徐勇

[摘要]公共服務(wù)項目制購買是當下公共服務(wù)供給的重要形式。與稅收減免和直接的財政撥款相比，其在助力政府進行有效管控與催促社會繁榮方面有著更強的工具優(yōu)勢。實踐中，公共服務(wù)項目制購買中的行政化、碎片化與基層粗放式的綜合治理，強化了政府的社會管控職能，卻阻滯了社會組織整體、可持續(xù)與自主化發(fā)展，影響了公共服務(wù)供給的專業(yè)化水平與社會建設(shè)的全面推進。為此，公共服務(wù)項目制購買需分別處理好專項購買與整體治理、分類購買與分層治理、項目規(guī)制與能力培育、項目購買與社會自治之間關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]項目制;購買;困境;出路

[中圖分類號]F20 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-1071（2022）03-0082-07

項目制肇始于20世紀90年代開啟的財稅體制改革，是按照中央政府意圖，自上而下以專項化資金方式進行資源配置的制度安排[1]。雖然源于財稅體制改革，但經(jīng)濟增長的結(jié)構(gòu)性壓力和公共產(chǎn)品與服務(wù)的發(fā)展需求共同推動了項目制的大規(guī)模發(fā)展[2]，使其實際功能溢出單純的財政體制，成為自上而下工作部署和任務(wù)實施的一個重要形式以及中央與地方政府間聯(lián)系的重要橋梁。據(jù)此，甚至有學者認為中國出現(xiàn)了“項目治國”現(xiàn)象[1]。進入21世紀以來，學界對項目制多有研究，集中討論項目制的治理優(yōu)勢、央地關(guān)系、實際運行、典型問題、優(yōu)化路徑等議題。雖然地方政府也經(jīng)常采用項目制方式提供公共服務(wù)和開展社會治理活動，且很多公共服務(wù)購買活動亦通過項目制方式展開，但地方公共服務(wù)領(lǐng)域項目制購買并沒有引起學界的足夠關(guān)注，尤其缺乏政策工具視角的研究。那么，項目制在公共服務(wù)購買中是如何呈現(xiàn)的，公共服務(wù)項目制購買有哪些具體的政策功能，相對其他公共服務(wù)供給機制來說有哪些比較優(yōu)勢，在實際運行過程中又存在哪些問題，以及如何優(yōu)化公共服務(wù)項目制購買，是完善公共服務(wù)制度體系，提升我國民生福祉水平的重要議題。

一、 管控與推促：公共服務(wù)項目制購買的政策意涵

秩序穩(wěn)定和社會繁榮是現(xiàn)代國家治理的兩大根本性目標。與此相對應(yīng)，現(xiàn)代政府的根本職能亦有兩項：一是管控職能，即政府部門要求所有的公私組織和個人必須在秩序運行的范圍內(nèi)活動，通過嚴控和打擊違規(guī)者來確保秩序的穩(wěn)定性;二是推促職能，即政府部門通過施行政策和開展公共管理活動，助推經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造和提升公共價值。為實現(xiàn)國家的治理目標，政府創(chuàng)建出規(guī)模龐大且構(gòu)成復雜的制度體系。制度體系與國家治理目標之間并非“一一對應(yīng)”而是“一對多”和“多對一”并存的關(guān)系，即一方面某些制度設(shè)置可能同時服務(wù)于多個治理目標，而另一方面多項制度設(shè)置可能又會共同服務(wù)于單個治理目標。

在我國國家治理體系中，項目制就是這樣一種存在于多個領(lǐng)域，具有多種功能，能夠同時服務(wù)于不同國家治理目標的制度設(shè)置。項目的關(guān)鍵特征是，它并不歸屬于常規(guī)組織結(jié)構(gòu)的某個層級或位點，而恰恰是要暫時突破這種常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，打破縱向的層級性安排（條條）和橫向的區(qū)域性安排（塊塊），為完成一個專門的預期事務(wù)目標而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合。制度設(shè)置的初衷，“一是要通過專業(yè)化的部門體制破除單位制的制度局限，集中貫徹中央政府保增長、促民生的治理理念，二是削弱因財政分權(quán)造成的‘塊塊主義’和‘諸侯經(jīng)濟’”[2]。相較于傳統(tǒng)的科層體制，項目制使得上級部門擁有集中的資金管理權(quán)、特殊的人事安排權(quán)以及高效的基層動員機制，從而能夠更快地見到成效[3]。在財政分權(quán)的制度背景下，借助項目制，中央政府一方面可以實現(xiàn)對地方政府的有效管控，鞏固政治的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性;另一方面則又能引導地方政府將更多資源投向重點項目和民生事業(yè)，在提升經(jīng)濟效率的同時促進社會公平。

