué)教師職稱(職務(wù))等級分為初級、中級和高級，其中高級設(shè)副高級和正高級，初級設(shè)員級和助理級。員級、助理級、中級、副高級和正高級職稱(職務(wù))名稱依次為三級教師、二級教師、一級教師、高級教師和正高級教師。統(tǒng)一后的中小學(xué)教師職稱(職務(wù))，與原中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)的對應(yīng)關(guān)系是：原中學(xué)高級教師(含在小學(xué)中聘任的中學(xué)高級教師)對應(yīng)高級教師；原中學(xué)一級教師和小學(xué)高級教師對應(yīng)一級教師；原中學(xué)二級教師和小學(xué)一級教師對應(yīng)二級教師；原中學(xué)三級教師和小學(xué)二級、三級教師對應(yīng)三級教師。正高級教師對應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位一至四級，高級教師對應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位五至七級，一級教師對應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位八至十級，二級教師對應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位十一至十二級，三級教師對應(yīng)專業(yè)技術(shù)崗位十三級。同時要求，中小學(xué)教師高、中、初級崗位之間的結(jié)構(gòu)比例以及高、中、初崗位內(nèi)部各等級的結(jié)構(gòu)比例，根據(jù)新的中小學(xué)教師職稱等級體系，按照國家關(guān)于中小學(xué)崗位設(shè)置管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；中小學(xué)教師職稱評審，在核定的崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)進(jìn)行，不再進(jìn)行崗位結(jié)構(gòu)比例之外、與崗位聘用相脫離的資格評審。這就將職稱評定和職務(wù)聘任緊密結(jié)合起來，嚴(yán)格在學(xué)校崗位結(jié)構(gòu)比例控制范圍內(nèi)推薦符合條件的教師參加評審，評聘結(jié)合。2011年試點范圍擴(kuò)大到109個城市。

《試點意見》還對中小學(xué)教師評聘各級別職稱(職務(wù))的標(biāo)準(zhǔn)條件作了明確規(guī)定，除了要求良好的思想政治素質(zhì)和職業(yè)道德、教師資格及專業(yè)知識和教育教學(xué)能力、履職能力和身心健康外，基本申報任職標(biāo)準(zhǔn)條件還包括(本文重點分析學(xué)歷和資歷)：正高級教師的評審條件是一般應(yīng)具有大學(xué)本科及以上學(xué)歷，并在高級教師崗位任教5年以上。高級教師的評審條件是具備博士學(xué)位并在一級教師崗位任教2年以上；或者具備碩士學(xué)位、學(xué)士學(xué)位、大學(xué)本科畢業(yè)學(xué)歷并在一級教師崗位任教5年以上；或者具備大學(xué)?？飘厴I(yè)學(xué)歷并在小學(xué)、初中一級教師崗位任教5年以上。城鎮(zhèn)中小學(xué)教師原則上要有1年以上在薄弱學(xué)校或農(nóng)村學(xué)校任教經(jīng)歷。一級教師的評審條件是具備博士學(xué)位；或者具備碩士學(xué)位并在二級教師崗位任教2年以上；或者具備學(xué)士學(xué)位或者大學(xué)本科畢業(yè)學(xué)歷并在二級教師崗位任教4年以上；或者具備大學(xué)?？飘厴I(yè)學(xué)歷并在小學(xué)、初中二級教師崗位任教4年以上；或者具備中等師范學(xué)校畢業(yè)學(xué)歷并在小學(xué)二級教師崗位任教5年以上。二級教師的評審條件是具備碩士學(xué)位；或者具備學(xué)士學(xué)位或者大學(xué)本科畢業(yè)學(xué)歷且見習(xí)1年期滿并考核合格；或者具備大學(xué)?？飘厴I(yè)學(xué)歷并在小學(xué)、初中三級教師崗位任教2年以上；或者具備中等師范學(xué)校畢業(yè)學(xué)歷并在小學(xué)三級教師崗位任教3年以上。三級教師的任職條件是具備大學(xué)專科畢業(yè)學(xué)歷并在小學(xué)、初中教育教學(xué)崗位見習(xí)1年期滿并考核合格；或者具備中等師范學(xué)校畢業(yè)學(xué)歷，并在小學(xué)教育教學(xué)崗位見習(xí)1年期滿并考核合格。[20]可以看出，此基本標(biāo)準(zhǔn)條件與1986年國家規(guī)定的中小學(xué)專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職標(biāo)準(zhǔn)條件基本一致。

《試點意見》還規(guī)定：“對于少數(shù)特別優(yōu)秀的教師，可制定相應(yīng)的破格評審條件”[20]，但這只是對極少數(shù)的優(yōu)秀教師而言。中小學(xué)教師職稱(職務(wù))的評聘工作，由各試點省按照《試點意見》制定本地區(qū)的實施辦法和相關(guān)配套政策，并組織實施。試點階段正高級教師的評價工作由人力資源和社會保障部、教育部統(tǒng)一部署，各試點省組織評審，評審結(jié)果報兩部批準(zhǔn)。上述規(guī)定表明，試點改革從職稱框架、評審標(biāo)準(zhǔn)、評審機(jī)制等方面對中小學(xué)教師統(tǒng)一職稱制度做了整體設(shè)計，職稱制度框架逐漸形成。

(六)中小學(xué)教師統(tǒng)一職稱制度改革深化時期(2015年至今)

2015年8月，人力資源和社會保障部、教育部印發(fā)《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱制度改革的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，決定在全國范圍全面推開中小學(xué)教師職稱制度改革，建立統(tǒng)一的中小學(xué)教師職務(wù)(職稱)制度，教師職務(wù)分為初級職務(wù)、中級職務(wù)和高級職務(wù)，原中學(xué)教師職務(wù)系列與小學(xué)教師職務(wù)系列統(tǒng)一并入新設(shè)置的中小學(xué)教師職稱(職務(wù))系列。[21]從表4看，統(tǒng)一后的職稱等級和名稱與《試點意見》一致，員級、助理級、中級、副高級和正高級職稱(職務(wù))名稱依次為三級教師、二級教師、一級教師、高級教師和正高級教師。統(tǒng)一后的中小學(xué)教師職稱(職務(wù))與原中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)的對應(yīng)關(guān)系、與事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)崗位等級對應(yīng)關(guān)系與《試點意見》一致。中小學(xué)教師職稱制度改革統(tǒng)一了中學(xué)和小學(xué)教師職稱，設(shè)置了正高級教師職稱，并對各級職稱基本評審標(biāo)準(zhǔn)條件做了要求，各地可在基本標(biāo)準(zhǔn)之上適當(dāng)提高。