上述政策意涵在政府項目制購買公共服務(wù)中同樣得到體現(xiàn)。在推促層面，公共服務(wù)項目制購買成為政府推進社會建設(shè)和促進社會組織參與社會服務(wù)的重要手段。從2012年開始，為推進社會組織參與社會服務(wù)，中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目正式啟動。《中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目資金使用管理辦法》（財社[2012]138號）規(guī)定，中央財政每年安排一定數(shù)量的專項資金用于支持社會組織參與社會治理。2016年，財政部、民政部發(fā)布《關(guān)于通過政府購買服務(wù)支持社會組織培育發(fā)展的指導意見》（財綜[2016]54號），首次明確提出政府新增公共服務(wù)支出通過政府購買服務(wù)安排的部分，向社會組織購買的比例原則上不低于30%。這是中央部委首次對政府向社會組織購買服務(wù)費用在政府公共服務(wù)相關(guān)支出總額的比例作出明確規(guī)定。而后，北京、成都等地方政府亦頒布了相應(yīng)的文件，做出了新增公共服務(wù)支出中用于向社會組織購買公共服務(wù)的比例原則上不低于30%的相同規(guī)定。

在中央政府強烈推動和地方政府的積極回應(yīng)中，政府向社會組織購買服務(wù)獲得快速發(fā)展，成為我國公共服務(wù)供給體系中一項重要的制度安排，而項目制則是其主體形式。發(fā)包、招標、評審、立項、監(jiān)督、評估、結(jié)項等成為很多地方政府部門處理與社會組織關(guān)系的主要工作。而圍繞政府項目展開競爭，撰寫和修改項目申請書、參與項目投標、提供服務(wù)、接受監(jiān)督和評估，構(gòu)建良好的政社合作關(guān)系等成為社會組織重要的日常工作。近年來，項目制政策工具助力我國公共服務(wù)購買規(guī)模快速增長。2020年，全國政府采購規(guī)模為36970.6億元，其中服務(wù)類采購規(guī)模為10302.4億元，占全國政府采購規(guī)模的27.9%，與 2015年相比，服務(wù)類采購規(guī)模占全國政府采購規(guī)模的比重提升了12%[4]。社會組織在此過程中逐步成長、壯大。2011年至2020年，全國社會組織數(shù)量由27.9萬個增長至89.4萬個，增幅達220%[5]。

在管控層面，政府通過項目制購買加強了對社會組織的引導和管控，增強了公共服務(wù)的規(guī)范供給。以中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目的具體管理流程為例，民政部會同財政部根據(jù)中央財政當年社會組織參與社會服務(wù)項目預算安排、上年度項目進展等情況，研究制定項目年度實施方案，明確項目申報條件、資助標準、評審規(guī)程、資金撥付以及項目實施和監(jiān)管要求等內(nèi)容，并適時向社會公布。社會組織要獲得項目支持，須經(jīng)過嚴格的項目評審和立項過程。首先是民政部社會組織管理局委托第三方機構(gòu)對申報單位所提供的電子申報書的完整性和合規(guī)性進行初審，然后由委托機構(gòu)組建的評審委員會對申報者的機構(gòu)資質(zhì)、項目內(nèi)容、預算編列等事項進行評審，最后是立項和預算審核。在獲得立項之后，社會組織須按照“專款專用、單獨核算、注重實效”的原則使用資金，接受民政部門及其委托機構(gòu)的全過程監(jiān)督和管理，積極配合有關(guān)部門的審計和稽查。