表4 中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職稱(職務(wù))設(shè)置及任職基本條件

續(xù)表4

對于中小學(xué)教師高級、中級、初級職稱崗位之間的結(jié)構(gòu)比例以及高級、中級、初級崗位內(nèi)部各等級的結(jié)構(gòu)比例，《指導(dǎo)意見》明確提出各地要根據(jù)新的中小學(xué)教師職稱等級體系，按照國家關(guān)于中小學(xué)教師崗位設(shè)置管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，即仍參考2006年國家規(guī)定事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法執(zhí)行，但國家對正高級教師數(shù)量實行總量控制，每年由人力資源和社會保障部、教育部聯(lián)發(fā)通知，給定各省(區(qū)、市)中小學(xué)正高級教師指標(biāo)數(shù)。

各地在控制中小學(xué)教師各級崗位設(shè)置比例過程中，除正高級崗位外，總量按照事業(yè)單位崗位設(shè)置比例要求執(zhí)行，但從不同學(xué)段和區(qū)域看，各地根據(jù)實際情況進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。比如，2016年寧夏調(diào)整中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)崗位結(jié)構(gòu)比例，將原來按行政區(qū)劃設(shè)置專業(yè)技術(shù)崗位結(jié)構(gòu)比例，調(diào)整為全區(qū)統(tǒng)一的高中、初中、小學(xué)幼兒園專業(yè)技術(shù)崗位結(jié)構(gòu)比例，高中、初中和小學(xué)幼兒園專業(yè)技術(shù)崗位高級、中級、初級結(jié)構(gòu)比例分別為2.5∶5∶2.5(其中全區(qū)示范性高中為3∶5∶2)、1.5∶5∶3.5和1∶5∶4。對長期在農(nóng)村中小學(xué)校、幼兒園工作的教師且現(xiàn)仍在農(nóng)村教學(xué)崗位上，連續(xù)工作15年者晉升中級職稱、連續(xù)工作25年者晉升副高級及以上職稱，且歷年年度考核合格以上，經(jīng)所在單位研究同意、教育主管部門審核，公示無異議的可不受專業(yè)技術(shù)崗位職數(shù)限制，直接參加專業(yè)技術(shù)資格的評審。[22]

2017年1月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化職稱制度改革的意見》，明確提出“對職稱外語和計算機(jī)應(yīng)用能力考試不作統(tǒng)一要求。確實需要評價外語和計算機(jī)水平的，由用人單位或評審機(jī)構(gòu)自主確定評審條件?！盵23]此后，各地中小學(xué)教師職稱評定不再有外語和計算機(jī)應(yīng)用能力的考試評定要求，很大程度上拓展了中小學(xué)教師職業(yè)發(fā)展通道?？傮w上，中小學(xué)教師職稱制度改革從積極穩(wěn)妥改革開始走向制度建立健全階段。

二、中小學(xué)教師職稱評審標(biāo)準(zhǔn)條件與晉升路徑特征

中小學(xué)教師職稱評審不僅是評價教師職業(yè)能力和專業(yè)水平的重要手段，更是促進(jìn)中小學(xué)教師專業(yè)發(fā)展的重要路徑。不同級別的專業(yè)技術(shù)崗位設(shè)置和基本評審條件要求，可引導(dǎo)中小學(xué)教師根據(jù)學(xué)歷、任職年限和崗位評審要求規(guī)劃自己的專業(yè)發(fā)展，即對不同學(xué)歷、資格條件的教師來說，他們的職稱晉升路徑可能會有所差異。對新任中小學(xué)教師來說，在試用期滿且考核合格后，均可被學(xué)?；蚬芾聿块T聘任到初級職稱崗位，不具有競爭性。相對來講，中高級教師職稱崗位競爭性強(qiáng)，尤其是高級教師職稱評審標(biāo)準(zhǔn)條件對中小學(xué)教師專業(yè)發(fā)展的要求，既是教師專業(yè)能力和水平的展現(xiàn)，也是提高教師工資待遇的重要依據(jù)指標(biāo)，更是教師社會地位的體現(xiàn)。

(一)不同學(xué)歷中小學(xué)教師職稱評審基本標(biāo)準(zhǔn)條件與理論評審年齡階段

從表5可以看出，不同學(xué)歷的教師職稱晉升路徑具有一定的差異性，學(xué)歷越高，在初級崗位任職時間要求越短。對中小學(xué)教師來說，提升學(xué)歷水平和教師實踐經(jīng)歷(資歷)均是提高專業(yè)能力的重要途徑?？傮w來看，高一級學(xué)歷教師多接受的教育年限與低一級學(xué)歷教師實踐時間基本一致，但相對來講，學(xué)歷高更有利于職稱晉升，尤其是具有博士學(xué)位者。假定教師接受各級教育連續(xù)不間斷，按義務(wù)教育階段9年、高中3年(中師3年)、專科3年、本科4年、碩士3年、博士3年的教育年限及通常6歲入小學(xué)的規(guī)定，再加一年試用期考核，那么不同學(xué)歷教育教師的職稱晉升年齡有什么特征呢？表5顯示，總體上，不同學(xué)歷教育教師中級職稱的晉升年齡無顯著差異，甚至可能存在碩士、博士畢業(yè)教師晉升時年齡稍高的特征。但從副高級、正高級職稱的晉升年齡特征看，高學(xué)歷教師顯然具有優(yōu)勢，到達(dá)職稱晉升門檻標(biāo)準(zhǔn)的年齡稍年輕。且從職稱晉升的基本門檻標(biāo)準(zhǔn)看，中師學(xué)歷教師無評審副高級職稱資格、大專學(xué)歷教師無評審正高級職稱資格。因此，對中小學(xué)教師來說，要想獲得通暢的職稱晉升路徑，就要提高自己的學(xué)歷水平，且博士畢業(yè)晉升高級職稱有一定資格優(yōu)勢。對晉升副高級職稱的中小學(xué)教師還增加了一項在薄弱學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校任教一年的要求。與表1中1986年開始實施的小學(xué)、中學(xué)教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職基本條件相比，教師職稱晉升準(zhǔn)備理論等待時間延長。