地方政府向社會組織項目制購買公共服務(wù)的基本流程與中央財政支持社會組織參與社會服務(wù)項目類似，大多包括項目需求征集和優(yōu)選、項目分類和發(fā)布、資格預審、項目申報、競標立項、公示公告、簽訂協(xié)議、能力發(fā)展、中期考核、結(jié)項等基本環(huán)節(jié)。同時，在項目申報和立項過程中，地方政府在強調(diào)公平競爭原則的同時，經(jīng)常會對組織評估等級高、擁有政府榮譽多、自有資金或其他資金來源豐富以及組織黨建完善的申請者予以優(yōu)先考慮。在項目執(zhí)行過程中，地方政府對社會組織的內(nèi)部制度、人員配置、資金使用、項目開展等各個方面提出要求，對項目承接方的活動開展和經(jīng)費使用等情況進行監(jiān)管和評估，并在項目調(diào)整方面占據(jù)主導地位。

二、 比較優(yōu)勢：公共服務(wù)項目制購買的作用發(fā)揮

政策工具是達成政策目標的具體手段，其選擇和使用都發(fā)生在特定的網(wǎng)絡(luò)之中。一方面，工具選擇的結(jié)果通常依賴于政策網(wǎng)絡(luò)的結(jié)構(gòu)特征，越是有助于維持現(xiàn)有政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征的工具越容易被遴選出來;另一方面，對工具的戰(zhàn)略性使用帶來網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的改變，能夠為政策制定者實現(xiàn)自己的目標創(chuàng)造機會[6]89。我國社會治理是一個由多元主體構(gòu)成的復雜網(wǎng)絡(luò)，政府在其中占主導地位，而社會組織則是關(guān)鍵參與者。政府的主導地位使其能夠在治理工具選擇中起到?jīng)Q定性作用，并且能夠通過對項目制工具的戰(zhàn)略性使用重塑社會組織生態(tài)，為實現(xiàn)社會治理目標創(chuàng)造條件。

在各種政策工具中，公共服務(wù)項目制購買在實現(xiàn)政府特定意圖方面優(yōu)勢顯著。我們選擇稅收減免和直接財政撥款兩種工具進行比較說明。之所以選擇這兩種工具進行比較，其原因在于，稅收減免是世界上很多國家和地區(qū)支持社會組織發(fā)展的通行方式，而直接財政撥款則是我國公共服務(wù)領(lǐng)域最主要且正在發(fā)生重要變化的融資方式。

與稅收減免工具相比，公共服務(wù)項目化購買更容易實現(xiàn)政府在公共領(lǐng)域的主導權(quán)與控制權(quán)。這是因為，稅收減免是一種普惠性的政策工具，社會組織的稅收減免優(yōu)惠受法律保護，任何社會組織只要符合相關(guān)稅法規(guī)定，都可以享受稅收減免帶來的好處。對此，政府擁有的自由裁量權(quán)相當有限，無法通過授予或剝奪特定社會組織稅收減免權(quán)的方式，來為政府的當下目標服務(wù)。與稅收減免不同，項目制購買屬于高度靈活的政策工具，政府可以通過購買合同條款的設(shè)計和修訂實現(xiàn)當下意圖，借助競爭機制和嵌入性過程監(jiān)督強化政府對公共服務(wù)提供的實際控制[7]。雖然形式上政府與社會組織屬于合同法規(guī)定的平等主體，但除了購買方這種身份之外，政府還是公共生活的規(guī)制者。這種身份賦予政府在服務(wù)購買中擁有遠高于社會組織的實際控制權(quán)。如果購買合同一旦被認為對政府的自由裁量權(quán)構(gòu)成了不當“限制”，合同可能就會被裁定為越權(quán)，而政府則可以借此跳出合同規(guī)定，單方面停止合同執(zhí)行，并免受司法懲戒[8]12-17。此外，從部門行政管理的角度看，稅收減免與服務(wù)購買所涉及的政府部門存在巨大差異。在稅收減免政策中，財稅部門是主角，職能部門則是典型的邊緣性角色。項目制購買對職能部門的吸引力在于，它能夠提升職能部門的財政預算權(quán)力和對項目的控制權(quán)，并同時減少財稅部門對項目活動的干預。因此，與稅收減免相比，項目制購買通常更受職能部門的歡迎。