表5 不同學(xué)歷中小學(xué)教師中高級職稱任職基本任教年限要求與理論評審年齡

2020年，全國小學(xué)專任教師學(xué)歷合格率為99.98%，本科及以上學(xué)歷比例為66.00%；全國初中專任教師學(xué)歷合格率為99.89%，本科及以上學(xué)歷比例為88.56%；全國普通高中專任教師學(xué)歷合格率為98.80%，研究生及以上學(xué)歷教師比例為11.47%。[24](1)小學(xué)專任教師學(xué)歷合格是指具有高中及以上學(xué)歷，初中專任教師學(xué)歷合格是指具有?？萍耙陨蠈W(xué)歷，普通高中專任教師學(xué)歷合格是指具有本科及以上學(xué)歷。從各個學(xué)段教師學(xué)歷比例看，高中教師顯然在高級職稱評審中占有資格優(yōu)勢，其次是初中教師。各學(xué)段教師的學(xué)歷差別體現(xiàn)他們在職稱評審中的優(yōu)勢區(qū)別，這可能也是小學(xué)、初中和高中教師高級職稱占比有差別的原因之一。

(二)不同年齡階段中小學(xué)教師職稱結(jié)構(gòu)特征

在國家規(guī)定中小學(xué)教師職稱評審基本標(biāo)準(zhǔn)條件下，各地根據(jù)本地教育發(fā)展情況，結(jié)合各類中小學(xué)校的特點和教育教學(xué)實際，制定具體的中小學(xué)教師職稱評審標(biāo)準(zhǔn)條件，各地可在國家基本標(biāo)準(zhǔn)條件的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。從目前全國實際情況看，不同年齡階段，中高級職稱崗位的教師占比與上述的理論特征有一定區(qū)別。

2020年，在全國小學(xué)專任教師中，正高級、副高級、中級、助理級、員級職稱教師分別占0.02%、8.51%、42.65%、29.75%和2.88%，未定職級教師占16.19%。從圖1分年齡階段看，正高級職稱教師主要是在45～60歲年齡段，其中50～54歲年齡段占40%；副高級職稱教師主要是在40～60歲年齡段，其中40～54歲年齡段一直接近28%左右；中級職稱教師主要是在30～60歲年齡段，其中35～55歲占比一直接近20%左右。從2010年、2015年和2020年三個時間段看，2015年國家職稱改革之后，全國正高級職稱教師比例顯著上升，且新增比例主要集中在45～60歲年齡段；副高級職稱高比例年齡段從40～49歲向45～54歲年齡段移動。這表明小學(xué)教師晉升副高級職稱的集中年齡段向高年齡段變動，在實踐中可能存在小學(xué)教師晉升副高級職稱難、等待時間長的情況。如果與表5中的副高級職稱的理論評審年齡(31歲)比較，會發(fā)現(xiàn)可能存在大約10年甚至更長的等待和準(zhǔn)備時間。從小學(xué)教師職業(yè)發(fā)展看，評定高級職稱需要準(zhǔn)備等待的年限變長。當(dāng)然，一般小學(xué)新任教師中中師和大專畢業(yè)比例高，他們還有再提高學(xué)歷教育的可能。但如果小學(xué)教師副高級職稱主要年齡段上升到50～55歲，那么對這個教師群體來講，還須滿足在副高級教師崗位任教5年以上的基本標(biāo)準(zhǔn)條件要求，才可能申請晉升正高級職稱，但顯然臨近退休難度增加。

圖1 2010—2020年小學(xué)專任教師不同年齡階段中高級職稱教師比例/%資料來源：中華人民共和國教育部發(fā)展規(guī)劃司.《中國教育統(tǒng)計年鑒(2020)》，中國統(tǒng)計出版社，2021年；《中國教育統(tǒng)計年鑒(2015)》，中國統(tǒng)計出版社，2016年；《中國教育統(tǒng)計年鑒(2010)》，人民教育出版社，2011年。下同

2020年，在全國普通初中專任教師中，正高級、副高級、中級、助理級和員級職稱教師分別占比0.06%、20.31%、39.43%、25.71%和1.47%，未定職級教師占13.02%。從圖2分年齡階段看，正高級職稱教師主要是在45～60歲年齡段，其中50～54歲年齡段占比為41%；副高級職稱教師主要是在40～60歲年齡段，其中40～54歲年齡段占比一直在35%左右；中級職稱教師主要是在30～54歲年齡段，其中30～49歲占比一直在24%左右。從2010年、2015年和2020年三個時間段看，全國初中正高級職稱教師在2020年比例顯著上升，且新增比例主要集中在45～55歲年齡段；副高級職稱教師高比例年齡段從40～49歲向45～54歲年齡段移動。這與小學(xué)教師相似，初中教師晉升副高級職稱的等待準(zhǔn)備時間加長了。

圖2 2010—2020年初中專任教師不同年齡階段中高級職稱教師比例/%

2020年，在全國普通高中專任教師中，正高級、副高級、中級、助理級和員級職稱教師分別占0.29%、27.20%、35.98%、23.73%和1.06%，未定職級教師占11.74%。從圖3分年齡階段看，正高級職稱教師主要是在45～60歲年齡段，其中50～54歲占37%以上；副高級職稱教師主要是在40～60歲年齡段，其中40～54歲占比在34%左右；中級職稱教師主要是在30～44歲年齡段。從三個時間段看，全國普通高中正高級職稱教師在2020年比例顯著上升，且新增比例主要集中在50～59歲年齡段；副高級職稱教師高比例年齡段從40～49歲也向45～54歲年齡段移動。與小學(xué)、初中教師相似，高中教師晉升副高級職稱的理論等待準(zhǔn)備時間也在延長。