與直接財政撥款相比，項目制購買帶來了公共服務(wù)領(lǐng)域的競爭性，促進了財政資金使用效益的提升與社會建設(shè)的順利推進。傳統(tǒng)上，中國的公共服務(wù)主要由政府以及事業(yè)單位、人民團體、行業(yè)協(xié)會（商會）、慈善會和紅十字會等“政府外圍機構(gòu)”壟斷性供給。直接財政撥款為組織維持日常運轉(zhuǎn)和提供公共服務(wù)提供了絕大多數(shù)甚至唯一的資金來源。隨著中國市場化進程的加快，以及社會結(jié)構(gòu)的深度變革，原有公共服務(wù)的供給模式和財政支出方式的弊端大量暴露，其不僅耗資巨大、效率低下，無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共服務(wù)需求，且對社會組織起到了巨大的“推擠”效應(yīng)，阻礙了此類組織參與公共服務(wù)供給，將其“活力”推向它處，客觀上加大政府管控該領(lǐng)域的難度。在公共服務(wù)領(lǐng)域引入基于項目制的購買機制能夠較好地解決此種問題。與傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式相比，項目制購買是一種帶有明顯市場化屬性的工具，競爭性是其核心特征?！罢鈬鷻C構(gòu)”無法像過去那樣總是能夠直接獲得政府的財政撥款，而是要與包括社會組織在內(nèi)的其他社會主體展開競爭。這種變化同樣出現(xiàn)在社區(qū)層面，部分原本直接給予社區(qū)的資源現(xiàn)在則通過服務(wù)購買轉(zhuǎn)移至社會組織。社區(qū)與社會組織之間正由過去的委托代理關(guān)系向新型的競合關(guān)系轉(zhuǎn)變。這種新的制度安排不僅提供給廣大社會組織以更多參與公共服務(wù)供給的機會，有效地實現(xiàn)對此類組織的整合與管控，同時也在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給主體中間形成鯰魚效應(yīng)，倒逼相關(guān)組織進行自我變革，提高公共服務(wù)供給能力，并最終提升全社會的公共服務(wù)供給水平。

三、 功能失調(diào)：公共服務(wù)項目制購買困境

公共服務(wù)項目化購買的政策優(yōu)勢體現(xiàn)為政府管控與推促功能的平衡。政府既能根據(jù)實際情況對公共領(lǐng)域進行有效的管控與資源的優(yōu)化配置，促進社會的穩(wěn)定統(tǒng)一，又能通過項目制購買激發(fā)社會活力，提升服務(wù)供給質(zhì)效，推動社會建設(shè)。實踐中，政府在公共服務(wù)項目制購買中強有力的行政干預容易引致管控與推促功能的失調(diào)，進而阻礙服務(wù)項目制購買政策目標的實現(xiàn)與社會建設(shè)的全面推進。具體表現(xiàn)如下：

1. 行政化購買與社會建設(shè)之間的矛盾

公共服務(wù)項目制購買打破行政系統(tǒng)內(nèi)部的服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，使得中央或上級政府可以越過地方或下級政府，通過第三方直接向基層社會提供服務(wù)。這種服務(wù)的供給方式有利于中央與上級政府集中資源進行縱向調(diào)節(jié)，以改變行政系統(tǒng)內(nèi)部政策執(zhí)行不暢、服務(wù)供給落實不到位等問題，也有利于公共服務(wù)市場與社會公共精神的培育。但在實踐中，公共服務(wù)項目化購買呈現(xiàn)出較強的行政性，在一定程度上阻滯了公共服務(wù)供給效能提升與社會共治格局的順利構(gòu)建。

一是公共服務(wù)項目制購買的行政邏輯與公共服務(wù)民生邏輯相脫節(jié)。公共服務(wù)項目制購買是政府向社會力量的項目發(fā)包，其發(fā)包類型與數(shù)量很大程度上取決于上級領(lǐng)導的意志，而上級政府很難充分掌握地方知識，所購服務(wù)難免與基層民眾迫切需要之間存在偏差[9]。有些政府部門出于短期政績需要，進行形式化購買，以行政績效指標置換公共服務(wù)公益目標，忽視民生事業(yè)中亟待解決的社會保障問題[10]，降低了公共服務(wù)供給質(zhì)效。

二是公共服務(wù)購買中治理主體地位的結(jié)構(gòu)失衡阻礙了社會共治格局的形成。公共服務(wù)項目制購買在相當程度上保留了全能型政府的行事風格[11]，購買主體地位結(jié)構(gòu)失衡。服務(wù)承接方（尤其是承接服務(wù)的社會組織）對政府部門有著強烈的資源依賴，社會動員和反科層控制的能力較弱[12]，在項目制購買中處于“被生產(chǎn)”與“行政嵌入”的地位[13]。同時，服務(wù)對象在項目制購買決策中參與不足，在項目執(zhí)行與評價中缺乏表達渠道。這種失衡固然有助于政府對公共服務(wù)購買過程進行有效管控，卻無法激發(fā)項目承接方和服務(wù)對象的參與熱情和治理智慧，對共治共享治理格局的構(gòu)建有害無益。

三是公共服務(wù)項目制購買容易引致社會建設(shè)中新的不平衡。公共服務(wù)項目制購買使得行政系統(tǒng)出現(xiàn)了分級科層控制與競爭性越級運作同時并存的現(xiàn)象，在強化項目制條線控制的同時也限制了基層政府處理基層問題的靈活性，不能滿足基層公共服務(wù)實際需求，而且對基層治理產(chǎn)生了負面影響[14]。比如，公共服務(wù)項目競標中的馬太效應(yīng)，即越有能力的地方政府和社會組織就越有可能獲得購買項目，或是公共服務(wù)越薄弱的地方也越有可能獲得項目，而大量中間水平的無公關(guān)和資源動員能力的社會組織或是地區(qū)更可能失去機會，從而帶來公共服務(wù)供給新的不平衡，影響了公共服務(wù)的公平性與公正性。

2. 碎片化購買與社會組織整體性持續(xù)性發(fā)展的矛盾

項目制通常有以下特征：事本主義邏輯，非科層化運作方式，“一事一議”，?？顚Ｓ谩⒏偁帿@取，項目的生命過程帶有較大的不確定性與間斷性[15]。這些特點致使公共服務(wù)項目制購買呈現(xiàn)出明顯的碎片化傾向，進而阻礙了社會組織整體性持續(xù)性發(fā)展。

首先，公共服務(wù)分散化購買阻滯了社會組織的整體性發(fā)展。公共服務(wù)種類龐雜，服務(wù)供給質(zhì)量與過程缺乏統(tǒng)一標準，服務(wù)購買過程帶有較強的個性化特征。為推進公共服務(wù)項目制購買，吸納更多社會力量進入公共服務(wù)領(lǐng)域，政府通常把一定限額之下的公共服務(wù)項目以分散化形式，由各職能部門按照一定的流程自行購買。分散化購買雖然有助于增加業(yè)務(wù)部門在公共服務(wù)項目化購買中的自主權(quán)，維護服務(wù)供給的專業(yè)性，但容易誘發(fā)部門主義，導致公共服務(wù)內(nèi)容分割與服務(wù)項目重疊，繼而引致社會組織發(fā)展的專業(yè)化分割與地區(qū)分化，阻礙社會組織整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化，抑制社會組織自治的發(fā)展和聯(lián)盟生長的需求[7]。

其次，公共服務(wù)碎片化購買中的不確定性影響了社會組織的可持續(xù)發(fā)展。公共服務(wù)的普惠性和公益性要求公共服務(wù)供給實現(xiàn)持續(xù)跟進和不斷提升。為了滿足這些要求，公共服務(wù)購買須確保那些提供低回報、專業(yè)化服務(wù)的社會組織的生存與發(fā)展。而項目制購買本著事本主義邏輯偏向于公共領(lǐng)域的急迫性任務(wù)或政府的重點、亮點工程，服務(wù)購買資金主要來自部門業(yè)務(wù)經(jīng)費和專項資金[16]，常常因事而設(shè)，因事而變[1]，難以做到“以點帶面”，普惠推廣。社會組織在此過程中往往出于自身生存需要，不斷參與項目競標，無暇顧及組織使命與長期發(fā)展規(guī)劃，從而對組織可持續(xù)發(fā)展能力構(gòu)成制約。