圖3 2010—2020年普通高中專任教師不同年齡階段中高級教師職稱比例/%

通過圖1、圖2、圖3的數(shù)據(jù)比較可知，從2015年到2020年，普通高中教師副高級職稱比例提高幅度(0.05%)低于初中(2.83%)和小學(xué)(6.05%)教師，表明小學(xué)和初中教師職稱晉升路徑和速度得以拓展和加快，即中小學(xué)職稱制度改革的效果正在逐步顯現(xiàn)。但高中教師正高級職稱提高比例(0.29%)高于初中(0.06%)和小學(xué)(0.02%)教師。另外，評審副高級職稱需要一年薄弱學(xué)?；蜣r(nóng)村學(xué)校經(jīng)歷可能也會延長職稱晉升準(zhǔn)備時間?？傮w上普通高中教師的職稱晉升準(zhǔn)備時間稍短于初中教師，初中教師稍短于小學(xué)教師，這雖然與不同學(xué)段教師聘任學(xué)歷要求關(guān)聯(lián)，但也反映了不同學(xué)段教師專業(yè)職稱晉升路徑的差異性。

(三)中小學(xué)教師職稱結(jié)構(gòu)的區(qū)域差異特征

2020年，全國中小學(xué)(含幼兒園)教師共有1545萬人，其中正高級、副高級、中級職稱教師分別占0.07%、12.34%、33.83%，總體達(dá)到事業(yè)單位崗位設(shè)置高級、中級、初級崗位結(jié)構(gòu)比例控制為1∶3∶6的總體目標(biāo)。但由于各地情況不同，在實際執(zhí)行中會根據(jù)實際情況做相應(yīng)調(diào)整，區(qū)域間呈現(xiàn)差異性特征。

從表6分區(qū)域數(shù)據(jù)看，2020年，在小學(xué)階段，正高級職稱教師占比各地差異不大，均在0.06%之內(nèi)；各地副高級職稱教師占比總體在國家要求比例范圍內(nèi)，但各地差異較大，欠發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)副高級職稱教師比例高，比如，內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江以及云南、青海、寧夏等省區(qū)。從2010年到2020年，內(nèi)蒙古自治區(qū)小學(xué)副高級職稱教師占比一直較高，這既與內(nèi)蒙古自治區(qū)職稱評審向農(nóng)村小學(xué)教師傾斜有關(guān)，也可能存在高比例的中學(xué)教師在評定中學(xué)高級職稱之后去小學(xué)任教的情況。特別需要關(guān)注的是，從2015年到2020年，云南省副高級職稱教師比例大幅提高，從0.65%提高到32.65%。這種快速提升策略體現(xiàn)了對小學(xué)教師評審高級職稱的重視，但快節(jié)奏發(fā)展可能會打亂小學(xué)教師隊伍梯隊建設(shè)規(guī)劃，導(dǎo)致后來年輕教師評審高級職稱崗位等待時間延長。當(dāng)然，這也可能與云南省小學(xué)教師隊伍老齡化教師比例高，從而高級職稱教師比例高有關(guān)，這有待進(jìn)一步考證。與其他省份不同，從2015年到2020年，內(nèi)蒙古自治區(qū)小學(xué)副高級職稱教師占比卻下降了1.92%。

表6 2010—2020年全國小學(xué)中高級職稱教師占專任教師總數(shù)比例/%

續(xù)表6

從表7分區(qū)域數(shù)據(jù)看，2020年，在初中階段，各地正高級職稱比例差異不大，占比均在0.1%之內(nèi)；各省份副高級職稱教師占比均超過10%的比例控制范圍。各地初中副高級職稱教師占比差異大，發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)比例高。比如，北京、天津、江蘇、浙江、湖北、遼寧、內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、云南、青海、寧夏、新疆、福建。從2010年到2020年，個別地區(qū)副高級職稱教師占比一直比較高，比如內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、江西、云南、青海。云南從2015年到2020年，副高級職稱教師比例大幅提高，從19.60%提高到36.63%。遼寧從2015年起，初中教師中副高級職稱占比一直在43%以上。與其他大部分省份不同，從2015年到2020年，內(nèi)蒙古副高級職稱占比卻下降了3.36%，江西下降了3.09%，新疆下降了1.23%。

表7 2010—2020年全國初中中高級職稱教師占專任教師總數(shù)比例/%

續(xù)表7

從表8分區(qū)域數(shù)據(jù)看，2020年，在普通高中教師中正高級職稱教師占比各地差異不大，均在0.7%之內(nèi)。副高級職稱教師占比各地差異大，發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)副高級職稱教師比例高，比如，北京、天津、上海、江蘇、遼寧、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、四川、云南等省區(qū)市。各省份均超過國家總體控制高級職稱占比10%的比例要求。從2010年到2020年，遼寧、天津、北京、江蘇等省市普通高中教師副高級職稱比例一直比較高。與其他多數(shù)省份不同，內(nèi)蒙古自治區(qū)從2015年到2020年，普通高中副高級職稱占比卻下降了4.46%。

表8 2010—2020年全國普通高中中高級職稱教師占專任教師總數(shù)比例/%

續(xù)表8

上述數(shù)據(jù)顯示，在全國各級職稱崗位占比為國家總體控制要求比例范圍內(nèi)的情況下，各地各學(xué)段高級職稱教師比例結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出差異性，即普通高中占比高于初中，初中占比高于小學(xué)。這與上述不同年齡結(jié)構(gòu)職稱特征一致，不同學(xué)段教師職稱晉升路徑呈現(xiàn)出差異性。各地差異性大的原因除了各地制定職稱政策差異外，更深層次的原因可能是地方財政能力。在基礎(chǔ)教育“以縣為主”的管理體制下，義務(wù)教育階段教師工資與縣財政能力關(guān)聯(lián)；普通高中隸屬類型多樣，主要是縣域中學(xué)教師工資由縣級財政負(fù)擔(dān)?？h級財政壓力大，可能會影響地方按規(guī)定落實中高級教師崗位比例規(guī)定以及提高比例的積極性。中小學(xué)中高級職稱教師占比的區(qū)域性差異特征也反映出不同區(qū)域教師職稱晉升路徑的差異性：有些地區(qū)教師職稱晉升路徑寬敞，評審快；有些地區(qū)教師競爭壓力大，晉升高級職稱等待準(zhǔn)備時間長，可能影響教師工作的積極性。