3. 項目過程管理與社會組織自主發(fā)展之間的矛盾

在項目制購買中，政府與社會組織之間既非平等的契約關(guān)系，也非行政隸屬關(guān)系，而是一種單向度的權(quán)力關(guān)系。政府因資源壟斷占據(jù)主導地位，并通過購買“內(nèi)部化”和“體制內(nèi)吸”與項目承接方達致一種風險較小的“管家關(guān)系”，而對于尚未獲取政府信任但又取得項目承接資格的社會組織，則在服務(wù)供給中進行嚴厲的嵌入性監(jiān)管[11]。不管是購買“內(nèi)部化”“體制內(nèi)吸”，還是嵌入式監(jiān)管，項目制購買均具有較強的行政干預特征。強有力的行政干預有助于確保公共服務(wù)供給的有序性和公共性，但也在相當程度上限制了社會組織的自主發(fā)展。這種限制體現(xiàn)在公共服務(wù)購買的每個階段。

在項目締約階段，政府雖對項目購買的內(nèi)容、方式、流程、經(jīng)費使用、服務(wù)標準、權(quán)利義務(wù)等合約內(nèi)容進行了詳細的規(guī)定，但對服務(wù)供給標準的科學性、合理性，服務(wù)型社會組織側(cè)重于人員與發(fā)展經(jīng)費支出的特征[17]、社會組織運轉(zhuǎn)的經(jīng)營成本與合理利潤等考慮不周[18]，購買要求存在脫離實際或過于苛刻的現(xiàn)象，引致社會組織在項目運轉(zhuǎn)中步履維艱，難以提高服務(wù)供給質(zhì)量。在項目執(zhí)行階段，政府的監(jiān)管過于頻繁，臺賬要求多，不少社會組織為應(yīng)對政府的相關(guān)檢查、評比而設(shè)定專有人員及與政府對應(yīng)的組織架構(gòu)與運轉(zhuǎn)流程[19]，降低了社會組織的業(yè)務(wù)效率。在項目考核評估階段，不少地方政府缺乏成熟的指標體系，還存在以政府績效指標替代服務(wù)效能指標、政治標準替代服務(wù)成效標準[20]、形式評估替代實質(zhì)性評價等現(xiàn)象[21]，從而使得社會組織缺乏有效的專業(yè)指引，逐漸喪失獨立自主的發(fā)展地位與能力。政府過多的行政干預催生并滋養(yǎng)了大量缺乏自主性的“誘致性社會組織”。這些組織是政府“扔骨頭策略”下的一種產(chǎn)物，或成為政府體制的組成部分，或依附于政府而生存，缺乏自主發(fā)展的意志與能力[18]。

4. 基層綜合治理與服務(wù)購買專項化之間的矛盾

在項目化公共服務(wù)購買中，上級政府通常扮演著資金供給方的角色，而基層政府則承擔著項目的管理、服務(wù)與監(jiān)督等具體工作。基層政府的綜合治理與公共服務(wù)專項化購買之間存在著明顯的沖突，不利于公共服務(wù)專業(yè)化提供與社會組織的良性發(fā)展。

一是基層綜合治理實踐限制了社會組織的專業(yè)化運轉(zhuǎn)。黨的十八大以來，不同條線部門對公共服務(wù)購買的資金投入逐步加大，市（縣）、街鎮(zhèn)給予配套資金的項目也逐漸增多，相應(yīng)地，這些種類龐雜的購買項目落地基層后往往由基層統(tǒng)合管理。而基層在“壓力型”體制下，不僅承擔了大量常規(guī)性管理與服務(wù)工作，而且需要承接不同領(lǐng)域的應(yīng)急管理和上級委派的階段性任務(wù)，其在紛繁復雜的治理事項面前無法進行細致的專業(yè)化分工。為及時完成階段性工作與各類緊急性事務(wù)，基層政府通常會集中更多的人力與物質(zhì)資源，全力以赴進行綜合性治理。在此環(huán)境下，承接服務(wù)項目的社會組織為了維護良好的政社合作關(guān)系，獲得更多的項目合同，往往會按照基層政府和社區(qū)要求，調(diào)配工作人員擔任其助手，參與基層治理[22]。由此，社會組織在項目執(zhí)行中，承擔著大量與項目內(nèi)容無關(guān)的公共事務(wù)，從而極大地影響了社會組織自身的專業(yè)化發(fā)展[23]與公共服務(wù)項目化供給成效。

二是基層政府缺乏專業(yè)化監(jiān)管與服務(wù)能力，阻滯了公共服務(wù)項目制購買水平的提升。由于不同服務(wù)項目在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)對象、服務(wù)方式，以及服務(wù)標準等方面存在諸多不同，項目監(jiān)管所需的專業(yè)知識和所秉持的專業(yè)標準亦應(yīng)有所差異[24]，這對政府項目監(jiān)管與服務(wù)提出了較高的要求。同時，有的公共服務(wù)較難用客觀的標準衡量，進一步加大了政府監(jiān)管工作的難度。實踐中，基層缺乏專業(yè)化監(jiān)管技能與手段，工作人員專業(yè)素養(yǎng)與能力相對較弱，新型監(jiān)管技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用，以及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為滯后。為落實屬地責任，基層政府只能通過粗放式強干預、講政治、運動式治理等方式進行監(jiān)督和管理，這在相當程度上阻礙了公共服務(wù)的專業(yè)化供給。與此同時，社會組織缺少基層政府與社區(qū)足夠的服務(wù)支持，難以融入基層社會，其項目執(zhí)行更多側(cè)重于發(fā)包方目標任務(wù)的完成，對服務(wù)供給的專業(yè)化提升關(guān)注不夠。

四、 制度改進：公共服務(wù)項目制購買的出路

平衡并發(fā)揮好政府公共服務(wù)領(lǐng)域的管控與推促功能，是維護社會穩(wěn)定、增進社會繁榮發(fā)展、實現(xiàn)公共服務(wù)項目制購買政策目標的根本出路。為此，需要處理好以下四種關(guān)系：

1. 處理好專項購買與整體治理的關(guān)系

公共服務(wù)項目制購買可以對特定區(qū)域和人群的公共服務(wù)進行專項支出，有針對性地進行服務(wù)補給。從理論上講，這種靈活的服務(wù)供給形式可以提高上級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力與公共服務(wù)的供給效率。但正如上文所述，由于受公共服務(wù)購買的行政化、碎片化，以及政府治理能力不足等因素的影響，項目制購買還存在著服務(wù)供給失衡、服務(wù)效率不高、社會建設(shè)受阻、服務(wù)“公共性”拆解等問題。為此，在公共服務(wù)項目制購買中，政府應(yīng)加強對服務(wù)購買的整體性治理。一是加大項目制購買的財政投入，對公共服務(wù)購買項目進行整體規(guī)劃與預算，促進公共服務(wù)的均衡供給與社會福利的總體提升。二是建立并完善公共服務(wù)供需對接平臺。廣納民眾公共服務(wù)的需求信息與相關(guān)的意見建議，公開政府部門項目購買清單與預算規(guī)模，加強政府與潛在供給方的溝通、洽談，確保公共服務(wù)供需的高效對接與政社的緊密合作。三是加強政府部門之間的有效協(xié)同，增強條線部門尤其是業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)部門的溝通互動與聯(lián)動合作，減少項目扎堆現(xiàn)象，提高項目購買的整體效率與服務(wù)供給質(zhì)效。