三、中小學(xué)教師職稱晉升通道存在的現(xiàn)實障礙

中小學(xué)教師職稱制度的歷史沿革、職稱評審條件及晉升路徑的變遷體現(xiàn)著教師的專業(yè)技術(shù)水平和能力的提升，對引導(dǎo)中小學(xué)教師規(guī)劃專業(yè)發(fā)展、提升專業(yè)素養(yǎng)水平起到了積極作用。但同時，從進(jìn)一步完善教師職稱制度、打通教師職稱晉升通道的實際需求看，其中仍有一些發(fā)展中的現(xiàn)實障礙。

(一)高級職稱崗位設(shè)置比例不足

目前，我國共有八個職業(yè)大類27個專業(yè)技術(shù)職務(wù)系列，其中包括中小學(xué)教師系列。[25]2006年，國家對專業(yè)技術(shù)崗位職級及崗位結(jié)構(gòu)比例做出了明確要求，高級、中級、初級崗位結(jié)構(gòu)比例全國總體控制目標(biāo)為1∶3∶6。從上述各地中小學(xué)教師中高級職稱占比看，基本符合國家總體控制要求。2010年，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》發(fā)布，明確提出要打造一支高素質(zhì)專業(yè)技術(shù)人才隊伍，到2020年專業(yè)技術(shù)人才高級、中級、初級專業(yè)技術(shù)人才比例為10∶40∶50。[26]但從上述數(shù)據(jù)分析看，各地仍按2006年標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，只有個別地方達(dá)到人才發(fā)展規(guī)劃綱要中提出的目標(biāo)。當(dāng)然，還有個別省份限于財政壓力等多種原因未達(dá)到2006年國家規(guī)定比例，即中高級職稱教師占比低于40%。從國家政策文件看，在國家統(tǒng)一規(guī)定專業(yè)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例許可范圍內(nèi)，各地可根據(jù)各行業(yè)知識技術(shù)密集程度的不同，實行不同的專業(yè)技術(shù)職務(wù)結(jié)構(gòu)比例。但鑒于中小學(xué)教師職業(yè)的專業(yè)性，現(xiàn)有高級職稱崗位比例顯然不能滿足中小學(xué)教師職稱晉升需要，也制約了中小學(xué)教師專業(yè)發(fā)展的積極性和主動性。一些地方中級職稱教師比例高、教師梯隊結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致申報高級職稱教師扎堆，究其原因，仍是高級職稱崗位設(shè)置比例不足，不能滿足中小學(xué)教師職稱晉升發(fā)展需要。

(二)不同學(xué)段、學(xué)校間中高級職稱崗位設(shè)置比例差異大

上述分析表明，在2015年之前，小學(xué)和中學(xué)教師的中高級職稱崗位設(shè)置系列不同，從而導(dǎo)致兩個學(xué)段中高級崗位設(shè)置比例也不同，即小學(xué)只有10%的高級崗位設(shè)置比例(小學(xué)高級職稱相當(dāng)于中學(xué)中級)，但中學(xué)高級崗位占10%、中級崗位占30%，這種差異使小學(xué)教師申報中高級職稱非常難。同時，從各地制定不同類別學(xué)校的中高級崗位設(shè)置比例看，示范性學(xué)校高于一般學(xué)校、城區(qū)學(xué)校高于農(nóng)村學(xué)校，學(xué)校質(zhì)量越好，其中高級職稱崗位設(shè)置比例越高。這種崗位比例設(shè)置有其合理性。從不同學(xué)段教師選聘條件看，教師入職學(xué)歷有差異，可能會存在不同學(xué)段教師專業(yè)水平能力的差異性，高學(xué)段教師相對學(xué)歷高、水平高，參加職稱評審有一定優(yōu)勢。但不同的中高級職稱崗位設(shè)置比例控制要求，使得不同學(xué)段教師申報高級職稱時的競爭壓力不同，小學(xué)教師競爭壓力大，容易導(dǎo)致其產(chǎn)生諸多怨言。在有些地方中高職崗位指標(biāo)甚至細(xì)化到某所學(xué)校的某個學(xué)科，僵化的崗位設(shè)置使得一些具備評審資格的教師往往錯過當(dāng)年職稱評審，而未來希望又無處可尋。在現(xiàn)實中教師的感受是就職于高一級學(xué)段、示范學(xué)校似乎申報職稱會有優(yōu)勢，這讓一部分低學(xué)段普通學(xué)校教師感到不公平、評審難，甚至很早就放棄申報中高級職稱的愿望及提高自身專業(yè)素養(yǎng)的積極性和主動性。從教師角度看，以評審基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)條件約束教師評審中高級職稱，而不是以任職學(xué)校類型，更能激發(fā)教師提高學(xué)歷水平和專業(yè)素養(yǎng)的愿望，并使其積極投入到教學(xué)工作中。當(dāng)然，示范校、高學(xué)段教師憑借自身學(xué)歷、專業(yè)優(yōu)勢等，自然會在整體統(tǒng)一的職稱評審中脫穎而出，這與預(yù)先設(shè)置不同崗位比例的效果完全不同，不僅不會影響一些學(xué)校和中青年教師積極性，而且會提升整體教師隊伍專業(yè)發(fā)展的積極性。既然國家實施統(tǒng)一的中小學(xué)教師職稱制度，就應(yīng)不同學(xué)段一致、不同類型學(xué)校一致，不應(yīng)區(qū)別對待。

(三)正高級職稱計劃數(shù)與一線符合申報條件教師數(shù)不匹配

2015年《指導(dǎo)意見》明確提出正高級教師數(shù)量由國家實行總量控制。[20]之后每年由人力資源和社會保障部、教育部兩部門核定數(shù)量，下達(dá)各省(區(qū)、市)年度中小學(xué)正高級教師指標(biāo)數(shù)，各省具體組織評審，并將評審結(jié)果報兩部備案。[21]在初期實施階段，這種計劃分配模式起到了積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革的作用，但隨著改革的不斷深入，也逐漸暴露出一些問題。比如，從各地實際運行情況看，一些省份符合正高級職稱評審條件的教師基數(shù)大，可能會影響一些教師繼續(xù)提升專業(yè)水平能力的積極性，同時也給地方評審正高級職稱工作帶來一定難度。同時，各省內(nèi)部具體操作仍是參考國家計劃下達(dá)模式，在省域下達(dá)計劃數(shù)，并按傳統(tǒng)模式下達(dá)給不同學(xué)段、類別學(xué)校正高級教師指標(biāo)數(shù)，這種計劃模式顯然與地方和學(xué)校符合申報條件的教師數(shù)匹配度存在錯位。有些學(xué)校即使有教師符合申報條件，但由于沒有下達(dá)計劃指標(biāo)數(shù)可能會錯過申報機(jī)會。再加上符合申報正高級職稱條件的教師一般年齡在50歲以上，這無疑會影響廣大經(jīng)驗豐富教師在獲得副高級職稱之后繼續(xù)提高專業(yè)水平和教學(xué)質(zhì)量的主動性和積極性。因此按《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》高級、中級、初級崗位為10∶40∶50的比例設(shè)置，未來正高級職稱崗位設(shè)置比例可適當(dāng)提高，高級職稱占比可突破10%。

(四)評審標(biāo)準(zhǔn)條件過于泛化導(dǎo)致教師職稱晉升準(zhǔn)備周期長

從上述國家設(shè)定中小學(xué)教師職稱評審基本標(biāo)準(zhǔn)條件看，教師有一個比較理想和可期待的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在不同年齡階段實現(xiàn)不同層級的職稱(職務(wù))晉升，實現(xiàn)專業(yè)能力水平提升并與相應(yīng)從教崗位的匹配。同時國家政策規(guī)定，各地可根據(jù)本地教育發(fā)展情況，在國家基本標(biāo)準(zhǔn)條件的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高。但有些地方中小學(xué)教師職稱評審標(biāo)準(zhǔn)條件的指標(biāo)增加太多，有些甚至過于泛化，(2)對于泛化的原因，既可能是中高級崗位總體設(shè)置比例少，達(dá)到職稱評審基本標(biāo)準(zhǔn)的教師比例高，地方為了緩解壓力只能增加評審指標(biāo)；但也有可能是地方為了促進(jìn)教師的專業(yè)發(fā)展。同時，地方泛化的評審指標(biāo)也導(dǎo)致各種教育腐敗，比如論文造假、評優(yōu)評先腐敗、一些教研部門權(quán)力太大，甚至引起地方教師群體性事件，嚴(yán)重影響了教師職稱評審生態(tài)環(huán)境。導(dǎo)致教師職稱評審越來越難，需一項一項滿足所有評審條件才可申報，比如在滿足表5基本標(biāo)準(zhǔn)之后，還要滿足地方優(yōu)課、觀摩課、骨干教師、學(xué)術(shù)論文、獎項、班主任、考核優(yōu)秀等評審門檻標(biāo)準(zhǔn)條件，而這些指標(biāo)在各地、各校每年都有比例限制，短時間內(nèi)能獲得門檻指標(biāo)的教師仍是少數(shù)，門檻標(biāo)準(zhǔn)的疊加實際上延長了教師申報中高級職稱的準(zhǔn)備等待時間。上述第二部分的分析也表明，過去20多年來，中小學(xué)教師中高級職稱的晉升時間大約延后了10～15年，尤其是義務(wù)教育階段教師在地方給定的中高級崗位比例偏低情況下，等待時間會更長。目前我國工作人員法定退休年齡為女性55歲、男性60歲。這意味著女性教師的職稱晉升生涯要提前結(jié)束，即在前期延長了中高級職稱評審準(zhǔn)備等待時間，在后期又提前切斷了教師的職稱晉升生涯，讓處在50～55歲甚至更早年齡段有著豐富教學(xué)實踐經(jīng)驗的部分女教師，在激烈的多指標(biāo)競爭機(jī)制下，早早就放棄了職稱晉升的追求。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，中小學(xué)中女教師比例超過60%。這種現(xiàn)實讓部分教師過早失去了提高專業(yè)水平的動力，也使區(qū)域教師隊伍整體質(zhì)量受到一定影響。另外，評審指標(biāo)的泛化在某種程度上造成中小學(xué)教師職稱評審功能的異化，以至于部分管理部門和中小學(xué)教師甚至認(rèn)為評審職稱就是為了論文、證書、工資待遇，而忘記職稱制度的初心是為了促進(jìn)教師的專業(yè)發(fā)展，提高教師的工作積極性，體現(xiàn)教師的社會地位。

四、中小學(xué)教師職稱晉升保障機(jī)制的優(yōu)化策略

新中國成立70多年來，中小學(xué)教師職稱制度從職務(wù)任命制到專業(yè)技術(shù)職稱常態(tài)化評定制，從小學(xué)、中學(xué)相對獨立的職稱制度到中小學(xué)教師統(tǒng)一職稱制度的改革發(fā)展，越來越適應(yīng)中小學(xué)教師的職業(yè)、專業(yè)發(fā)展特征，對調(diào)動中小學(xué)教師積極性、提升教師專業(yè)水平能力起到了促進(jìn)作用。未來，要為教師提供更為通暢的專業(yè)發(fā)展路徑，需要繼續(xù)提高認(rèn)識并優(yōu)化中小學(xué)教師職稱晉升保障機(jī)制，切實提高職稱評審制度的科學(xué)性、合理性和有效性。

(一)科學(xué)認(rèn)識職稱制度對促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展的作用功能