2. 處理好分類購買與分層治理的關(guān)系

按業(yè)務(wù)領(lǐng)域分類購買是公共服務(wù)項目制購買的重要特征。為減緩分散化購買與基層綜合治理和社會整體發(fā)展之間的矛盾，政府需優(yōu)化條塊關(guān)系，實現(xiàn)公共服務(wù)分類購買與分層治理的有效統(tǒng)一。即在項目制購買中，既要充分發(fā)揮上級政府的統(tǒng)籌規(guī)劃與資金供給優(yōu)勢，又要充分利用業(yè)務(wù)部門的專業(yè)優(yōu)勢，以及基層的信息和執(zhí)行優(yōu)勢，形成條塊協(xié)同、齊抓共管的服務(wù)供給格局。具體來說，一是中央與省級政府應(yīng)加強公共服務(wù)項目制購買的規(guī)劃設(shè)計，在加大財政投入的同時，優(yōu)化區(qū)域和行業(yè)資源配置。二是縣市（區(qū)）政府應(yīng)充分發(fā)揮在公共服務(wù)購買中的樞紐作用，做好服務(wù)購買的需求調(diào)研、論證設(shè)計、落實部署，以及督促考核等項目管理工作，為項目決策和執(zhí)行提供相應(yīng)的專業(yè)支撐。三是基層政府需有效區(qū)分基層綜合治理與項目專項治理，在職能部門的指導下進行購買項目的專門化管理與服務(wù)，做好項目執(zhí)行中的統(tǒng)合協(xié)調(diào)、監(jiān)督服務(wù)等具體工作，實現(xiàn)公共服務(wù)供需精準對接，促進服務(wù)項目購買深入基層，落地有效。

3. 處理好項目規(guī)制與能力培育的關(guān)系

隨著“放管服”改革的深入推進，越來越多的公共服務(wù)供給通過項目外包的形式向基層下沉，向社會力量轉(zhuǎn)移，向“小政府、大社會”治理格局邁進。同時，政府又通過項目制嵌入式管控等方式對項目承接方進行強有力的規(guī)制，實現(xiàn)其在公共領(lǐng)域的社會責任。公共服務(wù)項目制購買體現(xiàn)了分權(quán)與集權(quán)的平衡。目前，政府應(yīng)加強對社會組織的孵化培育，避免對服務(wù)承接方過度的行政干預。首先，給予社會組織和其他市場主體更多關(guān)照和參與的機會。增加社會力量在公共服務(wù)項目制購買中的占比，并借助租金減免、人員培訓，以及技術(shù)支持等手段，增強社會力量承接政府公共服務(wù)項目的能力。其次，充分考慮公共服務(wù)購買的特殊性與差異化特征，給予項目承接方在項目周期、持續(xù)投入、購買資金撥付與使用、服務(wù)成效鑒定形式等方面平等的話語權(quán)與合約地位，增強服務(wù)主體履約能力，保證公共服務(wù)購買的持續(xù)性和有效性。再次，建立并完善公共服務(wù)項目制購買的評估體系，弱化行政績效指標對公共服務(wù)項目化供給的指引作用，強化公共服務(wù)實際成效與滿意度考評，增強項目承接方的時代使命感與社會責任感，增強服務(wù)項目制購買的“公共性”與承接方在社會建設(shè)中的主觀能動性。

4. 處理好項目購買與社會自治的關(guān)系

國家大力推行公共服務(wù)項目化購買，不僅是為了實現(xiàn)服務(wù)資源的高效配置和服務(wù)內(nèi)容的精準投放，也是為了能夠通過利用有限的公共資金來撬動社會資源，激勵社會力量充分參與公共事務(wù)，激發(fā)基層治理活力，最終實現(xiàn)從外生性資源輸入到內(nèi)部有效治理的轉(zhuǎn)變，使公共服務(wù)項目制真正成為實現(xiàn)基層社會善治與增進社會公益的長效機制[15]。由此，政府在進行公共服務(wù)項目化購買時需要拓展社會參與渠道，賦能社會主體，加強社會自治建設(shè)。第一，建立上下互動的購買決策與溝通機制，借助上下互動實現(xiàn)政社共識，增強民眾對自身權(quán)利義務(wù)的認識及對購買項目的支持，從而提升公共服務(wù)購買的社會整合力。第二，實施“普惠項目”與“試點工程”“亮點工程”分層推進的項目購買策略，給予公共服務(wù)薄弱地區(qū)和社會組織發(fā)展欠佳地區(qū)更多的支持，適當增加對村（社）居委會項目制治理的績效考核與獎勵，以此撬動更多的社會資本與服務(wù)資源參與社會建設(shè)，延展服務(wù)購買項目的生命力。第三，引入以客戶為中心的非量化指標考核，鼓勵服務(wù)享用者、關(guān)心公共事業(yè)的社會各界參與服務(wù)購買的過程監(jiān)督與服務(wù)成效評價，確保服務(wù)購買的公共性與民眾公共精神的培育。

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（校對：樂天）