職稱制度是調(diào)動廣大教師積極性、促進(jìn)教師專業(yè)發(fā)展、合理配置教師資源的基礎(chǔ)性制度。多年來，由于崗位設(shè)置、評價機(jī)制、評聘銜接等相關(guān)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，導(dǎo)致一些學(xué)校和部分教師認(rèn)為職稱制度不能激發(fā)、調(diào)動教師的工作積極性，甚至提出取消中小學(xué)教師職稱制度。但存在問題并不意味著應(yīng)該取消制度。從科學(xué)、合理的制度設(shè)計目標(biāo)看，中小學(xué)教師職稱制度的確需要進(jìn)一步完善。從目前實際情況看，職稱制度未能完全實現(xiàn)其設(shè)置的初衷，其中一個重要原因就是對制度的功能認(rèn)識不充分、不到位，人們把注意力都聚焦在職稱對提升工資待遇的重要性上。這既有教師認(rèn)識方面的原因，也有管理部門對教師職稱制度的政策宣傳和解讀不夠，個別地方學(xué)校和教師甚至存在不了解不同層級職稱評審基本標(biāo)準(zhǔn)要求的情況。從而導(dǎo)致一些教師認(rèn)為職稱評審存在不公平現(xiàn)象。比如，中小學(xué)校長中高級職稱占比較高的現(xiàn)象，實際情況是校長們總體上學(xué)歷高、教學(xué)成果多、科研成果多。如果不能讓教師充分了解政策，就容易在現(xiàn)實中產(chǎn)生誤會。

從制度設(shè)計看，中小學(xué)教師職稱制度有其特殊的作用功能，要想用好職稱制度杠桿，就必須充分認(rèn)識職稱制度對提升教師專業(yè)水平和能力的功能作用。2015年《指導(dǎo)意見》明確提出，深化中小學(xué)教師職稱制度改革，就是為了充分調(diào)動廣大中小學(xué)教師的積極性，為中小學(xué)聘用教師提供基礎(chǔ)和依據(jù)。[21]從人力資源角度看，中小學(xué)教師職稱制度的作用功能主要有：一是衡量教師專業(yè)水平能力的基本標(biāo)準(zhǔn)。中小學(xué)教師職稱分為初級、中級和高級三個級別，不同級別反映不同層級的專業(yè)能力水平，對教師在教育理論知識、專業(yè)知識和專業(yè)技能、教學(xué)經(jīng)驗、教學(xué)業(yè)績等方面有具體標(biāo)準(zhǔn)要求。二是拓展教師專業(yè)發(fā)展的路徑通道。不同層級的職稱崗位設(shè)置，能激勵教師在不同年齡和教齡階段做好職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在通暢的專業(yè)發(fā)展通道上不斷提升專業(yè)水平和能力。三是教師人力資源配置的重要依據(jù)。管理部門可依據(jù)教師的專業(yè)水平聘其到不同崗位，且對不同崗位職務(wù)的教師，按相應(yīng)層級標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)評價管理，督促教師發(fā)揮應(yīng)有的專業(yè)能力。四是落實提高教師薪酬待遇的重要參考指標(biāo)。五是提高教師職業(yè)地位的重要舉措。中小學(xué)教師作為專業(yè)技術(shù)人員，如果沒有專業(yè)技術(shù)職務(wù)，很難體現(xiàn)其專業(yè)性。2015年國家設(shè)置中小學(xué)正高級職稱(職務(wù))，正是考慮到教師職業(yè)的專業(yè)性，這對提高教師職業(yè)地位，吸引優(yōu)秀人才長期從教、終身從教有一定的促進(jìn)作用。同時，職稱專業(yè)制度也有利于中小學(xué)教師維護(hù)自己的合法權(quán)益。

(二)探索試點中小學(xué)職稱(職務(wù))與職級并行制度

從職稱晉升路徑看，目前中小學(xué)教師準(zhǔn)備高級崗位評審等待時間過長，有些甚至臨近退休仍無緣高級專業(yè)技術(shù)評審。從專業(yè)技術(shù)角度看，嚴(yán)格的專業(yè)技術(shù)評價是必需的，但如果因高級職稱比例過低(限制)，導(dǎo)致在某個年齡段職稱評審競爭激烈、職稱晉升通道擁擠，則不利于中小學(xué)教師專業(yè)技術(shù)水平的提升和發(fā)展。上述第二部分的特征分析顯示，中小學(xué)教師在理想狀態(tài)下(年度考核合格)，評聘中級、副高和正高級職稱的理論年齡大約在29歲、33歲和38歲左右。但由于多種因素影響，中小學(xué)教師實際評審各級職稱的年齡往往延后了大約10～15年，即小學(xué)教師評聘初級、中級、副高級、正高級職稱主要年齡分別是40歲以下、35～54歲、45～60歲、50～60歲；中學(xué)教師評聘初級、中級、副高級、正高級職稱主要年齡分別是40歲以下、30～50歲、40～60歲、50～60歲?？梢姡行W(xué)教師職稱晉升有其差異性和一定規(guī)律性。2020年，小學(xué)、初中和普通高中教師中高級職稱占比分別為8.53%、20.37%和27.5%，總體控制在10%以內(nèi)。按照《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》設(shè)定高級、中級、初級10∶40∶50的比例目標(biāo)要求，提供一定比例中高級職稱崗位設(shè)置比例作為職級制度探索的基礎(chǔ)支撐是可行的，有其科學(xué)性和合理性。職級制的制度設(shè)計，能在很大程度上激勵50歲左右教師提高工作積極性、提升自身專業(yè)素養(yǎng)的動力，緩解教師職業(yè)發(fā)展空間狹窄、職務(wù)晉升困難的問題。職稱(職務(wù))和職級并存的制度設(shè)計還有利于中小學(xué)教師隊伍的梯隊建設(shè)，使青年、中年和老年教師的結(jié)構(gòu)合理化，避免教師結(jié)構(gòu)性短缺。另一方面，一些地方已經(jīng)探索實施校長職級制度，這為中小學(xué)教師職級制度的探索試點提供了實踐基礎(chǔ)。因此，建議國家允許有條件地區(qū)探索職稱與職級并行制度，突破現(xiàn)有中高級職稱崗位設(shè)置限制(可設(shè)置崗位比例范圍區(qū)間)，中小學(xué)教師在達(dá)到職稱評審基本條件之后均可申報高級職稱評審。探索建立職稱(職務(wù))與職級對應(yīng)關(guān)系，作為落實高級職級教師工資待遇的重要參考依據(jù)。當(dāng)然，實施教師職級制的前提條件是必須完善教師崗位聘任制度。需要說明的是，教師職級不同于校長職級，教師職級屬于教師專業(yè)崗位，校長職級屬于管理(干部)崗位，兩者不能交叉使用，避免“領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)先，一線靠邊”的現(xiàn)象發(fā)生。

(三)打破傳統(tǒng)分配模式，在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一使用正高級職稱崗位數(shù)

國家設(shè)置正高級職稱的初衷是為了暢通中小學(xué)教師的專業(yè)技術(shù)職業(yè)發(fā)展通道，激勵年輕教師對職業(yè)發(fā)展做好長遠(yuǎn)規(guī)劃、拓展副高級和中級職稱教師專業(yè)發(fā)展路徑。自開始實施統(tǒng)一的中小學(xué)教師職稱制度、設(shè)置正高級職稱以來，人力資源和社會保障部、教育部每年下達(dá)各省年度正高級計劃指標(biāo)數(shù)，各省再將指標(biāo)下達(dá)給各地和省屬學(xué)校，各地(市)下達(dá)給各縣區(qū)和市屬學(xué)校，各縣區(qū)下達(dá)給其下屬學(xué)校，這種模式容易影響一部分學(xué)校和教師的工作積極性，尤其是小規(guī)模學(xué)校、薄弱學(xué)校，可能很難分配或核算到正高級教師指標(biāo)。因此，各地可探索在一定區(qū)域(縣區(qū)或市域)層面統(tǒng)一管理、統(tǒng)籌使用正高級職稱指標(biāo)，打破學(xué)校、學(xué)科限制，讓符合高級職稱評審條件的教師統(tǒng)一申報、統(tǒng)一評審。正高級職稱作為中小學(xué)教師職稱的最高層次，理應(yīng)體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教師的最高專業(yè)水平，起到一定的專業(yè)引領(lǐng)作用；要依據(jù)基本標(biāo)準(zhǔn)條件審核教師評審資格，而不是依據(jù)教師所在學(xué)校層次和類型決定教師評審資格。

(四)國家適當(dāng)提高高級職稱崗位比例，各地統(tǒng)籌做好高層次教師隊伍建設(shè)的長期規(guī)劃

在“十四五”開局之年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》在建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化教師隊伍部分明確提出：“適當(dāng)提高中高級教師崗位比例?！盵27]適當(dāng)提高比例，可激發(fā)教師做好職業(yè)規(guī)劃、提高專業(yè)水平和工作的積極性。從上述數(shù)據(jù)顯示的教師職稱晉升年齡軌跡看，即使突破原先崗位比例限制，也不會造成大比例教師涌進(jìn)評審賽道，有可控性。建議國家適當(dāng)提高正高級職稱崗位比例或計劃數(shù)，對于新增指標(biāo)的使用，各地要統(tǒng)籌做好規(guī)劃，分階段增量，避免職稱評審“一擁而上”導(dǎo)致參評人員嚴(yán)重積壓。在正高級職稱指標(biāo)數(shù)的分配中，要把中小學(xué)教師、教研部門和中小學(xué)校長區(qū)別開來，避免非教學(xué)崗位占用專任教師職稱崗位的情況。在職稱評審標(biāo)準(zhǔn)條件方面，各地在國家基本標(biāo)準(zhǔn)條件基礎(chǔ)上可以適當(dāng)提高，但不能過于泛化，指標(biāo)要緊扣中小學(xué)教師專業(yè)水平和教育教學(xué)實際，確實起到激勵作用。評審專家委員會的組建，要適當(dāng)增加小學(xué)教師。組織做好職稱評審的政策宣傳、解讀和公示，積極營造良好的教師職稱評審生態(tài)。

(五)學(xué)校要有效行使職稱評聘自主權(quán)

2015年《指導(dǎo)意見》明確提出職稱評聘工作要按個人申報、考核推薦、專家評審、學(xué)校聘用的基本程序進(jìn)行。[21]學(xué)校要按考核推薦、專家評審、學(xué)校聘用的基本程序進(jìn)行，其中考核推薦和聘用是學(xué)校行使自主權(quán)的兩個重要環(huán)節(jié)。在考核推薦環(huán)節(jié)，學(xué)校要對符合基本標(biāo)準(zhǔn)條件的申報教師進(jìn)行考核，考核指標(biāo)一般包括任現(xiàn)職以來各學(xué)年的考核情況及業(yè)務(wù)情況等。學(xué)校在考核推薦過程中，要在各地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)條件基礎(chǔ)上，掌握好關(guān)鍵考核指標(biāo)，避免學(xué)校層面設(shè)置更多評審指標(biāo)。學(xué)校根據(jù)不同層次評審專家委員會的評審結(jié)果，將通過職稱評審的教師聘用到相應(yīng)崗位，要避免無聘用手續(xù)情況的發(fā)生。加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)崗位聘后管理，對已聘任初級、中級、高級專業(yè)技術(shù)崗位的教師實行聘期考核，對無法完成崗位職責(zé)的教師采取緩聘、低聘、轉(zhuǎn)崗甚至解聘等措施。低聘、轉(zhuǎn)崗或解聘教師騰出高級、中級崗位后，由其他教師按照專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘程序公平競爭，逐步建立崗位等級能上能下的常態(tài)化制度，有效行使學(xué)校人事管理自主權(quán)，激發(fā)教師的工作積極性。學(xué)校在實施評聘過程中，要按規(guī)定在關(guān)鍵環(huán)節(jié)做到公開透明、公正規(guī)范，建立公示制度，充分發(fā)揮好廣大教師的監(jiān)督作用。同時，管理部門和廣大教師要監(jiān)督學(xué)校，避免發(fā)生“有崗不推”“有崗不聘”現(xiàn)象。職稱評審公信力和透明度的提高，必將激勵教師主動規(guī)劃職業(yè)發(fā)展、提升專業(yè)水平。